수도권 인구집중 - 제1장 수도권 주택공급과 인구집중 현황

(1) 수도권 인구집중 현황

수도권의 인구 및 산업의 집중은 1960년대 이후 제반 여건이 유리한 수도권에 각종 개발이 편중되어 나타난 결과라고 볼 수 있다. 1995년 수도권의 면적은 서울 이 605.78㎢, 경기도가 10,114.55㎢, 인천이 955.00㎢로 수도권 전체 면적은 11,675.33㎢로 전 국토 면적 99,268.38㎢의 11.8%를 차지하고 있다. 인구는 서울이 10,229,000명, 경기도가 7,650,000명, 인천이 2,308,000명으로 수도권 전체인구는 20,187,000명이며, 이는 전국인구 44,606,000명의 45.3%를 점유한다. 인구밀도는 서 울이 16,885.6인/㎢, 경기도가 756.3인/㎢, 인천이 2,416.8인/㎢으로, 수도권의 인구 밀도는 1,729인/㎢이며, 이는 전국 인구밀도 449.3인/㎢의 3.8배나 된다.

<표 4-1> 수도권 집중화 정도(1995년 기준)

구분 전국 수도권 구성비(%)

인구(천 명) 44,606 20,187 45.3

가구수(천 가구) 12,961 5,784 44.7

행정구역면적(㎢) 99,268.4 11,675.3 11.8

인구밀도(인/㎢) 449.3 1,729.0 3.8

주택수(천 호) 9,205 3,739 40.6

자동차등록대수(대) 8,468,901 4,038,608 47.7

도로연장(km) 74,237 17,944 24.2

지역내총생산(10억원) 305,973.5 141,446.1 46.2

취업자(천 명) 12,584 6,120 48.6

광공업체수(개) 92,578 51,037 55.1

자료: 김경환(2002). 『미래지향적 수도권정책-경제학적 접근』에서 재인용

수도권 광공업체수는 전국 광공업체 수 92,578개의 55.1%를 차지하고 있으며, 취업자수는 전국 취업자수 12,584,000명의 48.6%를 차지한다. 수도권에 등록되어 있는 자동차 수는 전국 자동차수 8,468,901대의 47.7%를 차지한다. 수도권내 도로

연장은 전국 도로연장 74,237km의 24.2%에 해당한다. 이와 같이 수도권은 좁은 면 적 부족한 도로시설에도 불구하고 많은 인구와 산업, 그리고 자동차가 집중하여 비수도권과의 불균형을 심화시키고 있다<표 4-1>.

2000년 수도권 집중현황을 살펴보면 인구주택분야에서 수도권 면적은 전국토 의 11.8%, 인구는 45.9%, 주택보급률 84.8%를 차지하였다. 지역경제 분야에서는 지역총생산액 36.8%, 제조업체수 55.6%, 서비스업체수44.9%, 금융예금 67.9%, 금 융대출 62.2%를 차지하였다. 기능적인 면에서는 4년제 대학수41.0%, 공공기관수 84.8%, 의료기관 47.5%, 차량수 46.0%를 차지하였다<표 4-2>. 1995년과 비교하면 인구 는 1995년에 45.3%에서 2000년에 45.9%를 차지함으로써 0.6% 증가하였다. 인구밀도 는 1995년 1,729인/㎢에서 2000년 1,890인/㎢로 161인/㎢만큼 증가하였다.

<표 4-2> 수도권집중현황(2000년 기준)

구 분 전국 수도권 구성비(%)

면적(㎢)(‘99)(전국의 지적면적임) 99,800 11,754,(11.8) 11.8

인구(천명)(‘00) 47,977 22,216(45.9) 45.9

인구밀도(인/㎢)(‘00) 481 1,890 3.9배

주택보급률(%)(‘00) 94.1 84.8

-지역총생산액(십억원)(‘99) 479,733 176,626(36.8) 36.8

제조업체수(개소)(‘99) 91,156 50,689(55.6) 55.6

서비스업체수(개소)(‘99) 154,451 338,731(44.9) 44.9

금융 예금(십억원)(‘99) 323,411 219,755(67.9) 67.9

금융 대출(십억원)(‘99) 250,240 155,736(62.2) 62.2

4년제 대학수(‘00) 161 66(41.0) 41.0

공공기관수(개소) 276 234(84.8) 84.8

의료기관(개소)(‘99) 19,324 9,187(47.5) 47.5

차량수(천대)(‘99) 11,164 5,137(46.0) 46.0

자료: 건설교통부(2001), 2001년도 국토이용에 관한 연차보고서

연평균 인구증가율은 70년∼80년에 전국 1.74%일 때 수도권은 4.14%로 집중적 으로 증가하였으며, 80년∼90년에 전국 1.48%일 때 수도권은 3.35%로 여전히 집

중되는 경향을 보이고 있었다. 90년에서 95년에는 전국적인 인구증가율이 매우 둔 전 국 31,446 37,436 43,411 44,606 47,977 1.74 1.48 0.54 1.46

수도권

제4차 국토계획에서는 『21세기 통합국토』의 실현을 기본이념으로 하고 있다.

류하고 있던 산업예비군을 흡수하였으며, 이는 50년대 이미 탈농화 시점에 있던 영세․소농을 이농시키는데 기폭제가 된다. 60년대 중반 이후 수출공산품이 대개 저임노동력을 이용하는 단순 가공형으로서 섬유, 가발 등 노동집약적 산업이었다 (김, 1991). 이농의 급격한 증가는 서울과 수도권의 인구증가를 유발하였으며, 증 가된 인구는 주택수요를 급격하게 증가시켰다. 1960년대 이후 우리나라 국토개발 은 하향식 개발과 불균형성장 논리아래 농어촌을 도시로 만들고 기존의 도시를 거대화하여 대도시권으로 전환시키는 도시개발의 지역정책으로 특징지어진다. 따 라서, 1960년대 이후 다양한 도시성장요인에 의해 도시발달이 이루어진 현대적 산 업시기로서 철도노선의 확충 및 석유와 고속도로의 등장 등을 통하여 종주도시화 현상과 위성도시의 발달, 그리고 거대도시화 현상이 나타났다(권, 1997). 특히 수 도권의 인구 및 산업의 과도한 집중은 교통난, 주택난, 환경오염 등 집적이익을 넘 어서는 불이익을 초래하고 있다. 교통난의 심화는 수도권의 교통혼잡 및 물류비용 의 증가로 생산성을 저하시켜 기업의 국제경쟁력을 약화시키고, 주민생활환경 및 삶의 질을 저하시키는 결과를 가져왔다. 이러한 과도한 집중은 지가를 상승시키는 등 사회간접자본확충에 과도한 재원이 소요되고, 한정된 국토공간을 비효율적으 로 이용하여 지역발전이 침체되는 등 문제점이 가중되고 있다.

수도권정책은 각 시기별로 많은 변화가 이루어졌는데, 권(1997)의 단계구분과 국토계획을 연계하여 다음과 같이 구분된다. 첫째, 수도권 인구집중억제정책의 시 기로서 1960년에서 1970년이다. 둘째, 인구분산정책시기와 제1차 국토종합계획 시 기로서 1972∼1981년이다. 셋째, 수용정책시기와 제2차 국토종합계획 시기로서 1982∼1991년이다. 넷째, 확대재개발시기와 제3차 국토종합계획 시기로서 1992∼

1999년이다.

가. 수도권 인구집중 억제정책의 시기: 1960∼1970

1964년 9월에 건설부에서 대도시인구집중방지책을 시행하였는데 주요내용은 2 차관서의 지방이양, 전원도시 및 신산업도시 개발, 대도시의 공장신설억제, 교육 문화시설의 지방치중 등이었다. 1969년 5월에는 청와대 정무비서관실에서 수도권

인구집중억제방안으로 수도권 권역확정, 그린벨트 설정, 조세에 의한 인구집중억 제, 학교증설, 증원억제 등의 정책을 수립하였다. 그러나 이들은 실천되지 못했고, 따라서 이 시기는 단지 수도권과밀에 대한 문제인식기에 불과하였다. 특히, 1970 년 4월에는 건설부에서 수도권인구 과밀집중억제에 관한 기본지침을 통해 인구집 중해소(도시와 농촌의 균형발전, 국토종합개발계획의 수립, 과도한 중앙집권경향 지양), 집중억제를 위한 긴급대책(법적규제: 제한구역설정, 행정적조치: 행정권한 이양, 정부청사 등 사옥이전), 수도권정비 정책을 수립하였다. 한편, 이시기에 위성 도시 건설, 성남단지개발, 영동잠실지구개발, 대덕 학원연구도시건설 등의 개발이 이루어졌다. 그러나 같은 기간 중 경제개발에 의해 도시지역에 새로운 취업기회가 크게 조성되어 대도시로의 인구이동이 가속화함으로써 국지적인 억제정책은 실효 를 거두지 못했다.

나. 인구분산정책 시기와 제1차 국토종합계획(1972∼1981)

이 시기에는 국지적인 정책보다는 상호연대적 관계 아래 전개될 수 있는, 국토 공간의 재편성과 균형개발을 탐색하는 전국적 차원의 인구분산화정책에 중점을 두었다. 이러한 논리에 의해 전국적 균형거점을 지정하여 그 지역으로 인구가 유 입되도록 시도하였고, 동남 임해공업벨트를 조성하여 인구의 남하정책을 유도하 였으며, 국토의 5.75%에 해당하는 면적을 그린벨트로 지정함으로써 국토의 산발 적인 개발을 제한하였다. 그러나 동 기간 중 영남과 호남의 균형개발에 대한 공간 적 인식이 반영되지 못하였으며, 공업화에 따른 환경파괴의 폐해를 충분히 고려하 지 못했다. 더구나 집적의 논리가 극대화되면서 대도시주변으로까지 인구와 산업 활동이 확산되어 나가는 현상에 대하여 능동적으로 대처하지 못했다. 결과적으로 70년대는 점차 심각한 문제로 인식되어지는 수도권 과밀현상에 대한 각종 대책들 을 여러 부처에 마련하게 되는 수도권정책의 형성기이자, 제반 시책의 난립기라고 볼 수 있다.

◦ 청와대에 의해 마련된 '대도시인구분산시책(1972)

대도시지역에 대한 규제책과 낙후지역으로의 분산유인책을 병용토록 하고 있

다. 이중 대도시의 과밀억제책으로는 대도시내 공장신설금지 등의 건축규제 및 학 교의 신 .증설금지, 특정시설제한구역 설정 및 3대 도시에 주민세 신설 등이었다.

그리고 분산유도책으로는 공장의 지방이전시에 지원확대, 대학의 지방이전과 지 방대학 육성, 행정권한의 대폭적 지방이양 및 2차행정관서의 지방이전을 비롯하 여 15개의 위성도시 건설을 구상하였다.

◦ 경제기획원에 의해 마련된 '대도시인구분산책(1973)

주민세 신설을 위한 지방세법의 개정, 2차행정관서의 지방이전, 공해공장의 지 방이전, 지방세 중과를 통한 대도시내에 공장 및 인구유발시설의 신․증설 억제 및 지방금융기관의 육성 등의 장단기대책을 마련다.

◦ 지방정부인 서울시에 의해 마련된 '서울시인구소산계획(1975)

위생업소의 신규허가 억제, 공업지역축소 및 공장신설 억제 및 지하철건설을 통 한 강남지역 개발 계획을 수립하였다.

◦ 무임소장관실에 의해 마련된 '수도권 인구재배치계획'(1977)

서울시의 산업시설과 대학의 지방이전을 위해, 필요한 조치로써 수도권정비법 과 공업배치법을 제정하도록 하였다. 그에 따라 1978년 공업배치법(1978)이 제정 되었고, 그를 근거로한 공업재배치기본계획이 마련되었다.

다. 수용정책시기와 제2차 국토종합개발계획(1982∼1991)

이 시기에는 인구를 수용할 수 있는 지역에서는 인구의 흐름을 막을 수 없다는 대도시 긍정론 내지 대도시 수용론이 지역정책의 기조를 이루었다. 이 시기에 제 시된 5대 거점도시권 정책, 임시행정수도 구상, 수도권정비계획법 등의 내용에서 는 수용론이 배경을 이루었다. 특히 1982년에 제2차 국토종합개발계획에서는 전 국을 28개 생활권으로 설정한 후 1차 성장거점도시인 대구, 광주, 대전과 2차 성장 거점도시인 춘천 등 12개 도시를 집중적으로 개발하여 지방인구의 지역정착을 도 모하고 있다. 그러나 동 기간중 서울, 부산, 대구, 광주, 대전 등의 도시는 대도시권 으로 변모되어 국토공간체계를 주도하는 가공할만한 ‘공룡’으로 변모되었으며, 중

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