노인복지 재정수요 최소화 1) 서울시 노인복지 예산 추이

문서에서 (1)(2) 초고령 사회 서울의 변화전망과 정책과제 Prospective Changes and Policy Agendas for Super-aged Society, Seoul (페이지 111-124)

제1절 부정적 영향의 최소화 전략

3. 노인복지 재정수요 최소화 1) 서울시 노인복지 예산 추이

복지국 노인복지과와 여성가족정책관실 보건정책과가 노인복지 관련 사업을 담당하는 가장 핵심적인 부서이기 때문에, 이 절에서는 복지국과 여성가족정책관실에서 하고 있는 노인관련 사업 예산 추이를 검토하였다. 그 외에 체육진흥과는 어르신생활체육사업을 하고 있고 일자리 정책담당관실은 준고령자 직업훈련 프로그램을 하고 있지만 사업단위가 크지 않다. 또한 주택 국의 서민주거지원사업이나 복지정책과의 저소득시민 부가급여 등도 수혜자의 상당부분이 노 인층이기는 하지만 원칙적으로 저소득시민 전체를 대상으로 하고 있다. 이러한 이유에서 복지 국과 여성가족정책관실 노인복지사업에 대해서 인건비 등 행정경비를 제외한 사업비를 중심으 로 분석하였다.

2002~2010년 사이 전체 복지분야 예산과 노인복지 예산의 증가추이는 <표 4-6>, <그림 4-3>

과 같다. 사회복지 예산은 양적으로 뿐 아니라 서울시 전체예산에서 차지하는 구성비도 꾸준히 증가하여 2010년 서울시 전체 예산의 24.6%를 차지한다. 노인복지 예산도 2003년과 2004년 다소 감소하였지만 이후 다시 증가세를 보인다. 2003년도 노인복지 예산이 감소한 것은 2002 년도 경로연금이 다른 해에 비해 2배 이상인 508억원이 계획되었기 때문인데, 최종 추경예산에 서 196억원으로 감소하였다. 이를 감안하면 2003년도 실제 노인복지예산도 전년보다 증가한

것이다. 노인복지예산은 2008년 전년대비 약 2배 증가하였는데, 이는 2008년부터 도입된 기초 노령연금제도와 장기요양보험제도의 영향 때문이다.

서울시 전체 예산 중 노인복지예산은 대체로 증가추이를 보이지만, 복지예산 중 노인복지 예산의 비중은 차이를 보인다. 2002년부터 2007년까지 오히려 감소하였다가 2008년 급증하였 고 이후 다시 약간 감소하여 2010년 현재 복지예산 중 노인복지예산은 15.5%이다. 노인복지 예산은 특히 2008년 이후 크게 증가하였는데, 이는 2008년부터 장기요양보험제도와 기초노령 연금제도가 시작되면서 서울시 분담금이 증가했기 때문이다.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 서울시 106,419 114,913 128,625 130,259 133,033 152,232 176,243 164,636 166,011 사회복지 12,390 13,284 14,429 16,063 19,614 23,338 30,644 37,334 40,835 노인복지예산 2,150 1,903 1,713 1,907 2,063 2,561 5,064 5,622 6,338

사회보험 소계 508 217 217 210 196 199 2,552 3,886 4,654

장기요양보험

분담금 - - - - - - 180 420 694

경로연금·

기초노령연금 5081) 217 217 210 196 199 2,372 3,466 3,960 사회 소계 1,641 1,686 1,496 1,697 1,867 2,362 2,511 1,736 1,684 서비스 복지 1,455 1,553 1,276 1,341 1,466 1,903 1,853 1,120 1,012

보건 175 120 202 274 266 278 4692) 369 359

고용 11 13 18 82 135 182 190 247 314

주1: 최종 추경예산은 196억원으로 감소 2: 최종 추경예산은 218억원으로 감소 자료: 서울시 「성과주의 예산」, 「예산개요」 각년도

<표 4-6> 서울시 노인관련 사업예산 추이

(단위: 억원)

<그림 4-3> 서울시 복지예산 구성 변화추이

그동안 서울시의 노인관련 예산은 지방자치단체의 주요 역할인 사회서비스 분야가 중심이었 으나, 2008년을 기점으로 역전되었다. <표 4-7>에 따르면 2002년 노인관련 예산의 89.3%가 사 회서비스 관련 예산이었고 이는 2007년 92.2까지 증가하였으나, 2008년 47%로 감소하였다.

2010년 현재 노인복지예산 중 사회서비스 예산은 26.6%인 반면, 사회보험 관련 예산이 73.4%

이다. 사회서비스 분야 예산은 2008년 이후 구성비뿐 아니라 절대액도 감소하였다. 따라서 앞 으로 고령화가 진행됨에 따라 사회보험 분야에 대한 재정부담이 더 커질 것으로 전망된다.

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 노인복지 예산 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

사회보험 10.71) 11.4 12.7 11.0 9.5 7.8 53.0 69.1 73.4

사회서비스 89.3 88.6 87.3 89.0 90.5 92.2 47.0 30.9 26.6

사회서비스 예산 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

복지 88.6 92.1 85.3 79.0 78.5 80.6 82.0 64.5 60.1

보건 10.7 7.1 13.5 16.1 14.3 11.8 9.61) 21.2 21.3

고용 0.7 0.7 1.2 4.9 7.2 7.7 8.4 14.2 18.6

주1: 2002년 경로연금과 2008년 보건예산은 당초예산과 최종추경예산 차이가 커서 최종예산액을 적용

<표 4-7> 서울시 노인관련 예산 구조 변화

(단위: %)

그러나 2009년부터 복지서비스부문 예산액이 감소한 것은 노인복지수요가 감소한 것이 아 니라 제도적인 변화 때문이다. 2008년 기초노령연금제도가 시작되면서 그동안 노인복지 예산 의 큰 부분을 차지하던 노인교통수당이 2007년 607억원에서 2008년 321억원으로 절반 정도 감소했다가 2009년부터는 완전 삭감되었다. 또한 장기요양보험제도의 도입으로 노인요양 및 재가복지 사업이 보험제도 내로 흡수되면서 노인요양시설 운영비 보조가 감소하였고 서울가정 도우미 사업과 노인위생비 지급도 중단되었다.

고용분야의 경우 예산 총액은 적은 편이지만 증가율은 가장 높다. 고령자 고용분야 예산은 2002년 11억원으로 노인복지 예산 중 0.7%에 불과했지만, 2010년 18.6%(314억원)로 증가하였 다. 이는 참여정부 시절 고용창출 및 사회서비스 공급을 목적으로 사회적 일자리사업이 확대되 면서 노인일자리 사업 예산이 대폭 증가했기 때문이다. 실제 노인일자리 사업예산은 2004년 30만원에서 2005년 656만원으로 22배 증가하였고, 2010년 2,792만원으로 급증하였다.

2) 재정수요 변화 전망

고령인구의 증가로 노후소득보장을 위한 공적연금 수요가 증가하고 공적의료나 노인복지수

요도 증가하여 공공의 재정부담이 늘어난다. 고령화에 따른 재정부담의 가장 큰 요인은 공적연

노인부부 2인 40~134천원 40~134천원 40~134천원 40~144천원

수급율

목표(전국기준) 60% 60% 70% 70%

전국수급률 61.0% 57.3% 68.5%

-서울수급률 - - 52.8% 52.6%

<표 4-8> 기초노령연금 운영 현황

장래재정수요를 추정하기 위해서는 수급률과 1인당 소요예산 추정이 필요하다. 우선 수급률

기본가정 2020 2030

증가할지를 전망하기는 쉽지 않다. 이 연구에서는 우리나라 장기요양보험 제도가 참고자료로

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

피보험 노인 22,422 23,168 23,934 24,494 25,111 25,878 26,763 27,512 28,380

었다. 2010년에는 1인당 소요예산이 다소 감소하였지만, 2010년 인정자수는 5월 현재 자료이

2010 50,917* 69,373,500 1,362 당초예산

* 2010년 인정자수는 5월 현재 자료임

그러나 복지 분야 예산은 오히려 감소하였다. 이는 2008년 장기요양보험제도와 기초노령연

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2002~2010 예산액(억원)

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 총 수급자수 147,214 150,341 160,100 175,601 185,934 191,893 193,260 노인 수급자수 34,761 36,703 39,531 43,061 46,283 49,996 51,307

수급자 중 노인비율 23.6 24.4 24.7 24.5 24.9 26.1 26.5

자료: 국민건강보험관리공단, 내부자료

<그림 4-4> 국민건강보험 노인의료비 추이(서울)

3) 재정수요 발생 예방을 위한 과제

고령인구가 증가하면 단순히 인구 증가 자체만으로도 노인복지 예산은 증가할 것이다. 고령 인구 증가에 따라 정부 예산부담의 가장 큰 부분은 국민연금과 건강보험 재정이다. 서울시는 국민연금과 건강보험 재정을 직접 부담하지는 않지만, 기초노령연금과 장기요양보험 분담금도 이와 유사한 성격이다. 실제 노인복지예산에서 기초노령연금과 장기요양보험 분담금이 차지하 는 비율이 증가하고 있다. 늘어나는 수요를 모두 재정으로 충당하기는 어려움이 있기 때문에 가능한 한 고령화로 인한 재정수요 발생을 예방하는데 투자할 필요가 있다. 특히 가장 부담이 되는 소득지원과 보건의료 관련 재정수요 발생을 최소화하는 노력이 필요할 것으로 전망된다.

(1) 소득원 확보

고령화에 따른 재정부담 중 가장 큰 부분을 차지하는 것이 기초소득보장이다. 앞서 논의한 바와 같이 빈곤노인이 늘어나면 이들을 위한 기초생계 보장은 물론, 각종 공적서비스 수요도 늘어나기 때문에 이에 따른 재정부담도 무시할 수 없다. 따라서 고령자들이 공적 소득보장 대 상으로 전락하지 않도록 하거나 지연하는 것이 우선적인 과제이다.

이를 위해서는 앞서 노인빈곤 예방을 위한 과제에서 논의한 바와 같이 고용지원, 연금가입률 제고, 부동산 유동화 등을 통해 안정적 소득원을 확보하는 것이 일차적 과제이다. 이와 관련된 세부내용은 앞서 논의한 바와 같다.

(2) 건강유지를 위한 예방사업

고령인구 증가로 공공재정에 부담을 주는 또 다른 요인은 노인의료비이다. 평균수명이 늘어 나면 건강이 나쁜 후기고령인구가 늘어나기 때문에 장기요양수요 등 노인건강과 관련된 비용

증가는 피할 수 없는 현실이다. 현재 노인의료비는 급속하게 증가하고 있다. 국민건강보험공단 내부자료에 따르면 2008년 국민건강보험에서 서울시 65세 이상 노인의료비로 지급된 액수는 약 232억원으로 전체의료비의 31.2%를 차지한다. 전체의료비 중 노인의료비 지출 비율은 2002 년 19.5%에서 6년 사이에 1.6배 증가하였다

서울시는 건강보험 재정에 직접 기여하지는 않지만, 장기요양보험 비용을 분담하고 있다.

또한 평균수명이 늘어나면 병약한 노인이 증가하고 이에 따라 보건서비스 재정수요도 증가한 다. <표 4-8>에서도 보건 분야 예산이 증가추이를 보이고 있다. 따라서 사후처리적인 사업뿐 아니라 노인건강증진 프로그램 등 예방적 사업에 대한 투자를 확대함으로써 복지재정 수요를 최소화하는 정책이 필요할 것으로 판단된다.

우선 노인건강, 생활체육 관련 예산 및 프로그램 확대가 일차적 과제이다. 그러나 노인들을 직접 대상으로 하는 복지, 보건, 체육 분야의 건강증진 프로그램 강화는 물론, 금연사업, 비만관 리 사업, 건강한 도시환경 조성 등 전체 시민들의 건강증진을 위한 보편적인 보건‧환경사업도 고령사회에 확대가 필요한 사업이다.

전 세계적으로 인구의 도시집중이 가속화되면서 환경오염이 악화되고, 교통 혼잡이나 불규 칙한 생활행태 등 건강에 나쁜 영향을 미치는 요소들이 증가하는 추세이다. 이에 따라 세계보 건기구는 보다 효율적인 도시민 건강증진을 위하여 건강도시 프로젝트 추진을 권장하고 있다.

이 사업은 1987년 유럽에서 시작된 이래 세계 2천여 도시가 참여하고 있는데, 서울시도 2003년 이 사업에 참여하였다. 건강도시란 “도시의 물리적, 사회적 환경을 개선하고 지역사회의 참여 주체들이 상호 협력을 통하여 시민의 건강과 삶의 질을 향상시키기 위해 노력하는 도시”로 정

이 사업은 1987년 유럽에서 시작된 이래 세계 2천여 도시가 참여하고 있는데, 서울시도 2003년 이 사업에 참여하였다. 건강도시란 “도시의 물리적, 사회적 환경을 개선하고 지역사회의 참여 주체들이 상호 협력을 통하여 시민의 건강과 삶의 질을 향상시키기 위해 노력하는 도시”로 정

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