노동자 건강불평등
Monitoring the Status of Health Inequality in Korea and Policy Development:
Worker’s Health Inequality
1. 연구 목적
성인 노동자는 하루 일과의 대부분을 일자리에서 보내며, 이때의 노동환경과 노동 조건은 노동자의 건강에 상당한 영향 을 미친다. 건강의 사회적 결정 요인으로서 노동이 갖는 중요성에도 불구하고 건강불평등 연구에서 소득이나 교육, 지역 등에 비해 사회경제적 위치지표로서의 노동에 대한 관심과 활용도는 상대적으로 부족했다. 더욱이 건강형평성이라는 관점 에서 노동정책을 설계하고 모니터링하는 데 이르지 못하였다. 이에 이 연구에서는 노동자 건강불평등에 초점을 두고, 고용 상태와 근로조건에 따른 건강불평등 현황 및 건강불평등 발생 기전을 파악하고자 하였다. 이를 위해 노동자 건강 측면에서 의 취약계층을 정의 및 발굴하고, 이들의 건강 문제를 잘 드러낼 수 있는 지표 개발 및 모니터링 체계를 제안하였다. 또 노 동자 건강불평등 문제를 해결하기 위한 정책개입 지점을 파악하고, 정책개선 방향을 제시하고자 하였다.
2. 연구 내용
• 노동자 건강불평등 발생 기전 모형 및 취약 노동자 유형화
2004년 설립된 세계보건기구(WHO) 내 ‘건강의 사회적 결정요인위원회’의 활동으로 조직된 고용조건 네트워크 (Employment Conditions Network, EMCONET)는 노동자 건강불평등이 정치권력, 노동정책, 사회정책과 같은 거시 적 요인과 여기에 배태된 구체적인 고용조건, 작업환경, 사회경제적 조건으로부터 위험 요인과 보호 자원의 불공정한 분 포에 의해 발생한다고 제시하였다. 이 연구에서는 EMCONET 모형을 바탕으로 하되, 국내 맥락에 맞게 다음과 같은 내 용을 추가적으로 고려한 노동자 건강불평등 발생 기전을 제시하였다. 첫째, 노동정책과 사회정책 외에 산업안전보건 규 제 정책을 별도의 정책 영역으로 고려하였다. 둘째, 비공식 노동과 불안정 노동이 상호배타적으로 구분되지 않음을 고려 해 고용형태를 정규직, 불안정고용, 실업의 3개 유형으로 간소화하여 구분하였다. 셋째, 국내에서는 사업장 규모가 고용 연구책임자 정연 공동연구자 최지희, 이나경, 김명희, 김인아, 이경희, 김동진, 서제희, 이정아
연구보고서 2020-14
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PART 01 KIHASA 현황
PART 02 2020년 연구 사업
PART 03 2020년 연구 성과
PART 04 2020년 연구 활동
PART 05 부록
조건과 작업환경의 결정적 요인으로 작동함을 고려하여 사업장 규모를 주요 변수로 포함하였다. 넷째, 각 사업장에서 어 떠한 보호 요인을 제공하는지에 따라 위험 요인 노출의 정도가 달라짐을 고려하여 작업환경 부문에서의 위험에 대한 규 제 및 보호 요인을 추가하였다. 건강 관련 취약 노동자는 크게 고용과 사회인구학적 측면에서 취약성을 정의할 수 있으 며, 특히 취약성이 중첩된 청년/중고령 노동자, 여성 노동자, 이주 노동자, 장애인 노동자와 극단적 고용불안정성, 사회적 보호 장치의 배제에 직면한 초단기 노동자, 임시·일용직 노동자, 비공식 노동자, 특수형태근로종사자, 플랫폼 노동자들이 직면한 조건에 대한 주의 깊은 모니터링이 절실하다.
• 노동자 건강불평등 모니터링 지표 개발 및 산출
‘노동자 건강불평등 발생 기전 모형’을 바탕으로 이 연구에서는 건강불평등 모니터링 지표 체계를 크게 ‘권력관계-고 용시장-근로환경-건강(결과) 영역’으로 구분하였으며, 선행연구 고찰 및 전문가 델파이 조사 결과를 토대로 최종지표 70개 및 필수지표 29개를 선정하였다. 우선 권력관계 영역에서는 기업 간 권력관계, 정부-기업 권력관계, 기업-노동자 권력관계라는 측면에서 총 6개의 지표를 제시하였으며, 고용시장의 불평등 영역에서는 고용기회, 임금수준, 고용안정성, 고용평등, 일과 생활의 균형, 사회안전망 측면에서 총 15개의 지표를 제시하였다. 근로환경의 불평등 영역은 크게 작업 장 건강위해 요인과 건강보호 요인으로 구분하였으며, 건강위해 요인에는 물리적·생물화학적·인체공학적·심리사회적 위 험 외에 폭력, 노동시간, 작업통제, 차별을 측정하는 총 12개의 지표를, 건강보호 요인에는 보호구 착용, 정보제공 및 교 육훈련, 안전보건 관련 조직체계, 안전보건문화, 직무만족도에 대한 총 10개의 지표를 포함하였다. 건강불평등 영역에서 는 노동자의 건강행태, 의료 이용, 건강수준 측면에서 총 27개의 지표를 제시하였다. 이후 필수지표로 선정된 지표들을 중심으로 자료가용성을 고려해 지표를 산출하였다. 근로환경조사, 국민건강영양조사, 한국노동패널조사, 사망원인통계, 산업재해 발생 현황, 고용형태별 근로실태조사, 경제활동인구조사 등의 2차 자료를 분석하였으며, 지표 산출을 위한 구 분자(층화변수)로는 성별, 연령, 교육수준 등의 인구사회학적 변수와 고용형태(불안정고용 여부), 사업체 규모, 임금수준 등의 고용 관련 변수를 활용하였다. 지표 산출 결과, 대부분의 지표에서 유의미한 집단 간 차이를 확인할 수 있었으며 특 히 불안정 노동자, 저임금 노동자, 소규모 사업장 노동자, 여성, 중고령 노동자, 낮은 교육수준의 노동자에게 불리한 방향 의 불평등이 존재함을 확인하였다.
• 노동자 건강불평등 심화 요인과 개선 방안에 대한 질적 연구
취약 노동자의 업종 및 직군별 발생하는 건강 문제와 이에 대한 대응 현황을 파악하고 이와 같은 노동자 건강불평등 문 제를 개선하기 위한 해결 방안 등을 탐색하고자 질적 면담조사를 실시하였다. 이를 통해 취약 노동자의 건강 문제가 노동 시장의 이중구조와 불평등한 고용관계에서 인구사회학적 취약성과 중첩되어 나타나는 것을 확인하였다. 특히 소규모 사 업장은 여러 관리와 규제에서 ‘사각지대’로 남아 노동자의 건강이 나빠질 수밖에 없는 여러 요인이 있음을 확인하였다.
또 플랫폼 노동자 등의 특수형태근로종사자의 경우 실질적으로는 임금 노동자이지만 독립사업자로 취급되어 ‘근로자성’
을 인정받지 못하고 있었고, 적정 근무시간 및 휴식시간이라는 개념의 보장을 갖추기 힘든 여건 속에서 과도한 업무로 인 한 건강위험을 안고 있었다. 이와 함께 우리나라 노동자에 대한 불평등한 고용 구조와 노동 형태는 열악한 노동환경으로 고스란히 연결되어 물리적으로 위험한 작업환경이나 화학적 유해 요인에 무방비한 노출 위험을 더욱 높이고 있었다. 특 히 취약 노동자의 경우에는 노동자를 보호할 장비나 기구 등 보호 자원에 대한 지원이 미비하고, 사고나 직업 관련성 질 병과 같은 건강 문제가 나타나더라도 질병의 업무 관련성을 증명할 객관적이고 전문적인 증거를 제시할 수 있는 체계를 마련하지 못해 어려움을 겪는 것을 알 수 있었다.
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한국보건사회연구원 2020 연차보고서 Korea Institute for Health and Social Affairs Annual Report 2020
이러한 노동자 건강 문제에 대해 우리 사회는 기본적으로 노동자 개인의 책임이라는 인식이 팽배했으며, 취약 노동자 는 노동과 관련하여 발생한 사고나 질병의 해결을 고스란히 스스로 감당해야 하는 상황에 놓여 있었다. 산업안전보건을 위한 법과 행정체계는 촘촘하지 못했고, 산업안전활동에 대한 사업주의 책임 및 의무 역시 여전히 규제 밖 예외 조항이 많고 매우 느슨하게 작동하였다. 또 취약 노동자에게 산재보험 신청은 긴 시간과 큰 비용을 요구하는 지난한 과정일 뿐만 아니라 산재 신청은 곧 이들의 고용불안정과 직결되기도 하였다. 이러한 가운데 근로자건강센터를 중심으로 한 우리나라 노동자 건강증진 정책은 노동자의 실질적인 요구에 대응하지 못하는 것을 확인할 수 있었다.
3. 정책 제언
• 모니터링 체계
세계보건기구는 건강불평등 모니터링이 세분화된 데이터 분석을 통해 누가 뒤처지고 있는지 식별하도록 함으로써 건강 불평등 격차를 해소하기 위한 형평성 중심의 정책과 프로그램 집행에 대한 증거 기반을 제공한다고 하였다. 이러한 점을 고려할 때 노동자 건강형평성 달성을 위해서는 건강불평등에 대한 모니터링 체계 구축이 매우 중요하며 다음과 같은 고려 가 필요하다. 첫째, 지표 개발 시, 노동자 집단 간 건강 결과와 건강행태의 비교만이 아니라 이러한 지표 분포를 낳는 ‘건강 의 사회적 결정 요인’ 특히 정책/규제 요인, 노동시장 불평등과 관련한 지표를 포함시키는 것이 중요하다. 둘째, 취약 노동 자들을 대표해서 측정할 수 있는 자료원 구축 및 평가방법 수립이 중요하다. 셋째, 지속적이고 전문적으로 노동자 건강불 평등을 모니터링, 분석, 보고 및 전달하기 위한 전문기관 지정과 시스템 구축이 필요하다. 넷째, 노동자 건강불평등 문제는 비단 고용노동부 혹은 보건복지부 차원의 정책 영역에 머무르지 않고, 더욱 거시적이고 통합적인 차원의 접근이 필요하다 는 점에서 범부처 논의 구조가 필요하다.
• 노동자 건강불평등 개선을 위한 정책 방향
질적 연구 결과를 토대로 노동자 건강불평등 개선을 위한 정책 방향을 아래와 같이 제시하였다.
첫째, 노동자에게 업무상 재해나 질병이 발생했을 경우 이들이 사고 또는 질병으로부터 충분히 건강을 회복하여 다시 일 터로 복귀할 수 있도록 촘촘한 사회적 안전망이 마련되어야 한다. 둘째, 정부의 노동안전보건에 관한 강력한 법 개정과 규 제 강화가 필요하다. 노동 현장의 빠른 변화를 따라가지 못하는 산업안전법과 규제들, 제조업 중심의 산업안전보건법과 산 재보상, 사용자에 대한 솜방망이 같은 처벌 조항을 폐지하고 현장에서의 사업주에 대한 산업안전 예방활동과 안전사고에 대한 책임을 강화시켜야 한다. 또 비정규직 노동자의 산업안전위원회 활동과 협의 과정에의 참여를 보장하는 방안이 필요 하다. 셋째, 노동자 건강증진을 위한 공공의료 강화가 필요하다. 근로자건강센터를 통한 일상적인 건강증진 역할을 수행하 고 접근성을 제고하는 것을 넘어 지역 공공의료 체계가 취약 노동자의 건강 문제에 관심을 기울이는 것 역시 필요하다. 넷 째, 취약 노동자의 건강불평등 문제를 개선하기 위해서는 보다 근본적으로 합리적 고용 계약과 적정 임금 보장이 필요하 다. 마지막으로 우리 사회 전반에 걸쳐있는 노동자에 대한 인식, 노동자의 건강에 대한 인식이 개선되어야 할 것이다. ‘아 프면 쉬어야’ 하고 ‘아파도 미안해하지 않아도 되는’ 노동에 대한 인식과 태도의 변화가 필요하다.
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PART 01 KIHASA 현황
PART 02 2020년 연구 사업
PART 03 2020년 연구 성과
PART 04 2020년 연구 활동
PART 05 부록
보고서종류 기본 ■ 일반 □ 수시 □ 연구개발 □ 협동 □ 연구관련 □
연구책임자 채수미 공동연구자 최지희, 최소영, 황남희, 우경숙, 정휘철