돌봄취약가구를 중심으로
Evaluation study of expanding public daycare centers and preferential provision for the vulnerable:
Emphasis given to children from disadvantaged backgrounds
1. 연구 목적
제3차 중장기 보육계획에서는 보육의 공공성 확대를 정책과제로 제시하고 있으며, 이를 위해 국공립어린이집 확충, 국공립의 취약보육 운영 의무 확대 등을 주요 세부과제로 제시하였다. 이에 따라 최근 국공립어린이집 이용률이 2015년 11.4%에서 2019년 17%로 증가하는 성과가 있었다(보건복지부, 2020b). 그러나 이러한 양적 성과를 한편으로, 국공립어린이집 확충이 돌봄취약가구의 보육기회를 향상시키고 있는지에 대한 평가연구는 제한적이다.
국공립어린이집은 「영유아보육법」에 따라 입소우선순위 부여나 취약보육 의무운영 등을 통해 돌봄취약가구가 서비스 이용에서 배제되지 않도록 지원하는 주체이다. 이러한 측면에서 현재의 국공립어린이집 확충정책이 취약아동의 보육서비스 이용률 변화에 어떠한 영향을 미쳤는지에 대한 검토가 필요하다. 또한 돌봄취약가구가 거주한 지역에 따라서 이들의 보육기회에 제약이 따를 수 있다는 점에서 대도시, 중소도시, 농어촌 지역 구분을 반영한 정책평가의 필요성이 높다고 할 수 있다.
이에 본 연구는 취약 가구 여부 변수, 지역변수, 그리고 시기변수를 조합한 이중차이 및 삼중차이 방법을 적용한 비선형 로짓 모형을 활용하여 평가모형을 설계하였다. 분석에 활용되는 주요 개념인 돌봄취약가구는 기존 문헌과 현행 제도를 참고하여 맞벌이, 다문화, 저소득, 한부모 가구로 설정하였고, 지역 범주는 일반적으로 적용되는 대도시, 중소도시, 농어촌으로 설정하였다. 평가기간은 2015년부터 2018년까지이며, 신혼부부통계와 보육실태조사, 그리고 보육통계를 분석자료로 활용하였다. 신혼부부통계는 혼인신고서를 기반으로 작성되는 전수행정통계(Census)이다. 보육실태조사는 전수데이터를 기초로 무작위 표집(random sampling)의 과정을 거친 조사통계이며, 보육통계는 매년 보육시설이 보건복지부에 보고하는 보고통계로 각 지역별 현황분석에 활용하였다.
연구(수시) 2020-06
75
PART 01
74 ‣
KIHASA 현황
PART 02 2020년 연구 사업
PART 03 2020년 연구 성과
PART 04 2020년 연구 활동
PART 05 부록
2. 연구 내용
본 연구의 연구질문은 다음과 같다. 국공립어린이집 확충에 따라 이용률의 지역 격차는 어떻게 달라졌는가? 돌봄취약 가구별로 어린이집 및 국공립어린이집 이용률은 어떻게 변화하였으며, 지역별 차이가 존재하는가?
첫 번째 연구질문은 어린이집 확충에 따라 지역에 거주하는 영유아가 얼마나 상이한 보육기회를 경험하고 있는지에 대 한 것이다. 국공립어린이집 확충 사업은 매칭 사업이기 때문에 지방자치단체별로 보육시설 및 국공립어린이집 확충 양상 이 상이할 수 있다(김은설, 윤재석, 윤지연, 2015; 김은정, 2014, 2016; 서문희 2002; 이석환, 김진영, 2019; 이소영, 김은정, 조성호, 최인선, 2015). 따라서 최근의 확충 정책이 지역별 인프라 격차 감소에 기여한 효과를 측정하고자 한다.
두 번째 연구질문은 돌봄취약가구별로 보육시설 및 국공립어린이집 이용률은 어떻게 변화하였으며, 이러한 변화 양상 이 지역에 따라 얼마나 차이가 있는지 살펴보는 것이다. 최근까지 돌봄취약가구의 보육서비스 접근성이 일반 가구에 비 해 낮은 문제가 서구 복지국가를 중심으로 꾸준히 제기되어 왔다. 이에 본 연구는 우리나라의 가구 특성과 지역 특성을 반영하여 돌봄취약가구의 보육서비스 접근성을 평가하고자 한다.
각 연구질문에 대한 분석결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째, 보육통계를 활용한 어린이집 확충의 지역 간 공급인프라 에 미친 영향을 분석한 결과, 최근 수도권 및 비수도권 대도시를 중심으로 이루어진 국공립어린이집 확충은 수도권과 비 수도권의 보육서비스 부족 및 지역 격차 문제를 완화한 효과가 있었다. 2012년 보편적 보육료 지원이 도입되기 이전부 터 수도권과 비수도권 대도시는 다른 지역에 비해 어린이집 및 유치원 수가 부족한 상황이었다. 따라서 최근까지 대도시 를 중심으로 이루어진 국공립어린이집 확충은 이들 지역의 보육서비스 공급 부족 문제를 일정 부분 해소했다고 볼 수 있 다. 그러나 국공립어린이집은 2015년 기준 대도시 지역의 국공립어린이집 비율이 높았는데, 2018년까지 이들 지역이 다른 지역에 비해 더 빠르게 증가함에 따라 지역 간 격차는 더욱 심화되었다.
둘째, 신혼부부통계를 활용한 분석결과, 어린이집 공급의 지역 간 격차는 돌봄취약가구에 상이한 영향을 미쳤다. 맞벌 이 가구는 홑벌이 가구에 비해 어린이집 이용률이 높았는데, 2015년부터 2018년까지 이들의 어린이집 이용률이 더욱 증가하였다. 그러나 2015년 기준 어린이집 이용률이 높았던 중소도시에서 나머지 지역유형보다 유의하게 적게 증가하 였다. 반면 다문화 가구의 경우 2015년 기준으로 비다문화 가구보다 보육서비스를 적게 이용하고 있었는데, 이러한 차 이는 2018년까지 더욱 심화되는 양상을 보였다. 더구나 2015년 기준 타 지역에 비해 중소도시에서 다문화 가구의 어린 이집 이용률이 낮았는데, 2018년까지 더 낮아져 격차는 더 커졌다.
셋째, 보육실태조사를 활용한 분석 결과, 국공립 어린이집 공급의 지역 간 격차는 맞벌이 가구에게 상이한 영향을 미쳤 다. 맞벌이 가구의 국공립어린이집 이용은 농어촌에서만 이용률이 유의하게 감소한 것으로 나타났다. 또한 다문화 가구 와 한부모 가구의 경우 국공립어린이집 이용에서 지역과 시기에 따른 유의한 차이가 발견되지 않았다. 이는 향후 연구를 통해 근거가 추가적으로 수집되어야 하겠지만, 대체로 국공립어린이집 확충이 돌봄취약가구에 보다 많은 이용 기회를 제 공하지는 못하고 있는 것으로 평가된다.
한국보건사회연구원 2020 연차보고서 Korea Institute for Health and
76 ‣
Social Affairs Annual Report 2020
이상의 분석에 대한 함의는 다음과 같다. 맞벌이 가구는 보육시설 접근성이 다른 가구에 비해 높았으며, 평가기간 동안 홑벌이 가구에 비해 빠르게 증가하여 맞벌이 가구를 우선적으로 지원하고자 했던 정책목표는 달성되었다고 할 수 있다.
그리고 맞벌이 부부가 거주한 지역에 따라 이용률에 차이가 존재하였으나 평가기간 동안 지역 간 격차를 줄었다. 반면 다 문화 가구는 돌봄취약가구임에도 불구하고 다른 가구유형에 비해 서비스 접근성이 낮았고, 동시에 2015년에서 2018년 까지 이들의 어린이집 접근성은 더 낮아진 것으로 나타났다.
또한 중소도시에서 거주하는 다문화 가족은 다른 지역에 비해 서비스를 더 적게 이용하였다. 뿐만 아니라 2015년에서 2018년까지 중소도시에서 다문화 가족의 보육시설 이용률은 더 낮아져 접근성 격차가 지역과 가구유형에 의해 이중으 로 확대되는 양상이 관찰되었다. 다만 국공립어린이집에 대한 이용률 차이는 통계적으로 유의하지는 않았는데, 이는 자 료수의 부족 문제로 해석된다. 한부모 가구, 실직 및 취약노동 가구나 저소득 가구 역시 접근성이 낮았으나 차이가 심화 되지는 않은 것으로 나타났다.
3. 정책 제언
이상의 연구결과를 바탕으로 향후 연구과제와 정책 제언을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 어린이집 확충전략에 있어서 지 역적 차별화가 필요하다. 현재 중앙정부의지원 정책은 모든 지역에 일률적인 보조금을 지급하기 때문에 지역적 차이를 교 정할 수 있는 제도적 장치가 부재하다. 이에 보건복지부는 2022년까지 지역별 차등적 보조율 도입 의사를 밝힌 바 있다.
본 연구의 결과는 지역별 차등적 보조율 적용 정책을 지지하며, 지역간 세부 확대 전략의 차별화를 제언한다. 예컨대 비수 도권 중소도시의 보육시설 수는 수도권에 비해 많은 반면 국공립어린이집 비율이 낮으므로, 이러한 지역에서는 전환 및 매 입 전략이 보다 적극적으로 지원될 수 있을 것이다.
둘째, 입소우선순위에 대한 재검토이다. 현재의 우선순위 정책은 취업모 지원 정책으로 기능하는 측면이 강하며 일반적 인 개념의 취약계층을 지원하는 정책이라고 보기 어렵다. 맞벌이 가구는 일반적으로 보육서비스를 구매할 수 있는 능력과 선별 능력 역시 높은 집단이며, 이들은 다른 집단에 비해 어린이집 확충에 따른 이용률 증가가 뚜렷이 나타났다. 반면 다문 화 가구 등과 같은 취약가구는 구매력과 선별 능력이 상대적으로 제한되며, 언어 등 서비스 이용에 있어 다양한 장애가 예 상되는 집단이라고 할 수 있다. 이에 본 연구는 어린이집 입소우선순위 부여에 있어서 상대적으로 접근성이 낮은 집단에 대한 정책적 지원을 고려할 것을 제언한다.
셋째, 성과지표의 정교화이다. 현재 어린이집 확충 사업 및 보육의 공공성 강화의 성과지표는 국공립어린이집 이용률이 라는 양적 결과지표로 설정되어 있다. 이러한 성과지표는 국공립어린이집 확충을 통한 보육의 공공성 강화라는 목표를 비 추어 볼 때 적절하게 설정되었다고 볼 수 있다. 그러나 돌봄취약가구와 같이 사각지대에 빠지기 쉬운 대상들을 간과할 수 있다는 한계점이 있다. 특히 다문화 가구나 한부모 가구와 같이 소수를 차지하는 가족유형의 경우, 평균의 오류에 의해 이 들의 문제가 양적 지표에 의해 드러나지 않을 수 있기 때문이다. 따라서 돌봄취약가구에 대한 보완지표 마련을 통해 정책 문제 발굴 및 성과에 대한 추적이 보다 정교하게 이루어질 필요가 있다.