2000년 캘리포니아 지역의 전력가격 폭등과 단전 사태는 민영화 이후 의 경쟁시장에서 시장지배력의 남용 가능성을 통제할 수 있는 제도적 장치의 마련이 민영화 과정의 핵심적인 정책 목표라는 것을 보여 주었 다.
연방에너지위원회(FERC)는 1996년에 전력시장에서의 부당한 차별에 대한 대책으로 Order 888을 발표하면서 송전망의 접속을 개방하도록 하
였다. 이어 1999년에는 소규모로 분할 소유, 운영되고 있던 송전망들을
수개의 대규모 송전망으로 통합하는 지역송전망기구(Regional Transmission Organization, RTOs)를 설립하도록 하였으나 효과가 미미 하였다.
이에 따라 FERC는 새로운 투자의 인센티브를 제공하며, 안정성과 효 율성을 개선할 필요성을 강하게 인식하고, 2002년 규제지침공고(Notice
4) 미국 주요 전력시장의 감시체계는 “전력시장에서의 효과적인 시장감시체계 수립에 관한 연구,한국전력거래소,2003.7”에서 발췌 인용하였음.
of Proposed Rulemaking, NOPR)를 통해 표준시장설계(Standard Electricity Market Design)에 관한 기본 방향을 제시하게 되었다.
한편 미국 의회에서는 2003년 3월에 전력산업구조개편에 대한 지금까 지의 의미를 평가한 다음, 정보공개 및 시장감시 강화와 관련한 권고안 을 채택하였다. 즉 의회는 미국내의 전력산업은 시스템에 대한 상이한 법규들을 적용해 옴에 따라 경쟁에 따른 편익의 가능성을 제약해 왔으 며, 도매시장에 대한 FERC의 법규제한, 도매시장과 소매시장 구조개편 의 분리추진, 송배전 발전시설에 대한 결정권한의 분리운영 등은 경쟁의 편익을 축소하거나 제한하는데 기여해 왔다고 평가하였다. 또한 의회는 개편된 시장이 잘 운영되고 있는지, 어떤 이익이 창출되고 있는 지 등을 포괄적으로 감시할 수 있는 노력들이 정부, 사업자 모두에게 많지 않았 다고 진단하였다. 이에 따라 의회는 다음 사항을 권고하였다.
첫째, 개편된 도매시장이 어떻게 필요한 자료와 평가보고서를 통하여 계획을 수립, 개발함으로써 시장성과를 가시화시키는 지를 결정하도록 한다. 자료는 시장의 경쟁성을 평가가 가능하도록 충분해야 한다. 또한 소매 소비자의 편익도 전망하여야 한다. 이를 위하여 FERC는 주, 지역 단체와 협력하여 그들의 지식과 경험을 이용하여 소비자에 대한 구조개 편의 영향력에 대한 방대한 중요자료를 접속하여 관련 작업을 한다.
둘째, 의회와 주정부에 구조개편 조치들의 상태에 대하여 연례보고서 를 제출하여야 한다. 보고서에는 구조개편 조치들의 상태, FERC 목표 달성을 위한 현안 주요 이슈와 시장기능을 개선시킬 변화조치를 위해 의회와 주정부에 대한 권고사항을 포함하여야 한다.
1) FERC의 표준시장설계와 시장감시
(1) 표준시장설계
표준시장설계는 사업자들끼리 쌍방계약(bilateral contracts)을 할 수 있 도록 하고 있다. 전력시장참여자들이 직거래계약을 통하여 송전서비스를 거래할 수 있으며, 협약을 통하지 않은 부분은 현물시장(spot market)과 품질유지서비스시장(ancillary services market)에서 거래될 수 있도록 하 였다. 따라서 표준시장설계는 현물시장을 1일전 시장(day-ahead market) 과 실시간시장(real-time market)으로 구분하여 이 두 시장의 운영 규칙 에 대해 설명하고 있다. 특히 현물시장에서 송전설비의 효율을 높이기 위하여 “지역별한계가격(locational marginal pricing, LMP)" 체계를 도 입하였다. 한편 현물시장에 대한 지나친 의존도를 막기 위해서는 "적정 공급능력 요건(resource adequacy requirements)5)”을 제안하여 향후 지 역의 전력수요는 지역 내에서 스스로 공급 가능토록 하였다. 그리고 표 준시장설계는 시장지배력을 바탕으로 한 시장조작을 막기 위하여 시장 지배력 완화 및 시장감시 방법들을 제시하고 있다. NOPR이 담고 있는 이러한 내용은 송전망을 소유하고 운영하는 모든 전력사업자들이 반드 시 준수해야 한다.
(2) 시장지배력 완화 및 감시 가. 시장지배력 완화조치
FERC의 표준전력시장은 경쟁기능이 작동하는 시장을 목표로 한다. 현
5) 적정 공급능력 요건(resource adequacy requirement)이란 해당지역에서 안정적 전력 공급을 유지하는 데 필요한 설비의 확보정도를 의미함.
재의 전력시장은 수요가 가격에 민감하게 반응하지 않으며, 전력발전 부 문이 집중되어 있어 경쟁적이지 못한 상황이다. 과거에는 독점적인 사업 자의 시장지배력을 완화하기 위하여 원가에 근거하는 가격규제 (cost-of-service price regulation)를 실시하였다. 그러나 현물시장을 통해 전력이 거래되는 상황에서 이러한 가격규제의 효과는 크지 않다. 따라서 경쟁적인 시장성과를 유도하기 위하여 새로운 규제체계가 요청되었다.
시장지배력 완화조치와 감시(Market Power Mitigation and Monitoring) 조치는 전력시장의 구조적 문제점을 해소하고, 경쟁적 시장의 성과를 달 성하기 위한 대표적인 방법으로 대두되었다.
시장지배력 완화조치(market power mitigation measures)는 크게 세 가지의 구체적인 방법으로 이루어진다. ① 지역시장에서의 시장지배력 완화(market power mitigation for local market power), ② 장기적인 전 력공급의 수익을 위한 최고 입찰가 규제(safety-net bid cap), 그리고 ③ 적정 전력공급 요건(resource adequacy requirement)이 그것이다. 이 때 시장지배력 완화조치는 주로 현물시장에서의 시장지배력을 억제하기 위 해 사용된다. 즉 시장지배력 완화조치는 독립송전사업자가 운영하는 현 물시장에서 거래되는 상품에만 적용되고, 직거래계약에 의해 거래되는 상품에는 적용되지 않는다. 비록 현물시장에서 거래량이 많지 않지만, 현물시장의 시장지배력 완화 방안은 경쟁적인 시장을 만드는 데 있어서 매우 효과적인 것으로 평가된다. 직거래계약에 의한 거래는 현물시장의 가격을 충분히 반영하기 때문이다.
시장지배력 완화조치의 세 가지 방법을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
지역시장의 지배력은 발전부문의 소유권이 집중되었기 때문에 나타나
는 것이므로, 표준시장설계는 모든 독립계 송전사업자에 의해 운영되는 발전사업은 발전사업자 협약(participating generator agreement)에 의무 적으로 가입하게 하였다. 즉 지역시장의 지배력을 가진 발전사업자는 발 전 전력을 모두 직거래계약에 의해 또는 현물시장에 제공해야 한다. 그 리고 발전사업자는 1일전 시장과 실시간시장에서 입찰을 할 때, 최고 입 찰가 규제를 받는다. 결국 지역적 시장지배력은 부하공급사업자들 (load-serving entities)과 발전사업자들 사이의 직거래계약을 통하여 제 한된다. 이를 최고입찰가규제(safety-net bid cap)라 하며, 구체적인 내용 은 현물시장에서 MWh 당 $1,000의 입찰상한(bid cap)을 부과하는 것이 다.
마지막으로 적정전력공급 요건(resource adequacy requirement) 의무 는 적절한 송전시스템 운영을 위해 필요한 전력기반설비(infrastructure) 를 확보하는 것을 목표로 한다. 이것은 시장 스스로 적절한 기반 설비를 확보하지 못하기 때문이다. 현물시장의 가격은 인프라가 얼마나 필요한 가에 대한 정보를 정확하게 제공하지 못한다. 특히 전력부족 사태가 발 생했을 때에는 앞서 살펴 본 입찰상한에 의하여, 현물시장의 가격체계는 더욱 인프라 투자의 적정수준을 알려줄 수 없다. 더욱이 부하공급 기관 들은 인프라 구축에 무임승차(free-riding)를 하려는 경향이 있다. 따라서 독립송전사업자는 각 지역의 향후 전력수요를 예측하고, 각 부하공급기 관들에게 부하를 공급하는 비율에 따라 기반 설비를 구축하도록 계획을 할당한다.
나. 시장감시(Market Monitoring)
시장감시는 경제적 비효율성을 야기하는 요소들을 파악하는 활동을
말한다. 즉 시장설계의 문제점, 비효율적인 시장규칙, 신규 발전사업자에 대한 진입장벽, 송전제약과 시장지배력 등의 요소들을 면밀히 관찰하고 감시하는 것이다. 이러한 시장감시 업무는 독립송전사업자와 다른 사업 자들로부터 독립적이고 자율적으로 운영되는 시장감시기구(Market
Monitoring Unit : MMU)에 의해 이루어진다. 시장감시기구는 시장의
일반적인 성과와 사업자들의 시장조작 시도, 그리고 효율성을 훼손하는 요인 등을 정기적으로 FERC와 독립송전사업자의 독립적인 관리위원회
(governing board)에 보고하는 임무를 가진다. 그리고 그 내용을 독립송
전사업자의 경영진과 지역의 자문위원회(Regional State Advisory Committee)에 공람토록 하고 있다.
FERC은 시장감시가 효과적으로 이루어지도록 하기 위하여, 시장구조
와 전력사업자들의 행동을 관찰할 수 있는 공통된 분석틀을 제안하고 있다. 그 목적은 지역간의 비교를 쉽게 하고, 시장감독관들의 업무의 일 관성 및 상호 커뮤니케이션을 높이기 위한 데 있다. FERC가 제안하는 분석틀에서 모든 시장감독관들이 수행해야 할 가장 중요한 업무는 ① 시장집중률(market concentration) 조사, ② 신규 발전사업자의 진입조건 조사, ③ 수요 응답(demand response) 조사, 마지막으로 ④ 시장지배력 를 행사가 가능하게 하는 송전의 제약과 로드포켓(load pockets)을 조사 하는 것이다.
이 외에도 시장감시자(market monitor)는 매년 시장구조와 현물시장 에서의 각 발전사업자의 행동에 대한 종합 보고서를 제출하고, 발전사업 자 협약(participating generator agreements)에서 정해진 각종 조항과 입 찰상한들을 검토한다. 그리고 시장지배력 완화조치가 효과적으로 이루어 지고 있는지를 평가해야 한다. 또한 사업자들이 독립송전사업자의 규율