“도시재생은 통합적 접근을 통해
지역맞춤형 해법을 찾는 과정입니다”
- 최막중 대한국토·도시계획학회장
정소양 | 국토연구원 책임연구원
최막중(崔莫重)
서울대학교 공과대학 건축학과 졸업(1979.3~1983.2) / University of Illinois at Urbana-Champaign, 도시계획학 석사(1984.8~1986.8) / 미국 Harvard University, 도시계획학 박사(1986.9~1993.3) / 서울대학교 환경대학원장(2013. 2~현재)
국토교통부 중앙도시계획위원회 위원(2009.2~2013.2) / 대통령 직속 국가건축정책위원회 위원(2010.4~2012.4) / 국무총리소속 국토도시정책위원회 위원(2013.1~현재)
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2014. 3. 21. 서울대학교
현 정부는 창조경제, 국민행복 등의 국정목표를 추구하 고 있으며, 도시 분야에서는 도시재생으로 정책 패러다 임을 전환 중이다. 국민이 창조경제가 이루어지는 장이 자 삶의 터전인 도시에서 행복을 체감할 수 있도록 향 후 도시재생정책을 어떻게 추진해나갈 것인지 계획하 는 것은 매우 중요한 정책적 이슈다. 이번 호에서는 최 막중 대한국토·도시계획학회장을 만나 도시재생사업 전반에 대해 이야기를 나누었다.
▶정소양(이하 ‘정’): 2013년 6월에 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 도시재생특별법)이 제정 되었고, 12월 말에 국가도시재생기본방침이 수립되어 도시재생정책 추진의 토대가 마련되었습니다. 도시재 생사업은 과거 도시개발 및 도시성장 중심의 정책과 구 별될 수밖에 없는데 도시재생의 특징과 추구해야 할 정 책목표는 무엇이라고 생각하십니까?
▶ ▶ 최막중(이하 ‘최’): 도시개발이라는 표현을 쓰 셨지만, 일반적으로 도시재개발은 도시재생과 구 분되는 개념으로 볼 수 있습니다. 도시재개발은 전
로 인식되고 있습니다. 즉 물리적 사업의 개입 정 도에 따라 도시재개발은 전부 없애고 새로 짓는 것 을 의미하고, 도시재생은 일부분을 고치거나 바꾸 어 쓰는 것이라고 이야기할 수 있습니다. 그러나 저는 이러한 일반적인 관점에 동의하지 않습니다.
도시재생의 근본적인 의미는 물리적 측면뿐만 아 니라 경제적, 사회적 측면 등을 동시에 고려하는 것입니다. 지역을 활성화시키는 여러 요소들-물 리적 환경 개선뿐만 아니라 일자리·소득 등의 경 제적 요소, 안전·복지 등 사회적 요소들-을 모 두 고려한 통합적 접근(integrated-approach)을 통해 살고 싶은(livable) 도시로 만들어가는 것이 핵심입니다.
▶정: 해외 여러 나라들은 이미 도시쇠퇴 문제 해결 을 위해 도시재생정책을 추진해오고 있습니다. 각국이 안고 있는 문제와 사회적·문화적·정치적 배경, 그리 고 축적된 자본과 참고한 경험이 다르므로 그 해결책 도 다를 수 있습니다. 우리나라만의 독특한 도시 현황 과 도시재생사업 추진 시 고려할 부분에는 어떤 것들 이 있을까요?
▶ ▶ 최: 「도시재생특별법」 제정의 핵심은 정부의 재 원 규모입니다. 지방정부가 도시재생사업에 관심을 보이는 것은 중앙정부의 예산을 확보할 목적이며, 막상 정부 지원이 적다면 관심이 줄어들 가능성이 높습니다. 과연 도시재생사업을 위해 중앙정부의 재정을 어느 정도 투입할 수 있는지 살펴보았을 때 현재의 상황은 상당히 회의적이라고 생각합니다.
영국의 경우 런던 해크니(Hackney) 지역에 유 색인종, 영어로 의사소통이 불가능한 자, 미혼모 최막중
등이 공간적으로 밀집하면서 사회적 문제가 발생 하였습니다. 이 문제가 시당국 및 국가적 차원에서 개입해야 할 매우 중요한 정치적 어젠다가 되면서, 도시재생을 도시정책 및 사회복지정책 등과 접목 하여 도시 공간을 새로 인식하게 되었습니다. 일본 은 대도시의 경쟁력이 쇠퇴된 데에 따른 위기의식 하에서 ‘잃어버린 10년’을 되찾고자 도쿄를 비롯 한 대도시에서 국가적 지원이 필요하다는 정책적 어젠다가 부상하였으며, 이에 따라 「도시재생법」
이 제정되고 각종 정책들이 추진되었습니다. 그러 나 우리나라의 경우 해외 사례를 근거로 전문가들 이 도시재생의 필요성을 제기하면서 사업에 접근 하기 시작하였고, 아직 일반 시민들은 도시재생이 매우 중요하고 시급한 사업이라고 인식하지 못하 고 있다고 봅니다.
한국의 도시쇠퇴는 택지개발사업에 의한 외곽 신도시개발, 공공청사의 신도시 이전 등에 따른 구 시가지의 상대적 쇠퇴 등을 특징으로 들 수 있는 데 이는 지방정부와 공공이 주도한 측면이 다분 합니다. 쇠퇴했다고 보는 주거지나 상업지도 완전 히 슬럼화되었다기보다는 양호한 건물과 노후화 된 건물이 혼재되어 있고 여전히 재래시장에서 상 업활동이 이루어지는 등 명맥은 유지되고 있는 상 황이어서 일각에서는 과연 도시가 쇠퇴하였는지 에 대한 질문을 제기하고 있습니다. 결국 부처 간 칸막이를 없애자는 주장이 힘을 얻지 못하는 이유 도 이와 같은 맥락입니다. 도시재생이 국가적 어젠 다가 되면 대통령실이나 국무총리실 등이 선도하 여 각 부처별 통합예산을 추진하는 등 각종 대응 이 뒤따르겠으나 현재는 국토교통부 소관의 정책 수준에 머물러 있어 적은 규모의 예산밖에 확보할 수 없었습니다.
▶정: 다양한 참여주체별 역할 정립과 협력적 재생 추 진은 도시재생의 중요한 근간인데 반해 아직까지 주체 별 역할, 특히 민간 부문에 대한 논의는 활발하게 진행 되지 못하고 있습니다. 국가는 지원하고 지역이 주도하 는 지속가능한 도시재생을 위해 주체별 역할이나 선행 되어야 할 과제가 있다면 말씀해주십시오.
▶ ▶ 최: 지속가능한 도시재생을 위해서 가장 중요한 것은 집단적인 의사결정을 어떻게 진행할 것인가 에 대한 규칙을 함께 만들고, 합의에 의해 결정된 것 을 따라가는 훈련을 하는 것입니다. 다양한 이해관 계 속에서 어떻게 의사결정을 해나갈 것인가가 도 시재생에서 가장 중요한 부분입니다. 지역의 문제 는 개인이 해결할 수 없는 영역이므로 공동의 의사 결정에 의해 사업을 추진해야 합니다. 물론 소수에 대한 다수의 횡포는 없어야 하므로 소수의 의견을 어떻게 존중해야 하고, 결정된 사항에 대한 명분은 적절한가에 대한 논의는 꼭 필요할 것입니다. 집단 적인 의견교환을 통해 문제에 대한 해결책을 결정 할 수 있는 매커니즘(machanism)이 작동할 수 있
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solving)을 키워가는 과정에서 공공은 교육자, 학습 자가 아니라 코디네이터, 조정자(facilitator)의 역할 을 하면서 주민들의 참여를 유도해야 합니다.
이는 결국 지방정부의 계획역량(planning capacity)문제로 귀결됩니다. 현재 공무원은 인허 가 결정에만 관여하고 실제 지역에 대한 계획수립 등은 용역회사를 통해 이루어지는 경우가 많습니 다. 뉴욕 시청이나 보스턴재개발청을 가보면 도시 계획 및 도시설계 분야의 전문가 100여 명이 포진 하고 있어 지역에서 발생하는 문제들에 실제 관여 하고 있습니다. 보스턴재개발청 공무원의 역할은 주로 타운미팅(town meeting)에 참석하여 끊임없 이 지역 내 다양한 이해관계자의 의견을 듣고, 서 로 의견이 다를 때 이를 수렴해가는 과정을 조정하 거나 대안을 제시하는 것입니다. 도시계획가는 단 순히 인허가를 결정하는 역할만 담당하는 것이 아 니라 주민과 끊임없이 소통하여 긴 호흡으로 지역 의 문제를 지역 주체들과 함께 고민하고 해결해야 합니다. 이를 위해 도시계획 상임기획단 또는 전문 위원의 형태로 두세 명이라도 중심을 잡고 집단적 의사결정이 가능한 시스템을 만들어나가야 합니다.
▶정: 창조경제의 핵심인 연구개발(R&D) 부문의 투자 가 2007년부터 진행된 R&D 1.0 과제에 이어 2014년 부터 제2차 도시재생 R&D 과제로 이어질 예정입니다.
민간 차원의 R&D로 저변을 확대하기 위해서 도시재생 R&D 2.0에서 수행해야 할 중요한 연구 주제와 전문가 의 역할에 대해 말씀해주십시오.
▶ ▶ 최: 도시재생의 의미를 폭넓게 해석할 필요가 있습니다. 단순히 쇠퇴지역의 물리적 개선에 그치
좀 더 확대된 의미에서 접근하는 것이 필요합니다.
“신은 인간을 창조하고, 인간은 도시를 창조했다” 라는 말이 있습니다. 창조는 수많은 암묵적 지식이 교환되는 공간에서 상상력을 통해 발현되는데, 사 람들이 모임으로써 창조가 이루어지고 축적되는 장소가 바로 도시입니다.
복지서비스의 제공 역시 사람들이 모여 있어야 효과적으로 이루어질 수 있습니다. 보육서비스든 노인돌봄서비스든 두루 다니며 흩어져 있는 수요자 들에게 서비스를 제공하거나, 한두 사람을 위해 시 설을 만드는 것은 어렵습니다. 함께 모듬살이를 할 수 있는 공간을 만들어준다는 것은 복지 분야에서 굉장히 중요한 이슈입니다. 대중교통, 커뮤니티 시 설, 보건서비스 제공 등도 마찬가지입니다. 모여 있 으면 집약적인(intensive) 서비스 제공이 가능합니 다. 몇 안 되는 사람들을 위한 서비스는 굉장히 고 비용이고 이용자가 적어 우범지대가 된 공원처럼 자칫 위험할 수 있습니다. 도시는 공간적인 측면에 서 복지서비스를 다루어야 할 중요한 단위입니다.
특히 다가올 저출산 고령화 사회에서는 이 문제 를 어떻게 해결할 것인가가 중요한 과제며, 국토교 통부만의 고민이 아닌 보건복지부, 산업통상자원 부 등 여러 부처가 연계·협력할 문제입니다. 그래 야만 도시재생에 대한 논의가 힘을 얻고, 추가적인 재원 확보가 가능할 것입니다.
▶정: 현재 건설·부동산업계는 물론 엔지니어링·설 계업계, 심지어 관련 학계 등 연구업계까지 전방위적 으로 장기간에 걸쳐 극심한 일감부족 상황이라고 합니 다. 도시재생사업의 성공적인 추진과 관련하여 도시 분
야 전반의 불황 타계, 유효 일자리 창출에 대한 학계 및 연구계 차원의 고민과 과제가 있다면 말씀해주십시오.
▶ ▶ 최: 현재와 같은 불황을 타계하기 위해서는 도 시 분야를 어떻게 정의하고 포지셔닝(positioning) 할 것인가가 선행되어야 합니다. 먼저 과거와 같이 물리적 사업 중심의 건설을 생각해볼 때, 현재 추 세로 도시개발은 포화상태인 것으로 판단되므로 앞으로 두 가지 차원에서 준비해야 합니다. 첫 번 째는 통일을 준비하는 것이고, 또 하나는 해외로의 진출을 생각할 수 있습니다. 우리나라는 30~40년 만에 주택보급률 100%를 달성하였고, 인구 10명 중 3명이 도시에 살던 상황에서 도시화율이 90%
를 육박하였습니다. 도시로 몰려드는 수많은 사람 들에게 주택 및 상하수도와 대중교통 서비스를 필 요에 맞게 공급한 것은 세계적인 기술이라고 생각 합니다. 따라서 어떻게 단기간에 집적된 공간에서 모듬살이가 가능할 수 있었는지에 대해 한국형 도 시개발모델, 소위 K-model을 개발도상국 대상으 로 수출할 수 있을 것입니다. 보다 시야를 넓혀 인 류애적 관점에서 한 인간이 인간다운 삶을 살 수 있도록 공헌할 수 있는 부분이 무엇인가를 글로벌 시장에서 재조명해보는 것은 새로운 영역 개척 차 원에서 의미가 있다고 봅니다.
한편 건설 분야 차원을 넘어 생각해볼 때, 도시 분야는 장소맞춤형 해결책(area-specific solution) 을 찾는 것이 핵심이라고 볼 수 있습니다. 공간을 다루는 사람들에게 어렵고도 재미있게 다가오는 것은 한 곳에서 발견한 솔루션을 다른 곳에 복제할 수 없다는 것입니다. 따라서 도시계획가의 주된 역 할을 지역성(locality)에 기반하여 그 지역만이 갖 고 있는 특성들을 발견하고 활성화 방안을 마련하 는 것에 둘 수 있습니다. 이를테면 도시계획을 연
구하는 사람들이 관광 분야 등 타 분야와 협력하 여 지역에 내려오는 장인의 손맛을 새로운 기제로 삼아 지역활성화의 해법을 만들 수도 있을 것입니 다. 특히 지방도시는 인구가 감소하고 있기 때문에 지역의 문제를 고민하고 해결하기 위해 노력하는 사람들을 배출할 수 있다면 참으로 기여하는 바가 클 것이라 생각합니다.
▶정: 다양한 도시 분야의 전문가 집단인 국토연구원 은 현재 도시재생정책 수립을 지원·추진하는 실제 현 장 속에 있습니다. 향후 국토연구원의 역할과 정책연구 방향에 대해 조언을 부탁드립니다.
▶ ▶ 최: 현재 지방화의 추세는 거스를 수 없는 대세 며, 공간상 발생하는 많은 문제는 궁극적으로 지 역(local)의 문제입니다. 때로는 정부부처 공무원 보다 지자체 공무원들이 실제 도시계획 현장을 경 험한다는 측면에서 오히려 뛰어난 현장 감각과 현 실감 있는 고민을 가지고 있습니다. 국토 전반을 대상으로 연구하는 국토연구원과 시·도연구원의 입장도 비슷할 것이라고 생각합니다.
앞으로도 국토연구원은 각 지역의 로컬 어젠다 대신 국가적 어젠다들을 다루어야 합니다. 이를테 면 시대가 변하고 정권이 바뀐다 하더라도 ‘장소’ 를 토대로 정책을 펴고 재정을 투입하는 것이 얼마 나 중요한 문제인가를 설명하고 국가 차원으로 설 득할 수 있는 논리를 개발해야 합니다. 또한 글로 벌 관점에서 지난 세월 동안 쌓은 우리의 경험을 다른 나라에 전수함으로써 개발도상국들이 시행 착오를 겪지 않고 체계적으로 문제를 해결할 수 있 도록 도와야 합니다. 이것은 지역 연구원은 다루기 어려운, 국토연구원이 감당해야 할 중요한 역할이 라고 생각합니다.
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