새 국 토 연 구 협 의 회 제 6 차 포 럼
토지의 공익성과 환경가치
2004. 9. 15
주최 : 국 토 연 구 원
후원 : 새국토연구협의회
[표지 뒷부분]
새국토연구협의회 제6차 포럼
토지의 공익성과 환경가치
개 회 식 (15:00-15:10)
주제발표 (15:10-17:50) 1. 토지공개념의 이상과 현실
조명래(단국대학교 교수)
2. 토지의 공익성과 지속가능성을 저해하는 국토 및 토지정책 이창수(경원대 교수)
3. 토지윤리와 환경정의의 문제
정회성(한국환경정책평가연구원 연구위원) 4. 환경권과 재산권 갈등예방을 위한 법제도 정비방안 전재경(한국법제연구원 연구위원)
5. 토지의 공익성과 환경가치를 고려하는 국토개발방향 김선희(국토연구원 연구위원)
다과 및 친교 (16:50-17:00)
지정토론 (17:00-18:00)
좌 장 : 박헌주(국토연구원 선임연구위원) 토론자 : 강성식(건교부 국토정책과장)
박희정(환경부 자연정책과장)
김광임(한국환경정책학회 총무이사) 서순탁(서울시립대학교 교수)
이미홍(토지연구원 책임연구원) 오성규(환경정의시민연대 사무처장) 김정수(시민환경연구소 책임연구원)
[여백]
[간지-앞]
[간지-뒤]
토지윤리와 환경정의의 문제
정회성(한국환경정책･평가연구원 연구위원) I. 문제의 제기
국토환경의 개발․이용과 보전간의 갈등이 심화되고 있다. 특히, 1990년대 이후 민주화, 지방화의 추세가 가속되면서 국토 및 환경관리 에 대한 갈등과 분쟁이 봇물 터지듯이 발생하고 있다. 각종 개발사업 을 둘러싸고 개발과 보전에 대한 사회적 갈등을 야기하고 있으나, 이 에 대해 조화로운 해결방안을 마련할 제도적 시스템이 미흡하다는 지 적이 많다. 이에 대통령의 정책자문기구로 2000년에 설립된 국가지속 발전위원회는 최근 지속가능 발전전략의 모색과 함께 사회적 갈등을 조정하는 역할을 담당하고 이에 대한 정책개발에 주력하고 있다.
국토환경에 대한 분쟁과 갈등은 매우 다양한 요인에 의해 발생한 다고 할 것이다. 그러나 대부분의 갈등 근저에는 가치에 대한 충돌과 이해에 대한 충돌이 동시에 내재되어 있다. 개발과 보전에 대한 인식 의 차이, 즉 철학과 윤리관의 차이가 있는가 하면 토지개발에 따른 경 제적인 이익과 손실의 배분문제가 동시에 내재되어 있기도 하다. 특히, 후자의 경우가 심각한데, 이는 우리나라의 토지제도의 결함과 그간의 국토개발정책이 초래한 결과이기도 하다. 즉, 국토환경의 개발과 보전 에 따르는 우발적인 손실이나 이익을 조정하는 제도가 미흡하고 여전 히 특정지역을 중심으로 개발을 용인하는 체제를 지니고 있는 문제도 있다.
우리 국토의 이용에 따른 갈등문제는 심각한 국토의 불균형 개발 과도 관련되어 있다고 할 것이다. 경제개발을 효과적으로 지원하게 위 해 추진하여온 국토 및 토지관리 정책이 국토의 불균형개발은 물론 사 회적인 계층분화까지 심화시켜 사회적인 갈등의 원인의 하나가 되고 있어 국민의 화합과 사회적인 안정에도 적지 않는 부담을 주고 있다.
농촌과 도시지역간의 비정상적인 불균형 그리고 수도권과 비수도 권의 불균형은 그간의 균형개발에 대한 정부의 정책적인 관심에도 불
구하고 최근 보다 심화되는 경향을 보이고 있다. 참고로 1997년부터 2004년 5월까지 환경영향평가대상사업인 도시개발사업의 52.4%에 해당 하는 75.7㎢이 수도권에 집중되어 있다는 점이다. 이러한 결과는 국토 환경의 개발과 이용에 따른 공간․환경갈등을 최소화하고 사회적 통합 을 도모할 수 있는 국토환경관리의 정책과 제도의 개선을 필요로 하고 있다.
그런데 이러한 문제들은 일면 우리의 국토문제에 대한 인식과 태 도의 잘못에도 그 책임이 있다고 할 수 있다. 이에 이 글에서는 토지 윤리와 환경정의의 관점에서 본 국토환경정책의 과제와 방향에 대해 살펴보도록 한다.
II. 우리 국토의 지속가능성 한계와 원인
1. 우리 국토의 지속가능성
좁은 국토면적에 많은 인구와 경제활동을 수용하고 있는 우리나라 는 환경관리나 지속가능성의 측면에서 근본적으로 매우 취약하다고 할 수 있다. 그러므로 신중하고 현명한 국토의 개발과 이용이 이루어져야 함에도 불구하고 1960년대 이래 경제개발을 추구하는 과정은 국토의 환경용량을 고려한 균형있고 체계적인 현명한 개발과는 거리가 멀었 다.
세계경제포럼(WEF)의 환경지속성지수(Environmental Sustainability Index; ESI) 평가결과를 살펴보면, 2001년도에는 환경지속성지수가 40.3 으로 나타나 122개국 중 95위를 차지하고, 2002년에는 환경지속성지수 가 35.9로서 세계 142개국 가운데 135위를 보여 환경지속성이 크게 취 약함을 시사해 주고 있다.
<표 1> 우리나라의 ESI 순위 및 점수 비교
구성요소 2001년 2002년
환 경 상 태 102위(35.1)/122국 136위(21.7)/142국 환경부하 경감 121위(14.2)/122국 138위(15.6)/142국 지구환경 기여 107위(30.7)/122국 123위(35.1)/142국 환경 위해성 저감 32위(78.4)/122국 21위(81.7)/142국 사회·제도적 대응역량 27위(60.2)/122국 30위(58.6)/142국 자료) WEF, 2001 ESI 및 2002 ESI
환경지속성지수보다 직접적으로 국토의 지속가능성을 평가하는 지 표로 활용되는 생태족적(Ecological Footprint)에 대한 평가결과에서도 우리나라의 생태용량은 0.7ha에 불과하지만 생태족적은 3.3ha로 나타나 생태결손이 -2.6ha에 이르고 있는 것을 보여준다. 이러한 생태결손 수 치는 146개 국가에 대한 생태족적 평가에서 하위 132위에 해당한다.
<표 2> 생태족적에 기초한 지속성 평가의 국제비교
구 분 인구
(백만명,1999)
생태족적(A) (ha/cap)
가용생물용량 (B)(ha/cap)
생태잉여·결손 (ha/cap) A/B
방글라데쉬 134.6 0.5 0.3 -0.2 1.67
캐나다 30.5 8.8 14.2 5.4 0.62
중 국 1,272.0 1.5 1.0 -0.5 1.50
말레이지아 21.8 3.2 3.4 0.2 0.94
인도네시아 209.3 1.1 1.8 0.7 .0.61
인 도 992.7 0.8 0.7 -0.1 1.14
일 본 126.8 4.8 0.7 -4.1 6.86
한 국 46.4 3.3 0.7 -2.6 4.71
뉴질랜드 3.7 8.7 23.0 14.3 0.38
영 국 59.5 5.3 1.6 -3.7 3.31
미 국 280.4 9.7 5.3 -4.4 1.83
세계평균 5,978.7 2.3 1.9 -0.4 1.21
자료) Mathis Wackernagel et al.,, 2002
우리 민족의 반만년 역사와 전통이 담겨 있고 우리 후손의 삶의 터전이 될 국토가 이처럼 지속가능성의 측면에서 위협을 받고 있는 현 실은 매우 우려스럽다. 국토환경은 우리 세대의 것이라기보다는 후손 으로부터 우리 세대가 빌려 쓰고 있는 자산이라고 할 수 있다. 때문에 우리 세대는 국토를 후손의 이용에 불편함이 없도록 그 원형을 잘 유 지 보전하기 위해 아끼고 보살펴야 하는 도덕적인 책무를 지닌다고 할 것이다. 그러나 지금까지의 국토이용은 눈앞의 단기적인 이익을 극대 화하기 위해서 무분별하게 국토환경을 훼손하고 낭비하여 왔다는 비난 을 면하기 힘들게 되었다.
2. 국토환경위기의 원인 1) 개관
우리 국토는 지속가능성의 관점에서 볼 때 상당한 위기에 처해 있 다고 할 수 있다. 좁은 토지에 많은 인구와 경제활동이 수용되고 있어 국토자원이 본질적으로 부족하다는 내재적인 문제는 있지만, 지난 40 여년동안 경제개발과정에서 보여준 우리의 국토이용정책은 요즘 논의 되는 지속가능발전과는 거리가 먼 것이었다.
급격한 도시화․산업화의 진행으로 늘어난 개발수요에 대해 단순
히 시설확충이나 신규사업의 확충에 중점을 두는 개발․공급중심의 성 장과정을 거치면서 국토의 도처에 난개발이 이루어져 국토환경은 크게 훼손되고 대기오염, 수질오염 등 환경적, 사회적 문제를 야기하게 되었 다. 또한 백두대간, 갯벌, 습지 등 생태적으로 보전가치가 큰 지역이 도로, 댐, 관광지 등 각종 개발사업에 의해 훼손되거나 단절되고 있다.
각종 국토개발정책과 사업에서는 물론 경제활동에서도 생태계의 원리나 지속가능성의 원칙보다는 단기적인 경제적 이익의 극대화를 추 구하여 왔다. 지속가능한 국토이용이 무엇이냐에 대해서는 논란의 여 지가 있을 것이나 적어도 환경용량이 지속적으로 유지되고, 국토환경 이 제공하는 혜택이 국민모두에게 두루 미치며, 이를 위해서 국토를 효율적, 계획적으로 이용하는 것이 될 것이다. 그러나 이 세 가지 측면 모두에서 그간의 우리 국토정책은 문제를 지니고 있었다.(조명래, 2004)
환경용량을 넘어서는 특정지역의 과잉개발, 토지를 투기의 대상으 로 만들어 사회적 위화감을 조성한 토지제도, 쾌적한 삶의 질을 도외 시한 도시 및 농촌 지역에 대한 난개발 등은 이제 그 수인의 한계를 넘어서고 있다. 특히 국토정책의 실패는 국토의 불균형뿐만 아니라 지 역간 계층간의 위화감을 조성하여 건전한 사회발전에도 걸림돌이 되고 있다.
2) 환경용량을 무시한 공급위주의 국토개발
우리나라 국토개발정책은 늘어나는 도시인구, 팽창하는 경제에 대 처하기 위한 방편으로 진행되었다고 할 수 있다. 그러나 급격하게 진 행되는 도시화와 경제수요를 적절하게 관리하지 못하였고 질을 무시한 양적 팽창으로 인해 환경의 질은 오히려 악화되었다. 특히 우리나라의 토지자원의 제약에 대한 인식이 부족한 국토개발정책을 추진하였다.
우리나라에는 10만 ㎢에도 못 미치는 좁은 국토에 4,643만명의 인구가 살고 있다. 그런데 산지와 내수면 등 적극적 이용이 불가능한 면적이 74%를 차지하고 있어 실체 이용가능한 면적은 26천㎢에 불과하다. 순 인구밀도는 1,786명/㎢으로 나라 전체가 도시적 인구밀도에 육박하고 있다.
그런데 개발사업은 본질적으로 자연환경을 인공환경으로 변화시키
는 과정이다. 우리 나라는 60년대 이래 도시화․산업화의 진행으로 늘어난 개발수요에 대해 단순히 시설확충이나 신규사업의 확충에 중점 을 둔 개발로 대응하였다. 모든 경제주체의 환경의식 부족으로 환경개 선을 위한 적극적 실천이 미흡하였다. 그리하여 단기적 경제성에 정책 의 우선순위를 부여하여 오염다발형 중화학공업의 육성, 국토확장을 위한 매립․간척, 신시가지 개발 등이 이루어지는 과정에서 국토의 환 경용량에 관한 고려가 매우 부족하였다.
그리하여 산업기반의 구축, 교통망의 형성, 수자원 개발, 공업단지 나 도로․택지 등의 개발이 이루어지는 과정에서 농지가 공장용지나 주택용지로 전환되고 산림이 개간되며 하천과 바다가 매립․간척되면 서 직접적으로 국토 환경에 심각한 영향을 미쳤다.(황희연, 1998, 최상 철 외, 2000) 이같이 지나친 공급확대위주의 국토개발과정에서 국토의 수용용량을 고려한 균형있는 개발이 이루어지지 못하였다.
자원의 유한함과 자연의 정화능력을 감안한 자연활용이라는 관점 에서의 개발행위 보다는 단기적인 공급수요 충족에만 치중한 개발이 현재의 국토문제를 야기하였다는 것이다. 그리고 아직도 이러한 문제 점에 대한 인식이 부족한 국토정책의 한계를 보여주고 있다는 것이다.
3) 사회발전을 저해하는 토지이용정책과 계획
국토자원은 그 공급 탄력성이 극히 낮기 때문에 일반 시장에서 유 통되는 자원과는 구별된다. 아무리 기술이 발달해도 우리는 국토를 늘 리거나 대량생산을 할 수가 없다. 그러나 우리의 인간생존과 경제활동 은 토지를 떠나서는 생각할 수 없다. 때문에 국토자원이 제공하는 혜 택은 국민 모두에게 골고루 배분되도록 하는 노력이 중요해진다.
사회구성원들에게 국토자원의 공정한 이용기회를 제공하고 국토 전체적으로 균형 잡힌 고른 환경적 질을 누릴 수 있도록 배려하여야 한다는 것이다. 국토자원은 한정되어 있어 개인의 사유재산이기에 앞 서 사회구성원의 생존을 위한 기초자원로서의 의미를 지녀 이를 고려 한 국토이용정책이 필요하다는 것이다. 그리고 현세대가 향유하고 있 는 환경자원을 미래세대도 동등하게 향유할 수 있도록 우리 후손을 위 해 중요 서식처, 높은 질을 갖는 경관, 산림, 대체 불가능한 자원 등
유산가치를 지니는 환경자산에 대한 철저한 보호가 중요한 의미를 지 니게 마련이다.
이러한 배려의 중요성은 특히 우리나라처럼 국토가 협소한 나라에 서 중요한 의미를 지닌다. 그런데 우리나라는 1960년대 이래 고도경제 성장을 하면서 이러한 배려를 충실하게 하지 못하고 오히려 사회적 부 의 재분배와 사회윤리 형성에 부정적인 영향을 주어왔다고 할 수 있 다. 우리나라의 토지이용정책과 계획은 국민들로 하여금 불노소득인 지대추구행위 (rent-seeking behaviors)를 하도록 방조하는 우를 범하였 다. 그리고 경제침체에 대한 대응으로 건설경기 활성화 정책을 추진하 여 토지투기를 조장하는 경우도 있었다. 그리하여 불노소득에 대한 기 대를 키우고 토지윤리에 대한 전통적인 가치관마져 붕괴되게 하고 사 회적 부의 형성과 분배에 있어서의 부정의의 만연을 초래하였다.
국민의 왜곡된 국토관을 야기하고 국토이용에 따른 부정의의 문제 를 악화시키고 있는 사항의 하나는 토지이용규제나 계획에 따른 우발 이익이나 우발손실에 대한 조정의 미흡이다. 우발이익에 대한 정상적 인 사회환수의 미흡과 우발손실에 대한 적절한 보상의 결여가 국토자 원이용시의 사회갈등과 부정의 발생의 중요한 원인의 하나가 되고 있 다고 할 것이다.
4) 단기적인 경제효율 강조로 국토불균형성장 방치
경제적 효율만을 강조하여 경제성장에 있어서 비교우위에 있다고 생각되는 지역에 경제활동과 인구가 집중되는 현상을 효과적으로 제어 하지 못하였다. 국토전체로서의 환경보전과 경제개발이 합리적으로 균 형을 이루는 정책이 추진되지 못하였다. 전국의 모든 지역이 각 지역 의 특성과 잠재력에 맞게 성장하고 더불어 잘사는 통합된 국토골격을 형성하여 국토의 균형발전을 유도하지 못하고 수도권 등 특정지역의 집중개발을 용인하는 정책을 추진하여 왔다.
물론 성장초기에 자원이 부족하였던 시기에는 어느 정도의 불균형 성장은 불가피한 측면도 있다. 그러나 그 정도가 매우 심한 것이 문제 이다. 교육시설, 정보 통신체계, 의료시설 등 사회기반시설의 중앙과 지방, 농촌과 도시간의 불균등을 적절하게 조정하지 못하여 인구와 산
업시설의 특정지역 집중을 막지 못하였다. 우리 국토는 이제 도시와 농촌, 대도시와 중소도시, 수도권과 비수도권 등으로 나누어진 심각한 불균형을 겪고 있다.
그리하여 심각한 자원낭비와 환경오염과 파괴는 물론 지역간의 갈 등도 심각해지고 있는 것이다. 즉 경제적인 효율성에 대한 잘못된 집 착이 사회적인 비용을 초래하고 있다는 것이다. 단기적인 효율성에 대 한 지나친 집착이 오히려 장기적인 국토의 불균형이용에 따른 비효율 을 악화시키는 문제는 범하였다고 할 수도 있다.
5) 삶의 질을 도외시한 도시 및 농촌개발
도시개발에 있어서도 삶의 질에 대한 배려보다는 택지공급과 주택 개발에 과다하게 집중된 투자로 도시개발을 추진하였다. 도시미관과 경사지와 같은 지형의 특징과는 상관없이 획일적인 아파트를 대량으로 공급하는 물량위주의 개발방식은 국토계획의 종합성과 균형감을 무시 한 채 주민요구와 건설업자의 이익만을 지나치게 고려한 것이었다. 그 리하여 신시가지 개발, 신도시개발 등의 정책은 해당도시의 환경용량 이나 장래 비전과 적절하게 관련지워 이루어지지 못하였다.
최근에 이루어지고 있는 도시재개발도 동일한 우를 범하고 있다.
고밀화․고층화로 대변되는 재개발․재건축을 통한 시가지 교체로 부 족한 기반시설을 더욱 부족하게 하는 사태가 벌어졌다. 업무시설 일변 도의 도심재개발사업은 도시의 역사성 및 경관 등과 조화를 이루지 못 하고 있다. 또한, 대단위 아파트건설 일변도의 주택개발, 재개발사업과 재건축사업은 사회계층과 건축유형의 적절한 혼합을 가로막는 부정적 인 결과를 가져왔다.
국토환경관리의 문제는 90년대 초반이후 준농림지역 토지규제완화 등 규제완화와 지방자치제의 본격적인 시행이후의 커다한 난맥상을 보 이고 있다. 개발정책의 악영향이 도시지역에서 그치질 않고 농촌환경 의 악화로까지 확산되었다. 문민정부의 출범과 함께 준농림지역에 대 한 토지이용규제가 대폭 완화되면서 도시지역의 난개발이 농촌지역까 지 급속하게 확대되어 갔다. 준농림지역의 높은 용적률 허용은 경직된 모습의 콘크리트 덩어리들을 논밭 가운데 자리잡게 만들었다.
그리하여 농촌 고유의 문화뿐만 아니라 농업자체를 파괴하는데 일 조했고 나아가 농촌지역사회에 사회적 괴리감을 야기시키고 있다. 특 히 개발위주의 자치단체의 의사결정구조가 보전이 잘되고 있는 지역에 서 집중적으로 나타나 국토환경관리에 있어서 커다란 문제가 되고 있 다. 또한 환경행정 자체도 중앙정부의 업무가 여러 부처에 분산․관리 되어 종합적․체계적 정책 수행이 어려웠다.
3. 지속가능한 국토환경관리를 위한 정책과제
현재의 환경위기는 자연을 단지 이용대상으로 파악하는 왜곡된 자 연관에서 비롯되었다고 할 수 있다. 그러므로 국토환경 문제의 해결책 은 자연과 인간이 공존할 수 있는 지속가능한 발전 패러다임으로 전환 함으로써 가능하다. 향후 국토는 환경용량이 잘 보전되고 유지되며 국 토의 혜택이 두루 배분되고 한정된 국토자원이 효율적으로 이용되는 지속가능한 방향으로 관리되도록 하여야 한다.
첫째, 인간의 기본적 수요(basic needs)를 충족할 수 있는 국토이 용이다. 현세대뿐만 아니라 미래세대에도 동등하게 현재의 자원을 이 용하고 누릴 수 있도록 여건을 조성해야 하며, 인간다운 삶을 살 수 있도록 주거 및 상업시설, 편의시설, 공공시설 등의 규모와 기능을 고 려하여 개발한다. 이를 위해서는 한정된 국토자원의 효율적인 이용이 뒷받침되어야 한다.
둘째, 자연 및 생태계 보전에 바탕을 두어 환경용량이 유지될 수 있는 국토관리이다. 역사적․문화적 가치가 있는 것을 보전하며, 녹 지․물․흙 등의 자연요소와 공생할 수 있는 환경을 조성하고, 자연요 소들이 유기적으로 연계될 수 있도록 체계화한다. 또한 개발과정에서 자연 및 생태계의 파괴를 최소화하여, 생태적으로 건강하고 환경적으 로 안정되도록 국토를 관리한다.
이러한 지속가능한 국토관리를 위해서 무엇 보다 시급한 과제의 하나는 우리사회의 토지윤리와 환경정의에 대한 새로운 인식체계를 확 립하고 이를 위한 정책의 확립이라고 본다.
III. 토지윤리와 환경정의 구현을 위한 정책과제와 방향
1. 새로운 토지윤리관의 확보 교육
지구환경은 우리 모두는 물론 미래세대 그리고 함께 사는 생물종 의 생존기반이라는 인식이 필요하다. 자연환경을 현세대인의 개인적인 부의 축적의 한 수단으로 간주하고 활용하여 왔던 관행에서 벗어나야 한다. 이 시점에서 “당신의 모든 힘과 능력 그리고 정성을 기울여 당 신의 자녀들을 위해서 땅을 보전하고 신이 우리를 사랑하듯이 땅을 사 랑하여야 한다”는 아메리칸 인디안들의 토지관을 한번 성찰해 볼 필요 가 있다. 환경은 결국 생명의 원천이 되는 것으로서 사적인 재화에 불 과한 것이 아니라 너와 나의 그리고 우리 후손은 물론 우리와 함께 하 는 생명체들의 삶의 터전이라는 인식이 보편화되어야 한다.
이러한 인식을 토대로 사회적인 선, 즉 공익의 극대화를 위한 규 제나 계획은 더 이상 규제가 아니라 보다 나은 환경을 창출하기 위해 사회구성원으로서 지켜야할 윤리적인 규범이라는 인식이 뿌리내려야 한다. 참고로 다음과 같은 경우를 개인 또는 집단 그리고 국가의 환경 적으로 정의롭거나 그렇지 못한 국토이용이나 활용으로 파악하여 국토 이용에 따른 환경정의의 기준으로 활용하는 것을 고려해 볼 수 있을 것이다.1)
첫째, 모든 국민이 인간으로서의 존엄을 위해 누려야 할 최소한의 국토환경 향유권을 부정하거나 제약하는 행위는 정의롭지 못하다. (정 의로운 사회는 모든 국민에게 최소의 환경권을 보장할 수 있어야 한 다)
둘째, 자기 지역의 환경문제 해결을 위해서 타 지역에 환경적 위 해성을 전가하려는 토지이용도 정의롭지 못하다. (토지이용은 환경오염 의 공간상의 이전이 없도록 하여야 정의롭다)
셋째, 소수의 이익이나 복지증진을 위하여 다수의 환경적 이익이 나 복지를 저버리는 토지이용은 정의롭지 못하다. (사회적 환경이익의 사회적 향유자수를 최대화하는 토지이용정책이 정당하다)
넷째, 사회경제적으로 취약한 계층이나 집단의 환경적 조건을 악
1) 다음에서 제시한 기준은 앞에서 논의한 환경정의 원칙들이 함의하는 내용과 Timothy Beatley (1994, Chap. 4)의 토지윤리규범과 토대로 작성한 것이다.
화시키는 토지이용 정책은 정의롭지 못하다. (토지이용은 가능한 한 사 회의 취약계층의 삶의 질 개선을 최대한 추구하여야 한다)
다섯째, 토지이용으로 인간이나 자연환경에 위해를 가하고도 이에 대한 경제적 법적 책임을 지지 않는 것은 정의롭지 못하다. (환경비용 은 발생한 자 또는 지역에 내재화되는 것이 정의원칙에 부합된다)
여섯째, 지구상의 유일한 존재가 아닌 인간의 토지이용 행위가 여 타 생물이 지니는 본원적 존재가치를 부정하는 것은 정의롭지 못하다.
(희귀종과 멸종위기종은 정당한 이유가 없는 한 적극 보전되어야 한다) 일곱째, 후세대의 생존과 번영을 위해서 소중한 경관이나 자연 그 리고 대체불가능한 문화적 역사적 유산을 멸실시키는 행위는 정의롭지 못하다. (미래세대의 환경적 이익을 최대한 보장하는 토지이용이 정의 롭다)
이 글에서는 이러한 기준을 토대로 국토의 보전 및 이용에 관련 된 주요한 몇 가지의 정책이 지니는 문제점을 분석하여 정책개선 방향 을 모색해 보도록 한다.
2. 환경권을 보장하는 계획적 국토이용
환경정의 구현을 위해서는 환경권에 대한 공평한 배분과 부여된 환경권의 철저한 보장이 강조되어야 한다. 환경권에 대한 보장을 위해 서는 각종 자연환경자원의 특성을 ①기후변화, 생물다양성 등 범지구 적 공공재에 대한 것, ②사회경제적 약자인 여성, 노인, 유아, 빈곤층의 환경권, ③미래세대의 삶과 후생에 대한 것, ④생물종들이 누릴 수 있 는 생존권 등이 검토되어야 한다(Gerald M. Pops, 1997).
국가간, 세대내, 세대간, 종간 공평한 환경권의 배분과 보장을 위 해 중요한 것은 환경용량을 침해하지 않는 것이 될 것이다.2) 그러므로
2) 환경용량이 무엇이냐는 논란의 여지가 있으나 생태학적 측면에서는 다음의 세 가지 측면 에서 살펴볼 수 있다. 어떤 자연자원의 최대지속가능생산량(maximum sustainable yield) 이라는 개념이다. 어업, 산림, 농작물 등의 재생가능 자연자원은 어떤 수준을 초과하여 생 산하지 않는다면 지속적으로 그 자원을 활용할 수 있다. 이 최대치를 최대지속가능생산량 이라고 한다. 어떤 지역의 수용용량(carrying capacity)이라는 개념이다. 어떤 지역의 생태 계는 일정 수준의 인구, 야생동물, 가축만의 생존을 지지할 수 있다. 그러므로 어떤 지역 의 수용용량을 정확하게 계산할 수 있다면 이 지역에 살 수 있는 동물이나 사람의 수효에
향후의 국토이용정책은 지역환경용량을 배려한 국토공간의 합리적 이 용으로 국토의 환경용량을 보전하면서 국토이용 효율의 극대화를 도모 할 수 있어야 한다. 국토전체에 대한 정밀한 적성검사를 통해서 국토 환경종합계획을 수립하여 지역별로 상세한 국토환경관리의 목표를 구 체적으로 수립하여야 한다. 그리고 보전우선지역과 개발가능지를 구분 하고 보전지역에는 철저한 보전관리계획을 수립하고 개발가능지역에 대해서는 “선 환경보전계획 후 개발계획 그리고 개발사업”이라는 위계 의 확립이 필요하다.3)
우선 전국토를 환경성의 관점에서 현세대를 위한 이용자원으로서 의 국토와 미래세대를 위한 보전자원으로서의 국토를 구별하는 작업이 필요하다. 이를 위해서는 국토환경성 평가 또는 토지적성 평가를 통해 서 국토이용 상태를 정밀진단해 볼 필요가 있다. 이어 국토환경용량이 라는 관점에서의 국토환경의 보전과 이용에 관한 체계적인 계획의 작 성이 필요하다. 국토환경용량의 관리는 우선 크게 한반도 전체의 생명 공동체 보전이라는 관점을 담아야 하고 좁게는 지역별 생태환경권의 분석과 용량관리 계획의 작성이 필요하다.
이를 토대로 국토의 이용에 관한 개발 또는 이용 계획이 수립되 어야 한다. 국토이용 또는 개발계획은 국토 전체 그리고 해당지역의 환경용량을 넘어서지 않도록 한다는 원칙에 입각하여야 한다. 우리 국 토는 이미 환경용량의 범위를 넘어 선다 고도 할 수 있기 때문에 선 환경용량의 확대 후 개발사업의 시행이 요구된다고 할 것이며 이는 환 경친화적인 생태원리에 입각한 개발계획의 수립을 의미한다고 할 것이 다. 보다 구체적으로는 도시지역과 비도시지역을 통합하는 개발계획으 로 서로 단절되고 상충되어 환경적 부정의를 초래하고 있는 도시적 토 지이용과 농촌적 토지이용의 연속성과 조화를 도모하는 것이 요구된 다.
의 생태계 환경에 위해나 변화가 발생할 때 그 변화에 적응하고 균형을 유지하여 영향을 줄일 수 있는 능력이다. 수계, 대기, 토양에 환경오염물질을 배출할 때 규정된 환경기준을 위반하지 않는 범위 이내라면 받아들일 수 있다는 것이다.
3) 환경권 보장을 위해서는 종래의 선언적인 환경권 보장에서 보다 구체적이고 실천 가능한 환경권 보장의 방법론이 제시되어야 한다. 자연공원지역의 지정 및 운영에 관한 정책의 강화, 생태계 보전지역의 지정, 보호 동물 및 식생종의 확대 등 자연환경정책의 강화는 세 대간 형평은 물론 종간 형평성의 강화에도 도움이 되는 정책이다.
3. 토지관련 특수이익 추구행위의 근절
환경부정의 논쟁은 토지 즉 국토의 개발 및 보전과 관련하여 많이 발생한다. 토지제도의 결함에서 환경부정의 논쟁이 발생하는 경우가 많다는 것이다. 우리나라와 같이 협소한 국토공간에 많은 인구가 거주 하면서 고밀도의 경제활동을 하는 국가에서는 토지가격이 높을 수밖에 없으며 토지의 용도에 따른 지가의 차이가 매우 크게 마련이다. 이러 한 상황에서는 국토이용정책과 도시계획의 변화를 이용한 지대추구행 위가 만연될 수밖에 없었다. 그리고 토지소유자는 그 소유권이 무제한 적인 이용과 개발을 허용하는 것으로 인식하고 또 허용토록 요구하게 마련이었다.
그러므로 우선 토지에 대한 소유권과 개발권을 분리하는 것이 필 요하다. 토지에 대한 개인의 소유권은 인정하되 이에 대한 개발행위는 사회적인 선 즉 사회공공재의 공급이라는 측면에서 행사되도록 하여야 한다는 것이다.4) 구체적으로 토지이용규제에 따른 형평성 문제를 해결 할 수 있는 방안으로 우발이익의 환수와 우발손실의 보전을 위한 제도 를 강구해야 할 것이다.
우선 개발사업의 시행이나 도시계획 및 국토계획을 수립․변경할 경우에 해당 토지소유자, 인근 토지소유자 또는 관련 개발업체는 특별 한 이익을 누릴 수 있다. 이러한 종류의 이익은 노동이나 자본 또는 지식의 투자에 따른 정당한 이득이라기보다는 불로소득 성격이 매우 강하다. 그러므로 토지이용 관련계획의 수립․변경 및 개발에 따른 우 발이익이 사회화할 수 있어야 한다.
반면 개발제한구역지정 등 환경보전을 위한 토지이용 규제 또는 쓰레기 매립장 등 환경기초시설의 설치 등으로 토지개발을 제한받거나 지가하락으로 재산상의 손실을 본 데에 대한 응분의 보상은 미흡하였 다. 그러므로 보전지역 지정으로 수인하기 힘든 불이익을 받고 있는 지역에 대해서는 사회가 이를 보전해 주는 장치를 강화하여야 한다.
따라서 우발이익과 우발손실을 한 묶음으로 파악하여 문제를 해결
4) 환경갈등과 분쟁의 원인이 되고 있는 토지이용규제 등에 따른 우발이익과 우발손실을 합 리적으로 조정하기 위해서는 토지에 대한 소유권과 개발권을 분리하여 개발권을 공유화 하는 방향으로의 획기적인 정책변화가 있어야 할 것이다. 그리고 우발이익을 징수하여 우
하기 위해서는 토지에 대한 소유권과 개발권을 분리하여 개발권을 공 유화 하는 방향으로의 획기적인 정책변화가 있어야 할 것이다. 그리고 우발이익을 징수하여 우발손실을 보전해 주는 제도정비가 필요할 것이 다(이정전,1999).
4. 사전예방적 환경관리제도의 강화
환경문제에 대한 갈등과 분쟁은 근본적으로 환경관리에 대한 불신 에 그 문제가 있다. 환경행정에 대한 국민의 불신이 불필요한 환경갈 등과 분쟁을 양산하기도 한다. 그러므로 국민의 환경행정에 대한 신뢰 를 회복할 수 있도록 환경기준, 사전예방적 환경관리, 환경정보관리 등 환경관리체계를 강화하여야 한다. 그리고 환경피해에 대한 책임과 구 제제도를 대폭 강화하여 환경재의 이용에 따른 부정적인 분배효과를 극소화시켜 나가야 할 것이다.
첫째, 환경기준을 강화하고 이를 달성․유지할 수 있도록 철저하게 관리하는 것은 매우 중요하다. 환경기준은 모든 국민에게 기초수요로 서의 공평한 환경질을 제공하는 필수적인 환경관리수단이다. 지금까지 는 형식적인 정책목표로서의 기능을 하여 환경정의 구현에 크게 기여 하지 못하였다. 앞으로는 환경기준을 반드시 달성하고 유지하여야 할 정부의 최소한의 법적의무로서 그 성격을 부여하여야 한다.
둘째, 환경오염의 경우 사전예방비용이 사후처리비용보다 저렴한 경우가 많으며, 특히 환경오염피해는 불가역적인 경우가 많아 그 피해 비용이 막대할 수 있다. 개발의 환경영향에 대한 높은 불확실성을 고 려하면 사전예방의 원칙은 세대간 형평성과 종간 형평성의 확보에 특 히 유효한 정책방안이다. 그러므로 경제주체의 생산 및 소비활동, 산업 구조, 각종 개발사업, 정부의 경제정책 등이 오염발생 자체를 근원적으 로 억제하게 되는 사전적인 환경오염예방체계를 구축해야 할 것이다.
셋째, 합리적이고 효과적인 환경관리를 위해서는 정확하고 신속한 환경과 개발관련 정보의 생산과 함께 이의 공개와 자유로운 접근, 즉 대중화가 중요하다. 환경문제해결을 위한 주민의 참여와 협조도 결국 환경정보의 대중화에 의해 좌우됨은 물론이다. 환경문제에 대한 지역 간의 갈등과 분쟁 조정도 합리적인 환경과 개발관련정보체계의 구축
그리고 이의 공유가 전제되어야 한다.
넷째, 토지이용 규제지역에 대한 주민복지 증진정책을 강화해야 한 다. 즉, 자연환경보호구역 등 재산권이 제한되는 지역에 대하여 문화․
복지시설 등 공공시설을 확충하고, 주민소득 증대사업의 시행 등 지역 경제를 활성화하는 정책을 강력하게 추진하여 보전활동이 궁극적으로 지역주민의 이익에 도움이 되도록 만들어야 한다.
5. 공공정책의 분배효과 평가 및 피해구제제도의 확립
국토환경의 이용에 따른 세대내, 세대간, 그리고 종간 정의의 문제 를 논의할 수 있는 제도적인 장이 마련되어야 할 것이다. 그러나 환경 정책기본법 등에 특정집단을 위한 환경정의 조항을 두어 환경정의를 제고하려 하는 것은 상징성은 있을 것이나 입법의 실익이 있을지는 의 문이다. 중요한 것은 환경부정의 해소를 위한 실천적인 수단이기 때문 이다. 특히 세대간, 종간 환경정의를 규율한다는 입법조항은 사회에 비 생산적인 환경정의 논쟁만을 무성하게 할 우려도 있다.
때문에 적극적인 환경정의 구현을 위한 규정보다는 다소 소극적이 지만 환경규제와 정책의 수립과 집행에 의해 부정적인 분배효과가 현 저할 경우를 찾아내서 교정하는 장치가 우선 필요할 것이다. 그러므로 환경정책기본법에 “정부는 환경정책의 입안과 시행에 따른 비용이 특 정집단에게 과도하게 부담되지 않도록 하여야 한다”는 정도의 정책지 침을 제시하도록 한다. 그리고 총리실에 각계의 환경 및 경제 전문가 가 참여하는 정책자문위원회로서 「공공정책분배효과조사위원회(가 칭)」을 두어 현저하게 환경부정의를 초래할 수 있는 사안들을 조사하 고 정책개선을 제안하는 기능을 수행하도록 할 필요가 있다.
그리고 불가역적인 환경피해의 우려가 있는 정책과 계획이 초래할 수 있는 환경적인 부정의 문제를 저감시키기 위한 노력을 하는 것이 다. 환경정의에 현저한 영향이 있는 사업에 대한 환경영향평가와 비용- 편익분석과정에 정의적인 요소를 고려할 수 있는 지침을 마련하여 시 행하여야 할 것이다. 이와 함께 환경오염과 자연훼손에 따른 피해를 보상하는 제도가 보다 강화하여 환경오염을 야기하여 지역주민과 생태 계에 피해를 준 행위를 한 자나 기업은 그 피해를 철저하게 보상하도
록 하는 것이 필요하다.
환경오염피해에 대한 사전 및 사후 구제를 강화하는 것은 환경정 의의 구현은 물론이고 환경정책의 원활한 집행을 위해서도 중요하다.
환경오염 내지 침해에 대한 사후구제를 원활하게 하기 위해서는 손해 배상청구의 기초가 되는 사실의 입증이 용이하여야 하고, 이러한 입증 에 필요한 정보를 신속‧정확하게 입수할 수 있어야 한다. 피해보상제 도를 활성화하기 위해 환경배상책임보험제도의 도입가능성을 고려한 다.5)
5) 환경보험제도는 미국을 중심으로 1980년대 본격 도입되어 시행되고 있는 대표적인 환경 오염피해 구제제도이다. 독일과 미국에서는 일반보험에 가까울 정도로 오늘날 보험회사, 환경전문 변호사를 중심으로 다양한 환경보험상품과 기법들이 개발‧시행되고 있다.
IV. 결론
이 글에서는 우리나라 국토환경 실태를 살펴보면서 환경윤리와 환 경정의 문제를 검토하였다. 보다 구체적으로 그동안 지속 불가능한 방 향으로 발전하여 왔던 우리 국토관리정책을 비판하면서 국토환경윤리 의 확립방안을 모색하여 제시하였다.
그런데 윤리만으로 환경을 충분히 보호할 수는 없을 것이다. 즉 환 경윤리적인 정의로운 국토관의 확립만으로는 우리 국토가 지속가능한 방향으로 발전할 수 있다고 보지는 않는다. 사람들은 그렇게 해야만 한다는 이유만으로는 행동하지 않기 때문이다. 보다 구체적인 동기부 여가 필요하다. 특히 환경보전과 같이 그렇게 하는데 막대한 비용이 따르거나 고통을 수반하는 경우에는 더욱 그렇다.
그러나 정책이 장기적인 실효성을 가지고 운영되기 위해서는 사회 윤리적인 기반이 튼튼하여야 한다. 윤리적인 기반이 얇은 정책은 그 지속성을 담보하기가 힘들다. 특히 국토환경문제와 같이 우리와 후손 의 생존의 기초가 되는 자원이용문제에 있어서는 우리의 가치관에 있 어서의 획기적인 변화가 요구된다.
중요한 것은 토지와 우리 삶과의 연관성에 대한 이해이다. 우리 인 간의 생존은 토지 즉 지구환경을 떠나서는 영위할 수 없고 지구상의 모든 생태계와 경제계의 활동은 상호 연관되어 있다는 자각이 필요하 다. 때문에 우리 개개인은 자신의 행동이 초래할 지구상의 다른 객체 들에 영향을 이해하고 이들에 대한 도덕적인 책무에 대한 공감대를 함 께 해야 한다는 것이다.
즉 국토윤리관에 있어서 공감대의 형성이 항구적인 국토자원의 보 전과 이용의 기반이 될 수 있고 이를 토대로 구체적인 정책수단들이 모색되어야 한다는 것이다. 과거 우리사회는 개개인의 국토이용행위가 지니는 동일 세대의 타인에 대한 영향은 물론 우리 후손의 삶에 미치 는 영향을 살피는 것이 중요하다는 점을 전혀 인식하지 못하였다. 우 리후손과 우리세대간의 공유자산인 국토를 개인의 사유물로 인식하고 함부로 개발하여 이용하는 것을 용인하여 왔다.
그 결과가 지금의 국토환경 실상이다. 이제 이러한 과거의 잘못을
되풀이해서는 안될 것이다. 국토는 개인의 사유물이 아니고 우리세대 만을 위한 것도 아니다. 국토는 우리 조상의 얼과 땀과 눈물이 서린 곳이고 우리 후손의 소중한 생존의 토전이 될 곳이다. 우리는 이러한 국토를 온전하게 가꾸고 보전하여 우리 후손에게 물려주어야 할 도덕 적인 책무를 새롭게 해야 할 시점이다.
그러므로 우리는 윤리적인 토지관을 확립하고 환경정의를 구현하 는데 도움이 되는 국토정책과 환경정책을 적극 수립하고 추진하여야 할 것이다.
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[간지-앞]
[간지-뒤]
환경권과 재산권 갈등예방을 위한 법제도 정비방안
전재경(한국법제연구원 연구위원)
Ⅰ. 문제제기와 대안방향 1. 법제정비의 선결과제
토지(산지 및 연안의 갯벌을 포함한다)와 관련된 법제의 실효성을 확보하기 위하여서는 법전의 일부를 고치는 것만으로는 부족하다. 법 을 둘러싼 사회적 행태들에 주목하여야 한다. 토지에 대한 주민들의 의식과 관행이 고려되어야 한다. 주민들의 생존권, 기업들의 개발리익, 국민 일반의 환경권 그리고 미래세대들의 기대권 등이 포괄적으로 탐 색되어야 한다. 실정법을 넘어 실제 현장에서 어떠한 가치관들이 대립 항쟁하고 있는가를 살펴 법을 정비하여야 할 것이다.
주민들의 권익보호는 ‘미래세대의 몫’이라는 생래적 한계에 기속된 다. 현재세대의 주민들은 그들의 전래의 권리를 모두 처분하고 현금화 할 수 없다. 미래세대의 몫을 현재세대가 모두 처분함은 민사상 권한 을 넘는 표견대리 행위이며 형사상 명백한 횡령이다. 산지나 연안의 개발에 당면하여서는 “세대단위” 보상이 제도화되어야 한다. 이러한 제도화는 바로 “미래세대의 수요를 저해하지 아니하면서 현재세대의 수요를 충족시킨다”는 지속가능발전 이념의 구체화이다.
2. 자연자원에 대한 주민권리의 한계
갯벌을 매립할 경우에 역내 주민들이 받는 보상금은 자손만대 계 속될 수 있는 무기한 보상이 될 수 없다. 현재의 역내 주민에게는 당 해 자연자원을 영구적으로 처분할 권리가 없기 때문이다. 개발이익이 계속되는 한 그리고 자연자원의 손상이 계속되는 한 다음 세대들도 이 를 보상받을 권리가 있다. 그렇다면 개발피해 대한 보상은 당연히 세
대단위 보상이 되어야 한다. 즉 보상의 유효기간은 짧게는 30년 길어 도 50년을 초과하여서는 아니될 것이다.
해변마을의 조상들이 감행하였던 총유재산의 사유화는 무효이다.
예컨대, 태안반도 신두리의 사구 60만평을 몇 명의 마을유지들이 대저 울 7개와 바꾸고 이를 외지 기업인들의 소유로 이전시킨 행태는 어떠 이유로도 정당화될 수 없다. 또 이 땅을 준농림지로 바꾸어 분양가치 를 높여준 관할 행정청들의 처사는 탈법의 혐의를 면하기 어렵다. 이 를 검증하고 보정하는 절차를 밟아야 한다.
3. 공유수면에서의 재산권의 보장
1990년의 수산업법 제2조(정의)제7호는 “․․․공동어업권이 설정 되기 전부터 당해 수면에서 계속적으로 수산동식물을 포획․채취하여 온 사실이 대다수 사람들에게 인정되는 자중 대통령령이 정하는 바에 의하여 어업권원부에 등록된 자”를 입어자로 정의함으로써, 공동어업 권 설정 이후의 관행의 생성 가능성을 부인하고 어업권원부에 등록되 지 아니한 어민을 배제하였다. 이러한 입법은 “입어권을 둘러싼 보상 시비의 재발을 획일적으로 방지할 수 있다”는 기업이익 및 행정상의 편의를 증진시킨다. 그러나 동시에 이러한 입법은 어민들의 생래적 권 리를 박탈한다.
해변에 거주하는 모든 어민과 그 후손들은 ‘어업권 원부상의 등록’
이라는 행정적 요건과 관계 없이 해변의 주민이라는 자격만으로 당연 히 입어할 수 있는 권리[자연자원권]를 보유한다. 공동생산․공동분배 가 이루어지는 어촌(예컨대, 흑산 다물도)에서는 실제 입어권이 불필요 하며, 개별포획․채취가 행해지는 어촌(예컨대, 부안 계화도)에서는 입 어권에 맞서는 마을어업이 존재하지 않는다. 실정법상의 규제를 풀어 어민들에게 입어권을 되돌려 주어야 할 것이다.
Ⅱ. 현행법제의 정합성 1. 개념과 범주
1) 자연과 생명의 법제
"국토"는 자연이 존재하는 물리적 공간을 구성하고 생명이 살아 있 는 서식지를 의미한다. 법은 자연을 “자원”으로 인식하는 자원법의 단 계에서 시작하여 자연과 생명을 “환경”으로 인식하는 환경법의 단계를 거쳐 “생명가치”에 비중을 두는 생명법으로 나아가고 궁극적으로는 자 연과 생명의 “합일”을 지향하는 자연법의 단계에 도달한다. 정의 (justice)의 원리는 자원법, 환경법, 생명법 그리고 자연법의 영역에서 각각 경제정의, 환경정의, 생명정의 그리고 자연정의의 모습으로 나타 난다. 경제정의는 경제질서를, 환경정의는 사회질서를, 생명정의는 생 명질서를 그리고 자연정의는 자연질서를 각각 지도한다. “정의”의 이 념과 종종 상반되는 “효율”(efficiency)의 이념은 자원법 특히 개발법을 뒷받침한다. 자원이용 또는 개발행위들 중에는 과학기술상 충분히 가 능한 것도 있고 경제적 비용편익분석에서 득이 되는 것도 분명히 있 다. “개발”을 둘러싼 기술과 자본은 시장기구에서 자유로이 거래되면 서 총후생을 극대화시킬 수도 있다. 또한 환경오염에 의한 자원배분의 왜곡은 코즈의 정리대로 “외부효과에 대한 재산권의 확립”을 통하여 해결될 수도 있다. 그러나 자연의 질서 중에는 개입할 수 있지만 개입 하지 “아니하여야” 할 것도 있고 당사자들 사이의 “자발적인 거래”에 의하여 효율적으로 배분될 수 없는 자연자원도 존재한다.
<표 1> 자연과 생명의 법제
법이념 법기능 법적용
자 원 배 분
최소후생의 극대화 : 環境正義
통 제
개발규제 오염통제 생산양식 소비양식
합 리 화
공통 원리
자연의 질서 정체성의 존중 실체적
원리
순환의 유지 수용공급의 조절 절차적
원리
배타성의 극복 견제와 균형 공
존 질 서
자연생태계의 고려 : 持續可能發展
보 전
자연경관 천연자원 생태계 복원
제 도 화
접점의 확보
기술적 가능성 윤리적 당위성 절차적
정당성
과정과 방법의 적정 (due process)
대체적 분쟁해결 (ADR)
생 명 질 서
생명의 안전과 평화의 확보
이 용
환경영향평가 비용편익분석
자원절약
구 체 화
법목적
엄격한 규제 환경복원․복구 지속가능한 이용
협동
정부와 시장의 분업 및 협업
법의 인간상 정립 및 관계설정
2) 국토법제와 환경법제
자연환경은 동일한 공간(경관)과 생물체를 둘러싸고 서로 다른 행 정청들의 계획법과 규제법 및 개발법들이 교차 적용된다. 자연환경 보 전과 관련된 법률들로서는 환경부문에서 환경정책기본법, 산림기본법, 야생동식물보호법, 자연공원법, 독도등도서지역의생태계보전에관한특별 법 및 습지보전법이 있고 ; 국토․해양 부문에서 국토기본법, 국토의계 획및이용에관한법률, 산림법, 산지관리법, 연안관리법 및 공유수면관리 법 등이 있으며 ; 문화재 부문에서 문화재보호법이 있다. 국토의 개발 과 관련된 특례법들로서는 도서개발촉진법, 오지개발촉진법, 접경지역 지원법, 제주국제자유도시특별법 및 공유수면매립법 등이 있다.1)
1) 전재경外, 자연환경보전 관련법령 정비방안 연구(환경부:2002), 7쪽 이하, 참조
국 토 법 제 환 경 법 제 [기본법] 국토기본법 … [기본법] 환경정책기본법 산림기본법
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[계획법] 국토계획및이용법 … [계획법][종합법] 자연환경보전법 연안관리법
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3) 국토개발과 환경보전의 갈등
말 없는 대지는 개벽 이래 생명체들을 키워왔으면서도 인류로부터 끊임 없이 착취를 당하였다. 인류는 땅 본래의 용도를 벗어나 땅을 남 용하였다. 황제조차도 대지의 창조주로부터 땅을 하사받거나 임의처분 권을 부여받은 바 없다. 최초로 땅의 사유화를 선언한 사람은, 루소의 언명처럼, 가장 용감하였을 뿐만 아니라 가장 뻔뻔스러웠다. 인류는 오 로지 ‘무주물 선점’의 방법으로 땅을 개인소유로 만들었고 매매․상속 하였다. 토지소유자는 그 소유권의 영구성을 믿고 싶지만 영구성은 인 류의 욕심일뿐 자연의 질서가 아니다. 인류가 계속하여 자연의 질서에 도전하고 땅을 착취한다면 인류는 조만간 그 땅으로부터 버림을 받게 될 것이다.
대한민국 국민은 누구나 운전면허 하나만으로 아무 땅에나 차를 몰고 다닌다. 지역주민들의 생업을 방해하더라도 캠핑․낚시․사냥을 즐긴다. 그러나 산야나 전원을 향유할 수 있는 지역주민들의 권리는 경제적 가치로 평가될 수 있다. 영국의 普通法(common law)에서 유래 하는 전원향유권(countryside right) 논리는 자연생태계에 대한 주민들 의 자유와 이익을 법적 권리로 환원시키고 있다. 전원과 해변을 향유 할 권리(이른바 自然享有權)는 일반 국민과 미래세대들도 이를 원용할 수 있다. 토지는 가장 중요한 자연자원이다. 그러나 종래의 토지제도는 이러한 ‘自然享有權’과 무관하게 운용되었다.
2003년 1월을 기점으로 국토기본법제가 전면 개편되기 이전에 건 설교통 당국은 국토건설종합계획법상의 국토건설종합계획(제2조)과 국 토이용관리법상의 국토이용계획(제6조)으로 국토의 보전, 이용 및 개발 의 모두를 망라하고자 노력하였다. 즉 환경계획에 의하여서만 달성이 가능한 목표를 개발계획으로 달성하고자 시도하였다. 예컨대, 국토건설 종합계획은 “토지․물 기타 천연자원의 ‘이용․개발 및 보전’에 관한 사항”(국토건설종합계획법 제2조제1호)을 포함한다. 국토이용관리법(제 13조의3)은 자연환경보전지역을 ‘용도지역’에 포함시킨다. 그러나 ‘개발’
은 보전․이용 및 보전의 부분집합이다. 종래의 국토건설법제는 부분 으로 전체를 망라하려는 즉 환경법을 필요로 하지 아니하는 과욕을 보 였다. 개발은 물론 필요 악이 아니라 필요 선이다. 그러나 개발은 보전 및 이용과 차원을 달리한다.
개발의 원리와 보전 및 이용의 원리는 서로 조화되어야 하지만 운 용방향과 수단들이 사뭇 다르다. 개발영역은 비용편익(BC)분석을 도구 로 현재세대의 효용에 충실하였다. 개발주의에서 이해하는 공리주의는 최대 다수의 후생[총후생]의 극대화를 과제로 삼는다. 이에 비하여 이 용 영역은 자연과 인간의 조화 그리고 수익과 부담의 공평분배에 역점 을 둔다. 반면에 보전 영역은 미래세대들을 위한 미사용 가치의 보전 과 생물종 상호간의 공존에 대비한다. 분업의 원리에 기초하여 개발당 국은 사업자의 방법론에 그리고 보전당국은 감시자의 방법론에 충실하 여야 한다. 만약 사업자가 감시자의 지위까지 고집할 경우, 어느 한 쪽 이 사라진다. 종래의 개발법제 내지 국토건설법제는 개발과 보전을 동
시에 추구함으로써 지위의 혼동을 초래하였다.
2. 법체계 분석
1) 국토개발법제의 한계
종전의 국토건설종합계획법을 승계한 국토기본법(2002년2월4일제정 /2003년1월1일시행)과 종전의 국토이용관리법 및 도시계획법을 통합․
승계한 국토의계획및이용에관한법률(2002․2․4제정/2003․1․1시행) 은 환경에 관한 고려를 대폭 증대시켰음에도(예컨대, 국토계획이용법 제3조 국토이용 및 관리의 기본원칙 제2호 “자연환경 및 경관의 보전 과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원” 참조), 종래 환경계획 내 지 자연환경보전계획과 국토계획과의 관계[상하우열관계]를 더욱 고착 화시키는 경향을 보인다.
예컨대, 2002년의 국토기본법은 - 종전의 국토건설종합계획법이 개 발과 건설에 관한 종합계획을 추구함으로써 외관상으로는 환경계획(자 연환경보전계획)과의 병존가능성을 전제하였으나 - “국토계획”을 “국토 를 이용․개발 및 보전함에 있어서 미래의 경제적․사회적 변동에 대 응하여 국토가 지향하여야 할 발전방향을 설정하고 이를 달성하기 위 한 계획을 말한다”(제6조제1항)고 정의함으로써 개발계획과 이용계획 및 ‘환경계획’을 모두 포괄하려는 의지를 보인다.
이러한 포괄적 입법목표는 다른 법령에 의한 계획과의 관계에서도 그대로 드러난다. 즉 국토기본법에 의한 국토종합계획은 군사에 관한 계획을 제외하고는 ‘다른 법령에 의하여 수립되는 국토에 관한 계획’에 우선하며 그 기본이 된다(국토기본법 제8조). 국토기본법은 이러한 우 선적 효력규정을 둠으로써 특별법의 지위를 향유하며 뒤에 제정되는 다른 법률 및 계획들에 대하여 계속 적용되는 ‘추급효’를 가진다.
2002년의 국토의계획및이용에관한법률은 국토기본법과 같은 맥락 에서 도시(군)계획의 지위를 다른 계획들에 우선시키는 효력을 부여하 고 다른 법률에 의한 토지이용에관한 구역등의 지정을 제한한다. 예컨 대, 국토계획이용법에 의하면, 도시계획은 특별시․광역시․시 또는 군 의 관할구역에서 수립되는 다른 법률에 의한 토지의 이용․개발 및
‘보전’에 관한 계획의 기본이 된다(국토의계획및이용에관한법률 제4조).
또한 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 다른 법률에 의하여 토지이용에 관한 지역․지구․구역 또는 구획 등(이하 이 조에 서 “구역등”이라 한다)을 지정하고자 하는 경우에는 원칙적으로 당해 구역등의 지정목적이 이 법에 의한 용도지역․용도지구 및 용도구역의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다(국토의계획및이용에관한법률 제8 조제1항).
중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 예외적으로 ①농지 법(제30조)에 의한 농업진흥지역 ②한강수계상수원수질개선및주민지원 등에관한법률등에 의한 수변구역 ③수도법(제5조)에 의한 상수원보호구 역 및 ④자연환경보전법(제18조)에 의한 생태계보전지역의 지정과 변경 에 있어 재량을 부여받는다(국토의계획및이용에관한법률 제8조제2항).
국토계획이용법은 문언상으로는 “자연환경 및 경관의 보전과 훼손 된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원”(제3조제2호)을 국토이용 및 관리 의 기본원칙으로 규정하는 한편 국토의 용도구분[도시지역․관리지 역․농림지역․자연환경보전지역](제6조)에 따라 당해 용도지역에 관한 개발․정비 및 보전에 필요한 조치를 강구하여야 한다는 이른바 ‘용도 지역별 관리의무’(제7조)라는 개념을 도입하고 있으나 이러한 원칙 및 의무규정들은 국토계획이용법상의 용도구분을 다른 계획(환경계획 내 지 경관계획)들에 우선시키기 때문에 실제로는 건설당국에 ‘계획고권’
을 부여하는 결과를 초래한다.
2) 환경정책기본법의 기능
환경정책기본법은 총칙(제1장), 환경보전계획수립등(제2장), 법제 및 제정상의 조치(제3장), 관련기구(환경보전위원회․환경보전자문위원 회․환경보전협회)(제4장) 및 보칙(제5장)의 5개 장으로 구성되어 있다.
총칙부문(제1장)은 기본이념(제2조)과 행위주체(국가․지방자치단체․사 업자․국민․오염원인자)들의 책임과 의무를 골격으로 한다. 계획부문 (제2장)은 환경기준(제1절), 기본적 시책(제2절), 자연환경의 보전(제3절) 및 분쟁조정 및 피해구조(제5절) 규정들을 내용으로 한다. 환경보전계 획은 “기본적 시책”의 일환으로 다루어진다. 자연환경의 보전과 분쟁
조정 및 피해구제 부문은 약간의 원칙을 규정하고 있다.
환경정책기본법은 “기본법”으로서의 기능을 다 하지 못하였다.
1977년의 환경보전법은 오염통제법 및 분쟁조정법으로서 기능하였다.
1990년의 환경정책기본법은 종전의 환경보전법의 체계를 승계하는 한 편 환경계획 개념을 추가함으로써 종합법으로서의 면모를 갖추었다.
분쟁조정법의 기능은 1990년의 환경오염피해분쟁조정법에 이관시켰다.
1991년에 자연환경보전법과 환경개선비용부담법이 제정되고 1993년에 환경영향평가법이 제정되면서 환경정책기본법은 입법기술상 삭제주의 를 취하였다. 즉 신법들이 제정되면서 기본법에 있던 “원칙”규정들까 지도 모두 삭제함으로써 기본법의 적용범위를 점차 축소시켰다. 결과 적으로 환경정책기본법은 환경보전에 관한 몇가지 근거규정들이 존재 함에도 불구하고 그 줄거리는 환경“계획법”으로 재편되었다.
환경정책기본법은 계획법으로서 재편되면서 환경계획의 범위를
“보전․이용․개발”에까지 확장시키는 대신 ‘보전’으로 국한시켰고 계 획의 실효성을 담보할 수 있는 수단들을 갖추지 못하였다. 1990년의 환경정책기본법은 1963년의 국토건설종합계획법상 국토건설종합계획의 우선성[제5조:“이 법에 의한 국토건설종합계획은 다른 법령에 의한 건 설계획에 우선하며 그의 기본이 된다. 다만, 군사에 관한 건설계획에 대하여는 예외로 한다”]을 수정하지 못하였고 1982년의 국토이용관리 법상 국토이용계획의 우월성[제13조의2:“이 법에 의하여 결정된 국토이 용계획은 다른 법령에 의한 토지의 이용에 관한 계획의 기본이 된다”]
도 수정하지 못하였다. 환경정책기본법은 환경계획을 환경“보전”계획 에 국한하였기 때문에 건설 또는 이용 계획들이 우월성을 강조하면서 실제 “보전” 계획을 제약하여도 이를 시정할 명분을 찾지 못하였다.
3) 자연환경보전법의 한계
1991년의 자연환경보전법은 환경정책기본법의 방침에 호응하여 자 연환경계획을 “보전”에 국한시키고 “점[點]의 사고”를 기초로 자연생태 계보전지역 제도를 창설함으로써 법상 “자연”의 범주를 축소시켰다.
1990년의 환경정책기본법[제25조제1호: “자연환경은 원래의 형태로 보 전되어야 하며, 자연의 이용과 개발은 조화와 균형을 유지할 수 있는
