요 약

1) 정부규제[정의]와 시장경제[효율]의 조화 (1) 환경정의의 이념 및 기준의 정립 □ 환경정책기본법의 정비

① 자연에 대한 간섭의 최소화 “야생”(wild life)불간섭의 원칙

자연(야생)의 고유한 권리를 인정하기 위한 전단계 인간중심주의(생태계보전지역)와 생태중심주의의 절충

생태계보전지역은 “권역” 중심이나 야생불간섭은 “생물”들의 생활 상을 존중

영국 자연환경보전법상의 “과학적 요충지”(SSSI)와 유사한 개념 ② 환경용량의 준수

일정 권역내의 자연환경의 적절한 수용능력 총량규제를 실시하기 위한 전제조건

환경계획의 수립과 사후이행의 감시(자연환경감사)에 필수 ③ 환경지표의 개발 및 적용

환경기준: 오염통제를 위한 기준으로 이해 - 인위적 달성 목표의 일종

환경지표: 자연환경 자체의 질이나 등급을 의미 - 환경질의 판단기준 환경계획의 수립 및 환경감사의 실시에 필요

환경기준 설정의 기초자료 ④ 환경감사

환경기준 내지 자발적 협약(VA)의 준수․이행 여부를 확인․점검 환경경영감사(ISO의 제도화를 포함)와 자연환경감사로 구분

환경계획이 잘 이행되고 있는가의 여부를 확인하기 위하여 필요 관련기구 또는 조직간 적절한 견제와 균형의 도모

개발계획에 대한 환경계획의 우위확보 사업자와 감시자의 지위 분리

□ 국토기본법의 개정 : 비용편익(BC)분석

비용의 효과와 개발로 인한 편익까지 분석 - 환경성 평가까지 포함 환경원리까지 적용

환경계획의 기초로서 환경비용을 계산 (2) 시장경제 원리의 확대

□ 오염통제법: 대기․수질․토양환경보전법/폐기물관리법/

해양오염 방지법

총량규제만으로 오염통제 불가 : Integrated Pollution Control 매질(대기․물․토양) 간의 오염물질의 전이를 종합적으로 통제 전과정평가(LCA)의 확대

매질 중심의 환경정책 및 행정기구를 기능(통제․보전․이용) 중심 으로 보완

오염배출권(permit) 거래시장의 창설 물 사업자의 민영화

주민단체․시민단체등에 대하여 감시자로서의 권능과 책임의 부여

□ 환경개선비용부담법/환경개선회계법 : 환경세 경제적 도구(경제적 유인)의 중심 개념으로 환경세 정립

수질․대기환경보전법/폐기물관리법상 배출부과금․부담금등이 그 예

명령통제형(규제) 도구에서 경제적 도구(경제적 유인)에로의 전환요망

□ 국토의계획및이용에관한법률 : 비용효과분석 비용의 효과만을 분석 - 경제성 평가에 국한

경제원리만을 적용

개발계획의 기초로서 정부주도 대형개발사업등의 비용효과 점검 (3) 시장이 형성되지 아니한 영역에서 시장적 접근방안의 도입 □ 자연환경보전법

① 동적 평형의 유지 자연계․생태계의 순환질서

외관상 불변처럼 보이는 자연․생태계는 실제 평형을 향하여 부단 하게 변화

환경의 보전․이용․개발에서 자연계의 순환질서(동적평형)를 최대 한 존중

② 공공신탁의 설정

신탁법상의 일반 신탁과 구별 : (예)National Trust

생태계보전지역제도로 달성할 수 없는 지역을 유지․관리하기 위 한 특별신탁

토지수용과 무단처분을 막기 위하여 특별효력 필요(1907년의 영국법) 후법까지 기속할 수 있는 추급효 필요

자연환경보전법․문화재관련법제․개발관련법제 등에 도입 가능 □ 공유수면매립법

바다습지(갯벌)와 강안 및 하상에 대한 관습상 이용권(재산권)의 복원 매립자의 부당이득의 방지․정산

□ 연안관리법 : 재산권 인정

바닷가(빈지)에 대한 권리의무 관계 명료화

전통적 이용자(어민)들의 연안에 대한 관습상 향유권 복원

사업자와 감시자의 지위 분리(해양수산부→사업자/환경부→감시자)

2) 토지 이용관계의 합리화 (1) 소유와 이용의 분리

국토기본법의 개정 : ‘토지철학’의 선언

국토계획및이용법의 개정 : 토지이용권의 ‘공공화’ 선언

산업용지 소유상한제 추진: 취득허가제실시 및 산업용지 가수요 억제 (2) 보전과 개발의 구분

법체계변경: 국토의계획및이용에관한법률과 자연환경보전법의 대화 시스템 확보

자연공원법 개정: 국립공원등 개발(공원시설허용)관련조항 폐지 및 보전의 지향

산림법제 개정 : 보전임지전용․국유림대부․분수림매각의 제한 전원․해변법의 제정 (제한불이익의 보상․전원향유권․해변향유권

의 보장)

습지보전법의 개정 (갯벌의 공공‘토지’에의 편입) 화전정리에관한법률․공유수면매립법의 폐지

국토의계획및이용에관한법률의 개정 : 용도구역제의 개선

체육시설의 설치․이용에 관한 법률의 개정 : 관리지역의 남용방지 공기업(수자원공사․농어촌진흥공사 등)의 토지(간척)사업에의 참여금지 (3) 개발모형(생태형․도시형)의 이원화

국토계획및이용에관한법률 개정 : 생태형․도시형 개발에 대한 이 중기준 규정

산업입지및개발에관한법률․지역균형개발및지방중소기업육성에관 한법률 개정

: 인허가의제․국토이용관리법의 적용배제조항의 폐지 및 도시형 개발의 지향

[간지-앞]

[간지-뒤]

토지의 공익성과 환경가치를 고려하는 국토개발방향

김선희(국토연구원 연구위원)

1. 서론

새국토연구협의회는 지난 2000년 9월 20일 하나 뿐인 우리 국토를 아름답고 깨끗하고 건강하게 보전하기 위한 ‘국토헌장’을 제정･발표한 바 있다. ‘국토헌장’에서 “국토는 모든 사람이 사람답게 살 수 있도록 자연･환경과 역사･문화를 고려하여 계획을 세워서 지속가능하게 개발 하고 관리하여야 하며(제 1조), 토지의 소유는 우리 경제를 건전하게 발전시키고, 이웃과 후손, 사람과 다른 생물이 다 같이 잘 살고 공동의 이익을 누리는 데 목적을 두어야 한다(제 2조)”고 명시하고 있다.

그러나 작금의 우리 경제사회구조는 토지의 이용과 관리, 소유에 있 어서 지속불가능한 체계를 심화시키는 양상을 보이고 있다. ‘부자되는 데는 땅이 최고다(박성훈)’, ‘집 없어도 땅은 사라(김혜경)’ 등 이 베스 트셀러로 등장하고 있는 일면에서 알수 있듯이 토지가 ‘부의 축적수단’

또는 ‘개발이익과 불로소득’을 챙길수 있는 방종의 시장경제 체계를 가 속화시키는 하나의 원인을 제공하고 있는 것 같다.

불로소득과 부의 축적에 혈안이 되어 있는 토지･건설시장은 국토의 난개발과 환경훼손을 가속화시킨다. 이 과정에서 사회부정의･환경부정 의의 문제가 제기되고, 토지이용과 관리를 둘러싼 재산권과 환경권의 대립과 갈등이 끊이질 않는다. 개발제한구역, 백두대간, 국립공원, 상수 원보호구역, 수산자원보호구역, 신행정수도 후보지 지정과정 등에서 이 해관계자간 갈등이 확대되고 있다. 환경적으로 생태적으로 보전가치가 높은 보전지역이 대규모 개발사업 추진과정에서 잠식되고 파괴되는 사 례가 늘고 있다.

토지는 삶의 터전이자 생산요소의 하나이다. agenda21 제 10장 ‘토지 자원의 종합적 계획과 관리’ 서문에서 토지는 토양, 광물질, 수분 및 생물체로 구성되어 있고, 이들 구성요소들은 총체적인 life-support system과 환경의 생산능력을 유지하는데 없어서는 안될 다양한 기능을 수행하는 생태계를 형성하고 있으며, 인류는 이들 생태계가 갖고 있는 모든 기능으로부터 여러 가지 이익을 얻고자 토지를 이용해 왔다고 기 술하고 있다.

토지는 사용방법에 따라 그 성질이 변화되는 한정된 자원이다. 특히 우리나라는 고밀의 인구구조를 갖고 있는 국가인데다, 국토의 대부분 이 산지로 구성되어 있어 도시적 토지이용이 크게 제약되어 있다. 우 리나라의 도시용지는 2003년 현재 전 국토면적의 6.0%로서 일본 7%, 영국 13%보다 낮다. ha당 인구밀도는 서울이 175인으로 런던 43인, 동 경 53인보다 3∼4배 높다. 이러한 고밀의 토지이용구조는 토지시장을 왜곡시키고, 국민의 삶의 질(quality of life)과 시민덕성(civility)을 악화 시키고 있다. 토지속에 내포되어 있는 다면적인 공익기능과 생태계 보 전기능과 환경정화 능력을 저하시키고, 문화와 역사를 변화시킨다.

그동안 토지문제로 많은 고통을 받아오던 우리나라는 1989년 ‘토지 공개념’제도를 도입하였다. 더 이상 토지문제를 방치할 수 없다는 사회 적 공감대를 형성하고 공공복리를 위한 토지소유권을 제한하고자 하였 다. 그러나 ‘토지공개념’¹⁵⁾ 제도는 토지소유권에 대한 지나친 침해라는 비판과 토지소유자들의 반발이 계속되면서 결국 토지초과이득세법, 택

15) 토지공개념은 1977년 당시 건설부장관의 발언으로 연유해 공법학자들의 연구대상이 되 었는데, 이에 대한 정의는 다양함. 정권섭은 “토지의 효율적 관리와 이용을 위한 토지정책 의 일대 전환의 필요성과 이를 위한 적절한 규제”로 정의하고 있고, 홍정선은 “토지가 가 지는 다른 재화와 다른 의미와 성격에 기초하여 토지의 공적 성격을 강조하고 토지이용 및 거래의 사적 가치가 초래하는 사회적 문제를 극복하기 위하여 토지재산권이 광범위하 게 구속받는 것을 총체적으로 표현”하는 의미로 사용하고 있다. 헌법재판소는 “모든 사람 에게 인간으로서 생존권을 보장해 주기 위해서는 토지소유권은 더 이상 절대적인 것일 수 없었고, 공공의 이익 내지 공공복리의 증진을 위하여 의무를 부담하거나 제약을 수반하는 것으로 변화되었으며, 토지소유권은 신설불가침의 것이 아니고, 실정법상의 여러 가지 의 무와 제약을 감내하지 않으면 안되는 것으로 되었으니 이것이 이른바 토지공개념이론‘이 라고 정의함

지소유상한에 관한 법률, 개발제한 구역제도 등이 차례로 헌법불합치 결정을 받게 되었고, 토지의 공공성을 확보하는 것이 현실적으로 얼마 나 지난한 혁신적인 작업인지 다시 한번 확인시켜 준바 있다.

그럼에도 불구하고 본 고에서는 우리 사회가 토지의 공익성과 환경 가치에 다시금 관심을 가져야 할 시점임을 강조하며, 이러한 포럼개최 등 다양한 공론화과정을 통해 토지의 공익성과 환경가치 등을 고려하 는 법적･제도적 기반을 구축하고, 환경보전을 근간으로 하는 국토개발 이 이루어 질수 있도록 방향과 과제를 제시해 보고자 한다.

2. 토지의 공익성과 환경가치