임대료 규제(Rent Control) 현황
신혜란｜University of Southern California·School of Policy, Planning, and Development 박사과정 수료
주택은 매매가 가능한 상품이지만 사람이 거주하 는 데 필수적이기 때문에, 주택시장에는 종종 자 본주의 원칙에 위배되는 개입이 따라간다. 집이 없고 낮은 집세마저 부담하기 힘든 사람들에게 주 택이 상품이라는 사실은 생존권을 위협할 수도 있 다. 따라서 사회마다 주택시장의 약자들을 보호하 는 정책과 법이 마련된다.
미국의‘렌트 컨트롤(Rent Control)’도 세입자 보호법의 하나로서, 이 글은 산타모니카(Santa Monica)에서 추진중인 렌트 컨트롤의 역사와 논 쟁점을 살펴보는 것을 목적으로 한다. 산타모니카 의 렌트 컨트롤은 성장규제(growth control)의 일 환으로 미국에서 가장 강력하게 실행되었다. 이 제도는 정치적, 이데올로기적으로 엄청난 논란을 불러 일으켜, 진보주의자들과 보수주의자들에게 서 상반된 평가를 받고 있다. 진보주의자들 사이 에서는 렌트 컨트롤 수립을 위해 시민운동을 주도 했던 세입자 권리 모임(Renters’Right Group)이 신화가 되어 있으나, 보수주의자들은 자본주의의 기본권인 재산권을 침해한다는 논리로 숱한 비난
을 거듭해왔다. 1979년 4월 10일 투표를 통해 제 정된 산타모니카의 렌트 컨트롤은 1999년 신자유 주의의 흐름 속에서 대폭 약화되긴 했지만, 현재 까지도 미국에서 가장 강력한 렌트 컨트롤임에는 변함이 없다.
산타모니카 렌트 컨트롤의 내용
렌트 컨트롤과 관련된 각종 사무는 렌트 컨트롤 위원회(Rent Control Board)1)라는 기구에서 담당 하고 있다. 이 위원회는 1979년 렌트 컨트롤 법안 에 따라 설립되었으며, 선출된 5명의 위원들로 구 성되었다. 이 위원회에서 밝히는 렌트 컨트롤 법 안의 중요원칙은 다음 네 가지다. 첫째, 저소득 계 층 주민을 위한 임대주택을 보존하고(Preserve), 둘째, 임대주택의 월세를 규제하며(Control), 셋 째, 강제 퇴거를 제한하고(Limit), 넷째, 임대 부 동산 보존을 고무한다(Encourage)는 것이다. 매달 세 번 열리는 렌트 컨트롤 위원회는 주민들에게도 열려 있으며 케이블 TV를 통해서 방송된다.
해 외 리 포 트
산타모니카에서 현재 발효중인 렌트 컨트롤에 의하면, 1995년 10월 이전에 이사 온 세입자의 월 세는 1978년 4월 수준에 기초한‘최대 허용 월세 (the Maximum Allowable Rent: MAR)’에 따라 결 정된다. 1995년 10월 이후에 이사 온 세입자들의 월세는 다소 높은데, 이는 1999년 이 법이 축소되 면서 주법(state law)의 적용을 받게 되었기 때문 이다. 1999년 이전에는 세입자가 이사간 후 집이 비어 있는 동안에도 월세를 규제하고 있었으나, 1999년부터 캘리포니아 주법이 적용됨으로써 집 이 비어 있는 동안 월세를 올릴 수 있게 된 것이 다. 그러나 한 번 입주한 후에는 다시 월세가 규제 를 받는다.
보증금은 두 달치 월세까지 지정할 수 있고, 그 이상은 위원회에서 허가하지 않는다. 매년 월세 적용치는 앞서 언급한 렌트 컨트롤 위원회에 의해 결정되는데, 그 기준은 1978년을 기준으로 한 소 득과 15년간 자본증가 비용이다. 평균적으로 그 지역 소비자 지표의 4분의 3 정도로 월세를 올릴 수 있다. 산타모니카뿐만 아니라 미국 내에서 시 행중인 모든 렌트 컨트롤에서는 월세의 대폭 인상 은 그것이 꼭 필요하다는 사실을 집주인이 입증하 는 경우에 한해서만 대폭 인상이 가능하다. 아파 트 소유주가 아파트를 콘도미니엄으로 바꾸거나 철거할 때도 규제를 받는다. 필요한 집수리를 소 유주가 제공하지 않을 경우, 세입자는 월세인하를 청구할 수 있으며, 해결되지 않는 분쟁은 렌트 컨 트 롤 공 청 부 (the Rent Control Hearings Department)의 정식 회의를 거치게 된다.
배경2)
산타모니카는 로스앤젤레스에 인접한 해안도시로 원래는 단독주택이 많은 퇴직자 도시였다. 1940년 대와 1950년대만 하더라도 로스앤젤레스 중심가 와의 거리 때문에 고립된 도시였으나, 1960년대 초, 산타모니카 고속도로의 건설로 큰 변화를 겪 게 되었다. 그 당시 로스앤젤레스 서부지역의 부 동산 경기는 상승세였다. 물가상승, 동부의 추운 기후, 불안정한 외국 정치상황, 공해 등을 피해 사 람들은 주거환경이 쾌적하고 투자가치가 높은 베 버리힐즈, 서 LA, 산타모니카로 몰려들었다. 이에 따라 1963년에 대대적인 아파트 공사가 시작되었 고, 1980년대에 이르러서는 아파트가 77.9%에 달 해 세입자의 도시라 해도 과언이 아닐 정도가 되 었다.
그 당시 높은 월세를 감당할 수 있는 여피족과 산타모니카를 좋은 시장으로 보는 개발업자들이 대거 몰려들었다. 땅 투기와 집세 상승은 서로 상 승효과를 낳으면서 저소득층에게 큰 타격을 주었 다. 산타모니카의 아파트 월세는 두세 배로 뛰었 고 세입자들이 돈을 모아 단독주택이나 콘도미니 엄을 구입할 수 있는 가능성은 점점 낮아졌다. 낡 은 아파트가 철거되고 고급스러운 새 아파트가 건 설되는 경향도 강해져, 저소득층 입지는 더욱 좁 아졌다.
산타모니카의 오래된 아파트에 살고 있던 노인 들도 피해자 중 한 부류였다. 세입자들 중에는 뉴 욕 출신의 진보주의자들을 비롯하여 진보적인 성
1) 산타모니카 홈페이지 (www.santa-monica.org). 좀더 구체적인 정보를 위해서는 www. santa - monica. org / rentcontrol / own _ rent _ sm / faqs.
htm을 참고 2) Fulton, 2001
다. 1978년에 노인들은 월세를 규제하는 법안을 투표에 부치는 데 성공했지만, 20만 달러를 쓰며 반격한 아파트 소유주들을 이기지는 못했다. 그러 나 이들의 운동은 오션 파크(Ocean Park) 주민운 동가들의 주목을 받았다. 또한 아파트 소유주들이 렌트 컨트롤의 대안으로 내놓았던 법안 (Proposition 13)이 통과되었음에도 월세가 계속 올라가자 노인들의 주장은 더욱 힘을 얻게 되었다.
세입자 노인들의 의욕적인 태도와 활동가들의 효과적인 조직력이 연결되어, 세입자 권리 모임은 투표를 앞두고 치밀한 활동을 벌였다. 집집마다 방문해 그 투표자가 렌트 컨트롤에 찬성하는지 반 대하는지를 알아낸 후, 그 정보를 컴퓨터에 입력 하고 반대하는 사람은 포기하고 찬성하거나 애매 한 사람에게는 방문을 거듭하여 힘을 모았다.
1970년대에는 산타모니카 외에도 캘리포니아 의 많은 도시에서 지가가 오르고 있었고, 이에 따 라 렌트 컨트롤을 추진하는 곳도 많았다. 뿐만 아 니라 캘리포니아주 법원에서 렌트 컨트롤이 합법 이라는 판결이 나와 산타모니카의 렌트 컨트롤 추 진 주체들은 더욱 힘을 얻게 되었다. 세입자의 권 리모임은 캘리포니아주 전체의 화제가 되었고 수 많은 도시에서 렌트 컨트롤 규정이 통과되었다.
그러나 1979년 산타모니카에서 통과된 렌트 컨트 롤만큼 강력한 렌트 컨트롤은 없었다.
모순적이게도, 렌트 컨트롤의 통과가 가능했던 것은 산타모니카시가 성장연합3)에 의해 탄생한 도
사를 가기 때문에 조직화하기가 어려웠다. 하지만 지가 상승으로 인해 세입자들은 집을 사지 못하고
‘영구적 세입자’의 처지에 놓이게 되었다. 이들 영구적 세입자들은 전통적인 세입자들과는 달리 오랫동안 한 장소에 살아야 하기 때문에 지방정치 에 관심이 많았다. 산타모니카에서 강력한 렌트 컨트롤이 통과될 수 있었던 것도, 이들 영구적 세 입자들이 자신들의 처지를 잘 이해하고 단결했기 때문이다. 한 산타모니카 은행장이 말한 것처럼, 성장연합은 스스로의 무덤을 판 것이다.
결국 1979년, 세입자들은 강경한 렌트 컨트롤 법안을 통과시켰다. 아파트 소유주들은 그 법으로 자신들의 당연한 권리와 재산권이 침해당했다고 생각했다. 반면, 세입자들의 입장에서는 소유주들 의 탐욕에서 세입자들의 인권을 보호해주는 장치 였다. 정치적인 법정 공방이 시작되었고, 1999년 1월 렌트 컨트롤이 축소변화되어 새로운 세입자 에게는 적용되지 않게 되었다.
한국의 임대차 보호법과는 달리, 산타모니카의 렌트 컨트롤은 사회적 약자 보호책인 동시에‘성 장규제’를 위한 정책이었다. 1980년대 후반에 시 의회는 성장규제의 기조에 따라 도시 전체에 소 규모 구획을 계획하였다. 아담한 지역사회를 보 존하려는 주민들의 합의 속에 거대 성장은 규제 되었다.
3) 자기 지방에 각별한(어떤 의미에서는 불가피하게) 연고를 두고 다른 지방으로 쉽게 활동 무대를 옮기지 못하는 지역의 부동산업자, 금융업자, 지방 중소 상공인, 지역 언론 매체들 등으로 구성된 연합체. 미국에서는 성장정치의 역사 속에서 성장연합의 형성이 용이한 편이었음
해 외 리 포 트
도시정치에 미친 영향
산타모니카의 렌트 컨트롤 운동은 이곳의 도시정 치에 큰 변화를 가져왔다. 도시정치가 종교이자 역사이며 지역사회의 원동력인 뉴욕, 시카고, 보 스턴과는 달리, 산타모니카를 비롯한 남 캘리포니 아의 주민들은 대체로 정치에 무관심하다. 많은 주민들이 렌트 컨트롤 운동을 전개하기 전에는 시 가 무엇을 하는 곳인지도 몰랐다. 직업 정치가란 없었으며, 시의회에 진출하는 것에 대한 어떤 이 득도 없었다.
수십 년 동안 은행가, 변호사, 부동산 소유자 등 도시정치를 도시성장의 도구로 여기는 사람들 이 시의회를 전적으로 좌지우지하였다. 1970년대 에 선출된 개혁성향의 정치인들도 역시 부동산 소 유자들이었다. 그러나 1981년 선거를 통해 세입자 권리 모임이 시의원 4명을 당선시킨 이래, 산타모 니카의 정치적 기후는 변화하기 시작했다.
레이건 대통령이 당선되고 난 몇 달 후, 선거에 서 승리함으로써 산타모니카는 미국 전역에서 진 보의 상징이 되었다. 보수주의자들은‘산타모니카 인민공화국(the People’s Republic of Santa Monica)’
이라고 불렀고, 중산층의 이데올로기를 대변하는 월 스트리트 저널(Wall Street Journal)은 산타모니 카를 공격하기 위해‘교외 과격파’란 표현을 썼다.
현재도 부유하지 않은 좌파인사들이 정치요직을 차지하고 있고, 이들의 성과는 도시정치에 관심을 갖지 않던 주민들의 참여를 이끌어낸 것이다.
렌트 컨트롤 평가4)
렌트 컨트롤 평가에서 가장 주요한 논제는 집세의 규제가 저소득 세입자들의 경제적 고통을 실제로 줄였는지 여부다. 저소득층에게 이익을 주었다고 주장하는 연구, 모든 계층에 골고루 도움이 되었 다고 주장하는 연구, 오히려 경제적 불평등을 심 화시켰다며 렌트 컨트롤을 비판하는 연구 등 다양 한 주장들이 나와 있다.
렌트 컨트롤의 옹호자들은 산타모니카 아파트 의 월세가 다른 도시에 있는 같은 질의 아파트 월 세의 반밖에 되지 않아, 저소득 계층에게 이익을 주었다고 주장한다. 세입기간을 보아도 1987년에 는 1979년과 1980년에 비해 평균 2.27년 길어져서 세입자들의 주거안정에 기여했다는 것이다. 1980 년대에 나온 문헌들은 대부분 렌트 컨트롤이 모든 계층의 세입자들에게 혜택을 주었기 때문에 경제 적으로 중립적이라고 주장한다.
렌트 컨트롤의 폐해에 대해서는 다음의 세 가 지로 지적한다. 첫째는 실제 수혜자에 관해서다.
렌트 컨트롤 하에서는 집주인은 자비로 수리하고 실내장식을 바꿀 수 있는 부유한 세입자를 선호하 게 된다. 결과적으로 정작 혜택을 받아야 할 저소 득 세입자들은 더욱 내몰리고 고급주택화 (Gentrification)는 계속될 수도 있다. 따라서 렌트 컨트롤의 실제 혜택자는 중산층 세입자, 특히 고 소득 전문가층이며, 렌트 컨트롤이 지향하는‘평 균 노동자’에게 이익을 주는 것하고는 거리가 있 었다는 지적이다.
4) Levine, Ned, Gene Grigsby, & Allan Heskin, 1989; Keating, 1998; Basu, 1998. 그외에도 http:// rhol. org에 다양한 비판이 나와 있음.
관심의 저하를 말해주듯, 산타모니카 렌트 컨트롤에 관한 최근 학술논문은 나와 있지 않은 편임
만 8천 가구의 임대아파트가 있었다. 하지만 1991 년에는 2만 8천 가구로 약 26%의 아파트가 줄었 다. 렌트 컨트롤을 비롯한 성장규제 정책이 부동 산 투자를 위축시켰기 때문이다. 이를 근거로, 산 타모니카시가 추구했던 세입자 복지는 실패했고, 시의 장기적인 복지와 지역사회 유지에 도움이 되 는 부동산 소유주들에게 피해만 입혔다는 비판이 제기된다.
세 번째 비판은 저소득층이 아니라 엉뚱한 계 층에게 이득을 주었다는 것이다. 예를 들어, 세입 자들 중 렌트 컨트롤에서 얻는 경제적 이득을 교 외에 집을 마련하기 위해 쓰는 사람이 있다는 것 이다. 그리고 집주인들은 더 안전하고, 부유한 세 입자에게 세를 주고, 막상 저소득 세입자들은 렌 트 컨트롤이 적용되지 않는 불안정한 아파트에 더 높은 월세를 지불하며 입주하게 된다는 것이다.
근황
1990년대에 들어서 산타모니카 주민들, 심지어 일 부 세입자들까지 시에 공원과 공공장소가 없는 것 에 대해 불평하기 시작했다. 세입자 권리 모임은 점점 대중적인 기반을 잃어갔고, 무주택 주민들에 대한 동정심은 낮아졌다. 세입자 권리 모임은 전 통적으로 남 캘리포니아에서 진보적 주민운동이 정치적으로 소외받았듯이 점차 소외되기 시작했 다. ‘경제적 민주화’개념은 서서히 힘을 잃었다.
레이건 행정부 체제하에서 보수적인 이데올로기
트 컨트롤로 인해 이미 세입자들이 산타모니카를 떠나게 되어 점차 이 정책을 지지할 인구가 줄어 들어 렌트 컨트롤 지지자들에게 더욱 부담이 되고 있다.
그러나 산타모니카에서 렌트 컨트롤을 채택하 게 한 주민운동은 로스앤젤레스 성장연합에 대한 첫 번째 도전이었다. 산타모니카의 렌트 컨트롤은 빈익빈 부익부를 부르는‘도시 성장’에 대한 공격 이 대중적인 도시정치운동의 기반이 될 수 있다는 것을 입증한 기념비적인 사례다. 지금도 활발한 활동을 전개하고 있는 렌트 컨트롤 위원회는 그 성과를 외롭게 잇고 있는 조직이다. 렌트 컨트롤 에 대한 비판과 공격은 아직도 계속된다. 하지만 인근 도시 로스앤젤레스의 렌트 컨트롤이 없어지 면서 집세가 300달러에서 최고 천 달러까지 오르 는 사례5)를 보면 산타모니카의 세입자들은 아직 남아 있는 렌트 컨트롤의 효과에 대해 감사할 수 밖에 없을 것이다.
5) 세계한인부동산중개업총연맹 홈페이지 www.ikrebu.org
참고문헌
Basu, Kaushik. 1998. The Economics and Law of Rent Control.
Washington DC. World Bank
Fulton, William, 2001. The Reluctant Metrolpolis: The Politics of Urban Growth in Los Angeles. The Johns Hopkins University Press. Baltimore and London
Keating, W. Dennis. 1998. Rent Control: Regulation and the Rental Housing Market. New Brunswick, N.J: Center for Urban Policy Research
Levine, Ned, Gene Grigsby, & Allan Heskin. 1989. Who Benefits From Rent Control?: A Case Study of Santa Monica, California. Graduate Scool of Architecture and Urban Planning, University of California, Los Angeles
