참여시대 공공계획의 패러다임에 관한 연구 Planning Paradigm in the Participatory Public Domain :
Theoretical Prospects and Practical Propositions in the Korean Context
국토연 2006-17 ․ 참여시대 공공계획의 패러다임에 관한 연구
지은이․문정호 외 / 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 12월 26일 / 발행․2006년 12월 31일
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Ⓒ2006, 국토연구원
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국토연 2006―17
참여시대 공공계획의 패러다임에 관한 연구
Planning Paradigm in the Participatory Public Domain :
Theoretical Prospects and Practical Propositions in the Korean Context
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문정호․양하백․김선희․장은교 외
연 구 진 연구책임 문정호 연구위원
연구반 양하백 선임연구위원 김선희 연구위원 장은교 연구원 권영선 위촉연구원 외부연구진 조규영 안양대학교 교수
최윤기 한국산업연구원 연구위원 박지영 남가주대 박사과정 학생
연구심의위원 박양호 부원장 (주심) 박형서 연구위원 최영국 연구위원 서태성 연구위원 이동우 연구위원 이성우 서울대학교 교수 손우준 건설교통부 서기관 연구협의(자문)위원 한효덕 대한주택공사 차장
노태욱 강남대학교 교수 이수장 강남대학교 교수 이성우 서울대학교 교수
이상대 경기개발연구원 수도권정책센터장 한무호 충남전략산업기획단 단장직무대행 강현수 중부대학교 교수
이인배 충남발전연구원 연구위원 송두범 충남발전연구원 연구위원 박 경 목원대학교 교수
장재홍 한국산업연구원 연구위원 최윤기 한국산업연구원 연구위원 정병순 서울시정개발연구원 연구위원 권희대 충청남도도청 서기관
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
본격적 경제성장 시기인 1960년대부터 우리나라의 공공계획은 매우 단호한 결 정력을 구사하는 정부에 의해 추진되었기 때문에 국가의 권위를 빌린 기술 관료 와 전문가들을 중심으로 한 배타적인 영역을 구축했던 것으로 보인다. 그러나 경 제 성장과 일반국민의 발언권이 강해지는 정치적 민주화가 동반하는 사회적 발 전이 진행하면서 정부 중심의 실용주의적 공공계획은 점차 국민의 간섭과 견제 를 받는 참여와 정치의 영역으로 그 위치를 옮겨오고 있다. 2000년대에 들어선 현 시점에서 보는 우리나라의 공공계획은 이미 단호한 결정력이나 지배적인 추 진력을 상당부분 상실한 채로 복잡다기한 여론내지는 정치의 바다에서 표류하고 있는 것처럼 보이기도 한다.
공공이라고 하는 것은 매우 권위 있는 개념으로 사회(전체이든 그 일부분이든 간에)의 미래를 위해 가해지는 개인에 대한 영향을 정당화해주는 사회적 규범 내 지는 사회적으로 합의된 이념이라고 할 수 있다. 그러나 규범이나 사회적 합의는 시대적인 맥락에 따라 변할 수 있는 상대적인 가치이기 때문에 우리나라 공공계 획 역시 사회의 변화에 따른 새로운 규범과 사회적 합의의 기초 위에서 행사되어 야 할 것이다.
결국 가장 근본적으로는 이 시대의 맥락에서 어떠한 공공계획의 규범을 설정 해야 하는지, 그리고 어떻게 보다 원활하게 공공계획을 작동시킬 수 있을 것인지 를 생각하지 않을 수가 없다. 이 연구는 이러한 고민에 대한 대답을 내놓기 위한 하나의 시도로서 수행되었다. 과연 지금의 시대를 어떤 맥락으로 파악해야 하는 가?, 우리가 일상적으로 받아들여 온 공공계획이라는 현상에 어떠한 변화가 발생 하고 있으며 그 변화를 어떻게 해석해야 하는가?, 앞으로 공공계획과 계획가는 어떤 규범에 기초해야 하는가? 등등. 이 연구는 미숙하고 미흡한 수준이나마 우 선 이론적인 접근을 시도하였다. 이는 공공계획이 사회적으로 행사하고 있는 영 향력에 비하여, 우리나라 계획 분야에서는 이론적인 연구가 부족한 까닭이기도 하지만, 사회적 맥락을 해석하고, 철학적이고 규범적인 주제를 논의하는 일에는 정교한 실증적 분석을 행하기가 어렵기 때문이기도 하다.
이론적인 접근만으로는 이러한 질문들에 대해서 유일한 정답을 기대할 수는 없을 것이다. 한 사회에서 어떤 주제에 대한 합의라는 것은 잘 벼른 한 자루의 칼과 같이 수많은 단조공정을 겪으면서 만들어지는 것일 터라, 이 하나의 시도는 수많은 논란과 숙의를 겪은 후에야 비로소 하나의 대답으로 다시 정리될 수 있을 것이다. 앞으로 이러한 근본적인 문제에 대한 이론적인 연구가 보다 활성화되고 사계의 치열한 논쟁과 검증을 거쳐 보다 사회에 도움이 되는 공공계획의 패러다 임을 형성할 수 있게 되기를 바란다. 이 연구를 수행한 문정호 연구위원, 양하백 선임연구위원, 김선희 연구위원, 장은교 연구원, 권영선 위촉연구원과 외부 연구 진인 안양대학교 조규영 교수, 미국 남가주대 박지영 선생, 그리고 산업연구원 최윤기 연구위원에게 특별한 감사의 말씀을 드린다.
2006년 12월 국토연구원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
우리나라의 공공계획은 지난 1960년대 초반 본격화된 이래 반세기 동안 눈부 신 성장과 발전을 거듭해 왔다. 그러나 오늘날 우리 사회의 공공계획은 안팎으로 위기적 상황에 처해있다는 데 많은 사람들이 공감하고 있다. 이 위기의 근원은 오늘날 정부가 시행하는 공공계획은 예전처럼 확실하게 추진되는 맛이 현저히 떨어진 현상에서부터가 아닐까 싶다. 즉, 요즈음에은 공공계획에 대한 대립과 갈 등, 저항과 참여가 엄청나게 증대된 반면, 지난 날 우리나라 공공계획의 효율성 과 실천력은 이제 찾아보기 어려운 것이 사실이다. 어찌 보면 그저 분주하고 소 란스러운 사회적, 정치적 이슈로 영락하고 있는 것으로 보이기도 한다.
그러면 이제 공공계획은 어떻게 될 것인가, 그리고 앞으로는 어떻게 해야 할 것인가? 막연하지만 이 연구는 요즈음이 우리나라 공공계획의 패러다임이 바뀌 는 과정이라고 인식하면서 이와 관련한 이론적이고 규범적인 요소들을 고찰할 필요가 있다는 문제의식에서 출발했다. 이 연구를 수행하면서 우리 연구진은 외 국의 계획이론 동향과 우리나라에서 논의되는 이론적 수준을 비교하며 매우 실 망스럽고 부끄러운 느낌을 지울 수가 없었다. 그리고 공공계획과 관련한 사례들 을 천착하는 과정에서 공공계획이 표방하는 공익의 이념과 과학적 합리성이 경 우에 따라서는 매우 무력함을 발견하고 역시 실망과 부끄러움을 느꼈다.
그러나 다른 한편으로 우리는 요즈음 나타나고 있는 제반 공공계획에서의 현 상을 보면서 진정한 의미의 참여 규범에 기초한 공공계획의 가능성을 발견하기 도 했다. 이 연구가 “참여시대”라는 말을 굳이 붙이고자 하는 것은 단순히 공공 계획에 대해 대립, 갈등, 저항, 참여가 증대되었기 때문만이 아니라 이전 시대와 는 확연히 구별되는 의식과 가치관 근간으로 하는 이른바 “변동의 자원”을 발견 할 수 있기 때문이고, 이러한 변동성이 새로운 공공계획 패러다임의 실천적 토대 가 될 수 있다는 가능성을 발견했기 때문이다.
우리 연구진은 비판이론적 관점과 신제도주의적 관점의 접합점에서 파생하는 협력적계획론 같은 이론적 자원들과 오늘날 우리나라 사회 맥락에서 파악할 수 있는 공공계획 및 다양한 시민참여의 현상을 기초로 “참여적 공공계획의 패러다 임”을 탐구했다. 그 결과 공공계획이란 합리적 의사소통 원칙하에 구성인자들의 참여와 협상을 통해 공공의 이익에 대해 합의하고 실천하는 과정이라 규정할 수 있었고, 이에 수반되는 참여적 공공계획 패러다임의 규범적 명제를 도출했다. 하 지만 고백하건대 이 연구의 수준은 아직 설익은 과일과 같아서 모양은 있지만 아직 향기로움은 머금지 못하고 있다.
처음 의도와 의욕에 비해 매우 미흡한 연구 결과를 내놓게 되어 이 연구에 기 대를 가지셨던 분들과 이 연구를 도와주신 여러분께 면목이 없다. 그저 이 연구 가 과학적․철학적 엄정함을 가진 완결된 이론이라기보다는 최근 제기되는 공공 계획을 둘러싼 다양한 비판적 논의들을 검토한 하나의 시론으로써 우리나라 공 공계획의 반성과 성찰을 촉구하고, 나아가 새로운 변화와 쇄신을 도모하는 미래 지향적인 계기로 간주되기를 바랄 뿐이다. 마지막으로 우리 연구진과 협동연구 진, 연구심의위원, 그리고 자문해주신 선생님들께 깊이 감사드린다.
2006년 12월 문정호 연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
1960년대부터 1980년대 중반까지 우리나라의 정치상황과 정부정책, 공공계획 은 권위주의 정부에 의한 하향식 기조로 전개되어 왔다. 그러나 1987년 대통령 직선제 개헌으로부터 민주화가 진전되면서 1990년대 이후 문민정부, 국민의 정 부를 지나 2000년대의 참여정부에 이르는 동안 정부의 공공계획 내용과 방식에 많은 변화가 있었다. 최근에는 공공계획 및 국가정책을 둘러싼 사회갈등이 표면 화 되고, 사회적 논란을 겪으면서 대립과 저항이 증폭되는 경우가 많아지면서 이 른바 “참여”의 정체성에 관한 첨예한 비판도 제기되고 있는 실정이다.
국민의 참여욕구는 폭발적으로 팽창하는 반면 공공계획에 대한 참여를 보장하 는 이념적 기반이 약하고 제도적 틀도 미비하다. 우리나라의 공공계획은 사회의 변화에 따른 새로운 규범과 사회적 합의의 기초 위에서 행사되어야 할 것이다.
따라서 가장 근본적으로 이 시대의 맥락에서 어떠한 공공계획의 규범을 설정해 야 하는지, 그리고 어떻게 보다 원활하게 공공계획을 작동시킬 수 있을 것인지를 생각하지 않을 수가 없다. 이처럼 이 연구는 2000년대 초입인 이 시점이 우리나 라 공공계획의 패러다임이 바뀌는 과정이라고 인식하면서 이와 관련한 이론적이 고 규범적인 요소들을 고찰할 필요가 있다는 문제의식에서 출발한다.
제1장 서 론
이 연구의 목적은 우리나라 공공계획 패러다임의 변화에 대한 계획이론적 입 장을 정립하고 공공계획의 수립과정에 있어서 정치적 과정의 역할, 시민사회의 참여 방법, 갈등의 조정 등에 관한 이론적 규범을 탐구하는 것이다.
이 연구는 그 시공간적 범위를 1960년대 이후 우리나라 사회로 정하고 내용적 으로는 크게 공공계획 패러다임에 관한 이론적 검토, 우리나라의 시대적 맥락과 공공계획 변화에 관한 고찰, 그리고 대안적 이론으로서 공공계획의 규범적 패러 다임과 실천적 제안의 세 부분으로 구성된다.
제2장 계획 패러다임 변화에 관한 이론 검토
이 장에서는 우선 공공계획, 계획이론, 패러다임 등 기초적인 개념을 정리하고, 서구의 계획이론 흐름과 우리나라의 동향 등 계획 패러다임의 형성과 변화에 관 한 이론을 고찰한다.
이 연구에서의 조작적 정의로서 계획은 바람직한 목표를 달성하기 위한 과학 적 사고와 의사결정 과정이면서 동시에 사회적으로 영향력을 행사하는 의도적이 고 집합적인 행위 또는 현상으로 이해한다. 또한 공공계획의 개념에는 현상적인 정책과 계획의 내용과 더불어 계획의 주체(참여)와 사회적 합의 등에 대한 규범 성이 포함되는 것으로 규정한다. 그리고 공공계획의 패러다임은 공공계획의 영 역에서 지배적인 것으로 받아들여지는 계획이념, 방향성, 목표, 방법론, 절차 등 의 총체적 틀을 의미하는 것으로 정의한다.
외국의 계획이론 동향은 공공계획을 기술적인 이슈로서만이 아니라 상황에 따 른 사회정치적 갈등 요소를 내포하는 정치경제적 이슈로서 인지하고 접근하고 있다. 특히, 불확실성으로 대표되는 현대사회의 주요한 사회현상들은 필수불가 결하게 계획이론이 탈근대화주의(postmodernism)와 결부된 형태로 나타날 것을 암묵적으로 요구하고 있다. 이러한 계획이론의 탈근대성은 여러 계획이론들 중, 특히 공공계획의 의사소통효과(communicative effects)에 초점이 맞추어진다. 따라 서 이 연구에서는 기존의 실증적․합리적 계획이론으로부터 1990년대 이후로 전
개되는 최근의 기능적 규범이론의 흐름 등으로부터 1990년대 이후에 나타난 계 획이론의 패러다임적 전환 양상을 설명한다.
우리나라의 공공계획에 관한 이론적 논의도 서구에서 관측되고 있는 것처럼
“참여”를 중시하는 의사소통적 계획 패러다임으로 전환되고 있는 징후가 나타나 는 것처럼 보이게도 한다. 다만 우리나라의 경우에는 정치적인 맥락의 특성에 따 라 공공계획에 대한 직접 참여를 요구하는 시민사회의 역할이 보다 중요한 요인 이 되어 왔다. 이러한 경향은 2000년대에 들어선 이후에도 참여에 대한 사회적 욕구가 지속적으로 증대되는 현상으로 연결된다. 2000년대에 들어선 우리나라 사회에서의 참여 분출과 확대의 의미는 다분히 정치적이지만 또한 문화적이고 규범적이기도 하다. 이 같은 의미들은 사회적, 문화적, 정치적인 환경과 분리해서 생각할 수 없는 공공계획의 패러다임을 구축하기 위한 시대적 맥락으로 간주된 다.
시 대 1945～1960 1961～1979 1980～1992 1993～2002 2003～
변혁적
사건 *해방 *6.25 *5.16 *10월유신 *5공화국 *6.29선언 *문민시대 *IMF *참여시대
시대 특징
사회적 혼란기 빈곤만연
압축성장시대 민주화진전과 성장
둔화
시장개방과 세계적 경쟁 심화
민주화 과잉과 권위주의정치체계 + 양적경제성장 정치적 경제위기
과도기 국가
계획의 특성
체계적 계획부재 이념적 거부감
강력한 정부주도형 계획 약화된 정부주도형
계획
정부계획에 대한 사회 적 정치적 갈등 심화
계획의 목표
경제계획을 지원하는 공간계획 (개발위주)
경제계획에 조응하는 공간계획 (개발논리의 약화)
균형과 보전 논리 강화
성장, 균형과 보전을 동시에 추구
이론적 배경
근대화론 포괄적 합리주의 청사진식 계획
근대화론
포괄적 합리주의에 점 진주의적 요소 도입
포괄적 합리주의를 중심으로 점진주의 적, 옹호주의적 요 소 등 혼재
포괄적 합리주의를 중 심으로 협력적계획론 요소 도입
참여 방식
관료중심 시민참여 부재
관료와 전문가 중심 관료와 전문가 중심
각계 각층의 자발적 참여(반대운동) 심화 참여제도가 수용하지 못하는 수준의 갈등 시민의 자발적 참여 증대(사회운동을 통한 반
대)
시민참여의 제도적 수준 개선
<요약표 1> 우리나라 공공계획의 현상과 이론적 배경의 변화
제3장 계획 패러다임 변화의 현상과 시사점
보다 실천력 있는 계획 패러다임은 이론적 규범의 현실적용성이 중요하다. 따 라서 우리나라 공공계획의 현상을 구체적으로 분석하고 그로부터 계획․정책 수 립 및 제도개선 방향을 제시하는 규범적 영역으로 이어지는 논의의 초점을 명확 하게 하기 위해 국토계획, 균형발전계획 등의 거시적 공간계획 사례와 원전폐기 물시설, 새만금사업, 한탄강댐 등 사회적으로 이슈화되었던 공공사업들을 사례 연구 방식으로 분석한다. 이를 통하여 우리나라 공공계획 과정에서의 참여 규범 의 방향이 보다 다양한 사회적 합의 구축 수단 도입과 의사결정 과정 및 결과반 영의 시스템화임을 이해할 수 있는데 이는 다음과 같은 5개의 시사점으로 정리 된다.
1) 불완전한 패러다임 전환 : 우리나라의 공공계획, 적어도 공간계획 부문에서 는 그 현상적 특성이 현저히 바뀌었다는 것이다. 다양한 사회적 가치의 반영과 참여의 증대 등이 그것이다. 그러나 현상적 측면이 아닌 이면에서는 아직 상당 부분 불완전한 전환이라고 여겨진다. 여기에는 정부의 문제, 전문가의 문제, 그리 고 시민사회의 문제가 복합적으로 얽혀있다.
2) 형식적 “참여” 메카니즘 : 의사결정 과정에의 실질적인 시민참여를 본격적 으로 추진하고, 이를 통해 공공계획에 대한 지지기반을 견고하게 하는 노력이 필 요하다. 다양한 이해관계를 아우르는 합의의 도출은 매우 어려운 일이며, 일회적 인 노력으로 달성되기는 불가능하다. 따라서 공공계획 영역별로 의사결정과정에 각종 시민, 사회집단이 일상적으로 참여할 수 있는 구조를 전략적으로 만들 필요 가 있다.
3) 딜레마 상황에서의 의사결정 미숙 : 공공계획의 수립과 추진, 집행에 시민사 회가 전면 백지화를 요구하는 것에는 반대를 위한 맹목적 반대이거나 대안 없이 무책임하게 간섭하는 경우도 있겠지만, 그 계획의 중지나 폐기가 사실상 유일한 대안일 가능성도 항상 존재한다는 것을 염두에 두어야 한다. 따라서 어떤 경우에 시민사회의 참여, 특히 계획의 초기단계에 여론내지는 공론을 수렴하는 기초적 사회합의 형성단계에서는 ‘1단계, 추진인가 아닌가? 2단계, 어떤 대안인가?’와 같
은 형식으로 계획이나 사업의 진퇴여부를 결정할 수 있는 장치도 강구될 필요성 이 있다.
4) 과학과 정치의 역할 혼란 : 과거에는 공공계획은 과학적 과정이므로 정치적 인 이해관계가 작용해서는 안된다는 인식이 지배적이었다. 그러나 공공계획이 주장하는 기술적이고 과학적 합리성이 다른 민간 전문가나 시민단체, 일반 시민 들에게 신뢰를 주지 못하는 경우가 빈번하다. 그리고 이 불신은 과학적, 기술적 영역의 검증 대상이 되지 않고 이해관계에 얽힌 정치적 갈등으로 이어진다. 따라 서 사전적으로나 혹은 사태의 전개과정에서의 치밀한 조사, 객관적 자료, 전문성 등이 요구되는데, 보다 신뢰성 높은 판단기준을 제공하기 위해서는 이해관계자 들을 대변하는 전문가 뿐 아니라 중간 관점을 대표하는 전문가가 필요하다.
5) 시민사회와의 거버넌스 구축 미흡 : 사례 분석 결과로 볼 때 중앙정부-지방 정부 간의 예산 및 지역특화기능 배분 등을 둘러싼 갈등의 조정은 실제로 “거버 넌스”적으로 해결했다기보다는 그런 형식만을 취했던 것 같은 인상을 준다. 또한 현재 시도되고 있는 시민사회와의 거번넌스에 대해 대표적인 참여기구인 시민단 체 내부에서 “참여”의 과정에서 “운동의 제도화 및 권력화” 경향을 우려하는 목 소리도 나온다. 따라서 보다 적극적이고, 실효성 높은 “거버넌스” 구축과 운용 방 법을 고민해야 한다.
제4장 참여적 공공계획 패러다임의 규범과 정책과제
사회적으로 보다 널리 받아들여지는 지배적인 이론이 생겨나기 위해서는(즉, 이론적 패러다임의 전환을 위해서는) 보다 철저한 규범이론에 대한 논의가 필수 적이며 이 연구에서는 그 일환으로 참여적 공공계획의 이론적 규범을 제시하였 다. 즉, 공공계획은 바람직한 목표를 달성하기 위한 과학적 사고와 의사결정 과 정이면서 동시에 사회적으로 영향력을 행사하는 의도적이고 집합적인 행위 또는 현상으로 이해할 수 있다. 또한 집합적 행위 또는 사회적 현상으로서의 공공계획 의 개념에는 현상적인 정부계획 및 정책의 내용과 더불어 계획의 주체(참여)와 사회적 합의 등에 대한 규범성이 포함되어야 한다.
위와 같은 개념적 정리를 통해 이 연구는 하나의 규범적 계획이론으로써 계획 의 역할, 합리성 개념, 참여원리 등 이론적 요소와 계획의 목표, 방법, 제도․시스 템화 등 실천적 요소로 구성된 “참여적 공공계획 패러다임”을 제시한다.
① 공공계획의 역할 : 공공계획은 사회발전을 위한 집합적 행위 지침에 대한 합의와 실천과정이다.
② 합리성 개념 : 과학적 합리성을 최대한 존중하되, 올바른 의사소통에 의한 사회적 및 절차적 합리성이 우선 고려될 경우가 많다.
③ 참여의 원리(정치과정에 대한 입장) : 공공계획은 민주주의적 정치과정에서 작동하는 공적인 행위이며 따라서 시민사회의 공론장(公論場)을 통한 개방된 참 여시스템 안에서 작동되어야 한다.
④ 계획의 목표 : 우리나라의 공공계획은 사회발전을 추동(推動)하는 시민사회 의 다양한 가치(균형, 환경, 자립, 분권, 세계화 등)를 편향 없이 추구하되, 사회적 약자의 보호에 관한 사회정의를 구현하기 위함이다.
참여적 공공계획 패러다임 (시대맥락을 반영한 규범이론)
이론요소(계획의 역할, 합리성, 참여원리)
공공계획은 사회발전을
위한 집합적
행위 지침에
대한 합의와 실천과정
과학적 합리성을
최대한 존중하되,
올바른 의사소통에
의한 사회적 및
절차적 합리성 우선
공공계획은 정치과정
이며 시민사회의
公論場을 통한 개방된 참여시스템
작동 필요
실천요소(계획목표, 방법, 제도․시스템화)
사회발전을 推動하는 시민사회의
다양한 가치와 사회정의를
구현
참여적 계획가와 거버넌스를
통한 사회적합의 구축․협상,
의제형성, 대안결정과
갈등관리
사전적 합의형성
시스템, 갈등예방 및
관리시스템, 중재(중립)형 계획가 제도, 중앙-지방정부 -시민사회간 거버넌스 구축 등 시스템화
<요약그림 1> 참여적 공공계획 패러다임의 구성요소
⑤ 계획의 방법 : 기존의 정부주도형 계획방식이 아닌 다양한 주체로 구성된 거버넌스와 참여적(중재형) 계획가를 통한 사회적 합의 구축․협상, 의제형성, 대안결정과 갈등관리 방식을 중시한다.
⑥ 제도․시스템화 : 참여적 공공계획의 규범을 실현하기 위해 사전적 합의형 성 시스템 구축, 갈등예방 및 관리시스템 개선, 중재(중립)형 계획가 제도 도입, 중앙-지방정부-시민사회 간 거버넌스 구축 등의 제도 개선 및 시스템화가 요구된 다.
마지막으로 이와 같은 규범과 사례연구로부터의 시사점을 고려하여 다음과 같 은 정책 및 제도개선 방향을 제시한다
1) 사전적 합의형성시스템 구축 : 정책형성 및 의사결정방식도 사회적 합의형 성을 촉진하는 참여적 의사결정방식으로 전환되어야 한다. 그리고 공공계획 수 립 전에 공론화를 위한 절차와 수단 등을 마련할 필요가 있는데, 여기에서는 공 론조사, 합의회의 및 시민배심원 방식 등의 제도화 방안을 제안한다.
2) 갈등관리시스템 실효성 제고 : 현재의 갈등관리시스템의 가장 큰 약점은 갈 등의 사전적 예방에 대한 장치가 미흡하다는 점이다. 이는 사전적 합의형성에 관 한 공공계획 및 정책 결정 및 참여자들의 인식과 중립자의 역할이 사업 초기단계 부터 중요하다는 인식이 미흡하기 때문이므로 공론조사 및 합의회의 같은 장치 를 제도적으로 명문화해야 한다.
3) “중재형 계획가” 제도 도입 : 앞서 언급한 공론조사, 합의회의, 시민배심원 방식 등 거의 모든 공공계획 추진 과정에서의 합의형성 및 협상에서 핵심이 되는 요소는 바로 제3자적(중립적) 입장을 대변하는 중재자 및 협상촉진자라고 할 수 있다. 따라서 전문적인 협상촉진가로서의 중재형 계획가와 관련기관, 가칭 “합 의형성 및 협상 촉진을 위한 민간기구”의 설치와 운영을 검토할 필요가 있다.
4) 공공계획 수립을 협력적 거버넌스 구조로 개편 : 중앙 공무원, 전문가 중심 으로 이루어진 비교적 균일하고 좁은 범위의 기존의 관료적 정책결정구조를 지 자체, 지역주민, 환경단체, 종교계 등 시민이 많이 참여하는 협력적 거버넌스 구 조로 개편하여야 한다. 특히 중앙-지방정부간 거버넌스 역량강화와 협력체계 구
축을 위한 계약계획제도(plan de contract), 협력계획제도, 협약(negotiated contract) 등을 검토하여 도입할 필요가 있으며, 정부와 국민간의 협의기능을 강화하기 위 한 각종 거버넌스 운영상의 실효성을 제고해야 한다
제5장 결 론
향후 우리나라 사회의 참여지향성은 한동안 지속될 것으로 보인다. 또한 올바 른 참여를 위한, 사회적 합의의 형성 촉진을 위한, 그리고 사회정의를 위한 사회 운동ㆍ교육이 전개될 것이다. 이와 같은 경로를 밟아 가는데 있어서 가급적 사회 적 비용을 줄이고 보다 효율적인 방법을 제시하는 것은 참여를 중시하는 계획가 의 소임일 것이다. 이 연구는 비록 미흡하나마 그러한 소임에 부응하는 작은 노 력으로서 수행되었다.
이 연구는 이론적 규범과 사회적 맥락을 동시에 고려하고자 하는 의도에서 필 연적일 수밖에 없었지만 사회적 맥락을 이론적 논의에 적합하게 인용하는 데 한 계를 보이고 있다. 특히 사례연구에서 환경이슈와 관련된 사례의 비중이 너무 크 기 때문에 공공계획이라는 연구영역을 좁게 만들었다. 향후에는 참여적 공공계 획에 대한 일반 규범에서 파생하는 우리나라의 시대적, 상황적 현상과 제약조건, 시민사회의 역량 등을 고려한 보다 치밀한 처방적 규범에 대한 연구가 있어야 할 것이다.
￭색인어 _ 계획이론, 공공계획, 참여시대, 패러다임
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ
제 1 장 서론
1. 연구의 배경과 목적 ··· 1
1) 문제의 제기 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 3
2. 연구의 범위와 방법 ··· 5
1) 연구의 범위 ··· 5
2) 연구의 구성과 방법 ··· 6
3. 선행연구 검토 ··· 10
1) 선행연구의 초점 ··· 10
2) 선행연구와의 차별성 ··· 11
제 2 장 계획 패러다임 변화에 관한 이론 검토 1. 개념의 정리 ··· 13
1) 계획과 공공계획 ··· 13
2) 계획이론과 공공계획 패러다임 ··· 16
2. 외국의 계획 패러다임 변화 동향 ··· 20
1) 개관 ··· 20
2) 전통적(합리적․실증주의적) 패러다임 ··· 23
3) 새로운 계획 패러다임의 전개 ··· 30
3. 우리나라 계획 패러다임의 변화 동향 : 이론적 접근 ··· 42
1) 압축성장 시대의 계획 패러다임 ··· 43
2) 계획의 “정치적” 속성과 국가계획론 : 변화의 동인 ··· 47
3) 1980년대 이후의 규범적 계획모형 : 참여 패러다임 ··· 51
4. “참여시대”와 새로운 계획 패러다임의 모색 ··· 54
1) 시대적 맥락으로서 "참여"의 의미 ··· 54
2) 규범적 참여 패러다임의 모색 ··· 57
제 3 장 계획 패러다임 변화의 현상과 시사점 1. 사례연구의 개요 ··· 61
1) 사례연구의 필요성 ··· 61
2) 사례연구 대상 ··· 62
3) 사례연구 방법 ··· 63
2. 사례연구 1 : 국가 및 국토차원의 계획 ··· 64
1) 국토종합계획 ··· 64
2) 수자원장기종합계획 ··· 77
3) 국가균형발전5개년계획 ··· 86
3. 사례연구 2 : 국책사업 등의 공공계획 ··· 102
1) 원전폐기물시설 입지 결정 ··· 102
2) 한탄강댐건설계획 ··· 114
3) 새만금간척사업 ··· 130
4. 시사점의 종합 ··· 138
1) 불완전한 패러다임 전환 ··· 138
2) 형식적 “참여” 메카니즘 ··· 140
3) 딜레마 상황에서의 의사결정 미숙 ··· 141
4) 과학과 정치의 역할 혼란 ··· 143
5) 시민사회와의 거버넌스 구축 미흡 ··· 144
제 4 장 참여적 공공계획 패러다임의 규범과 정책과제 1. 참여적 공공계획 패러다임의 개념 정립 ··· 147
1) 규범이론으로써의 참여적 공공계획 패러다임 ··· 147
2) 참여적 공공계획의 일반규범 ··· 150
2. 시스템 및 제도개선 방향 ··· 158
1) 사전적 합의형성 시스템 구축 ··· 158
2) 갈등관리시스템 실효성 제고 ··· 164
3) “중재형계획가” 제도 도입 ··· 166
4) 공공계획 수립을 협력적 거버넌스 구조로 개편 ··· 168
제 5 장 결론 1. 참여적 공공계획 패러다임 논의의 의의 ··· 171
2. 연구의 한계와 향후 연구방향 ··· 173
참고문헌 ··· 177
SUMMARY ··· 191
부 록 ··· 193
￭ 보론 1 : 방법론적 고려사항 ··· 193
￭ 보론 2 : 비판이론과 신제도주의 ··· 197
￭ 보론 3 : 최근의 대안적 계획이론 ··· 210
￭ 보론 4 : 외국의 참여형 계획사례 ··· 218
￭ 보론 5 : 협력적 거버넌스 : 미국 CALFED 사례 ··· 231
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 공공계획이론의 지위와 양식에 따른 패러다임과 계획전략 ··· 22
<표 2-2> 합리적 계획과 협력적 계획의 특성 비교 ··· 35
<표 2-3> 서구 계획이론의 변화 동향 ··· 37
<표 2-4> 실제 공공계획에서 제기되는 의사소통적 계획이론의 문제점 ··· 39
<표 2-5> 우리나라 공공계획의 현상과 이론적 배경의 변화 ··· 58
<표 3-1> 사례연구를 위한 분석항목 ··· 64
<표 3-2> 국토종합계획의 변동 요약 ··· 76
<표 3-3> 수자원계획의 변동 요약 ··· 85
<표 3-4> 국가 균형발전 “패러다임”의 변화 ··· 91
<표 3-5> 지자체간 중복 전략산업의 중점분야 ··· 98
<표 3-6> 국가균형발전5개년계획의 이론적, 맥락적 특성 요약 ··· 100
<표 3-7> 원전수거물 관리센터 건설 추진경과 ··· 105
<표 3-8> 한탄강 홍수조절용댐 기본계획(안) 개요 ··· 115
<표 3-9> 한탄강댐 건설 추진경위 ··· 117
<표 3-10> 한탄강댐 이해관계자간 입장과 근본인식 ··· 119
<표 3-11> 한탄강댐의 갈등원인(근거이론 분석) ··· 120
<표 3-12> 한탄강댐의 정책 참여구조 ··· 122
<표 3-13> 한탄강댐 추진과정에서 도입된 주요 의견수렴･합의절차 ··· 123
<표 3-14> 댐건설 의사결정을 주도하는 각종 위원회 구성 현황 ··· 124
<표 3-15> 댐건설을 둘러싼 정책네트워크의 변화 ··· 125
<표 3-16> 한탄강댐의 정책대응 전개 과정 ··· 126
<표 3-17> 새만금 사업비 투자실적 및 계획 ··· 131
<표 3-18> 만경․동진강 및 새만금 내부 환경대책비 지원현황 및 계획 ··· 132
<표 3-19> 새만금사업의 추진경위 ··· 134
<표 3-20> 새만금 사업의 단계적 상황과 대응 ··· 137
<표 4-1> 참여적 계획가의 지양점과 지향점 ··· 156
<표 4-2> 커뮤니케이션 관점에서 본 여론과 공론의 차이 ··· 160
<표 4-3> 공론조사의 개요 ··· 161
<부표 1> 구제도주의와 신제도주의의 비교 ··· 202
<부표 2> 최근의 신제도주의의 주요 의제 ··· 203
<부표 3> 제도와 기관(agency)에 대한 주요 의제 ··· 204
<부표 4> 신제도주의의 제도의 이해에 대한 공통점 ··· 207
<부표 5> 신제도주의의 분파별 특징 ··· 208
<부표 6> Healey의 분류에 따른 참여적 공공계획이론의 실제 적용사례 ···· 219
<부표 7> 연구주제별 참여형 공공계획이론의 적용사례 ··· 220
<부표 8> 발트해 연안의 중간규모 도시프로젝트로부터의 확인되는 사실들 · 224
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 공공계획의 범위 ··· 6
<그림 1-2> 연구의 구성 ··· 9
<그림 2-1> 공공계획 패러다임의 구성요소 ··· 20
<그림 2-2> 신제도주의 관점의 관계형성과정 ··· 33
<그림 2-3> 압축성장 시대 우리나라의 규범적 계획모형 ··· 47
<그림 2-4> 시민사회 중심의 규범적 계획모형 ··· 53
<그림 3-1> 제4차 국토계획 수정계획의 수립체계 ··· 75
<그림 3-2> 수자원장기종합계획 운영체계 ··· 84
<그림 3-3> 지식사회에서의 한국의 국가모형의 변화과정 ··· 89
<그림 3-4> 국가균형발전5개년계획의 수립 추진절차 ··· 95
<그림 3-5> 신규 공고에 따른 부지선정 절차 ··· 109
<그림 3-6> 부안군과 부안주민의 대립구도 ··· 113
<그림 3-7 새만금 방조제 구간 현황 ··· 130
<그림 4-1> 참여적 공공계획 패러다임의 구성요소 ··· 149
<그림 4-2> 하버마스의 토의정치 과정 ··· 153
<그림 4-3> 갈등관리시스템 개선 방안 모형 ··· 166
<부록그림 1> 의사소통 행위이론의 정립과정 ··· 200
<부록그림 2> 신제도주의의 발달과정 ··· 205
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1서론
2000년대 들어 우리나라에서는 정부정책과 공공계획에 대한 갈등과 참여가 빠르게 증 대․증폭되고 있는 현상이 발견된다. 이는 단순한 사회갈등과 정치 과잉의 현상이라 기보다는 이전 시대와는 확연히 구별되는 의식과 가치관을 근간으로 하는 패러다임적 변동의 가능성일 수 있다. 공공계획은 사회공동체의 공적인 가치를 위해 정부 또는 공공적 대표성이 있는 주체가 행하는 것이기 때문에 사회적, 시대적 타당성을 갖추어 야 한다. 이 연구는 시대적 맥락을 반영한 공공계획의 규범적 패러다임을 정립하기 위한 하나의 이론적 시도이다.
1. 연구의 배경과 목적
1) 문제의 제기
우리나라에서 공공계획에 대한 경험은 일본제국주의에 의한 식민화와 분단 및 한국전쟁의 역사적 단절을 막 지나친 1960년대부터 거의 전격적이고 전폭적인 수준으로 주어진다. 제3공화국의 「경제개발5개년계획」으로 대표되는 경제계 획과 1970년대부터의 전국을 단위로 공간조직을 새롭게 설계하는 국토종합계획, 그리고 수많은 국책사업과 경제, 사회분야의 정부계획들, 광역권, 시․도, 시․
군․구, 읍․면단위까지의 도시 및 지역계획 등이 우리 사회가 겪어온 공공계획 의 현상적 실체일 것이다. 이러한 공공계획은 오늘날까지도 쉼 없이 이어져왔을
뿐 아니라 사실상 그 영역이 지속적으로 확대되었다. 경제개발5개년계획은 「신 경제5개년계획」으로 이름을 바꾸었고, 여기에 새로운 가치관에 영향을 받아
「국가균형발전5개년계획」이 첨가되었으며, 국토․지역․도시계획도 여전히 다양한 목적과 공간단위로 행해지고 있다. 경제성장․산업과 국토개발 측면에 치중하던 시기를 지나 이제는 환경, 문화, 사회복지 등 보다 다양한 분야로 공공 계획의 영역이 확대되어 있기도 하다.
1960년대부터 1980년대 중반까지 우리나라의 정치상황과 정부정책, 공공계획 은 권위주의 정부에 의한 하향식 기조로 전개되어 왔다. 그러나 1987년 대통령 직선제 개헌으로부터 민주화가 진전되면서 1990년대 이후 문민정부, 국민의 정 부를 지나 2000년대의 참여정부에 이르는 동안 정부의 공공계획 내용과 방식에 많은 변화를 보인다. 즉, 과거에는 관료와 전문가 집단을 중심으로 사회적으로 지향하는 바를 “기술적 합리성”을 근거로 하는 공공계획으로 만들어 내고 이에 대한 사회적, 정치적 논의가 거의 없었다. 그러나 점차 기술적이고 전문적인 정 책결정 및 공공계획이 정치적, 사회적, 지역적, 계층적 논란과 갈등의 대상이 되 는 일이 잦아지게 되었다. 공공계획에 관련된 정책학, 계획학 등 이론적인 측면 에서도 기술적․전문적 합리성으로 무장한 과학적 실증주의와 합리적 선택모형 보다 사회적, 정치적 맥락을 고려한 참여․협상 등을 강조하는 다양한 이론적 규 범이 제시되기도 하였다. 이에 따라 정부의 입장도 중앙정부 주도의 하향식, 종 합적 공공계획에서 지방자치단체 및 시민사회의 참여가 강조되는 상향식, 참여 적 균형발전계획을 지향하는 쪽으로 바뀌어오고 있다.
균형, 참여, 자율 등의 개념은 공공계획의 정당성(legitimacy)을 보다 강화하고 따라서 보다 효과적인 국가정책의 수립과 집행을 위한 것으로 이해된다. 그러나 오늘날 정부가 시행하는 공공계획은 예전처럼 확실하게 추진되는 경우이 현저히 줄어든 것으로 느껴진다. 즉, 요즈음은 공공계획에 대한 대립과 갈등, 저항과 참 여가 엄청나게 증대되어 지난 날 우리나라 공공계획의 효율성과 실천력은 이제 찾아보기 어렵다는 것이다. 공공계획 및 국가정책을 둘러싼 사회갈등이 표면화 되고, 사회적 논란을 겪으면서 대립과, 저항이 증폭되는 경우가 많아지면서, 이른
바 “참여”의 정체성에 관한 첨예한 비판도 제기되고 있는 실정이다. 과거에는 공 공계획을 둘러싼 갈등은 대부분 “국가 대 시민사회”의 구도로 전개되는 경향이 많았지만 이제는 공공계획 영역에서 국가, 이익집단, 경제계층, 지역단위가 혼재 된 복합적 갈등구조가 빈번히 나타나면서 민주주의적 의사결정 원리가 원활하게 작동하지 않고 있다. 이는 국민의 참여욕구는 폭발적으로 팽창하는 반면 공공계 획에 대한 참여를 보장하는 이념적 기반이 약하고 제도적 틀도 미비하기 때문이다.
그러면 이 같은 상황에서 우리나라의 공공계획은 어떻게 될 것인가? 그리고 앞으로는 어떻게 해야 할 것인가? 공공계획은 사회공동체의 공적인 가치를 위해 정부 또는 공공적 대표성이 있는 주체들이 행하는 것이기 때문에 사회적, 시대적 타당성을 갖추어야 한다. 또한 규범이나 사회적 합의는 시대적인 맥락에 따라 변 할 수 있는 상대적인 가치이기 때문에 우리나라 공공계획 역시 사회의 변화에 따른 새로운 규범과 사회적 합의의 기초 위에서 행사되어야 할 것이다. 결국 가 장 근본적으로 이 시대의 맥락에서 어떠한 공공계획의 규범을 설정해야 하는지, 그리고 어떻게 보다 원활하게 공공계획을 작동시킬 수 있을 것인지를 생각하여 야 한다. 이처럼 이 연구는 2000년대 초입인 이 시점이 우리나라 공공계획의 패 러다임이 바뀌는 과정이라고 인식하면서 이와 관련한 이론적이고 규범적인 요소 들을 고찰할 필요가 있다는 문제의식에서 출발하고자 한다.
2) 연구의 목적
앞에서 시사한 바와 같이 이 연구의 목적은 우리나라 공공계획 패러다임의 변 화에 대한 계획이론적 입장을 정립하고 공공계획의 수립과정에 있어서 정치적 과정의 역할, 시민사회의 참여 방법, 갈등의 조정 등에 관한 이론적 규범을 탐구 하는 것이다. 보다 구체적으로는 다음과 같다.
첫째, 1960년대 이후 오늘에 이르기까지 공공계획의 이론적 토대(계획이론의 전통, 계획모형 등)가 어떻게 시대적 맥락에 따라 실천적 계획현상(행위)에 반영 되고 변화되어 왔는지를 탐구하고자 한다. 이 과정에서 그동안 주로 행정학 및
정책학 분야에서 기능주의적인 시각으로 설명되어졌던 우리나라 공공계획의 전 개과정과 경험을 계획이론적 입장에서 재해석하고자 한다.
둘째, 2000년대 들어 특징적으로 나타나는 시대적 맥락을 반영하는 공공계획 패러다임 변화의 방향성과 특성을 설명하고자 한다. 이는 공공계획 및 국가정책 의 이슈가 국가(정부), 이익집단, 경제계층, 지역단위가 혼재된 복합적 갈등구조 로 바뀌어가는 공공계획의 정치화 과정을 정성적으로 분석하는 과정이다.
셋째, 사회적 이슈 또는 목표를 사회정치적․정책적․기술적으로 해결하기 위 한 공공계획의 수립과정에 있어서 정치적 과정의 역할, 시민사회의 참여 방법, 갈등의 조정 등에 관한 이론적 규범을 도출하고자 한다. 여기에는 공공계획 과정 에서의 계획가-관료-정치가의 관계 및 역할, 민간 혹은 시민사회의 역할, 계층 간․지역간 갈등의 해소를 위한 실천적 규범 등을 다루게 될 것이다.
요즈음 나타나고 있는 제반 공공계획에서의 현상을 보면서 “참여시대”라는 구 분을 굳이 붙이고자 하는 것은 단순히 공공계획에 대해 대립, 갈등, 저항, 참여가 증대되었기 때문만이 아니라 이전 시대와는 확연히 구별되는 의식과 가치관을 근간으로 하는 이른바 “변동의 자원”을 발견할 수 있기 때문이다.1) 이러한 변동 성을 새로운 공공계획 패러다임의 원천으로 고찰함으로써 우리나라 공공계획의 반성과 성찰, 나아가 새로운 변화와 쇄신을 도모하는 미래지향적인 계기를 제공 하는 것이 이 연구의 궁극적인 목적이라고 할 수 있다.
1) 현대사회에 있어서는 합리성이라는 개념의 갈등 조정방식으로는 조정되어지지 않는 많은 것들이 있 고, 합리화 대신에 매우 다양하고 실제적인 관점(이익)에서 논리를 전개하는 다양한 행위자들을 보게 된다. 결과적으로 분절현상과 차별화가 심화되어 개인주의가 강조되고 국가가 정치, 경제, 문화적인 면에서 점점 중요성이 줄어들게 되는 반면, 수많은 다양한 형태의 이해관계를 지닌 조직들이 공식적 인 조직의 경계를 넘어서서 의사결정에 참여하고 있는 현상을 볼 수 있다. 이러한 상황에서 개인이나 집단은 명확하고 위로부터 주어지는 정책목적과 결과에 대한 이해를 받아들이지 않는다. 즉, 개인과 집단들은 그들 자신의 별도의 이익을 추구하면서 그들이 받아들이지 않는 조정방법에는 좀처럼 순응 하지 않기 때문에 합리화에 입각한 통제의 과정은 실패할 수 밖에 없다(Bogason, 2000). 이제까지의 조직화, 의사결정, 정책분석을 지배해왔던 합리적 모형을 통해서는 상호연관된 세계에 있어서의 문제 들을 해결하거나 실현가능한 정책들을 개발하는 것이 본질적으로 불가능하다(Bailey in Bailey and Meyer, 1992: 34). 따라서 도구적 합리성의 편협함을 벗어나 복잡다단하게 발현하는 개인과 집단의 가치들을 통합시키기 위한 새로운 의사결정 모형이 필요해진다. 이러한 필연성이 곧 새로운 패러다임 을 요구하는 사회적으로 잠재된 혹은 응축된 에너지이며 여기서 말하는 변동의 자원이 된다고 볼 수 있다. 이 문제는 시대적 맥락에 대한 논의와 관련하여 제2장에서 다시 언급될 것이다.
2. 연구의 범위와 방법
1) 연구의 범위
이 연구는 그 시공간적 범위를 1960년대 이후 우리나라 사회로 한정하고자 한 다. 1960년대는 우리나라의 산업화가 급속히 진행되기 시작한 시점으로 사회과 학적 시각에서 이전 시대와는 굵은 획을 긋는 시대로 간주된다. 이후 우리나라는 정치․사회․경제․문화의 모든 측면에서 엄청난 속도로 변화하기 시작했고, 이 는 공공계획의 영역에서도 마찬가지라고 생각된다. 즉, 우리 사회가 공공계획이 라고 하는 현대적 현상에 익숙해지기 시작한 시점은 1960년대 이후 본격화된 근 대화 또는 경제개발 추진과정부터일 것이고, 그 후 약 반세기가 경과하는 동안 우리나라 사회는 비약적인 변화를 겪어 왔다. 이 과정에서 우리 논의의 초점인 공공계획은 거의 모든 공공적인 영역에서 간단없이 전개되고, 이 사회에 어마어 마한 영향을 주는 존재로 확대, 확산되었다. 결국 이 연구는 현대화라는 큰 물결 속에서 우리나라 공공계획이 변화하는 양상을 추적하고자 하므로 1960년대를 기 점으로 설정하는 것이 타당할 것이다.
내용적으로 이 연구는 사회적 현상 내지는 정부 및 기타 주체들의 행위로서의 공공계획에 대한 고찰을 하고자 한다. 따라서 연구의 범위는 우리나라의 공공계 획이라고 규정할 수 있는데 이는 아직은 막연한 개념이기 때문에 다소 조작적인 정의를 내려둘 필요가 있다.
일반적인 개념으로 계획이란 개인이나 집단이 어떤 목적을 위해서 앞으로 해 야 할 일을 정해놓은 것(plan) 또는 정하는 과정내지는 행위(planning)를 뜻한다.
그러나 좁은 시각으로 볼 때, 계획이라는 용어가 주로 도시계획, 지역계획 등의 분야에서 보다 많이 사용되었고, 서구에서 발전되어 온 계획이론들도 상당부분 도시 및 지역계획을 염두에 두고 정립된 경우가 많기 때문에 계획은 곧 공간계획 이거나 혹은 이와 밀접하게 연관된 환경, 수자원, SOC 등에 대한 계획을 의미하 는 것으로 여겨지기가 쉬었다. 결국 전통적으로 계획은 토지이용계획, 교통계획,
건축계획 등을 중심으로 하는 물리적 계획 분야에서 주로 사용되는 용어로서, 우 리나라에서도 좁은 의미에서는 도시계획, 지역계획, 국토계획의 공간계획을 뜻 하는 것으로 간주되는 경향이 강하다.
그러나 넓은 의미에서는 프리드만(1987)이 제시한 바와 같이 경제사회적 통합 계획이나 산업, 노동, 복지, 문화, 교육, 국방 등 모든 분야에 있어서의 행정계획 또는 정책계획도 공공계획의 범주에 속한다.2) 계획은 도시 및 지역계획에서 배 타적으로 사용하는 용어도 아니며, 실제로 사회 현실 속에서, 개인이나 사적인 조직의 계획이 아니라, 사회적이고 집단적인 현상으로서 “공공”이라는 이름으로 우리의 삶에 영향을 미치는 계획행위는 이루 헤아릴 수없이 많다. 따라서 여기서 는 공공계획을 공공부문에서의 다양한 정책활동과 계획행위를 포함하는 포괄적 인 개념으로 정의하고자 한다.
시장경제 사회에서의 공공계획
국가 안보계획
경제
계획 사회
계획 환경
계획 도시
계획
지역개발 계획
<그림 1-1> 공공계획의 범위
출처 : Friedmann(1987)에서 정리하여 그림으로 표현.
2) 연구의 구성과 방법
이 연구는 크게 공공계획 패러다임에 관한 이론적 검토, 우리나라의 시대적 맥 락과 공공계획 변화에 관한 고찰, 그리고 대안적 이론으로서 공공계획의 규범적
2) 계획은 종종 “정책(policy)”의 개념과 의미적으로 혼동되는 경우가 많은데 이는 한 사회의 계획은 사실 상 공공부분에서의 계획(planning in the public domain)으로 간주되어 왔으며, 일반적으로 공공계획은 정부의 정책을 반영하는 정책수단의 집행을 위한 매뉴얼로 기능하거나 혹은/또한 정책방향과 집행수 단을 제시하는 지침서로 기능하는 경우 등이 혼재되어 나타나기 때문이다.
패러다임과 실천적 제안의 세 부분으로 구성된다.
우선 이론 부분은 공공계획, 계획이론 등의 기초 개념의 정리와 서구의 계획이 론 패러다임 형성과 변화에 대한 검토 등을 포함하며 연구 방법은 주로 문헌연구 에 의존하는 기술적(descriptive)인 형식의 논의가 될 것이다. 여기서의 이론적 논 의는 실증적인 사실에 대한 것이 아닌 추상화된 일반이론이나 규범적 이론을 다 루기 때문에 상당히 상대적이고 해석학적이거나 주관적일 수밖에 없다.3) 예컨대 경기 변동 등 경제 문제에 대한 논의를 한다면, 객관적인 지표나 계량화된 통계 수치 등과 같은 구체적인 근거를 판단의 자료로 활용할 수 있다. 이에 반해 공공 계획이 과연 위기냐 아니냐 하는 문제, 시대적인 특성을 맥락으로서 규정하는 문 제, 공공계획에서의 규범적 패러다임에 관한 문제 등에 있어서는 이런 객관화된 검증 자료를 구할 수도 없으며, 사람에 따라 그리고 관점에 따라 판단이 얼마든 지 다를 수 있다. 따라서 이 연구도 과학적인 엄밀성을 가진 일반이론이라기보다
3) 방법론적으로 이 연구는 관측-분석-예측이라고 하는 경험적 과학적 논리구조를 중시하는 실증주의적 입장(Giddens, 1982:12) 만을 수용하지는 않을 것이다. 논리적 실증주의(logical positivism)에서는 지식 이란 반드시 증거에 의한 검증에 의해 성립한다고 보며 가치(규범적인 무엇)와 사실(경험적인 무엇)은 서로 다른 것이라는 입장을 보이는데(Vaillancourt, 1986, 37), 이와 같은 전제는 자연과학에서의 가치중 립 지향을 위해서는 적실하다고 보이지만 사회과학적 입장으로서는 적당하지 않을 수도 있다. 왜냐하 면 사회적인 현상들에는 관찰에 의해 측정될 수 있기보다는, 즉 계량적으로 분석될 수 있다기보다는 이해하고 해석되어야 하는 것이 많기 때문이며, 이 연구 역시 그러한 이해 해석에 의존할 수밖에 없는 관찰대상을 많이 포함하고 있기 때문이다. 이해와 해석이라는 방법론적 전제는 또한 연구자의 주관적 관점이 연구대상의 선정 및 분석에 이르기까지 중요하게 작용한다는 것을 전제로 하고 있다. 실상 객관성이란 눈에 보이는 현상과 사실들 간의 인과적 관계에 대한 설명이 얼마나 일반화된 수준인가 혹은 진실에 가까운가를 가늠하는 척도인데 그와 같은 객관성이 인간의 행위, 믿음, 의도, 행동의 동 기 등의 요인들과 그 제 관계들을 이해하고 설명하는 분야에서 어느 정도 보장될 수 있는지는 알 수 없는 것이다. 사회 안에서의 인과적 관계는 시간의 흐름에 따라 변할 수 있는 것이며 객관성과 그에 입각한 지식은 역사적인 관점에서 항상 상대적이라는 입장(Lukacs, 1971)이 더욱 타당하게 여겨진다.
따라서 구체적인 사회적 사실-현상들과 그들 간의 제 관계를 이해하고 해석하기 위한 분석적 방법론 으로서 이 연구는 해석학적(hermeneutical)사유 방식에 기초하고자 한다. 해석학적 접근은 논리적 실 증주의와는 달리 연구자의 가치전제를 용인하며 연구자와 연구대상간의 선 이론적(meta-theoretic) 관 계, 즉 연구자는 애초 그가 연구하는 사회의 일부분으로서 그의 사회 (연구대상)에 대한 인식은 학문 적 이론 이전에 체험론적 지식에 기초하고 있다는 것으로, 연구자의 연구대상에 대한 이해 (verstehen) 은 제 3자적 관점에서 달성된다기보다는 그가 연구대상과 맺고 있었던 사회적 관계의 연장선에서 결 국 객관적이라기보다는 주관적으로 달성될 수 있다고 본다. 따라서 지식이나 이론은 연구자가 담지 하고 있는 가치체제에 상응하며 그러한 지식 혹은 이론을 연구하는 데에는 정치적 이데올로기적 입장 까지도 수용될 수 있는 것이다(Rhoads, 1991). 따라서 이 연구의 과정 속에서는 위에서 전제한 가치에 부응하는 이론적 틀과 그에 따른 분석 사례에서 나타나는 현상 관계들의 의미 해석이 중요한 것이다.
는 하나의 특수이론으로써 최근 제기되는 공공계획을 둘러싼 다양한 논의들을 검토하려는 것이다.
두 번째 부분인 우리나라의 시대적 맥락과 공공계획 변화에 관한 고찰은 사례 연구(case study)의 방식으로 논의를 전개할 것이다. 여기서 말하는 공공계획의 개념적 범위가 매우 넓기 때문에 1960년대에서 현재에 이르기까지 공공계획이 이론과 실천의 관계라는 측면에서, 그리고 사회의 변화와 계획현상(행위)의 관계 라는 측면에서 전체적으로 고찰하는 것은 매우 어렵다. 따라서 여기에서는 공공 계획의 현상을 분석하고 그로부터 계획․정책 수립 및 제도개선 방향을 제시하 는 규범적 영역으로 이어지는 논의의 초점을 명확하게 하기 위해 국토-지역-도시 계획을 축으로 하는 공간계획 및 대표적인 관련정책 몇 가지를 사례연구 개념으 로 접근하고자 한다.
이 같은 방식은 어떤 사회적 현상을 표본의 관측에 의해 귀납적으로 일반이론 화 하는 논리구조를 채용하는 것이다. 다만 귀납적인 과정이 어떤 추상적인 논술 에서 출발하여 구체적인 검증을 거친 후 다시 보다 높은 추상화 (일반이론의 정 립)로 나아가는 과정이라 한다면 이 연구는 반드시 귀납적이지는 않다. 왜냐하면 이 연구는 일반이론으로서의 “공공계획 패러다임” 정립을 목적으로 하고 있지는 않기 때문이다. 오히려 이 연구에서는 특히 사례 연구를 통하여 우리나라 사회 라는 구체적인 현실에 보다 적절하게 적용되는 하나의 규범적 계획이론을 추구 하는데 이는 공공계획의 일반이론(positive theory of planning)이라기에는 특정 사 회적․시대적 맥락을 연두에 둔 일종의 “특수해(特殊解)”인 것이다. 따라서 이 연구는 일견 귀납적으로 보이는 측면도 있지만 사례연구를 통해 결론에 이르는 과정에서는 귀납적이라기보다는 오히려 연역적인 논리전개를 보일 것이다.
마지막 규범적 패러다임과 실천적 제안 부분은 이론 영역에서 제시된 규범적 패러다임에서의 시사점 및 규범들과 실증 영역에서 나타난 우리나라 공공계획 패러다임 형성 및 변화과정에서 나타나는 한계와 문제점 등을 연계하여 앞으로 의 공공계획․정책 수립 및 제도개선 방향을 제시하는 내용을 담을 것이다. 여기 에서는 일반적 혹은 총론적인 규범에 관한 논의와 아울러 연구결과의 현실적용
가능성을 높이기 위해 실증 영역 사례 분야의 분석 결과 나타난 한계와 문제점에 대한 개선방향에도 논의의 초점을 두고자 하는데, 앞의 이론적 검토 부분과 마찬 가지로 기술적(descriptive)인 형식의, 매우 상대적이고 해석적인 방식으로 논의 가 전개될 것이다.
서구 계획이론의 검토
․종합모형(합리적 선택 모형), 점증주의
․참여적, 의사소통적 계획이론
우리나라 공공계획의 이론적 고찰
․사회인도적 계획 ․국가계획론
․비판이론 등의 새로운 참여 담론
이론적 경향성과 실제적 현상 검토 이론적
배경
우리나라의 공공계획 사례 1, 2
․국토계획, 수자원계획, 참여정부 균형발전계획
․원전폐기물시설, 한탄강댐, 새만금 등 특수사례
우리나라의 공공계획 사례의 시사점 ․절차적 문제와 기술적, 정치적 한계 ․“참여” 이념의 현실 적용성 검토 우리나라의
공공계획 사례
참여적 공공계획 패러다임의 규범 모색 ․참여적 계획 패러다임의 개념화 ․사회적 참여과 정치적 합의 등 일반규범 ․절차적, 제도적 틀의 보완 방안
새로운 패러다임의 현상적 한계
․사회갈등 복잡화
․이론적 기반과 제도적 틀 미흡
새로운 공공계획 패러다임
<그림 1-2> 연구의 구성
3. 선행연구 검토
1) 선행연구의 초점
이 연구와 유사한 선행연구는 크게 두 가지 부류로 나눌 수 있는데, 하나는 계 획의 패러다임에 관련된 연구로서 계획이론 분류 또는 공공계획의 사상적, 실천 적 전통에 관한 부류가 있다. 이런 연구들은 주로 미국과 영국의 계획이론가들에 의해 수행되었고4) 국내에서의 관련 연구는5) 빈약한 형편이다. 다른 한 부류는 우리나라 공공계획, 특히 도시 및 지역계획 등 공간계획 분야의 실천적 영역에서 계획 패러다임의 변화6) 또는 사회갈등을 연구한 것들로서7) 주로 도시 및 지역계 획 전문가들에 의해 연구들이다.
이와 같은 선행 관련 연구들은 본 연구의 수행에 있어서 부분적으로 관련이 있고 또한 이 연구의 논의를 풍부하게 하는 역할을 할 것이다. 그러나 외국의 계 획이론 연구는 대부분 계획이론의 전통과 이론적모형의 분류와 특성 등에 관한 일반적 이론으로 구체적인 사회경제적 맥락 속에서의 계획이론이나 공공계획 패 러다임 형성․변화 등은 다루지 않는 한계가 있다. 비교적 계획 패러다임의 변화
4) 대표적으로 Friedmann(1987)은 『Planning in the public domain』에서 근대 자본주의 사회의 계획의 전 통(공공부문의 계획 패러다임)을 다음과 같이 4가지로 구분하고 있으며; Healey, McDougall &
Thomas(1982), 『Planning theory : Prospects for the 1980s』; Michael Dear(1986), "Postmodernism and Planning" 등은 계획의 이론적, 실천적 모형을 Comprehensive physical planning, Procedural planning theory, Social planning and advocacy planning, Incrementalism, Pragmatism, Political economy, Managerial strategic planning 등으로 다양하게 분류하고 있으며; Taylor(1999), "Anglo-American town planning theory since 1945 : three significant developments but no paradigm shifts"는 2차 세계대전 이후 영국․미 국 도시계획의 이론적 경향을 물리적 계획과 도시설계로서의 계획에서 합리적 절차 및 시스템적 접 근을 강조하는 계획관으로, 기술적 전문성이 요구되는 계획에서 가치판단적 정치적 과정으로서의 계 획으로, 근대적 계획개념에서 탈근대적(postmodernist) 개념으로 변화하고 있다고 파악하고 있다.
5) 김재익 외(2002), 도시계획 패러다임 변화 : 네트워크 패러다임을 중심으로, 주택연구, 제11권 제1호;
이수장(1989), 계획이론에 있어 새로운 패러다임의 모색 - 비판적 계획이론 서설, 지방행정연구 Vol.4, No.4, 한국지방행정연구원. 등이 있다.
6) 박재길․조판기 (2004), 도시계획체제의 패러다임과 변화방향, 대한국토도시계획학회 학술세미나 발 표논문 등이 있다.
7) 박형서 외 (2004), 공공시설 입지갈등이 지역사회에 미치는 영향 연구, 국토연구원, 김선희 외 (2005) 국책사업의 효과적 추진을 위한 사회합의형성시스템 구축방안 연구, 국토연구원 등이 있다.
를 포착하고 있는 Taylor(1999)의 연구도 시론적인 성격으로 치밀한 논증과정을 결여하고 있다.
우리나라의 도시계획 패러다임 관련 연구들은 새로 대두되는 계획이론의 경향 과 계획 패러다임으로서의 실천적 가능성 등을 간단히 언급하는 정도에 그치고 있고 향후의 규범적인 방향성도 이론적 규범을 소개하는 수준이기 때문에 역시 이론적 접근으로서는 완결성이 미흡한 것으로 느껴진다. 다만 시민참여, 정책․
계획과 관련된 사회적 갈등 등에 관한 국내 선행 연구들은 대부분 실용적인 연구 로써 합리적 의사결정 과정 및 제도화를 정책 제안 등의 성과를 보이고 있다.
2) 선행연구와의 차별성
이와 같은 선행 연구들에 비하여 이 연구는 이론적인 검토와 우리나라 사회 맥락의 관계 속에서의 공공계획 패러다임의 변화와 규범을 이론적으로 정립하고 자 하는 보다 확대된 의도를 가지고 있다. 특히 우리나라 계획 패러다임 관련 기 존 연구는 대부분 특정한 이론적 입장에서 규범적인 요소를 정리하고 있어 규범 적 이론으로서의 완성도가 미흡한 실정임을 고려하여 이 연구에서는 보다 광범 위한 이론적 고찰을 시도할 것이다. 즉, 이 연구에서는 다양한 공공계획의 규범 적 모형(사회계약론 모형, 참여계획, 협력적 계획 모형 등)뿐 아니라 정치학 또는 행정학에서의 행태주의적 참여이론, 신제도주의적 접근(거버넌스 담론 등) 등의 공공계획의 정치화 및 시민참여 이론 등을 검토하여 공공계획의 새로운 패러다 임 형성의 가능성을 전망하고 공공계획의 의사결정 메카니즘의 규범을 도출하고 자 한다.
2
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2계획 패러다임 변화에 관한 이론 검토
이 장에서는 우선 공공계획, 계획이론, 패러다임 등 기초적인 개념을 정리하고, 서구의 계획이론 흐름과 우리나라의 동향 등 계획 패러다임의 형성과 변화에 관한 이론을 고 찰한다. 미국과 영국 등 외국 계획이론의 큰 흐름은 1970년대까지의 합리주의(종합적 합리주의 및 점진주의)로부터 1980년대 정치경제학적 비판을 넘어 1990년대 이후 비 판이론 및 제도주의적 입장(의사소통적 계획이론 등)으로 진화하고 있다. 우리나라에 서도 이와 유사한 양상이 포착되기는 하지만 아직 “패러다임 변동”이라고 부를 만한 이론적, 실천적인 수준에는 이르지 못하고 있다.
1. 개념의 정리
1) 계획과 공공계획
(1) 계획에 대한 다양한 인식론
단어의 뜻으로 보는 계획은 미래의 일에 대비하여 준비하는 모든 것의 총칭으 로 과정과 방법(planning), 산출물(plan)까지 포함한 일련의 활동을 뜻한다(정환용, 2001). 하지만 이론적 입장․관점에 따라, 혹은 계획이 현실적인 현상으로 나타 날 때의 계획의 대상, 계획을 수립하는 주체, 그리고 계획집행의 영향을 받는 대 상 등에 따라 계획은 매우 다양한 개념으로 인식될 수 있다. 계획을 이론적으로
