마지막으로 이와 같은 규범과 사례연구로부터의 시사점을 고려하여 다음과 같 은 정책 및 제도개선 방향을 제시한다
1) 사전적 합의형성시스템 구축 : 정책형성 및 의사결정방식도 사회적 합의형 성을 촉진하는 참여적 의사결정방식으로 전환되어야 한다. 그리고 공공계획 수 립 전에 공론화를 위한 절차와 수단 등을 마련할 필요가 있는데, 여기에서는 공 론조사, 합의회의 및 시민배심원 방식 등의 제도화 방안을 제안한다.
2) 갈등관리시스템 실효성 제고 : 현재의 갈등관리시스템의 가장 큰 약점은 갈 등의 사전적 예방에 대한 장치가 미흡하다는 점이다. 이는 사전적 합의형성에 관 한 공공계획 및 정책 결정 및 참여자들의 인식과 중립자의 역할이 사업 초기단계 부터 중요하다는 인식이 미흡하기 때문이므로 공론조사 및 합의회의 같은 장치 를 제도적으로 명문화해야 한다.
3) “중재형 계획가” 제도 도입 : 앞서 언급한 공론조사, 합의회의, 시민배심원 방식 등 거의 모든 공공계획 추진 과정에서의 합의형성 및 협상에서 핵심이 되는 요소는 바로 제3자적(중립적) 입장을 대변하는 중재자 및 협상촉진자라고 할 수 있다. 따라서 전문적인 협상촉진가로서의 중재형 계획가와 관련기관, 가칭 “합 의형성 및 협상 촉진을 위한 민간기구”의 설치와 운영을 검토할 필요가 있다.
4) 공공계획 수립을 협력적 거버넌스 구조로 개편 : 중앙 공무원, 전문가 중심 으로 이루어진 비교적 균일하고 좁은 범위의 기존의 관료적 정책결정구조를 지 자체, 지역주민, 환경단체, 종교계 등 시민이 많이 참여하는 협력적 거버넌스 구 조로 개편하여야 한다. 특히 중앙-지방정부간 거버넌스 역량강화와 협력체계 구
축을 위한 계약계획제도(plan de contract), 협력계획제도, 협약(negotiated contract) 등을 검토하여 도입할 필요가 있으며, 정부와 국민간의 협의기능을 강화하기 위 한 각종 거버넌스 운영상의 실효성을 제고해야 한다
제5장 결 론
향후 우리나라 사회의 참여지향성은 한동안 지속될 것으로 보인다. 또한 올바 른 참여를 위한, 사회적 합의의 형성 촉진을 위한, 그리고 사회정의를 위한 사회 운동ㆍ교육이 전개될 것이다. 이와 같은 경로를 밟아 가는데 있어서 가급적 사회 적 비용을 줄이고 보다 효율적인 방법을 제시하는 것은 참여를 중시하는 계획가 의 소임일 것이다. 이 연구는 비록 미흡하나마 그러한 소임에 부응하는 작은 노 력으로서 수행되었다.
이 연구는 이론적 규범과 사회적 맥락을 동시에 고려하고자 하는 의도에서 필 연적일 수밖에 없었지만 사회적 맥락을 이론적 논의에 적합하게 인용하는 데 한 계를 보이고 있다. 특히 사례연구에서 환경이슈와 관련된 사례의 비중이 너무 크 기 때문에 공공계획이라는 연구영역을 좁게 만들었다. 향후에는 참여적 공공계 획에 대한 일반 규범에서 파생하는 우리나라의 시대적, 상황적 현상과 제약조건, 시민사회의 역량 등을 고려한 보다 치밀한 처방적 규범에 대한 연구가 있어야 할 것이다.
￭색인어 _ 계획이론, 공공계획, 참여시대, 패러다임
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차 례
발간사 ···ⅰ 서 문 ···ⅲ 요 약 ···ⅴ
제 1 장 서론
1. 연구의 배경과 목적 ··· 1
1) 문제의 제기 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 3
2. 연구의 범위와 방법 ··· 5
1) 연구의 범위 ··· 5
2) 연구의 구성과 방법 ··· 6
3. 선행연구 검토 ··· 10
1) 선행연구의 초점 ··· 10
2) 선행연구와의 차별성 ··· 11
제 2 장 계획 패러다임 변화에 관한 이론 검토 1. 개념의 정리 ··· 13
1) 계획과 공공계획 ··· 13
2) 계획이론과 공공계획 패러다임 ··· 16
2. 외국의 계획 패러다임 변화 동향 ··· 20
1) 개관 ··· 20
2) 전통적(합리적․실증주의적) 패러다임 ··· 23
3) 새로운 계획 패러다임의 전개 ··· 30
3. 우리나라 계획 패러다임의 변화 동향 : 이론적 접근 ··· 42
1) 압축성장 시대의 계획 패러다임 ··· 43
2) 계획의 “정치적” 속성과 국가계획론 : 변화의 동인 ··· 47
3) 1980년대 이후의 규범적 계획모형 : 참여 패러다임 ··· 51
4. “참여시대”와 새로운 계획 패러다임의 모색 ··· 54
1) 시대적 맥락으로서 "참여"의 의미 ··· 54
2) 규범적 참여 패러다임의 모색 ··· 57
제 3 장 계획 패러다임 변화의 현상과 시사점 1. 사례연구의 개요 ··· 61
1) 사례연구의 필요성 ··· 61
2) 사례연구 대상 ··· 62
3) 사례연구 방법 ··· 63
2. 사례연구 1 : 국가 및 국토차원의 계획 ··· 64
1) 국토종합계획 ··· 64
2) 수자원장기종합계획 ··· 77
3) 국가균형발전5개년계획 ··· 86
3. 사례연구 2 : 국책사업 등의 공공계획 ··· 102
1) 원전폐기물시설 입지 결정 ··· 102
2) 한탄강댐건설계획 ··· 114
3) 새만금간척사업 ··· 130
4. 시사점의 종합 ··· 138
1) 불완전한 패러다임 전환 ··· 138
2) 형식적 “참여” 메카니즘 ··· 140
3) 딜레마 상황에서의 의사결정 미숙 ··· 141
4) 과학과 정치의 역할 혼란 ··· 143
5) 시민사회와의 거버넌스 구축 미흡 ··· 144
제 4 장 참여적 공공계획 패러다임의 규범과 정책과제 1. 참여적 공공계획 패러다임의 개념 정립 ··· 147
1) 규범이론으로써의 참여적 공공계획 패러다임 ··· 147
2) 참여적 공공계획의 일반규범 ··· 150
2. 시스템 및 제도개선 방향 ··· 158
1) 사전적 합의형성 시스템 구축 ··· 158
2) 갈등관리시스템 실효성 제고 ··· 164
3) “중재형계획가” 제도 도입 ··· 166
4) 공공계획 수립을 협력적 거버넌스 구조로 개편 ··· 168
제 5 장 결론 1. 참여적 공공계획 패러다임 논의의 의의 ··· 171
2. 연구의 한계와 향후 연구방향 ··· 173
참고문헌 ··· 177
SUMMARY ··· 191
부 록 ··· 193
￭ 보론 1 : 방법론적 고려사항 ··· 193
￭ 보론 2 : 비판이론과 신제도주의 ··· 197
￭ 보론 3 : 최근의 대안적 계획이론 ··· 210
￭ 보론 4 : 외국의 참여형 계획사례 ··· 218
￭ 보론 5 : 협력적 거버넌스 : 미국 CALFED 사례 ··· 231
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 2-1> 공공계획이론의 지위와 양식에 따른 패러다임과 계획전략 ··· 22
<표 2-2> 합리적 계획과 협력적 계획의 특성 비교 ··· 35
<표 2-3> 서구 계획이론의 변화 동향 ··· 37
<표 2-4> 실제 공공계획에서 제기되는 의사소통적 계획이론의 문제점 ··· 39
<표 2-5> 우리나라 공공계획의 현상과 이론적 배경의 변화 ··· 58
<표 3-1> 사례연구를 위한 분석항목 ··· 64
<표 3-2> 국토종합계획의 변동 요약 ··· 76
<표 3-3> 수자원계획의 변동 요약 ··· 85
<표 3-4> 국가 균형발전 “패러다임”의 변화 ··· 91
<표 3-5> 지자체간 중복 전략산업의 중점분야 ··· 98
<표 3-6> 국가균형발전5개년계획의 이론적, 맥락적 특성 요약 ··· 100
<표 3-7> 원전수거물 관리센터 건설 추진경과 ··· 105
<표 3-8> 한탄강 홍수조절용댐 기본계획(안) 개요 ··· 115
<표 3-9> 한탄강댐 건설 추진경위 ··· 117
<표 3-10> 한탄강댐 이해관계자간 입장과 근본인식 ··· 119
<표 3-11> 한탄강댐의 갈등원인(근거이론 분석) ··· 120
<표 3-12> 한탄강댐의 정책 참여구조 ··· 122
<표 3-13> 한탄강댐 추진과정에서 도입된 주요 의견수렴･합의절차 ··· 123
<표 3-14> 댐건설 의사결정을 주도하는 각종 위원회 구성 현황 ··· 124
<표 3-15> 댐건설을 둘러싼 정책네트워크의 변화 ··· 125
<표 3-16> 한탄강댐의 정책대응 전개 과정 ··· 126
<표 3-17> 새만금 사업비 투자실적 및 계획 ··· 131
<표 3-18> 만경․동진강 및 새만금 내부 환경대책비 지원현황 및 계획 ··· 132
<표 3-19> 새만금사업의 추진경위 ··· 134
<표 3-20> 새만금 사업의 단계적 상황과 대응 ··· 137
<표 4-1> 참여적 계획가의 지양점과 지향점 ··· 156
<표 4-2> 커뮤니케이션 관점에서 본 여론과 공론의 차이 ··· 160
<표 4-3> 공론조사의 개요 ··· 161
<부표 1> 구제도주의와 신제도주의의 비교 ··· 202
<부표 2> 최근의 신제도주의의 주요 의제 ··· 203
<부표 3> 제도와 기관(agency)에 대한 주요 의제 ··· 204
<부표 4> 신제도주의의 제도의 이해에 대한 공통점 ··· 207
<부표 5> 신제도주의의 분파별 특징 ··· 208
<부표 6> Healey의 분류에 따른 참여적 공공계획이론의 실제 적용사례 ···· 219
<부표 7> 연구주제별 참여형 공공계획이론의 적용사례 ··· 220
<부표 8> 발트해 연안의 중간규모 도시프로젝트로부터의 확인되는 사실들 · 224
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 공공계획의 범위 ··· 6
<그림 1-2> 연구의 구성 ··· 9
<그림 2-1> 공공계획 패러다임의 구성요소 ··· 20
<그림 2-2> 신제도주의 관점의 관계형성과정 ··· 33
<그림 2-3> 압축성장 시대 우리나라의 규범적 계획모형 ··· 47
<그림 2-4> 시민사회 중심의 규범적 계획모형 ··· 53
<그림 3-1> 제4차 국토계획 수정계획의 수립체계 ··· 75
<그림 3-2> 수자원장기종합계획 운영체계 ··· 84
<그림 3-3> 지식사회에서의 한국의 국가모형의 변화과정 ··· 89
<그림 3-4> 국가균형발전5개년계획의 수립 추진절차 ··· 95
<그림 3-5> 신규 공고에 따른 부지선정 절차 ··· 109
<그림 3-6> 부안군과 부안주민의 대립구도 ··· 113
<그림 3-7 새만금 방조제 구간 현황 ··· 130
<그림 4-1> 참여적 공공계획 패러다임의 구성요소 ··· 149
<그림 4-2> 하버마스의 토의정치 과정 ··· 153
<그림 4-3> 갈등관리시스템 개선 방안 모형 ··· 166
<부록그림 1> 의사소통 행위이론의 정립과정 ··· 200
<부록그림 2> 신제도주의의 발달과정 ··· 205
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1서론
2000년대 들어 우리나라에서는 정부정책과 공공계획에 대한 갈등과 참여가 빠르게 증 대․증폭되고 있는 현상이 발견된다. 이는 단순한 사회갈등과 정치 과잉의 현상이라 기보다는 이전 시대와는 확연히 구별되는 의식과 가치관을 근간으로 하는 패러다임적 변동의 가능성일 수 있다. 공공계획은 사회공동체의 공적인 가치를 위해 정부 또는 공공적 대표성이 있는 주체가 행하는 것이기 때문에 사회적, 시대적 타당성을 갖추어 야 한다. 이 연구는 시대적 맥락을 반영한 공공계획의 규범적 패러다임을 정립하기 위한 하나의 이론적 시도이다.
1. 연구의 배경과 목적
1) 문제의 제기
우리나라에서 공공계획에 대한 경험은 일본제국주의에 의한 식민화와 분단 및 한국전쟁의 역사적 단절을 막 지나친 1960년대부터 거의 전격적이고 전폭적인 수준으로 주어진다. 제3공화국의 「경제개발5개년계획」으로 대표되는 경제계
우리나라에서 공공계획에 대한 경험은 일본제국주의에 의한 식민화와 분단 및 한국전쟁의 역사적 단절을 막 지나친 1960년대부터 거의 전격적이고 전폭적인 수준으로 주어진다. 제3공화국의 「경제개발5개년계획」으로 대표되는 경제계