연구 04-25
행정조사의 실태와 개선방안
— 규제개혁 차원의 접근을 중심으로 —
행정조사의 실태와 개선방안
— 규제개혁 차원의 접근을 중심으로 — 1판1쇄 인쇄/ 2004년 11월 23일 1판1쇄 발행/ 2004년 11월 29일
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발 간 사
정부는 보다 바람직한 정책의 결정을 위해서 다양한 정보와 자 료를 필요로 하고 또 그 정책과 법령의 집행을 목적으로 각종 의 무와 규제의 준수 여부를 조사할 필요가 있다. 이러한 조사행위 는 간단한 자료제출에서부터 현장검사, 질문, 필요에 따라서는 계 좌추적을 통해 금융거래정보를 확인하는 등의 형태로 실시되기도 한다. 관련부처 통계를 보면 국세청은 연간 4,000여 건, 공정거래 위원회도 4,000여 건, 환경부는 대기오염 분야에만 5만여 건의 조 사를 하는 것으로 파악되었다.
행정조사에 대하여는 다양한 불만이 나오고 있다. 우선 여러 기관의 중복조사로 조사 빈도가 너무 잦다는 지적이다. 일부 사 업장은 연간 100여 일을 조사받아야 한다고 불평한다. 또한, 정부 로부터 조사를 받는다는 사실 자체만으로도 그 기업의 이미지는 치명적으로 타격을 받기도 한다.
이처럼 행정조사가 기업활동에 미치는 충격이 지대함에도 불 구하고 이와 관련한 법적･제도적 장치는 상당히 미흡하다. 현행 법제는 일반법이 없이 각 개별법의 규정으로 행정조사를 운용하 고 있는데, 각 법은 조사의 근거규정만을 두고 구체적인 절차나 부당한 조사에 대한 통제장치를 규정하지 않고 있다. 이에 따라
행정조사가 행정편의적으로 이루어지거나 정치적으로 이용된다 는 지적이 나오고 있다. 헌법이 적법절차를 규정하고 형법과 형 사소송법이 수사착수에서부터 법원의 최종판결까지를 구체적으 로 규정하고 있는 점을 고려할 때, 사법조사 못지않은 강제력과 영향력을 갖는 행정조사의 법적 규율이 느슨한 점은 큰 문제라고 하겠다.
외환위기 이후 경영투명성 강화, 신고포상제도와 집단소송제도 도입 등으로 기업에 대한 대내외 감시장치가 대폭 강화되었고, IT기술의 발달로 상시감시체제를 확립하고 조사방법을 개선할 수 있는 여건도 성숙되었다. 하지만 각 부처에서는 일괄조사･기획조 사 등 종전의 전통적 행정조사 관행을 그대로 답습하고 있는 실 정이다.
규제를 아무리 줄이더라도 행정조사가 자의적･중복적으로 이루 어질 경우에는 피규제자가 느끼는 규제 강도가 클 수밖에 없는 만큼, 규제와 행정조사는 동전의 양면과 같다. 이러한 관련성에도 불구하고 그간 행정조사를 규제개혁 차원에서 접근한 연구 사례 는 거의 없었다. 이 보고서는 행정조사에 대한 제도개선을 통해 규제개혁의 효과를 높이는 방안을 모색하는 데 연구의 중점을 두 고 있다.
이 보고서는 본 연구원의 두 초빙연구위원이 공동으로 집필하였 다. 신종익 연구위원과 임상준 서기관은 각각 경제단체와 국무총 리실에서 규제개혁을 담당한 경험을 살려 바로 정책으로 실행할 수 있는 구체적인 정책대안을 제시하였다. 집필자들은 연구과정에 서 유익하고도 세세한 논평을 해 주신 서울대학교 행정대학원의 최병선 교수와 상명대학교 김영조 교수에게 깊은 감사를 드리고 있다. 아울러 연구원에서 이 연구를 적극 지원해 주신 황인학 박사 와 이은주 씨, 이경미 씨에게도 고마운 마음을 전하고 있다.
기업관련 행정조사에 대하여 실천적 개선방안을 제시한 두 분 의 노고를 치하하며, 모쪼록 이번 연구결과가 정책에 반영되어 행정조사의 적법절차를 조기에 구현하고 규제개혁의 효과도 높일 수 있게 되기를 기대한다.
2004년 11월 한국경제연구원 원장 좌승희
목 차
제1장 서··· 15
Ⅰ. 연구목적 ··· 17
Ⅱ. 연구방법 ··· 20
Ⅲ. 연구의 한계 ··· 21
제2장 행정조사의 개념과 종류 ··· 23
Ⅰ. 행정조사의 개념과 성질 ··· 25
Ⅱ. 행정조사의 기능 ··· 28
Ⅲ. 행정조사의 종류 및 수단 ··· 30
제3장 행정조사의 현황 및 실태··· 33
Ⅰ. 행정조사 개황 ··· 36
Ⅱ. 주요 분야별 현황 ··· 52
제4장 현행 행정조사의 문제점 ··· 105
Ⅰ. 적법절차 등 법치주의상 문제점 ··· 108
Ⅱ. 조사방법상의 문제점 ··· 125
Ⅲ. 규제개혁과 관련한 문제점 ··· 145
제5장 제도개선의 여건과 기대효과 ··· 157
Ⅰ. 행정조사의 문제가 개선되지 않는 원인 ··· 159
Ⅱ. 제도개선의 여건 ··· 163
Ⅲ. 제도개선의 기대효과 ··· 169
제6장 정책개선 과제··· 173
Ⅰ. 적법절차 확립을 위한 과제 ··· 176
Ⅱ. 조사방법 개선을 위한 과제 ··· 185
Ⅲ. 규제개혁과 연계할 과제 ··· 194
제7장 요약 및 결론··· 199
참고문헌··· 206
부 록··· 211
1. 행정조사 규칙(Model) ··· 211
2. 표준 조사업무처리절차(S.O.P) ··· 225
3. 금감원 검사업무 발전방안 등(요약) ··· 237
4. 부처별 행정조사 현황표 ··· 243
영문초록··· 260
표 목차
【제3 장】
<표 3-1> 부처별 행정조사 현황 ··· 37
<표 3-2> 행정조사의 유형별 현황 ··· 38
<표 3-3> 유형별 행정조사(예시) ··· 39
<표 3-4> 행정조사 요건의 명확성 ··· 40
<표 3-5> 조사요건별 현황(예시) ··· 41
<표 3-6> 행정조사의 수단현황 ··· 43
<표 3-7> 조사수단 규정현황 ··· 44
<표 3-8> 행정조사의 절차규정 현황 ··· 46
<표 3-9> 증표제시외 절차를 규정한 행정조사(예시) ··· 47
<표 3-10> 조사거부 등에 대한 제재 ··· 48
<표 3-11> 유사 행정조사의 제재 차이(예시) ··· 49
<표 3-12> 행정조사에 대한 구제 ··· 50
<표 3-13> 손실보상을 규정한 행정조사 현황 ··· 51
<표 3-14> 공정거래위원회 소관 행정조사 현황 ··· 54
<표 3-15> 공정거래 분야 조사의 유형별 분류 ··· 56
<표 3-16> 공정거래 분야 조사의 요건별 분류 ··· 56
<표 3-17> 공정거래 분야 조사의 수단별 분류 ··· 58
<표 3-18> 공정거래 분야의 조사절차 ··· 58
<표 3-19> 공정거래 분야 조사거부시 제재수단 ··· 59
<표 3-20> 공정거래 분야 조사의 권리 구제장치 ··· 59
<표 3-21> 공정거래위원회 사건처리 추이 ··· 63
<표 3-22> 공정거래사건 처리결과 ··· 64
<표 3-23> 공정위의 연도별 과징금 부과 및 불복현황 ··· 65
<표 3-24> 국세청 소관 행정조사 현황 ··· 66
<표 3-25> 관세청 소관 행정조사 현황 ··· 67
<표 3-26> 세무분야 조사의 유형별 분류 ··· 68
<표 3-27> 세무분야 행정조사의 요건별 분류 ··· 68
<표 3-28> 세무분야 조사수단별 분류 ··· 70
<표 3-29> 세무분야 조사절차별 분류 ··· 71
<표 3-30> 세무조사 거부시 제재수단 ··· 71
<표 3-31> 세무조사 권리 구제장치 ··· 72
<표 3-32> 세무조사 유형별 조사기간과 대상선정 기준 ··· 73
<표 3-33> 세무조사 추이 ··· 74
<표 3-34> 국세심사 청구 추이 ··· 74
<표 3-35> 금감위 소관 행정조사 현황 ··· 75
<표 3-36> 금융분야 조사의 유형별 분류 ··· 78
<표 3-37> 금융분야 행정조사의 요건별 분류 ··· 78
<표 3-38> 금융분야 조사수단별 분류 ··· 80
<표 3-39> 금융분야 조사절차별 분류 ··· 80
<표 3-40> 금융조사 거부시 제재수단 ··· 81
<표 3-41> 금융조사 권리 구제장치 ··· 82
<표 3-42> 증권불공정거래 행위 조사방법 ··· 85
<표 3-43> 2003년도의 금융회사에 대한 검사 내용 ··· 86
<표 3-44> 증권불공정거래 조사추이 ··· 87
<표 3-45> 금감원의 회계감사 보고서 감리추이 ··· 87
<표 3-46> 환경부 소관 행정조사 현황 ··· 89
<표 3-47> 환경분야 조사의 유형별 분류 ··· 90
<표 3-48> 환경분야 행정조사의 요건별 분류 ··· 90
<표 3-49> 환경분야 조사수단별 분류 ··· 92
<표 3-50> 환경분야 조사절차별 분류 ··· 93
<표 3-51> 환경조사 거부시 제재수단 ··· 93
<표 3-52> 환경조사 권리 구제장치 ··· 94
<표 3-53> 연도별 대기배출업소 지도･점검실적 ··· 95
<표 3-54> 연도별 폐수 배출업소 지도･단속 및 조치내역 ···· 96
<표 3-55> 환경사법경찰의 수사추이 ··· 97
<표 3-56> 노동부 소관 행정조사 현황 ··· 98
<표 3-57> 노동분야 조사의 유형별 분류 ··· 99
<표 3-58> 노동분야 행정조사의 요건별 분류 ··· 100
<표 3-59> 노동분야 조사수단별 분류 ··· 101
<표 3-60> 노동분야 조사절차별 분류 ··· 101
<표 3-61> 노동조사 거부시 제재수단 ··· 102
<표 3-62> 노동조사 권리 구제장치 ··· 102
【제4 장】 <표 4-1> 행정규제의 유형별 분류 ··· 111
<표 4-2> 주요 부처 행정조사 관련 훈령 ··· 114
<표 4-3> 행정절차법의 적용범위 비교 ··· 115
<표 4-4> 공정위의 내부거래조사 관련 기업체의 의견 ··· 118
<표 4-5> 노동･환경･안전 분야 행정조사에 대한 설문결과 · 119 <표 4-6> 우리나라의 행정구제 제도 ··· 120
<표 4-7> 행정벌의 종류 ··· 123
<표 4-8> 산업안전 관련부처 및 담당기관 ··· 128
<표 4-9> 석유화학업체의 안전점검의 중복조사 ··· 129
<표 4-10> 주요 중복조사 방지 장치(예시) ··· 131
<표 4-11> 공정거래 분야의 조사권 강화 추이 ··· 134
<표 4-12> 사법조사와 행정조사 비교 ··· 136
<표 4-13> 환경사법경찰과 근로감독관과의 차이 ··· 137
<표 4-14> 환경분야의 특별사법경찰관리 구성 ··· 138
<표 4-15> 주요 분야의 조사면제 기준 ··· 143
<표 4-16> 공정거래위원회의 과징금 부과추이 ··· 147
<표 4-17> 중소기업인들이 느끼는 제재의 부당사유 ··· 148
<표 4-18> 환경부 통합지도점검규정(훈령)의 내용 ··· 151
<표 4-19> 규제순응을 가로막는 요인들 ··· 153
<표 4-20> 2003년 경제부처의 규제순응도 조사결과 ··· 154
【제5 장】 <표 5-1> 기업에 대한 소송 및 피해보상제도 ··· 164
<표 5-2> 배출업소 지도･단속 결과 추이 ··· 165
<표 5-3> 4대강 환경감시대 감시･단속 실적 추이 ··· 166
<표 5-4> 학자와 공무원들의 규제개혁에 대한 평가 ··· 169
<표 5-5> 참여정부의 행정개혁 아젠다와 과제 ··· 171
【제6 장】 <표 6-1> 행정조사 규칙에 필수적으로 포함되어야 할 사항 · 177 <표 6-2> 규제개혁에 관한 바람직한 법체계 ··· 179
<표 6-3> 행정조사의 목적과 원칙(예시) ··· 180
<표 6-4> 세무조사와 관련한 국세기본법의 주요 내용 ··· 182
<표 6-5> 주요 자율준수프로그램 ··· 187
<표 6-6> 부처내 공동조사의 입법례 ··· 189
<표 6-7> 부처간 중복조사 해소방안의 입법례 ··· 190
<표 6-8> 규제영향분석의 평가요소 ··· 196
그림 목차
【제3 장】
<그림 3-1> 공정거래사건 조사절차 ··· 62
<그림 3-2> 금융기관에 대한 검사계획 수립절차 ··· 84
【제4 장】
<그림 4-1> 세무조사 대상자 선정절차 ··· 141
【제5 장】
<그림 5-1> 참여정부의 전자정부 비전 ··· 168
<그림 5-2> 전자정부 3대 원칙 ··· 168
제1장
서
Ⅰ
. 연구목적
행정의 영역이 크게 확대되고 개인이나 기업활동에 대한 규제 영역도 늘어남에 따라 행정기관은 정책결정을 위하여 다양한 정 보와 자료를 필요로 한다. 행정작용을 합리적이고 적정하게 행사 하기 위해서는 그 행정작용의 전 단계로서 정보의 수집･정리･분 석이 필요불가결한 것이다. 이러한 정보 수집은 국세청이나 공정 거래위원회 등의 조사에서 볼 수 있듯이 각종 보고와 자료조사에 서부터 보다 적극적으로는 사무소 등에 출입하여 관련자에게 질 문을 행하거나 장부서류 등의 검사를 하기도 하고 필요에 따라 계좌추적을 통해 금융거래정보를 확인하는 등의 형태로 실시되기 도 한다.
바람직한 정책을 수립･시행하고, 행정규제의 준수 여부 등을 확인하기 위한 행정조사 행위는 정책이나 법령의 실효성 확보를 위해 불가피한 측면이 있으나, 이러한 행정조사가 국민의 자유와 권리를 침해할 우려 또한 무시할 수 없다. 특히 7,800여 건의 행 정규제를 근거로 중앙행정기관이나 산하기관들이 기업을 수시로 조사할 때 기업은 조사받는 사실만으로 불법행위를 한 것으로 간 주되어 이미지가 하락하고, 매출부진, 거래차질 등의 문제가 발생 한다. 또한, 유사한 사안에 대하여 다수의 행정기관이 조사를 실 시하는 바람에 부담이 가중되고, 특히 사법조사와 달리 적법절차
Due Process of Law 등 통제장치가 미흡하여 재산권이 침해받을 소 지를 안고 있다.
실제로 각 부처의 행정조사가 행정편의적이고, 투명성과 객관
성이 없으며 다수 부처가 중복적으로 조사한다는 지적이 지속적 으로 제기되고 있다. 이는 행정조사에서 여전히 적법절차 원리가 잘 구현되지 않고, 행정조사가 법위반 여부의 확인과 제재 위주 로 운영되며, 규제개혁에 대한 관심이 높아진 데 기인한다.
실제로 행정조사는 규제와 밀접히 관련되어 있다. 7,800여 개에 이르는 현행 행정규제는 각종 인･허가 등을 위한 기준설정과, 행 위금지 규제로 대별된다. 즉 규제가 준수되도록 하는 수단을 보 면 하나는 신고･등록･특허･인가･면허 등 행정관청의 인･허가 기 준이고, 다른 하나는 금지나 기준에 위반한 경우를 적발하여 제 재하는 것이다.
이중 인･허가는 ‘규제민원’으로 분류되어 관련법제1)가 잘 정비 되어 있는 편이나, 규제의 준수 여부를 확인하여 제재하는 행정조 사에 관해서는 일반법이 없고 개별법에서 개략적으로 규정하고 있 다. 행정조사의 유형은 일반적으로 i ) 관리감독 차원의 조사, ii ) 법규이행 여부를 확인하기 위한 조사, iii ) 행정처분의 전 단계로서 사실확인을 위한 조사, iv ) 단순한 실태파악을 위한 조사 등으로 분류되는데 단순한 실태조사를 제외하고는 위반시 행정제재가 뒤 따른다는 점에서 공통된 성질을 띠고 있다.
이와 같이 행정조사는 규제를 집행하는 수단이므로, 행정조사 와 규제는 동전의 양면과 같다. 따라서 규제를 아무리 줄이더라 도 행정조사가 투명･공정하게 이뤄지지 않는다면 피규제자는 규 제의 부담에서 벗어날 수 없고 규제의 강도를 낮출 수 없음을 의 미한다. 특히 조사요건이나 사전통지 등의 조사절차와 행정조사 에 대한 통제 및 권리 구제장치 등 적법절차를 보장하는 장치가
1) ’94년에 제정된 ‘민원사무처리에 관한 법률’은 민원1 회 방문처리제 도입, 민원 사무처리기준표 공시, 처리결과 통지, 고충민원 처리를 위한 국민고충처리위 원회 설치, 운영 등을 규정하고 있다.
미흡하면 더욱 그러하다.
행정조사에는 이 같은 적법절차의 문제만이 있는 것이 아니다.
행정조사가 본래의 목적을 떠나 일부의 기능으로만 이용되고 바 뀐 대내외 환경을 따라가지 못하는 데도 문제가 있다. 행정조사 는 수립된 정책이 집행되는 과정에서 어떠한 문제가 있는지, 어 떤 요인이 규제의 순응을 방해하는지 등을 파악하여 이를 반영하 는 것을 주된 목적으로 두어야 한다. 즉 규제의 준수도가 어느 정 도이며 준수도가 낮다면 그 원인이 무엇인지를 파악하는 기회로 삼아야 하는 것이나, 현행 행정조사는 이러한 본래 취지와는 달 리 법규 위반에 대한 제재 위주로만 운영되고 있다.
또한 신고포상제도･집단소송 등 기업에 대한 대내외 감시장치 가 대폭 강화되었음에도 불구하고 일제조사, 기획조사 등 종래의 획일적 조사방법이 지속되는 것도 환경변화를 따라가지 못하는 큰 문제점으로 지적되고 있다.
본 연구는 현행 법령상 각종 행정조사의 실태와 문제점을 파악 하고 이를 해결하기 위한 제도적 개선방안을 도출하는 데 목적이 있다. 특히 규제개혁과 연계하여 행정조사 제도의 개선방안을 모 색하고자 한다.
행정조사의 근거는 법령에 규정된 행정규제이므로 행정조사 과 정에 다소의 문제가 있더라도 근거규제 자체가 폐지되지 않는 한 행정조사는 존속될 수밖에 없다. 따라서 행정조사 자체의 폐지･
개선 여부보다는 조사에 대한 적절한 통제장치를 마련하여 피조 사자의 권익침해를 최소화하고 조사의 효율성을 높이는 데 본 연 구의 중점을 두었다. 아울러 종래의 전통적 행정조사를 대신할 수 있는 자율적 프로그램 등 대체수단의 활용방안도 강구하고자 노력하였다.
Ⅱ
. 연구방법
본 연구는 각 부처에서 운영하는 행정조사에 대하여, 현행 법 령과 행정조사 실적 등을 분석하는 문헌조사와 자료조사의 방법 에 주로 의존하였다. 문헌조사의 한계를 극복하기 위해 국무조정 실의 도움을 얻어 기업과 관련된 15개 부처에서 실시하고 있는 행정조사의 실태를 파악하였고, 기업관계자들이 느끼는 의견을 알아보기 위해 환경, 노동 등의 분야에 대해서는 실태조사와 인 터뷰도 실시하였다.
연구방법은 우선 각 행정조사를 법령별로 파악하여 조사기관, 조사범위, 조사요건, 조사대상, 조사절차, 조사수단, 거부시 제재, 권리구제방안 등 각 요소별로 분류하였다. 이러한 요소별 실태분 석을 통해 문제점을 지적하고 개선방안을 제시하는 순서로 연구 를 진행하였다.
Ⅲ
. 연구의 한계
본 연구는 행정조사를 “규제”라는 개념의 연장선상에서 접근하 고자 하여 현행 행정조사의 문제점과 개선과제를 정부의 규제개 혁 차원에서 실행 가능한 정책대안으로 엮어내는 데 주력하였다.
따라서 법적･학문적 성격이 짙은 행정조사 관련 학설이나 이론은 본 연구의 수행에 꼭 필요한 부분만을 개략적으로 포함하였다.
아울러, 규제를 두고 있는 근거법령은 거의 대부분이 해당법의 위반 여부 등을 확인하기 위한 조사규정2)을 두고 있고, 그러한 조사의 범위는 법령마다 다르기 때문에 비록 행정부처를 대상으 로 행정조사에 관한 통계자료를 분석하였다고는 하지만 그 대상 이 기업과 관련된 15개 행정기관에 그친 점과, 15개 기관에서 제 출받은 자료 또한 일부의 누락된 사항을 보완하기는 하였으나 전 수조사로는 볼 수 없어, 본 연구는 모든 행정조사의 실태를 포괄 하지 못한 한계를 안고 있다.
또한, 개별행정조사의 문제점을 보완하거나 개선하는 것보다는 조사된 176개 행정조사가 전반적으로 갖고 있는 문제점을 위주로 분석하였고, 그 결과로서 개선과제를 제시하는 방법을 택하였기 때문에 특정 분야나 개별적인 행정조사 부분에 있어 미진한 점이 있고, 개별조사와 관련해서는 직접적인 대안제시가 부족하였다는 한계가 있다.
2) 이러한 의미에서 행정조사의 수는 법령에 규정된 규제의 수만큼 존재한다고 볼 수도 있다.
제2장
행정조사의 개념과 종류
Ⅰ
. 행정조사의 개념과 성질
행정조사Administrative Investigation는 통상 행정기관이 실태파악, 정보수집, 법위반 여부 확인 등을 목적으로 개인이나 기업을 조 사하는 행위를 말한다. 이러한 행정조사에 기업이나 국민은 응해 야 하는 의무가 있고(수인의무) 조사결과 법위반 사실이 확인되면 과징금부과, 영업정지, 검찰고발 등 관련법에 규정된 제재가 따르 게 된다. 행정조사는 행정목적을 위해 실시된다는 점에서 범죄를 수사하여 처벌하는 검찰･경찰의 사법조사와 다르다.3) 한편, 조사 과정에 일반적으로 국가의 강제력이 수반된다는 점에서 경찰의 불심검문, 전염병 예방을 위한 강제격리, 불량식품 수거와 같은 행정상 즉시강제와 유사한 측면이 있으나 행정조사는 즉시강제와 같은 긴급성이 없고, 모든 행정조사가 반드시 강제적인 것이 아 닌 점 등에서 즉시강제와 차이가 있다.
행정조사는 부처의 업무나 규제내용에 따라 그 방법이나 형태 가 다종다양하다.4) 더욱이, 행정조사가 행정상 즉시강제 개념으 로부터 독립되어 논의된 것이 비교적 최근의 일이어서 행정조사 의 개념이나 독자성에 대해서는 학계에서도 의견이 나뉜다.5)
3) 사법조사와 행정조사의 구체적인 차이는 p.136 <표 4-12> 참조.
4) 미국에 있어서 행정조사라는 개념은 adm inistrativ e investigation 이라는 표현 이 외에 search, in spection , exam ination , au dit 등으로 사용되고 있는데, 특히 insp ectio n이라는 용어는 주택 또는 영업소에 출입하여 조사를 행하는 우리의 출입검사에 해당하는 용어로 사용되며, audit는 세무조사와 같이 회계학적 지 식을 요하는 조사에 사용되는 것이 보통이다.
5) 김영조, 행정조사에 관한 연구, 경희대학교 박사학위 논문, 1998.
그간 행정조사의 성격에 대해서는 법적 효과를 발생시키는 것 이 아니고, 자료를 수집하고 사실을 확인하는 사실행위로 보는 것 이 일반적이었다. 그러나 근래에는 행정조사에 행정행위와 사실행 위가 혼재되어 있으며 조사의 형식이나 수단에 따라 이 둘간의 구 별도 가능하다는 학설이 제기되고 있다.6) 실제, 행정조사방식 중 에서 보고서 및 장부 제출명령이나 출두명령 등은 행정행위에 속 하며, 질문･출입검사･검정･점검 등은 사실행위로 볼 수 있다.
행정조사의 성질을 구분하는 실익은 행정조사가 행정쟁송의 대 상인 행정처분에 해당하는가를 정하는 데 있다. 그러나 행정조사 가 행정행위에 해당하든 사실행위에 해당하든 프라이버시 보호, 진술거부권 등 권리구제에 관한 문제가 동일하게 제기되는 것이 사실이므로 굳이 성질에 따른 구분에 집착할 필요는 없을 것으로 본다.
미국에서는 행정조사를 주로 ① 기록과 보고서를 요구할 수 있 는 권한, ② 장부, 기록 및 가택을 조사할 수 있는 권한, ③ 증인 및 서류를 소환7)할 수 있는 권한 등 3가지로 나누어 고찰하는 것 이 일반적인 경향이다.8) 이는 미국의 학계나 법조계가 행위의 형
김 박사는 행정조사의 개념에 대하여 ① 행정조사의 독자성을 부인하는 견해,
② 독자성은 인정하나 공권력 발동에 의한 강제적 조사만을 행정조사로 보는 입장, ③ 비권력적 조사까지 포함하는 견해가 있다고 한다.
6) 김영조(1998), 전게논문
7) 소환장발부권이란 행정기관이 소환장(sub po en as)을 발부하여 증인의 출두 및 회계장부 등 각종 문서와 기록의 제출을 요구할 수 있는 권한을 말한다. 행정 기관이 발하는 소환장이라는 점에서 법원이 발하는 소환장(사법적 소환영장) 과 구별되며, 행정적 소환장(admin istrative subp oenas)이라고도 부른다. 소환장 발부제도는 연방거래위원회(Fed eral Trad e C om miss io n), 내국세입청(I nternal Reven ue Service), 증권거래위원회(Securities Exchange Co mm issio n) 등 상당수 의 행정기관에서 이용되고 있다.
8) 박승두, ｢미연방거래위원회의 행정조사권에 관한 연구｣, 부산대학교 석사학
식보다는 정보수집이라는 기능적 측면을 중시하는 데 연유한다.
본 연구는 국민의 자유와 권리를 제한하는 규제의 개혁과 관 련하여 행정조사의 실태와 문제점을 분석하고 개선방안을 도출하 고자 한다. 따라서 본 연구에서는 행정조사를 행정기관이 사인 으로부터 행정상 필요한 자료data나 정보information를 수집하기 위 한 일체의 행정작용으로 정의한다.
이같이 정의할 때, 행정조사의 주체는 정부부처나 이들로부터 권한을 위임받은 산하기관 등이 되고, 행정조사의 목적은 행정결 정을 위하여 필요한 자료･정보의 수집과 실태의 파악 혹은 규제 의 이행여부 확인과 순응도 제고이다. 또한 행정조사의 근거는 개별법에서 금지나 의무를 부과하는 행정규제 및 조사근거규정이 며, 조사과정에서 반드시 행정기관의 실력행사가 수반되어야 하 는 것은 아니다.
위논문, 1987.
Ⅱ
. 행정조사의 기능
행정조사의 기능은 부처별, 분야별로 다소 차이가 있겠으나, 학 계에서는 행정조사가 다음과 같은 기능을 갖고 있다고 본다.9)
첫째, 개인이나 기업이 법령을 위반하고 있는지의 여부를 확인 하는 기능이다. 행정조사의 결과, 법위반이 확인되면 관계기관은 제재 등의 규제권한을 행사한다. 이 같은 기능은 규제를 가진 감독 기관의 기본적 업무이다. 이들 감독기관들은 행정조사 결과 규제 를 신설해야 하거나 정비해야 할 경우에는 관련법령을 제정 혹은 개정한다. 즉 규제 미준수 기업에 대한 확인 및 제재와 규제관련 법제의 개선을 위한 실태파악이 행정조사의 첫 번째 기능이 된다.
둘째, 제품이나 용역에 대하여 규제 여부를 결정하는 기능이다.
보건복지부나 미국의 식품약품행정청(FDA)의 행정조사가 그 대 표적 예이다. 신약을 개발한 기업은 제품을 시장에 출하하기 전 에 그 안전성과 효능을 입증하여야 하는데, 해당기업은 약품의 특성이나 효능을 입증하기 위하여 엄격한 시험과정을 거쳐 감독 기관으로부터 그 신약의 심사, 즉 인･허가를 받는다. 감독기관도 물론 자체적으로 관련정보를 입수하여야 한다. 식품위생이나 안 전 등의 분야에 이 같은 행정조사가 많다.10)
셋째, 정부의 정책수립이나 개인(특히 기업)의 경제활동에 필요 한 통계를 제공하는 기능이 있다. 정부의 통계조사가 대표적인데
9) 김영조(1998), 전게논문
10) 다만, 이 유형의 조사는 인･허가 신청에 따르는 기본적 조사과정으로 간주 하여, 본 연구가 수행하고자 하는 행정조사의 대상에는 포함되지 않는다.
조사결과는 행정기관에는 행정수요의 예측이나 행정계획 수립에 이용되며, 기업에도 많은 도움을 준다.
Ⅲ
. 행정조사의 종류 및 수단
행정조사는 업무성격이나 규제내용에 따라 여러 방법으로 행하 여지고 있다. 행정조사의 구체적인 방법은 실정법상에 규정되어 있는데 매우 다양한 양상을 띠고 있다.
먼저, 조사 상대방에게 수인의무가 있는지의 여부에 따라 강제 조사와 임의조사, 권력적 조사와 비권력적 조사로 분류된다. 조사 방법에 따라서는 능동적 조사와 수동적 조사, 직접적 조사와 간 접적 조사로 구분된다. 조사가 행하여지는 장소를 기준으로 보면 부내조사와 현장조사로, 조사의 시간적 순서에 따라서는 예비조 사와 본조사로 구분할 수 있다. 한편, 조사대상에 따라서는 개별 적 조사와 일반적 조사, 현상조사와 장래조사, 대인적 조사･대물 적 조사･대가택 조사로 구분할 수 있다. 행정영역에 따라서는 경 찰행정상의 조사, 복리행정상의 조사, 재무행정상의 조사, 군사행 정상의 조사 등으로도 구분된다.
행정조사를 구분하는 데 있어 가장 의미 있는 것은 행정조사를 하는 목적에 따른 분류라고 볼 수 있다. 이는 다음 4가지로 분류 할 수 있는바, 본 연구에 있어서도 이러한 기준에 따라 행정조사 의 유형을 분류하였다.
첫째, 행정기관이 기업의 전반적 업무상황 등을 파악하기 위해 실시하는 관리감독 차원의 조사가 있다. 이러한 조사로는 금융기 관의 재산･업무의 건전성 검사(보험업법§14, 은행법§48) 등이 있다.
둘째, 사업자의 법 또는 규제 위반사실을 확인하기 위한 조사 이다. 조사결과 의무위반자에 대해서는 제재나 의무이행 확보를
위한 행정처분이 따른다. 공정거래위원회의 부당내부거래 조사, 부당공동행위 조사 등(공정거래법§50)이 이에 해당한다.
셋째, 행정처분의 전 단계로서 사실확인을 위한 조사가 있다.
주로 세무분야의 조사가 이에 해당하며 세액결정 등 부과처분을 위한 조사(소득세법§170, 법인세법§122)가 이에 속한다.
넷째, 실태조사로서 행정기관이 행정계획의 수립･정책의 입안 등을 위해 전반적인 동향과 실태를 파악하기 위한 조사이다. 인 력수급 실태조사(고용정책기본§10), 독과점시장구조 조사(공정거 래법§3), 연안 실태조사(연안관리법§26) 등이 이러한 실태조사의 예이다.
한편, 행정조사의 수단은 법에 따라 다양하다. 대표적인 조사수 단은 자료의 조사, 실지조사, 출입검사, 질문, 측량･측정, 감시, 감 사, 의견서 수집, 앙케트 조사, 통계･보고의 요구, 출두의 요구 등 이다. 본 연구에서는 행정기관들이 일반적으로 사용하는 보고･자 료제출･출입조사･출석진술･수거영치･진단감정･계좌추적･압수수 색･변경사용 등 9개의 조사수단에 중점을 두어 분석하였다.
제3장
행정조사의 현황 및 실태
본 연구에서는 정부 각 부처에서 운영하고 있는 행정조사의 실 태를 파악하기 위해서 일제 실태조사를 실시하였다. 실태조사 기 간은 2004년 3월부터 1개월간이었으며 조사대상 부처는 기업과 관련된 업무가 상대적으로 많은 15개 부처를 우선적으로 선정하 였다. 부처별 행정조사의 내용을 파악하는 데는 국무조정실의 도 움을 받았고, 기업이 느끼는 행정조사에 대한 부담 등을 파악하 기 위해서는 분야별로 주요 기업체 피조사 담당자의 의견을 설문 조사 형태로 수집･분석하였다.
조사대상 행정조사는 “단속･점검･조사･검사･보고 등 명칭 여하 를 불문하고 중앙부처･지자체･정부산하기관 등 행정기관이 방문･
출석･서면 또는 정보통신 등을 이용하여 기업･개인 등에게 각종 자료나 정보를 수집하는 일체의 행위”를 대상으로 하였다. 그러 나 허가･인가･등록･신고 등을 위해 사전에 제출하는 법정자료 및 구비서류의 제출 등은 본 연구의 행정조사 대상에서 제외하였다.
또한, 규제를 둔 법령에 행정조사 조항이 있는 경우만을 대상 으로 하였기 때문에 규제를 근거로 각 부처나 산하기관이 실제로 기업에 대해 조사하는 내용 중 많은 부분이 나타나지 않았다. 정 부의 행정조사 실태를 완전히 파악하기 위해서는 개별규제에 대 해 실질적으로 이루어지는 모든 조사가 그 분석 대상이 되어야 할 것이다.
본 장의 행정조사 현황은 상기 15개 부처의 행정조사 실태를 파악, 분석한 결과이다. 본 장에서는 우선 행정조사의 현황을 개 괄적으로 살펴본 후에 공정거래, 세무, 금융, 환경, 노동 등 주요 분야별로 분석하기로 한다.
Ⅰ. 행정조사 개황
1. 부처별 현황
본 연구의 수행을 위해 실시한 실태조사 결과 기업관련 15개 정부부처의 행정조사 중 기업과 관련한 행정조사를 규정한 법률 은 156개이며, 행정조사의 수는 176개인 것으로 파악되었다. 이들 을 부처별로 분류하면 금감위(24)가 가장 많고, 건교부(21), 환경 부(18), 국세청(17), 산자부(17), 해수부(16) 등의 순서로 나타났다.
부처별 행정조사 법률과 조사수는 <표 3-1>과 같다.
실태조사 결과는 일부 누락된 부분을 보완하고 중복파악된 것 을 제외하였으며 아울러 2002년의 전경련 실태조사 결과 및 관련 연구결과 등을 종합하여 보완하였으나 시간의 제약상 부처 제출 자료에서 누락된 사항을 일일이 파악하여 반영하지 못한 까닭에 행정조사의 전수라고 볼 수 없다.
또한 이 실태조사는 법률의 조사 근거규정에 의거하여 행정조 사의 수를 산출한 것으로 실제 이뤄지고 있는 조사를 다 반영하 지 못한다. 왜냐하면 176개의 행정조사는 전체 규제 수에 비해 너 무 차이가 많기 때문이다. 2004년 5월 현재 규제개혁위원회에 등 록된 규제는 7,800여 건인데,11) 이들 규제 중 규제이행 여부를 확 인하기 위해 행정조사를 받아야 하는 규제는 금지 649개, 기준설 정이 1,462개 등 2,000건이 넘는다. 더욱이 1개 법률에 여러 규제 를 두고 있는 경우에도 행정조사에 관한 조항은 1개에 불과하므
11) 규제개혁위원회 홈페이지(www.rrc.go.kr)
로 실제 행정조사는 이번에 파악된 176개보다 훨씬 많다고 보는 것이 옳을 것이다.
<표 3-1> 부처별 행정조사 현황12)
부서 산자 건교 복지 노동 농림 해수 행자 정통
법률 15 18 2 14 8 16 2 5
조사 17 21 2 15 12 16 4 13
부서 환경 공정위 금감위 국세청 중기청 관세청 식약청 총계
법률 15 8 29 15 5 1 3 156
조사 18 8 24 17 5 2 2 176
2. 유형별 현황
기업에 대한 행정조사에 관한 용어는 부처별로 매우 다르게 나 타나고 있다. 예를 들면, 심사(공정위), 지도점검(환경부), 검사 및 감리(금융감독원), 감독(노동부), 조사(국세청) 등이다.
행정조사의 유형을 보면 정책입안 등을 위한 단순한 실태조사에 서부터 관리감독권의 행사, 법･규제의 위반확인, 행정처분을 위한 사실확인에 이르기까지 다양한 목적과 형태로 실시되고 있는바, 본 연구에서는 조사의 유형을 조사목적에 따라 i ) 관리감독 ii ) 위 반확인 iii ) 사실확인 iv ) 실태조사 등 4가지 유형으로 분류13)하였 다. 다만, 관리감독･위반확인･사실확인 등의 성격을 중복적으로
12) 법률에 규정된 조항이 다르더라도 행정조사의 내용이 동일하거나 연속성을 갖고 있다고 판단된 경우는 한 개의 행정조사로 처리하였다.
13) 유형별 분류기준은 “제2장 행정조사의 개념과 종류”(p p.30-31) 참조.
가지고 있는 것은 그중 가장 관련이 깊은 쪽으로 분류하였고 부처 가 제출한 분류를 우선하였다.
분류 결과, 176개 행정조사 중 관리감독권 행사와 관련된 조사 가 63건(36%)으로 가장 많고, 법령 위반확인을 위한 조사가 62건 (35%), 사실확인 33건(19%), 단순 실태조사 성격이 18건(10%)으로 나타났다. <표 3-2>는 행정조사의 유형별 현황을 정리한 것이다.
<표 3-2> 행정조사의 유형별 현황
부처 계 관리감독 위반확인 사실확인 실태조사
산 자 17 5 7 1 4
건 교 21 14 4 2 1
복 지 2 - 1 1 -
노 동 15 5 2 7 1
농 림 12 - 7 4 1
해 수 16 7 7 - 2
행 자 4 - 4 - -
정 통 13 3 8 1 1
환 경 18 6 5 1 6
공정위 8 - 7 - 1
금감위 24 19 4 1 -
국세청 17 1 2 14 -
중기청 5 1 3 - 1
관세청 2 1 - 1 -
식약청 2 1 1 - -
계 176(100%) 63(36%) 62(35%) 33(19%) 18(10%)
법･규제의 위반 여부를 확인하기 위한 행정조사는 공정거래･정 보통신･산업자원･환경 등 주로 기업과 관련한 규제가 많은 분야 에 집중되어 있고, 관리감독 차원의 조사는 금융감독과 노동분야, 사실확인은 행정처분을 위한 세무조사 분야에서 많이 나타나고 있으나, 단순한 실태조사를 제외한 대부분의 행정조사가 위반확 인･관리감독･사실확인의 특징이 복합된 성격을 띠고 있고, 위반 사항의 적발시 행정처분 등의 제재가 뒤따른다는 점에서 사실상 의 구분이 어렵다. <표 3-3>은 상기의 4가지 유형별로 대표적인 행정조사를 예시한 것이다.
<표 3-3> 유형별 행정조사(예시)
유형 행정조사 관련법률
관리감독
금융기관재산업무의 건전성 검사 은행법§48, 보험업법§14 등 창업투자회사 관리감독 중소기업창원지원법§26 공인인증기관 정기점검 전자서명법§19
어업관리감독 수산업법§62
전력시설물설계감리업 업무검사 전력기술관리법§23
위반확인
부당내부거래 조사 등 공정거래법§50 식품위생 등의 검사 식품위생법§17
대기오염배출량 조사 대기환경보전법§49
소방대상물 검사 소방법§5
최저임금법 위반사항 조사 최저임금법§26
사실확인
납세액결정을 위한 세무조사 소득세법§170, 법인세법§122 등 장애인고용 실태조사 장애인고용촉진법§66
주파수이용효율개선을 위한 조사 전파법시행령§3
실태조사
독과점시장구조 조사 공정거래법§3 정보통신서비스자원 조사 전기통신사업법§62
연안 실태조사 연안관리법§26
토양오염 실태조사 토양오염방지법§5
3. 조사의 요건
행정조사의 근거규정은 “질문･조사”, “출입검사”, “보고 및 검 사” 등의 다양한 명칭으로 법령에 규정되어 있는데, 이 가운데 조 사의 목적을 구체적으로 명확하게 명시하고 있거나, 비교적 명확 하게 규정한 조항은 53건으로 전체의 30%에 불과하였다. 행정조 사의 이유를 단순히 “필요한 경우”, “법 시행상의 필요”, “직무상 필요한 경우” 등으로 지나치게 포괄적으로 규정하고 있는 조항이 107건(61%)에 이르고 있고, 또한 행정조사의 이유나 목적을 규정 하지 않고 단순히 행정기관에 조사권한이 있음을 규정하고 있는 조항도 15건(9%)에 달하는 것으로 나타났다.
<표 3-4> 행정조사 요건의 명확성
구분 명확･구체적 포괄적 없 음 계
행정조사 수 53(30%) 107(61%) 15(9%) 176(100%)
<표 3-5>는 개별법령의 조사요건 규정 중 명확한 경우와 포괄 적인 경우, 조사요건이 없는 경우를 예시한 것이다. 산업안전보건 법 제51조는 행정조사의 요건을 노동부령으로 정하도록 법률에 규정하고 노동부령은 “산업재해가 발생하거나 산업재해 발생의 급박한 위험이 있는 경우 등”으로 구체적으로 규정하고 있다.
이에 반하여 공정거래법 제49조~제50조는 “이 법의 규정에 위 반한 혐의가 있다고 인정할 때에는 직권으로” 또는 “이 법의 시 행을 위하여 필요하다고 인정할 때에는” 등으로 포괄적으로 규정 하고 있다.
<표 3-5> 조사요건별 현황(예시)
구분 관련 규정 해당 행정조사(예시)
명 확
산업안전보건법 제51조(감독상의 조치)
① …이 법 또는 이 법에 의한 명령을 시행하기 위하여 필요한 경우로서 노동부 령이 정하는 경우에 해당하는 때에는…
시행규칙 제132조의2(감독기준)
① … “노동부령이 정하는 경우”라 함은 다 음 각호의 1에 해당하는 경우를 말한다.
1. 산업재해가 발생하거나 산업재해 발 생의 급박한 위험이 있는 경우 2.… 3. …
4. 기타 노동부장관 또는 지방노동관서 의 장이 법 또는 법에 의한 명령의 위반 여부를 조사하기 위하여 필요하 다고 인정하는 경우
전기통신설비기준 조사 (전기통신기본법§25) 안전관리미흡회사 지도감독 (해상교통안전법§11) 전기사업불공정행위 사실조사 (전기사업법§22)
검역법 위반사항 조사(검역법§4) 약관규제법 위반 조사 (약관규제법§20 ) 토양오염시설 검사 (토양환경보전법§26의2) 유독물적정관리 준수 여부 점검 (유해화학물질관리법§37)
포 괄
공정거래법 제49조(위반행위의 인지･신고 등) ① …이 법의 규정에 위반한 혐의가 있다고 인정할 때에는 직권으로…
공정거래법 제50조(위반행위의 조사 등)
① …이 법의 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 …
지하생활공간공기질관리법 제8조(보고및 검사) ① … 필요하다고 인정하는 때에는
….
창업투자회사 관리감독 (중기창업지원법§26) 법인세 조사(법인세법§122) 개인정보보호의무위반사항 조사 (정보통신망이용촉진법§55) 선박투자회사 관리감독 (선박투자회사법§44)
금융기관 검사(은행법§48, 보험 업법§14, 증권거래법§19 등)
없음
증권거래세법 제17조(질문･검사) … 세무 공무원은 증권거래세의 납세의무자와 그 거래상대방에 대하여 증권거래세와 관련 되는 사항을 질문하거나 그 업무에 관한 장부･서류 기타의 물건을 검사할 수 있다.
장애인고용촉진및직업재활법 제66조(보고 와 검사 등) ① …관계공무원으로 하여금 사업장에 출입하여 관계자에게 질문 또는 서류검사를 하게 하거나 필요한 보고를 하게 할 수 있다.
주세조사(주세법§52) 해양오염방지 설비점검 (해양오염방지법§56) 선물회사 검사(선물거래법§81) 대부업자 검사(대부업법§12) 여신전문회사 검사 (여신전문금융회사법§53의2) 산업단지관리운영 실태조사 (산업집적활성화공장설립법§48) 지역개발사업자 업무검사 (지역균형개발중기육성법§52)
또한, 증권거래법 제17조 등은 조사발동요건에 대한 규정이 없 이 단순히 행정기관에 조사의 권한이 있음만을 규정하고 있어 행 정기관이 언제든지 조사권을 발동할 수 있다는 문제가 있다.
4. 조사수단
행정조사의 수단은 보고, 자료제출, 출입검사, 출석진술, 시료수 거, 진단감정, 토지의 점용 또는 사용 등으로 분류되는데, 대부분 의 법령은 조사목적에 따라 몇 가지 수단을 동시에 부여하고 있 다. 176개 행정조사 중 80% 정도가 자료제출(78%)과 출입조사 (81%)를 조사수단으로 규정하고 있고, 보고(48%)와 출석진술 (36%) 순으로 나타나고 있다.
또한, 조사수단의 수와 관련해서는 총 176개 행정조사 중 23개 (13%)만이 하나의 조사수단을 규정하고 있고 나머지 153개 행정 조사가 2가지 이상의 조사수단을 규정하고 있다. 특히 조사수단 이 3개 이상인 행정조사도 96개(55%)에 달하고 있어 기업의 입장 에서 행정조사권은 실질적으로 사법조사와 유사한 부담을 주고 있다고 볼 수 있다. <표 3-7>은 조사수단의 수를 분류한 것이다.
<표 3-6> 행정조사의 수단현황
부처 계 보고 자료제출 출입조사 출석진술
산 자 17 8 11 4 -
건 교 21 15 16 18 3
복 지 2 1 2 2 1
노 동 15 9 11 14 9
농 림 12 3 6 11 2
해 수 16 7 13 15 4
행 자 4 4 3 4 3
정 통 13 2 9 12 3
환 경 18 7 12 18 -
공정위 8 5 8 6 6
금감위 24 21 24 23 22
국세청 17 - 16 7 8
중기청 5 2 4 5 1
관세청 2 - 1 1 -
식약청 2 - 2 2 1
계 176(100%) 84(48%) 138(78%) 142(81%) 63(36%)
부처 수거영치 진단검정 계좌추적 압수수색 변경사용
산 자 - - - - 1
건 교 - 1 - - 1
복 지 1 - - - -
노 동 - - - - -
농 림 8 1 - - -
해 수 2 - - - 4
행 자 - - - - -
정 통 - - - 1 -
환 경 3 - - - 1
공정위 5 5 1 - -
금감위 1 - 22 1 -
국세청 2 1 2 2 -
중기청 - - - - -
관세청 - - - - -
식약청 2 - - - -
계 24(14%) 8(5%) 25(14%) 4(2%) 7(4%)
<표 3-7> 조사수단 규정현황
조사 수단 수
해당
조사 수 행정조사 예시(근거조항) 조사수단
1개 23 (13%)
중기인력 실태조사 (중기인력지원특별법§7) 형식승인 이행여부 조사 (전기통신기본법§33)
독과점시장구조 조사(공정거래법§3)
자료제출(11) 출입조사(12)
2개 57 (32%)
전염병오염장소 현장검사 (가축전염병예방법§7) 전기통신설비 상황검사 (전기통신기본법§45) 전자서명법 위반사항 조사 (전자서명법§14)
연안 실태조사(연안관리법§26) 화학물질 유통 조사
(유해화학물질관리법§14)
보고, 자료제출(6) 보고, 출입조사(8) 자료제출, 출입조사(25) 자료제출, 출석진술(3) 자료제출, 수거영치(1) 자료제출, 계좌추적(1) 출입조사, 출석진술(2) 출입조사, 수거영치(5) 출입조사, 진단검정(1) 출입조사, 변경사용(5)
3개 49 (28%)
창업투자회사 관리·감독 (중기창업지원법§26) 주세조사(주세법§52)
약관 위반사항 조사(약관규제법§20)
보고, 자료제출, 출입조사 (25)
보고, 출입조사, 출석진술(1) 보고, 출입조사, 수거영치(2) 보고, 출입조사, 진단검정(1) 자료제출, 출입조사, 출석진술(11) 자료제출, 출입조사, 수거영치(5) 자료제출, 출입조사, 변경사용(2) 자료제출, 출석진술, 진단검정(1) 출입조사, 수거영치, 압수수색(1)
<표 3-7> 계속
조사 수단 수
해당
조사 수 행정조사 예시(근거조항) 조사수단
4개 22 (13%)
소프트웨어불법복제 단속 (컴프로그램보호법§34) 소방대상물 검사(소방법§5) 노동관계 조정을 위한 조사 (노동위법§23)
보고, 자료제출, 출입조사, 출석진술(14)
자료제출, 출입조사, 출석진술, 수거영치(3) 자료제출, 출입조사, 출석진술, 계좌추적(1) 자료제출, 출입조사, 출석진술, 압수수색(1) 자료제출, 출석진술, 계좌추적, 압수수색(1)
5개 19 (11%)
금융기관의 건전성 검사 (은행법§48 등)
선박투자회사 등 검사 (선박투자회사법§45) 여신전문금융회사 검사 (여신전문금융법§53의2)
보고, 자료제출, 출입조사, 출석진술, 계좌추적(19)
6개 4
(2%)
가맹사업거래공정화 위반사항 조사 (동법§37)
표시광고공정화법 위반사항 조사 (동법§16)
전자상거래소비자보호법 위반 조사 (동법§26)
방문판매법 위반사항 조사(동법§37)
보고, 자료제출, 출입조사, 출석진술, 수거영치, 진단검정(4)
7개 2
(1%)
불공정거래행위 조사 (증권거래법§206의2, 3) 공정거래법 위반사항 조사 (공정거래법§50)
보고, 자료제출, 출입조사, 출석진술, 수거영치, 진단검정, 계좌추적(1) 보고, 자료제출, 출입조사, 출석진술, 수거영치, 계좌추적, 압수수색(1)
5. 행정조사의 절차
행정조사의 절차는 단계별로 사전통지 및 사전동의, 증표제시, 조사이유 등의 제시, 결과통보 등을 들 수 있으나 법령에 규정된 조사절차는 매우 미흡한 것으로 나타났다. 행정절차에 관한 기본 법으로 1996년에 제정된 행정절차법에서도 행정조사에 관한 규정 이 없고, 대다수 개별법에서도 증표제시 이외의 조사절차규정을 규정하고 있는 법은 많지 않았다.
전체 176개 행정조사 중 85%인 150개가 행정조사가 증표제시 (이유제시 포함)를 규정하고 있으나, 사전통지는 그 절반 수준인 69개(39%), 사전동의는 5%에 불과한 것으로 파악되었다.
<표 3-8> 행정조사의 절차규정 현황
구분 계 증표
제시
사전 통지
연기 신청
사전 동의
시간 제약
결과 통지 행정조사 수 176
(100%) 150 (85%)
69 (39%)
15 (9%)
8 (5%)
9 (5%)
64 (36%)
증표제시 이외의 추가적인 절차규정을 두고 있는 행정조사는 전체 176개 중 47%인 82개에 불과하며, 해당분야도 세무조사, 공 정거래, 토지 등의 측량조사, 환경분야의 일부조사 등에 국한되고 있다.
세무분야는 1996년 국세기본법(§81조의2~§81조의7)에 “납세자 의 권리의 장”이 신설되면서 증표제시와 함께 납세자권리헌장 교 부, 사전통지, 연기신청, 결과통지, 중복조사 금지 등의 절차적 규 정이 마련되어 각 세법에 준용되고 있다.
토지･건설･농림･수산 등의 분야에서 측량･실태조사 등을 위해 토지 등을 출입하거나 측량을 위해 장애물을 제거하는 경우에는 사전통지와 사전동의 절차를 규정하고 있는 사례(공유수면관리법
§14의 공유수면 관리조사, 연안관리법§26의 연안 실태조사 등)가 있다. <표 3-9>는 증표제시 이외의 절차를 규정한 행정조사를 예 시한 것이다.
<표 3-9> 증표제시외 절차를 규정한 행정조사(예시)
행정조사 예시(근거조항) 절차규정
공정거래법 위반 조사(공정거래법§50) 가맹사업공정화법 위반 조사(동법§37) 창업투자회사 관리감독(중기창업지원법§26)
증표제시, 사전통지(19)
금융기관의 건전성 검사(은행법§48 등) 가축전염병 오염우려장소 현장검사 (가축전염병예방법§7)
사업장폐기물 처리의 적정성 검사 (폐기물관리법§43)
증표제시, 결과통지(22)
전기통신설비 상황검사 보고 (전기통신기본법§45) 안전관리미흡회사 지도감독 (해상교통안전법§11)
파견근로자 근로조건 조사(파견근로자법§38)
증표제시, 사전통지, 결과통지(11)
법인세 조사(법인세법§122)
부가가치세 조사(부가가치세법§35) 등
증표제시, 사전통지, 연기신청, 결과통지(15)
공유수면 관리조사(공유수면관리법§14) 연안 실태조사(연안관리법§26)
증표제시, 사전통지, 사전동의, 시간제약(3)
위험물제조소의 위법사항 조사(소방법§24) 소방대상물 검사(소방법§5)
소방시설공사업자 업무실태 점검(소방법§65)
증표제시, 사전통지, 시간제약, 결과통지(3)
화학물질 유통 및 배출량 조사 (유해화학물질관리법§14) 유독물 적정관리 준수 여부 점검 (유해화학물질관리법§37)
증표제시, 사전통지, 사전동의, 시간제약(3)
6. 조사거부에 대한 제재
176개 행정조사 중 19개를 제외한 157개(89%)가 조사의 거부행 위 등에 대해 제재를 가할 수 있는 근거규정을 두고 있다. 제재수 단으로는 행정질서벌인 과태료가 115건(65%)이며, 벌금 또는 징 역 등 형사벌 부과가 52(30%)인데 이중 22건은 벌금 또는 징역을 선택적으로 부과할 수 있도록 규정하고 있다.
과태료의 경우 최고 1억원(공정거래법§50의 부당내부거래 등 법위반 행위 조사)에서 50만원(소음･진동규제법§51의 소음진동 규제기준 준수 여부 검사)까지 편차가 있고, 형사벌도 최고 5,000 만원 벌금 또는 징역 2년(석유사업법§28, 법위반 행위 조사)에서 50만원 벌금(각종 세무조사)까지 규정되고 있다.
<표 3-10> 조사거부 등에 대한 제재
구분 계 과태료 형 사 적 제 재
없음 벌금 벌금 또는 징역
행정조사 수 176(100%) 115(65%) 52(30%) 22(13%) 19(11%)
벌칙조항은 각 법의 목적과 위반정도 등을 고려하여 규정되었 겠지만, 지나치게 강도를 달리하고 있을 뿐만 아니라 유사한 행 정조사의 거부행위에 대하여 합리적 이유 없이 제재 형태와 강도 를 달리하고 있는 경우도 나타났다. <표 3-11>은 유사한 조사에 있어 제재의 차이를 예시한 것이다.
