1. 제재 위주로 행정조사를 운영
행정조사의 기능은 정책수립에 필요한 통계자료 수집, 법위반 여부에 관한 실태파악과 필요한 행정처분, 행정규제를 효과적으 로 수행하기 위한 정보수집으로 보는 것이 일반적이다.68) 예를 들면 세무조사의 목적은 조세탈루를 막아 과세권을 확립하는 것 이외에도 적법한 과세표준 산정, 성실한 신고납부 유도, 세법 적 용기준의 지도 등이 포함된다.69)
이 같은 행정조사의 본래의 취지는 행정조사에 관한 개별법의 명칭에서도 엿볼 수 있다. 대부분의 부처가 ‘조사’라는 단어를 사 용하지 않고, 지도점검(환경), 안전관리(식품), 감독(노동), 질문조 사(세무), 검사(금융) 등의 용어를 사용한다. 이는 조사결과 법을 위반한 사실이 발견되면 제재도 하지만, 규제를 준수하도록 지도 하는 것에도 목적을 두고 있기 때문일 것이다.
즉 행정조사를 통하여 법규를 어떻게 준수하는지 파악하고, 법 규를 준수하도록 지도감독하며, 규제순응도가 낮은 경우 법과 제 도상에 어떤 문제가 있는지를 확인하도록 한 것이다. 이같이 행 정조사는 조사결과를 분석하여 제도개선과 법령정비 등 실효성 있는 정책을 수립하는 데도 목적이 있다.
그러나 대부분의 부처에서는 행정조사를 통하여 규제의 준수 여부를 확인하고, 위반행위에 대해 제재하는 방식으로 운영하고
68) 김영조(1998), 전게논문
69) 시･도지방공무원교육원, 세무조사실무
있다. 이렇게 된 데에는 근거법에서 행정조사를 ‘지도점검’과 같 이 명명하더라도 행정조사의 목표를 규정한 법규가 없고, 또한 현재의 행정목표 달성방식이 세금이나 부과금･자율감시･행정지 도 등과 같은 간접적인 규제보다는 금지와 제재와 같은 방식의 직접적 규제에 의존하고 있기 때문이다. 종업원의 불법행위에 대 해서 최고경영자나 법인에 연대책임을 부과하는 이른바 양벌조항 을 둔 법률이 총 314개에 달한다.70)
행정조사가 규제의 준수 여부를 파악하여 제재하는 쪽으로 운 영함에 따라 규제도 양산되고 있다. 대부분의 부처에서는 통상 조사결과 법위반 사실이 적발되면 이를 막기 위해 새로운 규제를 신설하고 행정조사권과 제재수준을 강화한다. 즉 규제신설 → 규 제이행 여부 확인(행정조사) → 규제의 미준수 적발 → 규제강화 및 행정조사권 강화 → 규제 미준수 적발 등의 악순환으로 이어 진다.
<표 4-16>에서 보듯이 공정거래위원회가 기업에 부과한 과징 금은 지난 15년 동안 70배로 늘어났다. 기업의 매출액이 늘어난 탓도 있지만, 같은 행위에 대해 그만큼 제재강도를 높인 것이다.
금전벌이 강화되었지만, 그렇다고 해서 징역, 벌금과 같은 행정형 벌이 완화되거나 폐지된 것도 아니다. 그래서 우리의 행정제재 수준은 외국에 비해 과도하다는 것이 정설이다.71)
70) 대한상공회의소, 기업인 형사처벌의 문제점과 개선방안, 2003.
71) 대부분의 법에서는 벌칙에 형벌을 부과할 수 있도록 하고 있는데, 이에 따라 기업은 주무부처 외에 경찰이나 검찰로부터 조사를 받게 된다. 한편, 공정거 래법에 규정된 전속고발권을 폐지하자는 주장이 계속 나오고 있으나, 공정 거래법의 현행 벌칙을 그대로 두고 전속고발권을 폐지할 경우 경쟁법 위반 사건으로도 경영자들이 경찰의 수사를 받아야 하는 실정이다. 이 같은 과도 한 벌칙이 전속고발권을 폐지하지 못하는 원인이기도 하다.
이 같은 처벌 위주의 행정조사 운영으로 인하여 기업계에서는 경영자들을 범법자로 만들고 있다고 불만을 표시하고 있다.72) 전 국경제인연합회가 2003년 11월 안산상공회의소에 의뢰하여 안산 시 소재 1,500개의 중소기업을 대상으로 실시한 조사에 의하면, 중소기업인의 10%가 경제관련법 위반으로 형사처벌을 받은 적이 있다고 응답했다.73)
<표 4-16> 공정거래위원회의 과징금 부과추이
연도 부과 건수 사업자 수 과징금액(백만)
1988 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
1 1 9 23 68 51 22 9 69 102 49 82 91 37
6 7 15 63 104 64 65 33 261 238 124 226 169 100
2,097 270 3,375 1,067 2,575 4,918 16,275 1,190 136,217 143,653 225,635 160,510 87,931 147,994
계 614 1,475 933,707
자료 : 공정거래위원회, 통계년보, 2004.
72) 박용성, “대표이사는 구속용인가”, 중앙일보 중앙시평, 2002.11.11
73) 전경련, 기업경영중 사법적 제재방식에 대한 기업인 인식도 조사결과, 2003.11.
안산의 중소기업인들은 <표 4-17>과 같이 행정조사 결과에 따 라 처벌하기 전에 사전 지도감독이 부족하고, 규제수준이 너무 높아 처벌을 감수하는 것이 오히려 이득이 되며, 여러 기관의 중 복조사에 시달리고, 법적용 방식에 따라 처벌 여부가 달라지는 점에 대해 특히 부당하다는 입장을 보였다.
<표 4-17> 중소기업인들이 느끼는 제재의 부당사유
순위 응 답 문 항 비율(%)
1 처벌 전 사전 예방･감독 기능이 부족 29.1 2 규제수준이 너무 높아 차라리 처벌을 감수하는 게 더 이득 21.8 3 법 규정이나 처벌기준이 너무 모호하거나 포괄적 12.7 4 정부부처나 행정조사 기관간 중복규제에 시달림 7.3 4 법 적용 방식에 따라 처벌될 수도 있고 처벌을 피할 수도 있음 7.3 6 소명할 수 있는 기회가 부족하거나 절차가 너무 복잡 5.5 자료 : 전경련, 기업경영중 사법적 제재방식에 대한 기업인 인식도 조사결과,
200 3.11 .
이 같은 문제를 시정하기 위해 중소기업 경영자들은 규제수준 의 완화, 규제의 투명한 적용, 처벌 위주의 조사단속 배제 등을 희망하고 있다.
행정조사 결과 과징금과 같은 광의의 행정벌을 부과하는 것에 대해 공법학계에서는 법치주의적 안전장치 측면에서 문제가 있다 고 지적하고 있다.74) 광의의 행정벌도 헌법 제12조의 ‘처벌’에 해 당하는데, 행정처분으로 이 같은 벌칙을 부과하는 것은 법치주의 를 구현하는 형법과 형사소송법의 적용범위를 벗어난다는 지적이
74) 박정훈, ｢협의의 행정벌과 광의의 행정벌—행정상 제재수단과 법치주의적 안전장치｣, 서울대학교 법학｝제4 1권 4호, 2001.
다. 더욱이, 행정행위에는 공정력75)과 불가쟁력76) 등의 공법적 특 권이 있고, 행정처분에 대한 권리 구제장치인 행정소송은 형사소 송과 다른 법리, 즉 재량에 대한 제한적 심사, 형법의 증거법칙 배제 등이 적용되기 때문이라고 한다.
2. 규제순응과 관련한 문제점
이렇게 행정조사가 제재 위주로 운영되면서 조사를 실시하는 주 요한 목적 중의 하나인 규제순응도 확인이 간과되는 문제점이 있 다. 규제기관은 행정조사를 통하여 피규제자들이 규제를 제대로 이행하는지를 파악해야 하고, 무슨 이유로 규제를 잘 준수하지 않 는지, 규제나 조사관행상에 문제는 없는지 등을 확인해야 한다. 행 정조사는 이 같은 사항을 합법적이고도 정기적으로 파악할 수 있 는 기회가 된다. 즉 행정조사의 주목적은 위반행위를 적발하고 제 재하는 것이 아니라 피규제자들의 규제순응regulatory compliance 정도 를 확인하여 다음 정책과 법령에 반영해 두어야 하는 것이다.
행정조사 요건이나 절차 등이 개별법에 상세하게 규정되어 있지 않으므로 각 부처에서는 내부적으로 행정조사에 관한 규정을 제정 하여 운영하고 있다. 훈령인 이들 규정은 공무원의 조사권한과 방 법, 조사 준비사항, 조사보고서의 작성과 보고, 조사결과에 대한 행정처분, 특히 법위반 사항에 대한 처리방법 등을 담고 있다.
환경부의 훈령인 ‘환경오염물질배출시설등에관한통합지도점검
75) 행정행위는 당연무효가 아닌 한 권한을 가진 기관에 의해 취소될 때까지 상 대방이나 이해관계자를 구속하는 힘.
76) 쟁송제기기간이 경과되면 행정행위의 상대방이나 이해관계자들이 더 이상 그 행정행위를 다툴 수 없는 힘.
규정’을 보자. 동 규정의 주된 내용은 <표 4-18>에 정리되어 있는 데, 20개의 조항과 별표들로 되어 있다. 규정의 주된 내용은 관할 사업장의 사전관리, 조사계획 수립과 조사방법, 조사결과 처리 등 으로 되어 있다. 사업장 사전관리에 관해서는 소속 공무원의 관 할 사업장에 관한 현황카드나 DB자료 작성, 지방자치단체와의 사업장 조사업무 분담, 점검대상 사업장의 분류 등을 규정한다.
행정조사 실시와 관련해서는 매년 정기점검계획의 수립, 조사 공무원에 대한 교육, 점검방법 등을 규정하고 있다. 조사결과 처 리에 대해서는 행정처분의 시한과 보고, 점검과 처분결과의 기록 유지, 행정처분에 대한 사후관리, 위반내역에 대한 공개 등을 담 고 있다.
그러나 각 부처의 행정조사에 관한 훈령에는 정작 필수적으로 규정되어야 할 주요 요소인 행정조사의 목적이나 원칙, 행정조사 의 취지와 활용방법 등에 대한 내용이 규정된 경우는 거의 없다.
오히려 세부적인 조사방법, 조사공무원의 내부적 업무처리절차 등에 치중하고 있다.
이러다 보니, 적법절차의 핵심이라고 할 수 있는 조사대상기업 의 선정기준, 조사착수 요건, 피조사 기업에 대한 사전통지와 피 조사자의 동의, 부당한 조사에 대한 구제장치에 대한 조항들도 들어 있지 않다. 다른 부처의 행정조사 훈령도 예시된 환경부의 것과 크게 다르지 않다. 내부 공무원을 규율하는 훈령의 속성상 적법절차를 보장하는 내용은 기대할 수 없을 것이다. 하지만, 이 들 내용이 법이나 시행령과 같은 상위법에 들어있지 않다면, 훈 령에라도 적법절차를 보장하는 내용이 포함되어야 할 것이다.
<표 4-18> 환경부 통합지도점검규정(훈령)의 내용
조 사 단 계 업 무 내 용
사전 관리
◦대상사업장 관리(7조) - 현황카드 작성 또는 DB자료 관리
◦지자체와 역할분담
(3조) - 환경청, 시도, 군구별로 분담
◦기타
- 환경친화기업 관리 및 자율환경관리협약 체결(5조)
- 점검대상의 분류관리 : 청색, 녹색, 적색 등 - 수시점검 기준 마련(5조, 별표 4)
조사 실시
◦점검계획 수립(8조) - 점검계획을 매년 1월 15일 보고
◦점검 공무원 교육(9조) - 반기 1회 기술교육 실시, 지자체 공무원 교육
◦점검방법과 요령(10조)
- 2명 1개조로 편성, 증표 제시,
- 점검사항(별지)에 의한 점검 및 관계인 입회 - 민간단체 전문가, 관련기관 공무원 참여가능 (4조)
- 채취시료에 검사의뢰(지시) - 지자체장에게 자료제출 요청(18조)
결과 처리
◦결과에 대한 행정처분 (12조)
- 결과통보 후 5일 내에 행정처분 (처분기준은 <별지 4>)
- 지자체의 처분결과는 환경청장에 보고 - 영세사업장에 기술지원(16조)
◦점검 및 처분결과의 기록 (12조)
- 점검기록부(<별지 5>) 및 행정처분대장 (<별지 6>)
◦행정처분의 사후관리
(14조) - 처분내용에 대한 이행 여부 관리
◦점검결과의 공개 - 위반내역 및 점검결과를 언론 및 인터넷에 공개
더욱이 국세청에서는 최근에 조사사무절차규정의 공개를 철회 하고 비공개로 유지하고 있다. 국회에서도 이 문제를 거론했지만, 국세청은 동 규정에 세무조사 업무처리절차와 조사대상 선정프로