세기 도시경영의 과제와 전략

21세기 도시경영의 과제와 전략 : 공공서비스 공급을 중심으로

The Tasks and Strategies of Urban Management in the 21st

Century : With Special Emphasis on Public Service Delivery

2000, 국토연구원

국토연 2000-08

21세기 도시경영의 과제와 전략 : 공공서비스 공급을 중심으로

The Tasks and Strategies of Urban Management in the 21st Century : With Special Emphasis on Public Service Delivery

이용우・배용수

연 구 진

연구책임・이 용 우 연구위원

연구반・배 용 수 교수(공주대학교 행정학과・학연협동연구)

국토연 2000- 08 ・ 2 1세기 도시경영의 과제와 전략

글쓴이・이용우・배용수 / 발행자・이정식 / 발행처・국토연구원 출판등록・제2- 22호 / 인쇄・2000년 10월 26일 / 발행・2000년 10월 3 1일

주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591- 6 (43 1- 7 12)

전화・031- 380- 0429 (정보자료팀) 03 1- 380- 0 114 (대표) / 팩스・03 1- 380- 0474 값・6 ,000원 / ISBN・89- 8 182- 120- 8

ht t p :/ / www.kr ih s .r e .kr

2000 , 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

서 문

20세기 말부터 진전되고 있는 지방화, 민주화, 다원화 등 도시여건의 변화는 21세기 들어 더욱 가속화될 것이며, 도시정부에 많은 영향을 줄 것으로 예견된 다. 무엇보다도 도시정부는 더 이상 중앙정부의 대리인이 아니라 동반자이자, 독 립법인체로서 시민복지 극대화를 위해 보다 많은 양질의 다양한 공공서비스를 보다 적은 비용으로 시민에게 제공하여야 한다. 동시에 IMF 경제위기를 계기로 본격화된 구조조정이라는 시대적 요구에 따라, 도시정부는 종전의 독점적 공공 서비스 공급생산자에서 탈피하여 민간위탁 등 가장 합리적인 공공서비스 공급체 계의 구축을 통해 역할을 재조명하여야 한다.

그러나 오늘날 도시정부는 다양해지고 고도화되는 도시민의 서비스수요를 충 족시키는데 여러 가지 한계에 직면하고 있다. 우선 지역경제기반과 재정구조가 취약하여 보다 많은 공공서비스의 생산을 위한 투입의 증가에 제약이 있으며, 도 시정부의 활동은 양적, 투입위주로 평가되고 있어 서비스의 고객인 시민의 욕구 를 충분하게 반영하지 못하고 있다. 또한 시민의 주인의식 제고에 따라 도시주체 로서 비중이 높아지고 있는 시민이나 비영리기구(NPO)의 위상과 역할이 정립되 지 못하고 있는 실정이다.

따라서 도시정부가 변화하는 도시여건에 능동적이며 적극적으로 대응하여 궁 극적으로 도시민의 복지를 향상시키기 위해서는 기존의 도시행정에 일대 변혁이 절실하게 요구되고 있다. 이러한 변혁의 핵심에는 도시행정에 기업가적 경영마 인드의 접목으로 요약될 수 있는 도시경영이 자리잡고 있다. 이 연구에서는 도시 정부가 보다 적은 비용으로 보다 많은 공공서비스를 제공하기 위한 일련의 정책

선택과 집행과정을 도시경영으로 규정하였다. 물론 도시경영의 개념은 사용자에 따라서 공공서비스의 합리적 공급뿐만 아니라, 공공서비스 공급확대를 위한 재 원확충, 도시경쟁력 제고 및 지속가능한 도시발전을 위한 창의적이고 적극적인 도시정부의 제반 활동 등을 포괄적으로 의미하기도 한다.

이 연구에서는 도시민이 체감하는 삶의 질은 도시정부에서 공급하는 공공서비 스에 의해 1차적으로 결정된다는 전제 하에 도시경영의 개념과 대상을 공공서비 스 공급을 중심으로 한정하여 현재까지 공공서비스 공급과 관련한 도시경영의 현주소를 진단하고 21세기 우리 도시가 지향하고 추진하여야 하는 도시경영과제 와 전략을 제시하고자 하였다. 아무쪼록 이 연구가 선진국에 비해 도시화의 역사 만큼이나 도시경영에 대한 학문적, 실제적 논의가 일천한 우리 실정에서 21세기 우리도시의 명제인 작고, 효율적이며, 협력적인 도시정부 만들기 에 대한 논의의 단서를 제공하기를 바란다. 끝으로 이 보고서를 세밀하게 검토하여 주신 원내・

외 전문가에게 감사드리며, 연구를 성실히 수행한 연구진의 노고를 치하하는 바 이다.

2000. 10.

국토연구원 원장 이정식

초 록

도시정부가 지방화・지식기반화・민주화・다원화 등 21세기 도시여건의 변화 에 능동적이고 적극적으로 대응함에 있어 종전의 독점적・양적・공급자중심의 공공서비스 공급은 지속가능하고 경쟁력 있는 도시발전과 효율적인 도시정부 운 영에 장애물로 인식되고 있다. 따라서 도시정부는 기존의 도시행정에 민간활력 및 경쟁의 도입, 성과 및 고객지향 등 기업가적 경영마인드를 접목한 도시경영을 새로운 지도이념으로 받아들이고 있다. 이 연구의 목적은 21세기 한국 도시가 변 화하는 환경에 적극 대응하면서 도시경쟁력을 제고하고 지속가능한 발전을 이루 기 위한 도시경영의 과제를 공공서비스 공급을 중심으로 설정하고, 이를 구체화 할 경영전략 및 실천계획을 제시함에 있다. 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

우선, 도시경영과제와 전략의 제시에 있어서 전제되는 도시경영의 현황과 문 제점을 공공서비스를 중심으로 분석한 결과, 공공서비스 공급은 정부직접공급 위주의 공급체계와 미약한 민간공급, 구조조정의 우회수단으로서 민간위탁의 추 진 및 지방공기업의 설립, 민간위탁에 대한 도시정부 공무원의 소극적 태도와 중 앙정부의 획일적 추진, 수익사업 위주의 제3섹터 설립, 분절적 공급으로 인한 경 제적 비효율성 그리고 공공서비스 요금의 낮은 현실화율 등의 문제점으로 합리 적으로 이루어지지 못하고 있었다. 또한 고객지향적인 공공서비스 공급을 위해 도시경영에서 강조되고 있는 공공서비스의 성과평가는 객관적인 평가지표 및 기 법의 미비, 평가결과의 환류를 통한 이행확보장치의 미흡, 민원행정 위주의 성과

측정 등으로 서비스의 질 제고에 충분하게 기여하지 못하고 있었다. 한편 도시의 중요한 주체로 새롭게 부상하고 있는 시민이나 비영리기구(NPO)의 공공서비스 공급에 있어서 참여는 불충분하였다.

따라서 이 연구에서는 21세기 도시정부가 최소의 비용으로 최대의 서비스 효 과를 창출하기 위해 해결하여야 하는 도시경영의 과제를 효율적 공공서비스 공 급체계, 성과지향적 도시경영, 협력적 도시경영체계로 설정하였다. 이를 실현하 기 위한 도시경영전략과 실천계획은 다음과 같다.

우선, 기존 정부독점적인 공공서비스 공급체계를 서비스의 속성과 도시여건 을 고려하여 가장 효율적인 공급유형으로 다양하게 전환하여야 한다. 이를 위해 서 무엇보다도 도시정부가 공급하는 서비스생산에 있어서 민자유치 및 민간위탁 등을 통해 민간활력이 적극 도입되어야 하며, 민관합동법인의 사업영역을 다각 화하여야 한다. 동시에 민간위탁을 체계적이고 전문적으로 추진하기 위하여 민 간위탁 전담기구 및 심의위원회의 설치가 검토되어야 한다. 또한 민영화의 급속 한 추진이 어려운 서비스나 도시에 대해서는 과도기적인 방안으로 책임운영기관 제도를 도입하는 것이 바람직하다.

둘째, 공공서비스 생산주체의 결정에 있어서 경쟁의 제도화, 수익자부담원칙 에 의한 요금현실화 정책 등을 통해 시장지향적 수급제도가 강화되어야 한다. 공 공서비스 공급에 있어서 경쟁을 가능하게 하기 위하여 의무경쟁입찰제도를 도입 하되, 적용대상은 서비스 및 도시특성에 따라서 유연하게 정해져야 한다. 한편 공공서비스 요금은 요금현실화 정책의 실효성을 제고하기 위해서는 경영합리화 와 시민동의를 전제로 인상이 검토되어야 하며, 서비스 및 도시특성에 따라 차별 적인 지침에 의해 추진되어야 한다.

셋째, 공공서비스의 광역적 공급체계를 구축하여야 한다. 광역공급은 서비스 공급권역의 통합과 시설관리의 통합위탁은 물론이고, 입지기피시설이나 사회복 지 및 문화발전시설의 인접 지자체간 협력적, 보완적 생산을 통해 구체화될 수 있다. 특히 지방자치가 정착됨에 따라 강조되고 있는 지자체간 협약공급을 활성

화하기 위하여 광역적으로 설치되는 시설에 대한 정부보조의 인상, 도시권행정 협의회의 권한 제고, 조합이나 광역공사・공단의 설립 활성화 등이 요구된다.

넷째, 성과평가를 내실화하고, 평가결과의 환류장치를 확보하여 성과지향적 공공서비스 공급이 이루어져야 한다. 이를 위하여 공공서비스의 실적 및 시민만 족도에 대한 객관적이고 체계적이며 핵심적인 평가지표의 개발, 핵심지표에 대 한 평가의 정례화, 평가결과의 공개의무 부과 등 객관적인 평가모형의 개발이 전 제되어야 한다. 평가결과에 의해 시정을 요하거나 개선・보완해야 할 필요가 있 다고 인정되는 사항에 대하여는 정책에의 반영, 예산의 우선지원, 인사조치, 보상 등 적절한 대책이 강구되어야 한다.

마지막으로, 공공서비스 공급주체의 다원화 및 다중적 협력체계 구축이 요구 된다. 시민의 공공서비스 공급에 있어서 전방위적 참여를 위해 공공서비스 요금 결정과정에의 참여, 시민공생산의 제도화 및 영역확대, 자원봉사활동의 체계적 지원 등에 대한 제도적 정비뿐만 아니라, 비영리기구 및 지역기업의 공공서비스 공급기능 강화를 위한 제도적 보완이 다각적으로 요구된다. 동시에 다원화된 도 시주체들이 상호 유기적인 협조하며, 공공서비스 공급과 관련하여 발생하는 이 해당사자간의 갈등을 사전에 조정하거나 중재할 수 있도록 도시정부의 주도 하 에 일반시민, 비영리기구, 지역기업 및 지역전문가를 연계하는 협력네트워크가 구축되어야 한다.

이상의 연구결과가 지방자치시대의 도시경영에 시사하는 바는 경영전략의 수 립에 있어서 공공서비스 및 도시특성을 최대한 반영하여야 한다는 점이다. 물론 도시경영에서는 시장을 비롯한 공무원은 물론이고 시민의 공공서비스 공급 등에 관한 도시정부의 의무와 권리에 대한 인식전환이 성패의 관건이 된다. 그렇지만 도시경영전략의 실효성을 제고하기 위해서는 이에 못지 않게 비용부담관계・주 요 소비주체 등 공공서비스의 특성과 인구규모・재정구조・공동체의식・위치 등 도시특성에 따라 차별적인 전략의 수립이 요구된다.

차 례

서 문 ⅰ

초 록 ⅲ

제 1 장 서 론

1. 연구배경 1

2 . 연구목적 3

3 . 연구범위 및 대상 4

4 . 연구방법 및 흐름 4

제 2 장 도시경영과 공공서비스 공급

1. 도시경영의 개념 7

2 . 도시경영의 배경과 필요성 9

1) 도시여건의 변화와 도시행정의 한계 9

2) 도시행정에 기업가적 경영마인드의 접목 필요성 12

3 . 도시경영의 목표와 원칙 14

4 . 도시경영의 주요대상으로서 공공서비스 공급 17

제 3 장 공공서비스 공급의 현황과 문제점

1. 공공서비스 공급체계 19

1) 공공서비스의 정의와 유형구분 19

2) 공공서비스 공급체계의 개념과 현황 22

3) 공공서비스 공급유형 23

4 ) 문제점 35

2 . 공공서비스 성과평가 42

1) 의의와 종류 42

2) 제도 및 운용현황 44

3 . 공공서비스 공급주체 50

1) 시민 5 1

2) 비영리기구 55

제 4 장 사례분석

1. 분석개요 59

2 . 공공서비스 공급유형 6 1

1) 현황과 추이 6 1

2) 문제점 66

3 . 시장지향적 공공서비스 수급체계 67

1) 민간위탁 수탁자의 유형 및 문제점 67

2) 공공서비스요금 70

4 . 광역적 공공서비스 공급 7 1

1) 통합위탁 7 1

2) 협약공급 74

3) 도시권 행정협의회 78

5 . 성과평가 79

1) 시민만족도 조사 79

2) 실적평가 8 1

6 . 공급주체 82

1) 시민 82

2) 비영리기구 85

7 . 종합 87

제 5 장 공공서비스 공급과 도시경영과제

1. 효율적 공공서비스 공급체계 95

2 . 성과지향적 도시경영 96

3 . 협력적 도시경영체계 97

제 6 장 공공서비스의 합리적 공급을 위한 도시경영전략 및 실천계획

1. 공공서비스 공급유형의 다양화 103

1) 공급유형의 발전추이 103

2) 공급유형 다양화의 필요성 및 방향 104

3) 기존 공급유형의 개선 105

4 ) 적용을 강화하여야 하는 공급유형 107

5) 제도적으로 도입하여야 하는 공급유형 및 기구 110

2 . 시장지향적 공공서비스 수급제도 강화 112

1) 경쟁적 공급체계의 구축 112

2) 수익자부담원칙의 강화를 통한 요금현실화 정책 115

3 . 광역적 공공서비스 공급체계의 구축 117

1) 통합공급에 의한 규모의 경제 달성 117

2) 정부간 협약공급 120

3) 광역행정의 활용 123

4 . 성과평가의 제도화 및 평가결과 환류장치의 강화 125

1) 성과평가의 제도화 125

2) 평가결과 환류장치의 강화 128

3) 성과확보 관련제도의 도입 130

5 . 공공서비스 공급주체의 다원화 및 다중적 협력 강화 132

1) 전방위적 시민참여 활성화 133

2) 비영리기구 및 지역기업의 역할 강화 136

3) 도시주체의 다중적 협력네트워크 구축 138

제 7 장 결 론

1. 요약 14 1

2 . 시사점 14 3

1) 공공서비스의 특성을 고려한 도시경영 14 3

2) 도시특성을 고려한 도시경영 146

3 . 연구의 한계 및 향후 과제 149

참고문헌 15 1

<부록 1> 기존연구에서 공공서비스 공급유형 구분 157

<부록 2> 민간위탁 대상 선정기준 및 과정 159

<부록 3> 지방자치단체의 위탁현황(1998) 160

<부록 4 > 사례도시의 보육시설 운영현황(2000) 16 1

<부록 5> 사례도시의 민원불편사항 경로별 접수현황 162

<부록 6> 책임운영기관제도에 대한 외국의 사례 163

<부록 7> 공공서비스 공급에 있어서 공공 대 민간, 공공기관간 경쟁사례 164

<부록 8> 영국의 의무경쟁입찰제도 165

<부록 9> 행정서비스헌장 166

ABSTRACT 167

표 차례

<표 3- 1> 공공서비스의 유형구분 2 1

<표 3- 2> 공공서비스의 공급유형 25

<표 3- 3> 지방공기업 유형별 설립추이(1970- 2000) 2

<표 3- 4 > 위탁처리 중인 지방자치단체의 시설 및 사무(1998) 34

<표 3- 5> 환경기초시설 민간위탁 현황(2000 .5) 34

<표 3- 6> 행정자치부의 민간위탁 추진계획 38

<표 3- 7> 도시규모별 폐기물수거 민간위탁 업체수(1998) 4 1

<표 3- 8> 환경부의 지방자치단체 물관리 행정 평가항목 46

<표 3- 9> 자원봉사자 비율 및 분야별 참여비율 55

<표 4- 1> 사례도시 일반현황(1998) 6 1

<표 4- 2> 사례도시 공공서비스의 공급유형 현황(2000 .10) 63

<표 4- 3> 사례도시 공공서비스의 민간위탁 추이 65

<표 4- 4 > 사례도시 민간위탁 수탁자의 유형 69

<표 4- 5> 사례도시의 주요 공공서비스 요금현실화율(1998) 70

<표 4- 6> 사례도시의 상수, 하수 및 종량제 봉투요금 인상계획 72

<표 4- 7> 사례도시의 폐기물관리 관련 제반지표(1998) 73

<표 4- 8> 환경기초시설의 광역적 이용현황 77

<표 4- 9> 사례도시의 시민만족도 조사현황 80

<표 4- 10> 사례도시의 물관리 행정 평가 결과비교 82

<표 4- 11> 사례도시의 시민참여제도 83

<표 4- 12> 사례도시의 자원봉사 지원서비스 현황 84

<표 4- 13> 사례분석 종합 87

<표 5- 1> 기존문헌에서 제시된 도시경영과제 92

<표 6- 1> 기존문헌에서 제시된 도시경영전략 102

<표 6- 2> 환경기초시설에 대한 현행 국고보조비율 123

<표 6- 3> 행정서비스헌장 분야별 제정현황(2000 . 6) 13 1

<표 6- 4 > 자원봉사활성화를 위한 제도개선방안 136

<표 7- 1> 공공서비스의 특성을 고려한 도시경영전략 14 5

<표 7- 2> 도시특성을 고려한 도시경영전략 149

그림 차례

<그림 1- 1> 연구흐름도 6

<그림 2- 1> 도시경영의 목표 15

<그림 3- 1> 공공서비스 공급체계 23

<그림 3- 2> 하수종말처리장 규모별 운영비용(1998) 40

<그림 3- 3> 폐기물소각장 규모별 운영비용(1998) 40

<그림 3- 4 > 공공서비스 요금현실화율(199 1- 1998) 4

<그림 3- 5> 공공서비스 시민・실적・성과평가간의 관계 4 3

<그림 3- 6> 공공서비스 소비자・생산자・소비자간의 상호관계 5 1

<그림 4- 1> 환경기초시설의 광역적 이용현황 77

<그림 6- 1> 공공서비스 공급유형의 발전추이 104

<그림 6- 2> 공공서비스 협약공급모형 12 1

<그림 6- 3> 성과중심 공공서비스 평가 126

<그림 6- 4 > 성과평가를 통한 공공서비스 개선과정 128

<그림 6- 5> 2 1세기 도시여건 변화와 도시주체간 관계재정립 139

<그림 7- 1> 2 1세기 도시경영의 과제와 전략 142

1

C H A P T E R

서 론

1 . 연구배경

IMF 경제위기 이후 작은정부 만들기가 본격적으로 추진되고 있다. IMF 경제 위기를 극복하기 위하여 민간부문에서 구조조정을 통하여 인원감축이 진행되는 과정에서 정부도 고통을 분담하여야 한다는 논리가 강하게 작용하여 불필요한 정부기능의 폐지는 물론이고, 기존의 기능을 유지하는 경우에도 조직을 축소시 켜 인원을 감축하고 있다. 동시에 신공공관리(New Public Management)의 영향 으로 경쟁 및 고객주의 등 시장원칙과 기업가적 정부운영을 강조하는 사명지향 적, 성과지향적, 탈규제적 관리의 공공부문에의 도입이 강력하게 주장되고 있 다.¹⁾ 특히 작은정부가 효율적으로 기능하기 위하여 정부의 역할을 노젓기 (rowing)에서 방향설정(steering)으로 재인식하고 있으며, 기업식 정부에 대한 논 의가 정부개혁 차원에서 활발하게 전개되고 있다.²⁾

1) 정정길. 2000. 새로운 시대의 행정관리 . 한국행정연구 제9권 제2호. 서울 : 한국행정연구원.

pp54-82.

2) 정부의 새로운 역할 및 기업식 정부에 대한 논의는 다음 문헌을 참조할 것.

Osborne. D. and T. Gaebler. 1992. Reinventing Government. 삼성경제연구소(역). 정부의 재발견 ; 염재 호. 21세기 한국행정의 비전 . 한국행정연구 . 제9권 제1호. 서울 : 한국행정연구원. pp28-33; 김태겸.

중앙정부의 작고 효율적인 정부 만들기는 도시정부에도 커다란 영향을 미치고 있다. 중앙정부의 정책결정은 도시정부의 집행으로 구체화되어 시민에게 전달되 므로 전통적인 국가체계에서 보면 지방정부의 역할은 노젓기, 즉 중앙정부의 대 리인이라고 할 수 있다. 그러나 21세기 도시여건은 급변하고 있다. 1990년대 우 리 사회는 지방자치제도의 재도입, 자치단체장의 민선, 규제완화, 권한의 지방이 양 등으로 지방화시대에 접어들었으며, 지방화는 21세기에 더욱 가속화되고 있 다. 지방화시대에 도시정부는 더 이상 중앙정부의 대리인이 아니라 동반자이자, 독립법인체로서 도시발전과 동시에 시민복지를 극대화하기 위해서 보다 많은 양 질의 공공서비스를 시민에게 제공하는데 역점을 두고 있다.³⁾

그러나 오늘날 도시정부는 지역경제기반 및 재정구조가 취약하여 사회가 민주 화・다원화됨에 따라 다양해지고 고도화되는 도시민의 서비스수요를 충족시키 는데 근본적인 한계가 있다. 또한 도시가 안정성장기에 접어들고 생활의 장으로 서 도시공간이 재인식됨에 따라 도시정부의 활동이 양적, 투입위주에서 질적, 성 과위주로 전환이 요구되고 있다. 동시에 시민의 주인의식이 높아짐에 따라 시민 은 납세자나 공공서비스의 수익자라는 입장에서 도시정부가 생산하는 공공서비 스의 고객이자 도시주체로서 부상하고 있다. 따라서 보다 효율적이고 시민참여 적인 도시정부에 대한 필요성이 높아지고 있다.

이상에서 논의한 바와 같이 지방화・지식기반화・민주화・다원화 등 21세기 도시여건의 변화에 대응함에 있어 종전의 독점적・양적・공급자중심의 도시정 부 운영은 도시발전 및 지방정부 존립에 장애물로 인식하게 되었다. 이를 해결하 기 위하여 도시정부는 기존의 도시행정에 민간활력 및 경쟁의 도입, 성과 및 고 객지향 등 기업가적 경영마인드를 접목한 도시경영을 지도이념으로 받아들이게

1998. 기업식 정부의 구축방안 . 한국행정연구 제7권 제2호. 서울 : 한국행정연구원. pp41-65; 손태 원. 1998. 기업식 정부에 대한 기대 -성공적인 행정개혁을 위한 변화관리- . 한국행정연구 제7권 제2호. 서울 : 한국행정연구원. pp66-89; 이혜훈. 1998. 기업식 정부의 개념, 목표, 전략: 외국의 예를 중심으로 . 한국행정연구 제7권 제2호. 서울 : 한국행정연구원. pp20-40.

3) 한국능률협회・한국지방행정연구원. 1999. 천안시 경영진단 요약문 . pp16-18.

되었으며, 도시발전을 위해 시민・NPO(非營利機構, NonProfit Organization)・

민간기업 등 도시주체는 물론이고 인접 지방정부와 협력적인 관계를 설정할 필 요가 높아지고 있다. 이러한 도시정부의 변화는 공공서비스의 생산과 전달체계 에서 가장 구체적으로 추진되고 있으며, 가시화되고 있다.

그러나 선진국에 비해 도시화와 지방자치의 역사가 짧은 우리나라에서는 도시 경영의 경험 역시 일천하다. 우리의 경우 도시경영은 IMF 경제위기이후 감량경 영이나 민영화, 도시재정확충을 위한 수익사업 위주로 급속하게 추진되었다. 반 면에 도시정부의 성과 및 고객지향적 운용은 맹아적인 수준이며, 경영주체로서 시민의 의무와 권리 역시 매우 제한적이라 할 수 있다. 또한 지방자치의 초기단 계로 지방정부들은 협력보다는 갈등과 경쟁관계를 형성하고 있다. 따라서 도시 경영의 현황과 문제점을 분석하여 도시정부가 추구하여야 하는 도시경영의 과제 와 전략을 제시하는 것은 지방자치시대에 시민복지의 향상을 위해 필수 불가결 한 과업이라 할 수 있다.

2 . 연구목적

이 연구의 목적은 21세기 한국 도시가 변화하는 환경에 적극 대응하면서 경쟁 력을 제고하고 지속가능한 발전을 이루기 위한 도시경영의 과제를 선정하고, 이 를 구체화할 경영전략을 제시함에 있다. 도시경영의 과제와 전략은 도시행정에 서 기업가적 경영마인드의 도입이 가장 활발하고 구체적인 공공서비스 공급을 중심으로 설정하기로 한다. 세부 연구목적은 다음과 같다.

우선 도시경영의 개념과 대상을 21세기 도시정부 주요목표의 하나인 공공서비 스의 합리적 공급을 통한 도시민 삶의 질 향상을 중심으로 정립한다. 이에 따라 도시경영의 현황과 문제점을 공공서비스 공급을 위주로 정리하며, 이를 구체적 으로 구명하고 도시경영 전략수립과 제도개선을 위한 시사점을 도출하기 위하여 사례도시를 선정하여 공공서비스의 공급체계 및 평가제도와 도시주체의 역할을

분석한다. 21세기 한국도시의 경영과제와 전략을 설정하고, 경영전략을 실천하 기 위한 정책 및 제도개선방안을 모색한다. 도시경영전략 및 제도개선을 위한 시 사점을 얻기 위하여 외국의 선진 도시경영사례를 분석한다.

3 . 연구범위 및 대상

이 연구의 내용적 범위는 공공서비스 공급과 직・간접으로 연관된 소비자형 도시경영으로 한정하였다. 이에는 구체적으로 공공서비스의 공급유형, 비용부담 및 성과측정과 도시주체 등이 포함된다.⁴⁾ 따라서 이 연구의 분석대상은 도시정 부에서 제공하는 공공서비스이다.

특히 도시경영과 관련하여 의미있는 공공서비스 유형은 도시정부가 서비스 공 급과정에 기업가적 경영마인드를 접목할 수 있는 요금재나 지방공공재적 속성을 지닌 공공서비스라고 할 수 있다. 폐기물수거 및 처리・하수처리・보육서비스 등의 요금재는 종전의 도시정부에 의한 독점적 공급에서 민간위탁 등의 다양한 공급유형이 모색되고 있으며, 문화・복지서비스 등의 지방공공재는 도시가 안정 성장을 하고 삶의 질에 대한 시민욕구가 높아짐에 따라 공급확대를 위한 도시정 부의 역할이 강조되고 있기 때문이다.

공공서비스의 고객은 시민, 기업, 이해당사자 등 외부고객으로 한정하였으며, 도시정부의 조직이나 기구 등 공공서비스의 내부고객은 이 연구의 고려대상에서 제외하였다.

4 . 연구방법 및 흐름

이 연구는 크게 문헌조사와 사례조사에 의해 수행되었다. 문헌조사를 통해 도

4) 소비자형 도시경영을 비롯하여 다양한 도시경영의 대상에 대해서는 제2장 4. 도시경영의 주요대상으 로서 공공서비스 공급 부분을 참고할 것.

시경영, 공공서비스 공급제도 및 성과측정, 시민참여 등에 대한 개념과 이론을 정립하고, 현행제도를 정리하였다. 또한 우리 도시가 벤치마킹할 수 있는 미국, 일본, 유럽 등 외국도시의 선진 도시경영사례를 조사하여 시사점을 얻었다.

사례조사는 도시경영의 현황과 문제점을 실증적으로 분석함으로써 보다 현실 적인 도시경영전략을 제시하기 위하여 수행되었다. 사례도시는 도시경영현황을 상호 비교하고, 경영전략 수립에 있어 인구규모 등 도시특성을 반영할 수 있도록 인구규모가 비슷한 지역중심도시와 소도시에서 각각 2개를 선정하였다. 선정된 도시는 인구 55만에서 60만으로 자족성이 강하고 공공서비스 공급에 있어서 규 모의 경제가 가능한 안양과 전주시 그리고 인구 10만에서 15만의 소도시인 의왕 과 정읍시 등 모두 4개 도시이다. 사례조사의 주요 항목으로서는 공공서비스 공 급유형, 서비스요금, 광역적 공공서비스 공급제도, 성과측정제도 및 도시주체 등 이 포함되었다. 사례조사는 담당공무원 면담 및 관련 부서 자료수집을 통하여 이 루어졌다.

이 연구의 흐름은 <그림 1-1>과 같다. 우선, 제2장에서는 도시경영의 중요성이 부각된 배경을 21세기 도시여건의 변화와 관련하여 논의한 후에, 도시경영의 개 념, 대상 및 목표를 정의하였다. 우리 도시의 도시경영 전반적인 현황과 문제점 은 공공서비스 공급체계, 성과측정제도 및 도시주체 참여 등을 중심으로 제3장에 서 분석되었으며, 제4장에서는 안양・전주・군포・정읍시의 도시경영을 사례로 현황과 문제점을 심층 분석하였다. 제5장에서는 21세기 도시경영의 과제를 설정 하였다. 제6장에서는 도시경영과제를 추진하기 위한 경영전략과 이를 구체화하 는 정책 및 제도개선방안을 제시하였다. 경영전략, 정책 및 제도개선방안의 제시 에 있어서는 선진국 및 사례도시의 도시경영사례를 참고하였다. 제7장에서는 연 구결과를 종합하여 공공서비스 및 도시특성별 도시경영전략을 추진함에 있어서 의 시사점을 도출하였다.

<그림 1- 1> 연구흐름도

연구흐름 연구내용 보고서 구성

도시경영의 대두배경

도시여건의 변화 정리

도시행정에 기업가적 경영마인드의 접 제2장 목 필요성

도시경영의 목표와 대상

도시정부의 목표 정리

도시경영의 개념, 목표 및 대상 정의 제2장

도시경영의 원칙 제시

도시경영의 현황과 문제점

공공서비스 공급과 관련한 도시경영의

일반적인 현황과 문제점 분석 제3장

제4장 사례도시의 구체적 도시경영 분석

도시경영의 과제와 전략

도시경영의 과제와 전략 제시

제5장 제6장 외국의 선진 도시경영사례 분석을 통한

시사점 도출

도시경영 전략의 실천방안

정책 및 제도개선방안 제시

제6장 시사점 제시 제7장

・공공서비스 유형별 도시경영전략 제시

・도시특성별 도시경영전략 제시

2

C H A P T E R

도시경영과 공공서비스 공급

1 . 도시경영의 개념

도시경영은 이론적이라기보다는 실무적이고 실천적이므로, 개념 역시 국가마 다 다소 상이하다. 미국에서의 도시경영은 도시관리 차원에서 접근하고 있어 민 영화와 이용자부담원칙 등 공공서비스 공급의 효율화 문제가 강조된다.⁵⁾ 이에 의하면 도시정부는 하나의 경영체로서 도시정부 자신이 생산, 공급하고 있는 공 공서비스 분야에 민간의 경영기법을 도입하여 최소의 비용으로 최대의 공공복지 효과를 달성하고, 시민의 복지총량을 효율적으로 확대하여야 하는 역할을 수행 하여야 한다. 따라서 미국에서는 도시서비스의 효율적 공급과 공급체계에 관한 연구가 지방정부 단위로 수행되고 있으며, 특히 도시문제 해결에 있어서 민간의

5) 도시관리(urban management)의 목표는 도시 인프라 및 서비스를 계획・제공・유지하는 것과 도시정부 가 인프라와 서비스를 공급하고 관리함에 있어 조직적으로 그리고 재정적으로 적합한 상태를 유지하 는 것에 있다. 최근 서비스공급과 생산이 민영화・다원화됨에 따라 도시관리와 관련한 주요이슈의 하나는 서비스의 효율적 생산과 균형적 배분을 위한 도시정부의 관리능력에 맞추어져 있다.

도시관리에 관한 자세한 논의는 다음을 참조할 것. Richard Stren. 1993. " 'Urban management' in development assistance". CITIES May 1993. pp.125-138; Edmundo Werna. 1998. "Urban Management, the Provision of Public Services and Intra-urban Differentials in Nairobi". HABITAT International Vol.22 No.1.

pp15-26; Ronald McGill. 1998. "Urban management in developing countries". CITIES Vol.15 No.6.

pp463-471.

기술, 지식, 자금 등을 활용하고자 민영화에 대한 연구가 1970년대 이후 활발하 게 진행되고 있다.⁶⁾

이에 반해 일본에서의 도시경영은 공공서비스뿐만 아니라 도시정책 전반에 대 한 경영마인드의 도입, 즉 최소의 경비로 최대의 지역복지효과를 지향하는 제도 개혁 내지는 정책전개로 기업식 경영방식과 자율적인 도시경영이 강조된다. 특 히 정치, 경제, 사회, 공간을 포괄하는 지자체의 정책 내지 경영으로서 도시경영 을 1980년대 이후 모색하고 있으며, 제3섹터에 관한 연구가 활발하다.⁷⁾

우리의 경우 도시경영은 일본과 유사하며, 자치단체 내부조직의 체제관리나 재정운용이 주요 대상이며 지자체 외부의 행정환경요인과의 관계에서 도시정부 의 인적・물적자원을 보다 효율적으로 관리, 운용하는 경영사업에 초점을 맞추 고 있다.⁸⁾

이상을 종합하면 도시경영은 공공서비스 공급과 관련한 도시관리 차원에 경영 마인드가 접목된 협의의 개념과 도시정부 활동 전반에 대한 광의의 개념으로 구 분할 수 있다. 협의의 도시경영 개념은 도시민의 삶의 질을 제고하기 위하여 도

6) 박종화. 1996. 도시경영론 . 서울 : 박영사. p4.

7) 김두옥. 1997. 도시경영의 의의와 영역 . 도시문제 1997년 4월호. 서울 : 대한지방행정공제회.

pp77-82.

8) 국내 학자들의 도시경영 정의는 다음과 같다. 조정제(1999, 20)에 의하면 도시경영은 도시지자체를 하나의 경영체로 보고 시민, 지역주민에게 최소의 비용부담과 사업비용을 사용하여 최대의 도시지역 복지효과 달성을 목적으로 한다. 김두옥(1997, 77-82)은 도시정부를 하나의 경영실체로 파악하고 내부 적인 인적, 물적 자원의 효율적 운용을 통해 도시정부의 행・재정적 문제해결을 위한 정책전개로 도 시경영을 정의하였다. 박종화(1996, 6)에 의하면 도시경영은 도시의 문제해결을 위해 도시정부를 하나 의 경영실체로 파악하고 시민에게 최대한의 복지를 제공하기 위하여 주어진 재원을 능률적으로 사용 하고, 더 나아가 필요한 재원을 적극적으로 모색 내지 확보하는 정책결정 및 구체화 과정으로 정의되 었다. 따라서 그는 공공서비스의 능률적 공급과 재원의 효과적 확보방안이 도시경영의 중요과제로 간주하였다. 우동기(1999, 18)는 도시경영을 도시정부가 자치재정권, 자치조직권, 자치입법권, 자치계 획권에 입각하여 기업경영의 사고와 기법을 도시행정에 도입하여 효율적인 행・재정관리와 공공서비 스 공급주체를 갖추어 가장 적절한 정책선택을 통하여 최소의 비용으로 최대의 서비스 효과를 달성 고자 하는 도시정부의 제 활동으로 정의하였다. 우동기에 따르면 도시경영의 목표는 적극적인 자원의 확보와 자원의 낭비와 누수의 방지, 탄력적인 조직과 공무원들의 의식과 태도까지를 경영 지향적으로 변화시켜 주민복지 서비스공급을 극대화하는 것에 있다. 한편 배용수(1999, 7)는 지방자치경영을 기업 경영방식을 지방자치단체에 도입함으로써 최소의 주민부담과 최적의 대안선택으로 최대의 지역복지 효과를 달성하여는 지방정부의 정책활동으로 정의하였다.

시정부가 최소의 경비로 최대의 서비스 생산효과를 달성하기 위한 제반 활동을 의미한다.⁹⁾ 협의의 도시경영에서는 공공서비스 공급과 관련한 기존 도시행정의 한계를 효율성, 성과측정 등 기업가적 경영마인드의 도입과 다양한 도시주체의 참여를 통한 도시정부의 역할조정으로 극복하고자 한다.

광의의 도시경영은 공공서비스의 합리적 공급뿐만 아니라, 공공서비스 공급확 대를 위한 재원확충, 도시경쟁력 제고 및 지속가능한 도시발전을 위한 창의적이 고 적극적인 도시정부 활동을 의미한다.¹⁰⁾구체적으로 세계화, 지방화, 지식기반 화 시대의 도래 등 도시여건의 변화에 따라 지역부존자원의 활용을 통하여 도시 경쟁력을 제고하고 지속가능한 도시발전을 위하여 도시정부가 행하는 각종 지역 및 산업정책, 환경보전 및 생활환경개선정책 그리고 경영수익사업 등을 통한 자 주재원 확충노력이 포함된다.

2 . 도시경영의 배경과 필요성

1 ) 도시여건의 변화와 도시행정의 한계

도시행정은 도시화 및 산업화의 진전에 따라 발생하는 주거, 교통, 환경 등의 도시문제를 공익의 차원에서 정책수단과 서비스제공 등을 통하여 해결함으로써 도시민의 복지를 증진시키고자 하는 도시정부의 조직, 인사, 재정 및 제반활동을 의미한다.¹¹⁾따라서 도시행정의 실제는 주택, 토지, 교통, 환경, 경제, 치안, 도시 계획 등 도시민의 일상생활과 밀접한 모든 분야에 걸쳐 있다. 우리의 경우 도시 화 및 지방자치의 역사가 구미에 비해 일천할 뿐더러 도시화의 초기에는 도시문

9) 김두옥. 전게서. pp77-82.

10) 조정제. 1990. 도시경영 . 서울 : 법문사. p20; 高寄昇三. 1985. 都市經營論 . 박건호・이상엽(역).

1994. 도시경영론 . 서울 : 선일문화사; 박종화. 전게서. pp164-165.

11) 이성복. 1988. 도시행정론 . 서울 : 법문사. pp19-20; 한원택. 1992. 도시・지방행정론 . 서울 : 법문 사. p19; 박종화・윤대식・이종열. 1994. 도시행정론 . 서울 : 대영출판사. pp37-38; 신무호. 2000. 도 시행정론 . 서울 : 학문사. pp177-178.

제도 심각하지 않았기 때문에 도시행정은 중앙에서 결정한 것을 집행하는 수준 에 머물렀다. 그러나 도시에 대한 세계화와 개방화의 직접적인 영향, 지방자치제 도의 전면실시, 시민사회의 성숙 등 도시여건의 변화는 도시행정체계의 전환을 요구하고 있다.

특히 지방화 시대를 맞이하여 도시정부는 독립된 주체로서 산업입지 기반강 화, 고용창출, 환경보전, 생활환경개선, 복지수준제고 등을 지역실정에 맞게 수립 하고 추진하여야 하는 과제를 안고 있다. 이러한 도시정부의 제반 활동은 궁극적 으로 공공서비스의 형태로 시민에게 전달된다. 시민들은 공공서비스가 얼마나 효율적으로 생산되고, 형평적으로 배분되며, 시민선호에 대응하여 공급되는가에 따라 도시정부의 활동을 평가하게 된다.¹²⁾시민 개개인의 공공서비스 공급에 대 한 평가는 궁극적으로 선거를 통해 표출되므로, 도시정부는 보다 많은 서비스를 시민에게 제공하려 한다.

도시정부가 공공서비스를 공급하기 위해서는 재정지출이 수반된다. 특히 IMF 외환위기 이후 우리 도시는 증가한 실업자와 저소득층을 위한 생활보호적 공공 서비스, 침체된 지역경제의 활성화를 위한 기반시설 투자수요 등으로 지방재정 수요가 증가하고 있으나, 낮은 재정자립도와 자체 세원확보의 어려움에 직면하 고 있다. 이에 반해 시민들은 가능한 한 적은 조세부담으로 다양한 서비스 수요 를 도시정부로부터 충족하려 한다.¹³⁾ 이러한 도시정부에 대한 시민기대의 이중 성은 도시정부가 재정부족 하에서 팽창하는 공공서비스 수요를 충족시키기 위해 서 극복하여야 하는 가장 큰 과제가 되며,¹⁴⁾ 이는 공공서비스의 생산성 제고를

12) 공공서비스의 평가기준으로는 능률성, 효과성, 형평성, 대응성, 적시성, 공익성, 성실성, 책임성, 민주 성, 인간화, 접근가능성, 사회적 수용성, 참여가능성 등이 있다. 그러나 서비스의 생산, 공급, 소비의 경제, 정치적인 측면과 개인 및 사회적 차원을 모두 고려할 수 있는 동시에, 선행연구에서도 일반적으 로 채택된 기준으로는 효율성(능률성과 효과성), 대응성, 형평성을 들 수 있다(김일태. 1992. 도시공 공서비스전달체계 평가모형 정립에 관한 연구 : 서비스전달성과의 측정과 분석을 중심으로 . 서울대 학교 환경계획학과 박사학위논문. pp49-57; 김현식・이용우・조판기. 1998. 대도시권 계획과 효율적 관리방안 연구 . 안양 : 국토개발연구원. pp120-121).

13) 김원(역). 1992. 지방정부경영론 . 서울 : 법문사. pp17-27.

14) 공공서비스에 대한 시민기대의 이중성은 조세에 대한 납세자의 권리가 강조되면서 지방세 인상에

통해 완화 내지는 해결할 수 있다.

공공서비스의 생산성 제고는 여러 가지 방법으로 도달할 수 있다. 국민경제 및 도시경제의 양적 성장기에서의 생산성은 보다 많은 자원으로 훨씬 많은 서비스 를 제공할 때 향상된다. 그러나 이러한 의미에서의 생산성 향상은 안정성장기에 는 한계가 있다. 대신에, 보다 적은 자원으로 동일한 서비스를 제공하거나, 동일 한 자원으로 보다 많은 서비스를 제공함으로써 생산성 향상을 기하여야 한다.¹⁵⁾ 즉, 재정부족에 시달리는 현대의 도시정부는 주어진 자원을 단순히 능률적으로 집행하는 차원으로는 시민들의 높은 서비스 기대수준을 충족할 수 없으며, 공급 체계의 개선, 자원의 효율적 투입 등을 통해 생산성을 제고하여야 함을 의미한 다. 그러나 전통적인 도시행정은 자주성의 부족, 경직된 관료제, 획일적이고 기계 적이며 투입위주의 행정, 독점적인 도시운영 등으로 변화된 여건에 부응하기에 한계를 보여주고 있다.¹⁶⁾ 따라서 종래의 도시행정체계에 일대 전환이 요구되며,

반발하는 미국 캘리포니아 주민발의안 13호(Proposition13)와 같은 세금인상에 대한 시민의 조직적인 반발이나, 우리나라에서 비정부기구(NGO)를 중심으로 진행되고 있는 납세자 권리회복운동과 같은 과 세근거가 불분명한 세목에 대한 개선주장으로 가시화되고 있다.

15) 생산성이란 투입(노동, 자본, 재료, 공간, 에너지, 시간 등)에 대한 산출 및 결과(수행된 작업, 분배된 성과, 제공된 서비스, 성취된 효과)의 비율로 측정된다. 따라서 생산성 향상은 이 비율의 바람직한 변 화를 의미한다. 공공부문에서 생산성 향상은 다음의 5가지 시나리오에 의해서 가능하다. ① 보다 적은 자원으로 동일한 서비스를 제공한다: 예산삭감에 대응하는 경영상황을 의미하며, 인원 감축에 따라 나머지 인원을 보다 효율적으로 활용함으로써 동일한 수준의 서비스를 제공하도록 조직을 재정비할 때 가능하다. ② 동일한 자원으로 보다 많은 서비스를 제공한다: 장기적으로 투입자원을 보다 적절하 게 관리하여야 한다. ③ 보다 적은 자원으로 보다 많은 서비스를 제공한다: 자원투입은 현저히 감축하 지만 정부는 산출/결과를 대폭 향상시키므로 가장 선호되지만, 달성하기가 어렵다. ④ 보다 많은 자원 으로 훨씬 많은 서비스를 제공한다: 지속적이고도 적정한 투자가 행해진다면 성공 가능성이 많으나, 단기적으로는 일시적인 생산성 감소를 겪게 될 가능성이 높다. 즉 내적 능력의 향상을 위하여 적절히 투입자원을 증가시키지만 결과는 일정하며, 상당한 시간이 지난 후에야 결과가 증진되기 마련이다.

⑤ 훨씬 적은 자원으로 보다 적은 서비스를 제공한다: 이 경우 생산성이 향상된다고 해도, 투입자원의 대폭 삭감은 일반적으로 사회적 약자를 위한 서비스의 축소를 결과하기 마련이므로 신중을 기하여야 한다. 생산성 향상에서 선호되는 시나리오 ③은 실현가능성이 가장 희박하므로, 공공부문에서의 생산 성 향상에 대한 기대의 정도는 현실을 감안하여 완화되어야할 것이다(Marc Holzer. Approaches to Local Government Productivity Improvement. 삼성경제연구소(역). 지방정부의 생산성 제고를 위한 새로 운 방향 모색 . pp9-11).

16) 우동기. 1999. 도시행정과 도시경영 . 도시문제 1999년 6월호. 서울 : 대한지방행정공제회.

pp10-12.

이는 기업가적 경영마인드의 접목으로 가시화되고 있다.

2 ) 도시행정에 기업가적 경영마인드의 접목 필요성

□ 도시정부 역할 재조정의 필요성

시장이 실패한 영역에 자리잡은 행정에 다시 기업가적 경영마인드가 도입되고 있는 배경은 위에서 논의한 도시여건의 변화에 따른 도시행정에 대한 새로운 요 구가 제기되었기 때문이다. 즉 기업가적 경영마인드를 도시행정에 접목함으로써 도시행정의 효율성을 제고하려는 의도가 가장 크게 자리잡고 있다.

기업가적 경영마인드가 도입된 도시정부는 공공서비스의 공급에 있어서 공공 성 확보를 내세운 독점적 생산자로서의 지위 대신에, 가장 효율적인 공급유형을 결정하는 조타자로서 기능하게 되며 이를 통해 도시정부의 역할이 여타의 도시 주체에 비해 경쟁우위를 점하는 부분으로 재조정된다. 따라서 민간부문의 역할 이 증대하며, 시민과 비영리기구 등도 경영주체로서 도시정부와 협력적인 관계 에서 공공서비스 생산 및 공급관련 의사결정에 참여함으로써 도시정부의 효율성 제고에 기여하게 된다.

□ 경쟁적 공공서비스 공급의 필요성

지방공공서비스의 대부분은 지방자치단체에 의해 독점적으로 생산, 공급되고 있는 비효율적인 공급체계를 보여주고 있다. 물론 IMF 금융위기를 전후하여 공 공서비스 분야에 민간활력 등 기업가적 경영마인드가 접목되고는 있으나 개별 시설의 위탁관리 위주의 초보적인 민간공급 수준에 불과한 실정이다. 도시정부 가 한정된 재원으로 보다 많은 공공서비스를 효율적으로 제공하기 위해서는 다 양한 공급주체에 의해 경쟁적으로 서비스가 공급되어야 한다. 따라서 도시행정 에 있어서 기업가적 경영방식을 도입하여 경쟁에 입각한 공공서비스 공급이 요 구된다.¹⁷⁾

□ 도시재정 확충의 필요성

도시경영이 필요한 또 다른 이유는 현대 도시가 재정확충을 통해 시민복지의 극대화를 추구하기 때문이다. 지방자치제도의 정착으로 도시정부는 공공성이 있 는 경영수익사업의 발굴을 통한 자체수입원 확보, 지방공기업의 경영내실화 등 으로 도시재정을 건전하게 운용하고, 자주재원을 확충하여 공공서비스 공급을 확대할 수 있어야 한다. 요금재적 속성이 강한 공공서비스의 경우 수익자부담원 칙을 최대한 적용하여 요금현실화율을 제고함으로써 도시재정 확충에 기여하는 동시에 시민의 과다한 소비를 제어하는 효과를 거둘 수 있다.

□ 성과주의적 도시행정의 필요성

공공서비스 공급과 관련하여 도시정부는 예산집행 자체나 시설설치 등 투입과 산출 위주로 평가를 받을 뿐, 예산집행으로 인한 성과, 즉 공공서비스의 효과성 은 부수적으로 인식되고 있다. 특히 공공시설의 설치를 통한 공공서비스 공급의 경우 시설관리 및 운영에 대한 평가가 체계적이지 못하다.¹⁸⁾그러나 지방화와 민 주화의 진전으로 도시주체로서 시민과 비영리기구 등의 위상이 높아짐에 따라 시민이 더 이상 단순한 납세자나 공공서비스의 수익자가 아니고 도시정부의 고 객으로 부상하고 있다. 따라서 도시정부는 도시의 양적, 물리적 팽창을 지양하고, 시민의 욕구충족을 통한 삶의 질 향상을 최우선적으로 추진하여야 하며, 도시정 부의 평가도 산출에서 성과위주로 평가되어야 한다.¹⁹⁾

□ 다원화된 시민사회에 부응 필요성

사회가 다원화, 민주화됨에 따라 전통적인 도시행정에서 독점적인 도시주체로

17) 김두옥. 전게서. pp77-82.

18) 이재원・손성림・유옥희. 1999. 지방정부의 성과주의 예산제도 도입방안 : 과거의 경험과 새로운 시도를 위한 조건 . 수원 : 경기개발연구원. pp115-116.

19) Mrac Holzer. 전게서. pp22-26.

서 기능하는 도시정부 외에 민간기업, 비영리기구, 시민 등이 도시주체로서 부각 되고 있다. 그러나 공공서비스의 수요파악이나 사후평가, 시설입지 등에 있어서 시민참여가 제약되어 있어 도시정부와 시민간에 갈등이 야기되고 시민만족도가 낮으며, 민간기업이나 비영리기구의 지역사회와의 연계가 미약한 실정이다.

또한 지방자치제도가 정착됨에 따라 도시정부는 자치주체로서 효율적인 도시 행정을 위하여 중앙정부는 물론이고 인접한 지방정부와 경쟁적, 갈등적인 관계 에서 탈피하여 쌍방적이고 협력적인 관계를 정립하여야 한다. 특히 공간적으로 인접하고 기능적으로 밀접하게 연계된 연담도시권의 경우 광역 공공서비스의 합 리적 생산과 이용을 위한 수평적 협력체계의 구축이 요구되고 있다.

따라서 도시정부 일방적인 도시행정에서 탈피하여 시민, 비영리기구 등의 도 시주체뿐만 아니라 인접 도시정부까지도 상호 협력하는 도시경영 모형이 요구되 고 있다.

3 . 도시경영의 목표와 원칙

도시경영의 목표는 복지서비스 향상을 통한 도시민 삶의 질 제고에 있다.²⁰⁾이 를 위하여 도시정부는 기업가적 마인드를 도입하여 최소의 주민부담과 최적의 대안선택으로 최대의 지역복지효과를 달성하고자 한다. 지방자치제도가 정착됨 에 따라 민선시장의 입장에서 도시경영의 목표는 도시민에게 만족스러운 공공서 비스를 제공하고 견실한 재정구조를 유지함으로써 계속 신임을 받는 것에 있다 (그림 2-1 참조).

도시경영의 목표를 달성하기 위하여 지향하여야 하는 방향을 도시경영의 원칙 이라 할 수 있다. 도시경영의 목표는 규범적으로 설정된 도시경영원칙에 의해 현 실적이며 구체적인 과제로 전환된다. 학자에 따라 도시경영의 이념 또는 규범으 로도 표현되는 도시경영의 원칙은 다양하게 설정될 수 있으나, 선행연구에서 공

20) 高寄昇三. 전게서. p68. 국내 학자의 도시경영목표에 대해서는 각주 8을 참조할 것.

통적으로 제시하는 항목은 효율성, 형평성, 민주성으로 요약된다.²¹⁾

<그림 2- 1> 도시경영의 목표

처 : 서원교. 1995. 지방경영 흑자전략 . 서울 : 비봉출판사. p39. 수정후 재작성

□ 효율성

효율성은 능률성과 효과성을 아우르는 개념이다. 능률성은 투입에 대한 산출 의 비율을 의미하며, 효과성은 투입에 따른 목표의 달성정도를 의미한다. 일반적 으로 효과성은 도시사회의 사회경제적 변화의 성취정도에 의해 평가되므로 능률 성에 비해 객관적인 측정이 어려운 문제가 있다. 공공서비스의 효과성은 산출된 공공서비스가 얼마나 목표를 달성하였고, 고객인 시민은 어느 정도 이에 만족하 였느냐로 측정할 수 있으므로 효과성은 객관적인 지표 분석과 주관적인 시민만 족도 조사로 측정이 가능하다.

효율성은 공공서비스의 산출과 성과 모두에 관한 원칙이므로 최소한의 비용으

21) 박종화(1996, 23-27)는 도시경영원칙을 도시경영이 지향하여야 하는 방향 또는 지도이념으로서 간주 하고 효율성, 형평성, 민주성, 합법성, 자율성을 제시하였으며, 배용수(1999, 8-10)는 도시경영원칙을 도시경영의 바람직한 행동지침 또는 목적적 가치의 배분원리인 규범으로 정의하고, 효율성, 형평성, 민주성을 제시하였다. 한편 Friedmann(1998)은 도시관리의 준거지표(criteria of good city management) 로서 접근성(accessibility)・투명성(transparency)・대응성(responsiveness), 효과성(effectiveness), 효율성 (efficiency), 정직성(honesty)을 제시하였다.

로 최대량의 서비스를 공급하여야 하는 도시경영의 제 1원칙이라 할 수 있다. 도 시경영에서 효율성은 그 자체에 목적이 있는 것이 아니라, 복지증진을 위한 수단 이므로 공익성에 의해 제한을 받는 점에서 기업경영의 효율성과 차이가 있다. 이 런 관점에서 보면 공공서비스 공급의 효율성 제고를 위해 민간공급이 확대되어 도 공공의 조정기능은 계속 유지되어야 할 것이다.

□ 형평성

형평성은 공공서비스의 생산, 공급, 소비의 모든 단계에서 개인간, 집단간, 지 역간에 공평한 정도를 의미한다. 공공서비스과 관련하여 형평성은 모든 시민이 동등 수준의 서비스 혜택을 받게되는 동등한 기회(equal opportunity), 조세부담 에 비례하여 수혜량이 결정되는 시장적 형평성(market equity), 서비스 전달후 균등 조건이 달성될 수 있도록 자원을 적정 배분하는 공평한 결과(equal results) 의 세 가지 측면에서 파악될 수 있다.²²⁾

도시경영이 본질적으로 효율성을 추구하기 때문에 문화, 복지 등 비수익성 사 업은 경시되는 경향이 있는 바, 이 때 형평성은 경제적으로는 비효율적이지만 지 역복지 차원에서 필요한 서비스의 균등배분을 가능하게 한다. 또한 효율성의 강 조로 정치적 영향력이 약한 사회적 약자에 대한 서비스 감축을 결과할 수 있으므 로 서비스 배분상의 형평성 확보가 중요하며, 수익자부담원칙의 적용에 있어서 도 지불능력과 수요를 최대한 감안하여야 한다.²³⁾

□ 민주성

민주성은 도시경영 및 정책의 모든 단계에서 시민의사가 최대한 반영되고, 시 민이 의사결정과정에 참여하며, 시민을 위한 공공서비스의 생산이 이루어질 때

22) Levy, F.・Meltsner, A・A. Wildavsky. 1974. Urban Outcome : School, Streets and Libraries. Berkeley, California : University of California Press.

23) 김안제 외. 1993. 한국의 지방자치와 지역개발 . 서울 : 박영사. pp33-34; 유 훈. 1996. 한국의 도시 경영전략 . 행정논총 Vol.34 No.2. 서울 : 서울대학교 행정대학원. pp20-21.

확보된다. 민주성은 도시경영의 내용과 절차가 민주적이어서 시민에게 더 많은 선택권과 권한을 부여하는 것으로, 효율성, 형평성 등 도시경영의 여타 원칙의 준거로서의 기능도 있다.²⁴⁾공공서비스 공급과 관련하여 민주성은 정책 및 계획 의 수립, 생산, 평가 및 통제 등 전과정에서 요구되나, 의사결정 및 평가과정에 시민의 직접참여가 현실적으로 한계가 있기 때문에 지방의회의 역할이 중요시되 고 있다.

4 . 도시경영의 주요대상으로서 공공서비스 공급

도시경영의 대상은 다양한 관점에서 유형화할 수 있다.²⁵⁾우선 도시경영은 지 역특성의 산업화, 도시산업의 특화 등을 통해 지역경제를 활성화시키는 생산자 형과 공공서비스의 질적, 양적 수준을 향상하고 주민참여를 확대하는 소비자형 으로 구분이 가능하다. 또한 도시정부의 행・재정체계와 관리를 대상으로 하는 내부경영과 도시정부가 관할하는 지역의 사회・경제・공간체계를 대상으로 하 는 지역경영으로 구분도 가능하다. 내부경영과 지역경영은 다시 각 영역에 관련 된 경영환경의 혁신, 경영형태의 결정 등 시스템 선택과 관련된 부분과 시스템 운영과 관련된 부분으로 세분할 수 있다. 이 두 가지 요소를 결합하면 도시경영 대상은 경영효율, 경영역량, 지역시스템 구조 및 공공서비스의 4가지로 나누어진 다.

서론에서 언급한 바와 같이 이 연구에서는 도시경영을 협의의 개념으로 사용 하며, 분석대상을 소비자형 도시경영으로 한정하였으므로, 이 연구에서 공공서 비스 공급은 도시경영의 주요대상이자, 이 연구의 목적인 도시경영의 과제와 전

24) 박종화. 전게서. pp25-26.

25) 도시경영대상의 유형화와 구체적인 내용에 대해서는 다음을 참고할 것. 高寄昇三. 전게서. pp30-37;

조정제. 1990. 도시경영 . 서울 : 법문사. pp20-21; 박종화. 전게서. pp.11-20; 우동기. 1999. 도시행정 과 도시경영 . 도시문제 1999년 6월호. 서울 : 대한지방행정공제회. pp18-21; 배용수. 1999. 지방자 치경영론 : 지방공기업・제3섹터・민자유치의 이론과 실제 . 서울 : 법문사. pp7-8.

략의 제시에 있어서 출발점인 동시에 핵심어로 사용되었다. 도시경영에서 공공 서비스 공급이 차지하는 비중은 최소의 비용으로 최대의 공공서비스 공급을 통 한 시민복리 극대화라는 도시경영의 목적에서도 쉽게 확인할 수 있다. 또한 도 시여건에 변화에 대응하기 위한 민간활력 및 경쟁의 도입, 성과・고객지향적 도 시행정 등 도시정부의 변신은 공공서비스 생산과 전달체계에서 구체화되고 있으 며, 시민들은 공공서비스 공급의 조직적, 질적, 양적 변화에서 달라진 도시정부의 운영을 가장 쉽게 알아차릴 수 있다. 따라서 공공서비스 공급은 다양한 도시경영 대상의 하나임에는 분명하지만, 핵심적이고 다양한 경영대상을 연계하는 중요한 분야라고 할 수 있다.

3

C H A P T E R

공공서비스 공급의 현황과 문제점

1 . 공공서비스 공급체계

1 ) 공공서비스의 정의와 유형구분

□ 공공서비스의 정의

공공서비스는 공동체의 편익을 위하여 제공되는 재화와 용역으로서, 사회일반 공중의 일상생활에 필수불가결한 서비스이다. 그러나 반드시 정부나 공공기관에 의해 제공되는 서비스만을 지칭하는 것은 아니며, 민간부문에서 제공되더라도 비경합적 소비와 비배제성의 두가지 특성을 지니고 있으면 공공서비스라고 할 수 있다. 따라서 공공서비스는 국가나 지자체 등 공공부문에 의해 공급되거나 또 는 공급주체와 관계없이 사회공공의 공동목적을 위해 제공되는 서비스로 정의할 수 있다.²⁶⁾공공서비스는 공공의 생존적 수요 및 경제・사회적 기회를 충족시켜 주고 불공평한 소득격차를 완화하는 소득재분배 등의 기능을 가진다.²⁷⁾

26) 유지곤. 1997. 현행 법령을 중심으로 한 공공시설 공급체계의 규명 . 한양대학교 박사학위논문. p1.

27) 박수영. 1996. 도시행정론 . 서울 : 박영사. p441.

□ 공공서비스의 유형구분

공공서비스는 다양한 기준에 의해 분류할 수 있다. 기존연구에 의하면 공공서 비스는 비용부담 유형, 서비스의 속성 및 사회적 기능, 서비스의 파급효과, 서비 스가 전달되기 위해 이동하는 주체, 생산과 소비의 공간적 범위, 서비스 제공에 필요한 시설의 시장성과 입지저항성 또는 광역성 등에 의해 분류되고 있다.²⁸⁾이 연구에서는 도시경영과 관련하여 공공서비스를 비용부담원칙 및 사회적 기능 그 리고 도시정부의 사무에 의거하여 분류하였다(표 3-1 참조). 비용부담원칙에 의 한 공공서비스의 유형구분은 재원조달, 공급방안의 다양화 등 도시경영전략 수 립과 밀접하며, 사회적 기능에 의한 공공서비스 분류는 다양해지고 있는 도시민 의 욕구를 충족하면서 시민복지를 극대화하여야 하는 도시정부의 과제를 정리하 는데 유용하기 때문이다. 도시정부의 사무에 따른 공공서비스 유형구분은 도시 정부가 제공하는 공공서비스의 내용을 구체적으로 알게 해준다.

도시정부에서 제공하는 공공서비스의 대부분은 행정구역에 따라 수급이 이루 어지고, 거리조락관계에 있으며 외부효과가 발생하는 지방공공서비스의 성격을 보인다.²⁹⁾ 경찰, 소방, 민방위, 방재, 초등교육 등 순수공공재를 제외하고는 지방 공공재나 요금재적 성격을 가지고 있다. 지방공공재는 지방세, 중앙정부로부터 의 지원 등을 1차 재원으로, 서비스 이용자의 부담을 2차 재원으로 공급되는 서 비스로 행정관리사무, 대부분의 문화발전 및 사회복지서비스가 이에 해당한다.

이에 반해 유아교육, 보육, 보건진료 등 일부의 문화발전 및 사회복지서비스는 이용자부담이 1차 재원인 요금재의 성격이 강하다. 한편 상수공급, 하수・폐기물 처리 등의 생활기반서비스는 이용자 또는 원인자부담원칙의 적용이 강조됨에 따 라 요금재적 성격이 강화되고 있다.

28) 이용우・김성수・장윤배. 2000. 도시개발에 있어서 도시공공시설의 합리적 공급방안 연구 . 과천 : 건설교통부. pp36-42.

29) Steven Pinch. 1985. Cities and Services. London et al. : Routledge & Kegan Paul. pp5-16.

<표 3- 1> 공공서비스의 유형구분

비용부담

사회적 기능

순수공공재 지방공공재 요금재

비배제성과 비경합 성 및 외부효과가 큰 서비스로 중앙정 부 또는 광역지자체 가 공급

서비스 수혜가 지역주민에 게 한정되나 가격결정에서 배제원칙의 적용이 어려워 1차적인 재원을 지방세로 조달

배제원칙의 적용이 가 능하여 사용자부담으로 서비스 공급비용의 1차 적 재원조달이 가능 생활

기반 서비스

일상생활에 필 요한 서비스

경찰, 소방, 민방위 사무

행정관리사무(일반행정, 민 원), 생활환경사무(교통편 의시설, 재해대책)

생활환경사무(상・하수 도), 복지증진사무(폐기 물수거/ 처리)

문화 발전 서비스

개인의 육체 적, 지적, 정신 적 잠재력 향 상을 도모하는 서비스

초등교육, 국립박물 관, 국립・도립공원

교육・체육・문화・예술사 무(도서관, 체육시설, 박물 관, 미술관, 시민회관, 문화 원, 지방문화재, 지방문화/

예술), 생활환경사무(도시 공원)

교육・체육・문화・예 술사무(유아원)

사회 복지 서비스

최저수준의 생 활을 보장하기 위한 서비스로 경제적 재분배 의 성격 강함

복지증진사무(주민복지, 사 회복지시설, 생활곤궁자, 노인/ 아동/ 장애인/ 청소년 / 부녀복지, 주민건강증진, 예방/ 방역)

복지증진사무(보건진료 , 묘지/ 화장장/ 납골당)

산업 지원 서비스 및 지역 개발

지역생산성과 주민소득 향상 및 고용기회 확충

국도

산업진흥사무(농림・축・

수산물 생산지원, 중소기업 / 지역특화사업 육성, 소비 자보호), 지역개발사무(도 로, 하천관리)

지역개발사무(지역개발 사업, 도시계획사업, 주 거환경개선)

출처 : 박종화. 1996. 도시경영론 . 서울 : 박영사. pp270- 274 ; 배용수. 1999 . 지방자치 경영론 -지방공기업제3섹터민자유치의 이론과 실제- . 서울 : 법문사. pp19- 23 ; 지방 자치법시행령 <별표1>에서 정리 및 보완

이 연구에서는 도시경영의 범위를 외부고객을 대상으로 하는 소비자형 도시경 영으로 한정하였기 때문에 지방공공재 및 요금재적 성격이 강한 생활기반・문화 발전・사회복지서비스가 도시경영의 주요대상이라 할 수 있다. 도시정부의 사무 로 분류하면 교통편의시설, 상수도 및 하수도의 설치・관리, 폐기물의 수거・처 리, 교육・체육・문화시설・도시공원 및 녹지・사회복지시설의 설치・관리에 관한 사무가 주로 해당된다. 이러한 서비스들은 도시정부가 도시민의 높아지는

삶의 질에 대한 기대수준을 충족하는 동시에 도시민 전체의 복지수준 향상을 위 해서는 지속적으로 비중이 높아질 것이므로, 합리적 공급방안이 다각도로 검토 되어야 할 것이다. 요금재적 성격이 강한 공공서비스는 사용자부담원칙의 적용 을 더욱 강화하여 공급유형을 다양화하며, 지방공공재적 성격의 서비스에 대해 서는 사용자부담원칙의 확대적용과 저소득층에 대한 형평성 및 효율적 공급체계 가 모색되어야 한다.

2 ) 공공서비스 공급체계의 개념과 현황

□ 공급체계의 개념

공공서비스의 공급체계는 필요성 인지, 공급에 관한 정책결정, 계획 및 재원조 달, 시설설치, 서비스 생산 및 소비, 사용료 징수, 시설운영, 평가 및 환류로 이어 지는 일련의 과정을 의미한다(그림 3-1 참조).³⁰⁾대부분의 지방공공재 및 요금재 의 공급은 지방자치단체에 의해 관할구역을 대상으로 분절적으로 계획, 공급되 고 있다.³¹⁾

□ 공급체계의 현황

광역과 지방 및 간이상수도로 공급체계가 이원화되어 있는 상수도의 경우 지 방상수도 사업의 경영주체는 원칙적으로 지방자치단체이며, 시장・군수는 계획, 시설설치 및 운영, 요율확정 및 요금징수 등 상수공급업무를 담당한다. 체육시설, 도시공원, 각종 사회복지시설, 하수종말처리장, 폐기물처리시설 등의 설치 및 운 영주체 역시 시장・군수로 규정되어 있다. 대규모 시설이 요구되는 광역서비스 의 경우 개별 지자체 단위로 계획하고 설치, 운영하기 때문에 인접 지자체와 공 동계획, 시설설치 또는 이용을 통한 규모의 경제를 살리는 효율적인 시설운영이 어려운 실정이다.

30) 박종화. 전게서. pp228-229.

31) 이용우・김성수・장윤배. 전게서. pp48-56.

<그림 3- 1> 공공서비스 공급체계

출처: 최창호. 1995. 지방자치학 .서울 : 삼영사. p301 수정후 재작성

3 ) 공공서비스 공급유형

공공서비스의 공급유형은 서비스의 전달체계 또는 공급주체, 민관협력의 형 태, 도시정부의 경영방식 등에 의해 다양하게 구분되고 있다(부록 1 참조).