1 . 분석개요
□ 사례분석의 내용 및 방법
사례분석은 사례도시의 공공서비스 공급을 실증적으로 분석함으로써 도시경 영의 현황과 문제점을 심화하여 보다 현실적인 도시경영전략을 제시하기 위하여 수행되었다. 사례분석의 주요 내용은 공공서비스 공급체계, 성과측정 및 공급주 체이며, 구체적으로 공공서비스 공급유형, 공공서비스 공급에 있어서 민간활력 의 도입정도 및 향후 도입계획, 민간위탁 추진상의 문제점, 공공서비스의 생산자 선정에 있어서 경쟁성 및 요금현실화율, 광역적 공공서비스 공급제도의 운영현 황 및 문제점, 공공서비스 성과에 대한 평가제도 및 평가결과의 환류장치, 공공 서비스의 공급주체로서 시민・비영리기구의 역할 등이 조사, 분석되었다. 사례 조사는 사례도시의 담당공무원 면담 및 자료수집을 통해 이루어졌다.
□ 사례도시의 선정 및 현황
사례도시는 인구규모가 비슷한 지방중심도시와 소도시에서 각각 2개 도시를
선정함으로써 공공서비스 공급현황을 상호 비교하는 동시에, 공공서비스의 합리 적 공급을 위한 도시경영전략 수립에 있어 인구규모 등 도시특성을 반영할 수 있는 단서를 제공하도록 하였다. 이 연구에서는 인구 55만에서 60만으로 자족성 이 강하고 규모의 경제가 가능한 안양과 전주시, 인구 10만에서 15만의 소도시인 의왕과 정읍시 등 4개 도시를 사례도시로 선정하였다.
도시화의 역사는 1980년 읍으로 승격한 의왕시가 가장 늦다(표 4-1 참조). 정읍 시는 1981년에 정주시로 승격한 후에 1995년에 정읍군과 합해져 도농복합형태의 시가 되어 인구밀도 및 시가화 인구밀도가 가장 낮았다. 반면에 의왕시는 시가화 인구밀도가 안양시와 같은 수준인 27,000(명/ ㎢) 이상의 고밀을 보여주고 있었 다. 1인당 지방세 부담액은 제조업이 발달한 의왕시에서 35만 1천원으로 가장 높 았다. 재정자립도는 소도시인 의왕과 정읍시가 지역중심도시인 안양과 전주시보 다 낮았으며, 특히 정읍시의 재정자립도는 20.6%에 불과하였다. 공무원 1인당 주 민수는 이와 반대로 정읍시에서 가장 적어 정읍시민은 적은 지방세 부담으로 많 은 공공서비스를 누릴 가능성이 높다고 할 수 있다.63)
도시공간구조를 결정하는 주요한 변수의 하나인 주택유형은 도시의 위치에 따 라 차이를 보였다. 수도권에 위치한 안양이나 의왕시에 비해 지방의 전주와 정읍 시의 단독주택 비율이 높았으며, 정읍시는 무려 73.5%에 달했다. 도시산업구조 역시 주택유형과 마찬가지로 도시의 위치에 따라 구분이 되었다. 안양과 의왕시 는 제조업 비중이 높은 반면에, 지방의 전주와 정읍시는 3차산업 비중이 각각 89.0%, 79.4%를 차지하고 있었다.
이상의 도시현황 비교에서 수도권에 위치한 안양과 의왕시가 시가화지역에 인 구가 조밀하게 거주하고 있으며, 재정자립도 또는 1인당 지방세부담액이 높기 때
63) 도시규모에 관계없이 기본적으로 필요로 하는 공무원 수가 있기 때문에 공무원 1인당 주민수 자체가 도시민의 공공서비스 수혜량 및 질을 전적으로 결정할 수는 없다. 또한 도시정부가 공급하는 공공서 비스의 일반적인 범위를 생각하면 공무원 1인당 주민수가 적다는 것은 그 만큼 도시정부가 비대하다 는 해석도 가능하다. 그러나 공무원 1인당 주민수 및 적정 주민수에 대한 논의는 공공서비스의 양뿐 만 아니라, 질에 대한 분석과 함께 신중하게 전개되어야 할 것이다.
문에 공공서비스 공급에 상대적으로 유리한 조건임을 알 수 있다.
<표 4- 1> 사례도시 일반현황( 19 98 )
안양시 전주시 의왕시 정읍시
연혁 (읍 및 시승격 연도) 읍 시 읍 시 읍 시 읍 시 1949 1973 1931 1949 1980 1989 1931 1981 인구 (명) 588,191 600,343 115,839 150,952
면적 (㎢) 58.5 206.3 54.0 692.6
인구밀도 (명/ ㎢) 10,051 2,910 2,144 218 시가화면적 비율 (%) 36.0 19.2 7.7 1.8 시가화 인구밀도 (명/ ㎢) 27,890 15,122 27,846 12,144
1인당 지방세 부담액 (천원) 318 343 351 178
재정자립도 (%) 92.6 73.3 60.6 20.6
공무원 1인당 시민수 (명) 334 352 231 121 주택
유형 (%)
단독주택 11.5 36.9 13.6 73.5
아파트 비율 64.8 56.1 58.1 23.1 산업
구조 (%)
1차산업 0.1 0.1 0.0 0.8
2차산업 25.5 10.9 37.2 19.8
3차산업 74.5 89.0 62.8 79.4
자료 : 행정자치부. 1999. 한국도시연감 ; 통계청. 2000. 시・군・구통계연보
2 . 공공서비스 공급유형
1 ) 현황 및 추이
□ 사업소와 지방공기업
사례도시에 있어서 공공서비스는 주로 일반행정기구나 사업소 그리고 지방직 영기업 등 도시정부 직접공급방식으로 공급되고 있다(표 4-2 참조). 사업소는 주 로 복지회관, 체육시설, 문화회관, 관광・유적지 등 특정 대규모 시설이나 자원을
통해 공급되는 사회복지・체육・문화서비스 등을 공급하고 있다. 설치된 사업소 는 의왕시 2개, 정읍시 5개, 전주 및 안양시 각 7개로 도시규모가 클수록 개소수 가 많았다. 사업소는 도시정부가 시설설치를 통해 공급하고자 하는 체육・문 화・복지서비스가 증가함에 따라 앞으로도 공공서비스 공급에 있어서 비중이 높 아질 전망이다.64) 의왕시는 여성회관, 장애인주간보호시설, 어린이집 등을 관리 하는 사업소로 종합복지센터를 2000년 9월에 설치하였으며, 정읍시에서도 2000 년 말에 기존의 공공시설관리사업소를 문화회관과 국악원의 관리・운영을 담당 하는 문화예술사업소와 체육시설과 도서관을 관리하는 시설관리사업소로 분리 설치할 계획이다.
사업소 중 안양・전주・의왕시의 상수도사업소(수도사업), 전주시의 환경사업 소(하수사업)는 지방공기업 특별회계방식에 의한 지방직영기업으로 운영되고 있 다. 지방직영기업은 이 외에도 전주와 의왕시의 공영개발사업, 정읍시의 수도사 업에 설립되어 있다. 행정자치부에서는 하수종말처리장을 구비한 하수도사업에 대하여 지방공기업화를 추진하고 있어 안양과 정읍시의 하수사업이 지방공기업 으로 전환될 예정이다.65)
지방정부 간접공급에 해당하는 지방공사나 지방공단의 설립을 통한 공공서비 스 공급은 안양의 시설관리공단이 사례도시에서 유일한 예이다. 안양시설관리공 단은 1996년 설립되어 안양시로부터 공영주차장 관리와 견인업무(1996), 종합운 동장 및 문예회관 관리(1997), 중앙지하상가 관리(1998), 가로・보안등 관리 (1999), 실내체육관 및 빙상장 관리(2000)를 수탁받아 시행하고 있다. 시설관리공 단은 설치조례에 의거하여 구체적 사업이나 시장의 승인을 얻은 국가 또는 지자 체의 위탁사업 그리고 시장이 지정하는 위탁사무를 행할 수 있으므로(안양시시 설관리공단설치조례 제15조), 민간기업에 비해 수탁에 우선권 내지 독점성을 확
64) 사업소는 공무원정원 범위 내에서 조례에 의해 설치가 가능하기 때문에 도시정부의 입장에서는 쉽 게 설치할 수 있다.
65) 행정자치부. 2000. 상하수도사업 지방공기업 전환 추진 지침 .
보받았다고 볼 수 있다. 반면에 민관합동공급인 제3섹터 방식으로 공급되는 공공 서비스는 전무하다.
<표 4- 2> 사례도시 공공서비스의 공급유형 현황(2 00 0 . 10 )
공 급
유 형 안 양 시 전 주 시 의 왕 시 정 읍 시
지방 정부 직접 공급
사 업 소
・사회복지사업소 (노인복지회관, 여 성회관,청소년수련 관, 보훈회관, 어린 이집 관리)
・건설사업소(하수 및 폐기물처리시 설 건설)
・시립도서관
・청소사업소(청소 행정 및 소각시설 관리)
・농수산물도매시장 관리사무소
・녹지공원사업소
・상수도사업소
・체육시설관리 사무소
・환경사업소(하 수종말처리장 관리)
・시립도서관
・동물원
・차량등록사업 소
・근로청소년복 지회관
・상수도사업소
・종합복지센 터(여성회관, 어린이집, 장 애인주간보 호시설 관리)
・상수도사업 소
・공공시설관리사무 소(예술회관, 도서 관, 국악원 운영 및 공연업무)
・시설관리사업소(체 육시설, 도서관운 영)
・동학유적관리사무 소
・환경사업소(분뇨・
축산폐수・하수처 리시설 운영)
・농수산물도매시장 관리사무소
지방 직영 기업
・수도사업
・수도사업
・하수도사업
・공영개발
・수도사업(상 하수도)
・공영개발
・수도사업
지방 정부 간접 공급
지방
공사 - - -
-지방
공단 ・시설관리공단 - -
-정부간 협약공급
・정수공급
・하수처리
・폐기물매립
・폐기물매립
・정수공급
・하수처리
・폐기물매립 및소각
-제3섹터 (민관합동
공급)
- - -
-민간 공급
민자
유치 - - -
-민간 위탁
・폐기물수거, 어린 이집 등
・폐기물수거
・어린이집
・화산체육관
・롤러스케이트장
・폐기물수거,
어린이집 등 ・청소년수련관
□ 민간공급
사례도시에서 공공서비스 공급과 관련한 민자유치사례는 없으며, 민간공급은 민간위탁을 통해서만 이루어지고 있다. 정읍시를 제외한 사례도시의 민간위탁 역사는 폐기물수거에서 비롯된다(표 4-3 참조). 전반적으로 민간위탁은 복지관, 어린이집, 장애인시설과 같은 사회복지시설에서 가장 활발하게 추진되고 있으며, 체육・문화시설의 민간위탁도 도시에 따라 활발하다.
민간위탁의 추진정도는 도시에 따라 상이하였다. 사례도시 중 민간위탁이 가 장 활발한 도시는 안양시이며, 다음은 의왕시로 조사되었다. 안양시 민간위탁의 상당 부분은 시설관리공단의 설립을 통하여 이루어졌다. 반면에 안양시와 같은 인구규모인 전주시의 민간위탁은 4건에 불과하였으며66), 의왕시와 비슷한 인구 규모인 정읍시는 2000년에 위탁한 청소년수련관이 유일한 민간위탁 대상시설이 다67). 따라서 민간위탁은 규모의 경제가 가능한 대도시나 지역중심도시에서 시 설관리를 중심으로 활발하나, 민간위탁의 추진정도는 의왕시의 예에서 알 수 있 듯이 반드시 도시규모에 의해서 설명될 수는 없다. 즉, 소도시의 경우라도 인구 밀도가 높고, 도시가 연접하여 행정구역과 무관하게 서비스공급권이 형성되는 경우에는 민간위탁이 지방중심도시에 비해 활발할 수 있다.
민간위탁은 행정자치부에 의해 민간위탁이 본격적으로 추진된 1998년 이후 집 중적으로 나타나고 있다. 그러나 민간위탁의 추이는 서비스 및 지역특성에 따라 상이함을 알 수 있다. 요금재적 공공서비스로서 수익성이 있는 폐기물수거 및 어 린이집 운영에 대한 민간위탁의 역사는 깊다. 정읍시를 안양, 전주 및 의왕시는 1980년대부터 폐기물수거를 민간위탁하고 있으며, 어린이집 역시 1990년대부터
66) 전북대학교 안국찬 교수가 제3차 전라북도 종합발전계획의 수립과 관련하여 발표한 자료에 의하면, 전주시에서는 1998년까지 시설 및 사무가 각각 2건씩 민간위탁되었다고 조사되었으나, 담당공무원은 폐기물수거와 어린이집의 민간위탁만을 확인하였다. 전주시의 실내체육관 및 롤러스케이트장은 2000 년에 민간위탁되었다(전라북도. 2000. 제3차 전라북도 종합발전계획 수립을 위한 전략과제 . pp548-575).
67) 정읍시의 경우 3개의 시립어린이집을 민간위탁하였으나 수탁자의 문제로 다시 시에서 직영하고 있 다.
민간위탁이 활발하게 추진되었다. 반면에 문화체육 및 사회복지시설에 대한 민 간위탁은 1998년 이후에 활발하였다.
<표 4- 3 > 사례도시 공공서비스의 민간위탁 추이
198 0- 198 1990- 199 1995- 2000 향후계획
안 양 시
폐 기 물 수 거, 복지관
어린이 집, 복지관, 공 부방, 평촌 소각장(환경 관리공단)
복지관, 청소년수련관, 공공테니스장, 노 인복지회관, 하수처리, 어린이집, 안전도 검사, 현장조사・검사・확인, 시청사방 역, 청사시설경비, 재활용품선별장, 평촌 소각장(동부), 공영주차장관리, 종합운동 장, 문예회관, 지하상가, 가로・보안등관 리, 견인사업, 실내체육관 및 빙상장
환경미화관리*
전 주 시
폐 기 물 수 거(공동주 택)
어린이집 어린이집, 실내체육관, 롤러스케이트장
하수분뇨처리장, 근로청소년회관, 수도계량기검침*
*
의 왕 시
폐 기 물 수
거
-탁구장, 테니스장, 배드민턴장, 노인복지 회관, 문화복지회관, 어린이집, 장애인주 간보호시설, 보훈회관, 자연발생유원지, 정신보건사업, 방역소독, 주차장, 쓰레기 봉투공급, 한방진료실, 하수종말처리
옥외광고물신고 사항, 근로자복 지회관, 장애인 재활자립작업장
정 읍 시
- - 청소년수련관
정읍우도농악전 수회관, 장애인 종합복지관***, 분뇨처리시설, 폐기물수거**
* 안양시는 행정자치부에서 지침으로 요구한 수도검침에 대해 민간위탁계획이 없다고 밝힘.
** 전주와 정읍시의 경우 담당공무원과 면담시에는 200 1년 이후 민간위탁을 추진할 사무나 시 설이 없다고 조사되었으나, 전라북도가 제3차 전라북도 종합발전계획의 수립과 관련하여 전 북대학교 안국찬 교수가 조사 발표한 자료에 의하면 각 3건과 2건으로 명기됨(전라북도. 200 제3차 전라북도 종합발전계획 수립을 위한 전략과제 계획. pp .548- 575) . 그러나 정읍시의 우 당분간 폐기물수거를 민간위탁할 계획이 없다고 밝힘.
*** 정읍시의 농악전수장 및 장애인종합복지관 위탁계획은 정읍시 홈페이지에서 확인하였음.