기존문헌에서 제시된 도시경영의 과제는 최소의 비용으로 최대의 복지 창출이 라는 도시경영의 목적을 구체화한다는 점에서 맥을 같이 한다(표 5-1 참조). 그러 나 도시경영의 개념, 대상, 주체 등이 저자에 따라 상이하게 정의되는 만큼 과제 또한 다양하게 설정되고 있다. 국내에서 수행된 선행연구에서는 소비자형 도시 경영에 초점을 맞추어 공공서비스의 효율적 공급을 위한 도시정부의 행・재정과 관련한 과제가 주로 제시되었다.
이 연구에서는 도시경영의 개념을 최소의 비용으로 최대의 서비스 효과를 창 출하기 위한 도시정부의 제반활동으로 정의하였으므로 도시경영의 과제 역시 공 공서비스 공급과 관련하여 21세기 도시여건 변화를 반영하여 설정하기로 한다.
구체적으로 공공서비스 공급유형 등의 공급체계, 도시경영의 성과측정 및 주체 를 포함한다. 도시정부의 재원확보, 재정수지개선, 내부조직개편 및 행정관리 등 도 효율적인 공공서비스 공급을 위해 중요한 과제이지만, 이 연구에서는 공공서 비스 공급과 관련하여 도시정부와 시민이 직접적으로 접하는 측면을 집중적으로 다루기로 한다.
<표 5- 1> 기존문헌에서 제시된 도시경영과제
출 처 도시경영의 과제 또는 정책방향
高寄昇三 ( 198 5)
1. 효율적인 행정관리 2. 효율적인 공공서비스 공급
김안제 외 ( 1994 )
1. 지방행정서비스 공급주체의 다원화 2. 지방자치단체의 재정부담 완화 3. 지방행정영역의 적정화 4. 양질의 서비스 제공
최창호 ( 1995)
1. 비용을 절약하면서 최대 효과 2. 수익을 증대하여 최대 효과
유 훈 ( 1996 )
1. 기업적 자치단체: 이윤동기 활용 및 관리자의 기업가로의 변신 2. 경쟁적 자치단체
3. 고객지향적 자치단체
박종화 ( 1996 )
1. 공공서비스의 능률적 공급 2. 효과적인 재원확보 고영선・
이계식( 1997)
1. 책임의 명확화와 결과중심적체계의 도입 2. 경쟁의 확산
권원용
( 1998 ) 시민위주의 눈높이 행정과 도시공공서비스 제공방식으로의 전환
우동기 ( 1999)
1. 적극적인 자원확보와 자원낭비 및 누수방지 2. 탄력적인 조직
3. 공무원들의 의식과 태도를 경영 지향적으로 변화 McGill
( 1998 )
1. 도시서비스 및 인프라의 계획, 공급, 유지
2. 도시정부가 서비스의 공급과 유지에 적합한 조직 및 재정구조
1 . 효율적 공공서비스 공급체계
공공서비스 공급체계의 효율성 제고는 최소의 비용으로 최대의 시민복리를 생 산하는 도시경영의 목표를 달성함에 있어 도시정부가 가장 우선적으로 추구하여 야 하는 과제이다. 이를 위해 민간의 경영기법・자본・기술 등 민간활력이 공공 서비스 공급에 도입되고 있으며, IMF 경제위기 이후 사회전반의 구조조정과 함 께 공공부문의 경영합리화를 위하여 가속화되고 있다. 그러나 지금까지 공공서 비스 부문에 있어서 민간활력의 도입은 중앙정부에 의해 주도되고 있으며, 감량 경영 위주의 작은 정부 실현에 초점이 맞추어지고 있다. 이에 반해 지방정부는 민간활력 도입시 예견되는 효율성 제고에 대한 확신의 부족, 관련 공무원의 반발 등으로 민간공급에 대하여 수동적이고 소극적인 입장을 취하고 있다.
21세기에는 지방화가 더욱 진전되어 민선지자체장의 책임경영마인드가 제고 되고, 규제완화 및 권한이양으로 공공서비스시장의 개방이 확대됨에 따라 도시 정부는 스스로의 필요에 의해서 효율적인 공공서비스 공급체계를 다각도로 모색 할 것으로 예견된다. 또한 사회의 민주화・다원화로 공공서비스에 대한 시민수 요가 다양해지고 고급화될 것으로 예견된다. 따라서 세금의 부과와 이에 상응하 는 공공서비스의 공급이라는 도시정부의 전통적인 공공서비스 공급체계로는 시 민이 요구하는 서비스의 양과 질을 충족하기에 한계를 보일 것이다.
그러나 민간공급을 통한 작은 정부 만들기는 도시정부 효율성 제고를 위한 필 요조건에 불과하며, 민간위탁은 공급유형의 여러 대안 중에 하나로서 검토될 수 있다. 작고 효율적인 정부 만들기는 공급유형의 다양화를 통해서 가능하다. 따라 서 도시정부는 도시정부 일변도의 단순한 공공서비스 공급유형에서 탈피하여 도 시정부 및 인접 도시정부, 지방공기업, 민관합동, 민간부문, 비영리기구(NPO), 시민 중에서 서비스유형 및 도시특성에 따라 가장 효율적인 공급주체를 선택하 여야 한다. 공급유형이 다양화되어 공공서비스 생산자로서 도시정부의 비중이 감소함에 따라 도시정부는 서비스공급계획의 수립, 민간 등 공공서비스 생산자
의 관리를 통한 서비스수준의 유지, 서비스수혜의 형평성 제고 등 공급자 본연의 기능에 더욱 충실할 수 있다. 도시정부 역할의 재정립은 일선 공무원들의 의식에 도 각인되어야 하며, 공공서비스 공급에 대한 공무원의 전향적인 사고가 바로 민 간공급 등 공급유형 다양화의 전제조건이 된다.
한편 공공부문에 시장원칙의 적용이 강화되면서 공공서비스 공급에 있어서도 수익자부담원칙의 적용과 경쟁적 공급체계가 강화될 것으로 예견된다. 도시정부 자연독점적 공급 및 민간의 독점적 수탁에서 공공과 민간, 민간간 또는 공공간 경쟁을 통한 서비스생산자 결정으로의 전환이 전체 공급체계의 효율성 제고를 위해 이루어져야 한다. 동시에 수익자부담원칙의 강화를 통한 서비스요금의 현 실화는 공공서비스의 수지비율을 제고하는 중요한 요인이므로 공급유형의 다양 화 및 경쟁적 공급의 또 다른 전제조건이 된다.
2 . 성과지향적 도시경영
기업이 이윤극대화 내지 비용최소화를 추구한다면 정부활동의 궁극적인 목표 는 성과추구에 있다.81) 기존의 공공부문관리가 투입・과정 등 행정측면을 강조 하였다면, 성과관리는 결과라는 경영측면을 강조한다. 따라서 성과관리는 공공 부문개혁의 핵심적인 방법인 동시에, 도시경영의 주요과제라 할 수 있다. 성과평 가의 목적은 궁극적으로 정부활동의 내용을 효과성 측면에서 측정함으로써 정책 결정 및 집행의 수준을 향상시키는데 있다.
성과관리(performance management)는 1980년대이래 OECD국가를 중심으로 측정지표의 개발과 적용을 통해 행정부문에 도입되고 있다. 우리의 경우 오랜 중 앙집권과 관료주의의 역사로 인하여 정부는 서비스를 시혜하고, 시민은 수혜한 다는 인식이 강해 도시정부의 활동이 일방적으로 전달되고, 주로 양적으로 평가 되고 있다. 그러나 지방자치제도가 정착됨에 따라 주권자로서 시민의 위상이 재
81) 박기백・최준욱. 1999. 예산제도의 개혁 : 성과주의를 중심으로 . 서울 : 한국조세연구원. p49-55.
삼 강조되고 있으며 공공서비스 공급체계가 공급자 및 생산자 중심에서 수요자 및 고객 중심으로 변화하고 있다. 이러한 변화의 배경에는 공공서비스의 소비자 인 시민의 만족도 제고를 통한 체감하는 삶의 질의 향상이 공공서비스의 양적 공급확대에 못지 않게 중요하다는 인식이 내재되어 있다.
도시정부의 운용이 투입 및 산출위주에서 성과위주로 전환되기 위해서는 공공 서비스 공급성과의 측정지표 개발 및 평가체계 구축, 시민위주의 공공서비스 공 급 및 관리체계 그리고 평가결과의 이행확보제도가 전제되어야 한다. 그러나 공 공서비스의 성과측정이 어렵고 객관적인 측정지표가 존재하지 않는 경우가 많으 며, 성과를 측정하여 예산이나 인사에 반영할 경우 성과가 측정되는 공공서비스 분야만 행정이 집중될 소지가 높다.82)따라서 성과측정결과를 도시경영의 지침 으로 활용하고자 할 때에는 신중하고, 제한적이어야 접근하는 것이 바람직하다.
3 . 협력적 도시경영체계
분권화로 인하여 중앙정부의 역할이 축소되고, 재정위기와 정부기능의 축소로 민간부문의 비중이 증가하며, 민주화로 시민권리의 증진과 공동체의 이익추구가 중요시됨에 따라 도시정부의 위상이 제고되고 있으며, 민간부문, 비정부기구 (NGO) 및 비영리기구(NPO), 시민 등 도시주체의 역할이 강조되고 있다. 다원화 된 사회구조에서 도시정부의 의사결정은 도시주체간 합의에 의해서 민주적인 절 차에 의하여 투명하게 이루어져야 한다. 이는 도시공동체의 총제적 삶을 규정하 는 자원배분에 관한 정치적 과정인 都市管治(urban governance)83)개념과 도시
82) 박기백・최준욱. 상게서. p163-164.
83) Governance 개념에 해당하는 적절한 우리 표현을 찾는 것은 쉽지 않다. 기존의 표현으로는 國政管理, 統治樣式, 統治, 協治, 共治 등이 있으나, Governance의 개념을 전달하기에는 부족한 감이 없지 않다고 할 수 있다. 이 연구에서는 管治라는 표현을 잠정적으로 사용하기로 한다. 여기에서 管治란 다스림 (治)을 관리(管)한다는 사전적인 의미를 가지며, 지역이나 국가 또는 도시(권)를 구성하는 중앙 및 지 방정부, 민간, 시민 등 다양한 주체와 이들 주체간 상호작용을 아우르는 개념으로 사용되었다.
Governance의 우리 표현에 논의는 다음을 참조할 것. 한국도시연구소(편). 1998. 한국도시론 . 서울 : 박영사. p353; 김현식・이용우・조판기. 1998. 대도시권 계획과 효율적 관리방안 연구 . 안양 : 국토
경영의 접목을 의미한다.84)
기존의 통치가 지방정부에 대한 중앙정부의, 또는 시민이나 민간부문에 대한 정부의 하향식 통제와 조정에 의해 수행되었다면, 管治는 시민과 정부간의 참여 (participation), 정부간 또는 시민과 정부간의 협상(negotiation), 도시주체간의 협력(partnership)을 통한 공동선(共同善, common good)의 추구과정이라 할 수 있다. 따라서 都市管治란 도시적 수준의 공공문제를 해결함에 있어서 국가의 제 도적 표현인 정부, 자본의 구체적인 표현인 기업 그리고 시민사회의 구성원인 시 민집단 및 시민간의 협력과 참여를 의미한다.85)이러한 都市管治의 개념은 공공 서비스 분야에 있어서 도시주체들을 자원의 배분과 서비스생산에 기여하게 하는 지렛대 역할을 한다.86)즉 도시경영은 都市管治의 기술적인 측면이며, 都市管治 에 의한 정치적 결정을 집행하는 능력이라고 할 수 있다.
지방화, 민주화, 다원화, 정보화가 진전됨에 따라 그 동안 도시경영의 전면에 부상되지 않은 비영리기구, 민간기업, 시민 등 도시주체의 참여와 협력유도는 도 시경영의 새로운 과제라 할 수 있다. 이는 효율적인 도시경영을 위한 중요한 수 단의 하나로 강조되고 있는 경쟁이 매우 중요하지만 유일한 패러다임은 아니라 는 점에서도 명백하다.87) 경쟁의 다른 면, 즉 협력 또한 효율성 제고에 필수적인 전략이며, 도시주체간 협력은 공공부문이 공공서비스 공급을 위한 가용자원의 확대방안의 하나로서 다양하게 모색되고 있다. 이러한 도시주체간 협력은 都市 管治의 기본이념의 하나이며, 이를 통해 도시경영과 都市管治의 접점이 확보될 수 있다.
개발연구원. p66; 노정현. 2000. IMF체제 이후를 대비하는 국정관리(Governance) 방향 . 한국행정연 구 . 제9권 제2호. 서울 : 한국행정연구원. pp5-23.
84) John. Friedmann. 1998. The Common Good: Assessing the Performance of Cities. Intercity Network in The Asia Pacific Region . Paper in the 2nd Workshop Urban-Regional Governance, Taipei, Taiwan. pp1-14.
85) 한국도시연구소(편). 전게서. p353.
86) Harpham. T. and K. A. Boateng. 1997. Urban Governance in Relation to the Operation of Urban Services in Developing Countries . HABITAT International 21(1). p66.
87) Marc. Holzer. 전게서. pp72-73.