기존문헌에서 제시된 도시경영전략은 각각에서 상정한 경영목표에 따라 다소 차이가 있지만, 크게 공공서비스 공급체계나 도시재정과 관련된 전략으로 구분 할 수 있다(표 6-1 참조). 공공서비스 공급체계와 관련하여서는 민영화, 경쟁, 성 과, 고객 등이 핵심어로 사용되었다. 그러나 지방자치제도의 도입과 함께 증가하 고 있는 공공서비스 공급을 둘러싼 지역간 갈등을 완화 내지 예방할 수 있는 광 역적 공공서비스 공급 등 공급유형의 다양화와 민주화・분권화 추세에 따른 도 시주체의 다양화에 관련된 전략의 제시는 미흡하다.
이 연구에서는 앞에서 설정한 효율적 공공서비스 공급체계, 성과지향적 도시 경영, 도시주체의 다원화라는 도시경영과제를 실현하기 위하여 공공서비스 공급 유형의 다양화, 시장지향적・광역적 공공서비스 공급제도의 강화, 성과측정의 제도화 및 환류장치의 확보, 도시주체의 다원화 및 다중적 협력체계 구축을 21세 기 도시경영을 위한 주요전략으로 제시하였다.
일선 도시정부의 입장에서 공공서비스의 합리적 공급을 위한 도시경영전략과 실천계획을 수립함에 있어 제4장의 사례분석이 시사하는 바와 같이 획일적인 지 침이 존재하는 것이 아니라, 공공서비스 및 도시특성을 고려한 유연한 경영전략
과 지침의 제시가 실효성 높은 도시경영을 위하여 절실하게 요구된다.
<표 6- 1> 기존문헌에서 제시된 도시경영전략
출 처 도 시 경 영 전 략
조정제( 1990) 1. 계획에 의한 행정 2. 도시재정의 기업화 3. 공공개발방식의 적극 활용 4. 행・재정자주권 활용
Os bo rne・
Gae b le r ( 1992)
1. 방향을 잡아주는 촉진적 정부로 개편 2. 지역사회에 서비스 공급권한 부여 3. 경쟁적인 서비스 공급체계 구축
4. 사명지향적 정부운용 5. 성과와 연계한 예산배분 6. 고객요구의 충족 7. 수익창출 강화
8. 문제예방적 서비스 공급 9. 참여와 팀웍의 분권적 조직 형성 10. 시장원리의 도입 강화
오희환( 1994 ) 1. 민간위탁의 확대 2. 지방공기업운영의 합리화 3. 제3섹터의 활성화
최창호( 1995) 1. 민간경영기법의 도입 2. 경영사업의 활성화
유 훈( 1996)
1. 공공서비스의 민영화 2. 지방직영기업의 합리화 3. 지방공사・공단의 합리화 4. 제3섹터의 적극적 활용 5. 기타세외수입의 증대
박종화( 1996)
1. 새로운 대안모색 : 민간위탁 확대, 지방공기업 운영 합리화, 관민파트 너쉽 활성화
2. 중점사업분야 : 도시공간구조 재편성, 산업과 고용 재구조화, 도시문 화 자원화
고영선・
이계식( 1997)
1. 시민참여 증진 2. 시민헌장 제정
3. 실적평가제 도입 4. 인사제도와 예산제도의 개편 5. 공공서비스 공급에서 민간참여 확대
권원용( 1998)
1. 성과중심의 작은 정부 추구 2. 공공서비스에 민간활력 도입 3. 도시개발사업의 다각적 경영
4. Urban Governance차원에서의 도시경영
우동기( 1999)
1. 고객중심주의적 경영 2. 개별적, 선택적 경영 3. 품질중심의 경영 4. 분권적 시스템 경영 5. 경쟁적 경영 6. 간접공급시스템 경영
1 . 공공서비스 공급유형의 다양화
1 ) 공급유형의 발전추이
공공서비스 공급유형은 공익성에 대한 해석의 변화와 함께 분권화 및 민주화 의 진전, 시장메카니즘의 광범위한 도입 등으로 변화하게 된다(그림 6-1 참조).
전통적 단계에서는 공공과 민간이 이원적으로 양립하면서 공공부문에 의한 독점 적인 공공서비스의 공급유형이 지배적이다.88)전통적 단계에서 민영화 단계로의 발전은 공익성이 공공부문에 의해서만 확보될 수 있는 것이 아니라, 민간부문도 공익을 위해 공공서비스를 제공할 수 있다는 방향으로의 인식전환과 함께, 민간 경영기법의 공공부문으로 도입을 통한 효율성 제고를 모색하면서 이루어진다.
민영화 단계에서는 간단한 공공서비스의 민간위탁이 활성화되며, 민관합동에 의 한 제3섹터가 출현하기 시작한다.
다양화 단계에서는 공공서비스 공급주체의 문제는 상대적으로 의미가 없어지 며 공공부문의 상당한 기능이 민간을 통해 공급되는 동시에, 시민이 종래의 단순 소비자에서 벗어나 서비스의 생산 및 공급자로서 역할을 수행한다. 또한 제3섹터 의 비중이 증대하고 시민공동생산이 활성화되며, 지역기업도 지역사회에 공공서 비스를 제공하게 된다.
사례분석을 통해 확인한 바와 같이 공공서비스의 공급유형은 인구규모 및 위 치 등에 따라 도시마다 서로 다른 발전단계에 있다. 그러나 우리의 공공서비스 공급유형은 전반적으로 전통적 단계에서 벗어나 민영화로 옮겨가는 단계에 있다 고 볼 수 있다. 1998년 이후 민간위탁에 의한 공공서비스 공급이 활발해지고 있 으나, 제3섹터의 성장이 미약하며, 공공서비스 공급주체로서 비영리기구나 시민 의 위상과 역할이 아직은 정립되지 않았기 때문이다.
88) 김원. 전게서. pp216-217.
<그림 6- 1> 공공서비스 공급유형의 발전추이
구 분 단 계 발 전 특 징
전통적 단계
공공 (공익성)
민간 (이윤성)
・공공과 민간부문의 이원화
・공공서비스의 공공 독점적 공급
민영화 단계
공공 제1섹터
민간 제2섹터
제3섹터
・공공과 민간의 조화
・민간에 의한 공공서비스 공 급 활성화
・제3섹터 출현
다양화 단계
공공
시민
민간
N PO
・공공부문 역할의 합리적 조 정(서비스공급자로서 역할 강조)
・민간주도적 공공서비스 생 산
・시민 및 비영리기구(NPO) 의 공공서비스 생산 활성화 출처: 김원. 1993. 도시행정론 . 서울 : 박영사. p .216. 수정・보완후 재작성
2 ) 공급유형 다양화의 필요성 및 방향
1998년 외환위기이후 구조조정 차원에서 강력하게 민간위탁을 추진하기 전까 지 공공서비스의 주요 공급주체는 도시정부와 지방공기업이었다. 그러나 최근 급속히 고급화・다양화되고 있는 도시민의 서비스수요를 도시정부나 지방공기 업이 전적으로 수용하여 대응하는 것은 취약한 지방재정과 경직된 관료제도 하 에서 역부족임을 인식하게 되었다. 따라서 도시정부가 최소의 비용으로 최대의 서비스효과를 달성하기 위해서는 공공과 민간간의 역할분담을 통한 공・사간 책 임영역의 재조정이 기본적으로 전제되어야 한다. 즉 공급유형 다양화의 요체는
기존 정부독점적인 공공서비스 공급체계를 서비스의 속성과 도시여건을 고려하 여 가장 효율적인 공급유형으로 전환하는 것에 있다.
공급유형의 다양화 방향은 크게 도시정부 직・간접공급에서 민간공급이나 민 관합동공급으로, 도시정부에 의한 공급이 꼭 필요하다면 직접공급 대신에 가능 한 한 간접공급으로 그리고 공공서비스 공급주체로서 비영리기구(NPO), 시민 및 지역기업의 역할강화로 요약될 수 있다. 이를 위해서 새로운 공급유형의 도입 과 동시에, 기존 공급유형의 개선 및 확대 적용이 필요하다.
전통적인 공공서비스 공급단계를 갓 벗어난 우리의 경우 공급유형을 다양화하 기 위해서는 무엇보다도 민간부문의 역할이 확대되어야 한다. 민간역할의 증대 는 구체적으로 도시정부가 직접 또는 간접공급하는 서비스에 있어서 민간활력이 적극적으로 접목되어야 하며 민관합동법인의 사업영역이 다각화되어야 함을 의 미한다. 그러나 새로운 공급유형이 도입된다고 하더라도 서비스 및 도시의 특성 을 고려한 후에 적용할 수 있기 때문에 기존 공급유형을 일시에 대체하기보다는, 상호보완하면서 공공서비스를 공급하는 것이 효율적이다. 따라서 기존 공급유형 의 개선도 공급유형 다양화를 위해서 전제되어야 한다.
한편 지방자치가 진전되고, 시민사회가 성숙함에 따라 도시정부간 협약공급과 서비스생산자로서 시민, 비영리기구, 지역기업의 역할이 강조되고 있다. 협약공 급이나 시민 및 비영리기구에 의한 서비스공급은 공급유형의 다양화를 위해 지 속적으로 적용이 확대되어야 하는 공급유형임은 분명하다. 그러나 이들은 공급 유형의 다양화를 위한 세부전략인 동시에, 광역적 공공서비스 공급 및 도시주체 다원화 전략의 세부전략이므로 후자의 해당부분에서 각각 언급하기로 한다.
3 ) 기존 공급유형의 개선
( 1) 사업소의 지방공기업화 추진 및 민간활력 도입
사업소에서 제공하는 서비스는 특정한 공공시설을 통해 공급되거나 명확한 업
무범위를 가지고 있기 때문에 공급유형의 개선방안이 다양하게 검토될 수 있다.
대부분의 시・군에서 사업소를 설립하여 공급하고 있는 상수공급 및 하수처리서 비스의 경우, 김포시를 제외한 78개 도시의 상수도사업과 22개의 하수도사업은 지방직영기업 형태로 운영되고 있다. 사회복지관련 사업소에서는 일부 사회복지 시설의 운영을 민간위탁하고 있다. 그러나 사업소에서 제공하는 서비스의 공급 에 있어서 민간활력 도입 등을 통한 효율성 제고의 여지는 남아 있다.
사업소의 효율성 제고방안은 공급하는 서비스의 속성을 고려하여 제시되어야 한다. 하수도나 청소관련 사업소는 경영합리화를 통한 원가절감과 요금현실화로 수익성을 제고한 후에 지방공사로의 전환이 가능하며, 신규 시설에 대한 재원확 보를 위해 적극적인 민자유치가 요구된다. 환경부는 하수종말처리시설을 보유하 였으나 아직 지방직영기업이 아닌 서울, 안양, 정읍 등 22개 시・군을 지방공기 업회계 대상단체로 선정하여 지자체의 의견을 수렴한 후 2000년 말 까지 지방직 영기업으로 전환할 예정이다.89)하수도사업의 지방직영기업 전환이 기타특별회 계방식보다 경쟁력을 제고할 수는 있겠지만, 지방직영기업으로의 일률적인 전환 보다는 지방공사로의 전환도 검토되어야 할 것이다. 다만 이들 서비스의 높은 공 공성을 고려할 때 기존 시설의 민간매각을 통한 민영화는 장기적인 관점에서 신 중하게 접근되어야 한다.
문화발전이나 사회복지관련 사업소는 민간위탁을 통해 경영합리화를 이룬 후 에, 향후 예견되는 시설수요에 대응함에 있어 민간자본유치를 통한 민간공급 또 는 민관합동공급(제3섹터)이 확대되어야 한다. 사업소별 민간위탁은 사업소의 효 율성이 제고될 가능성이 있거나, 수익성이 있는 경우에 추진하도록 한다. 다만 전체에 대한 민간위탁이 어려운 경우, 수익성이 있는 업무, 효율성 제고가 가능 한 업무, 공공성이 크지 않은 업무, 사업소 설립목적과 부합하지 않은 업무 순으 로 분할하여 민간위탁을 추진하도록 한다.90) 사업소 기능의 부분적인 민간위탁
89) 환경부. 전게서.
90) 최정철・진대현・주현태. 1999. 인천광역시 사업소 경영진단 및 민간위탁 추진방안 . 인천 : 인천발 전연구원. p365