1 . 공공서비스 공급체계
1 ) 공공서비스의 정의와 유형구분
□ 공공서비스의 정의
공공서비스는 공동체의 편익을 위하여 제공되는 재화와 용역으로서, 사회일반 공중의 일상생활에 필수불가결한 서비스이다. 그러나 반드시 정부나 공공기관에 의해 제공되는 서비스만을 지칭하는 것은 아니며, 민간부문에서 제공되더라도 비경합적 소비와 비배제성의 두가지 특성을 지니고 있으면 공공서비스라고 할 수 있다. 따라서 공공서비스는 국가나 지자체 등 공공부문에 의해 공급되거나 또 는 공급주체와 관계없이 사회공공의 공동목적을 위해 제공되는 서비스로 정의할 수 있다.26)공공서비스는 공공의 생존적 수요 및 경제・사회적 기회를 충족시켜 주고 불공평한 소득격차를 완화하는 소득재분배 등의 기능을 가진다.27)
26) 유지곤. 1997. 현행 법령을 중심으로 한 공공시설 공급체계의 규명 . 한양대학교 박사학위논문. p1.
27) 박수영. 1996. 도시행정론 . 서울 : 박영사. p441.
□ 공공서비스의 유형구분
공공서비스는 다양한 기준에 의해 분류할 수 있다. 기존연구에 의하면 공공서 비스는 비용부담 유형, 서비스의 속성 및 사회적 기능, 서비스의 파급효과, 서비 스가 전달되기 위해 이동하는 주체, 생산과 소비의 공간적 범위, 서비스 제공에 필요한 시설의 시장성과 입지저항성 또는 광역성 등에 의해 분류되고 있다.28)이 연구에서는 도시경영과 관련하여 공공서비스를 비용부담원칙 및 사회적 기능 그 리고 도시정부의 사무에 의거하여 분류하였다(표 3-1 참조). 비용부담원칙에 의 한 공공서비스의 유형구분은 재원조달, 공급방안의 다양화 등 도시경영전략 수 립과 밀접하며, 사회적 기능에 의한 공공서비스 분류는 다양해지고 있는 도시민 의 욕구를 충족하면서 시민복지를 극대화하여야 하는 도시정부의 과제를 정리하 는데 유용하기 때문이다. 도시정부의 사무에 따른 공공서비스 유형구분은 도시 정부가 제공하는 공공서비스의 내용을 구체적으로 알게 해준다.
도시정부에서 제공하는 공공서비스의 대부분은 행정구역에 따라 수급이 이루 어지고, 거리조락관계에 있으며 외부효과가 발생하는 지방공공서비스의 성격을 보인다.29) 경찰, 소방, 민방위, 방재, 초등교육 등 순수공공재를 제외하고는 지방 공공재나 요금재적 성격을 가지고 있다. 지방공공재는 지방세, 중앙정부로부터 의 지원 등을 1차 재원으로, 서비스 이용자의 부담을 2차 재원으로 공급되는 서 비스로 행정관리사무, 대부분의 문화발전 및 사회복지서비스가 이에 해당한다.
이에 반해 유아교육, 보육, 보건진료 등 일부의 문화발전 및 사회복지서비스는 이용자부담이 1차 재원인 요금재의 성격이 강하다. 한편 상수공급, 하수・폐기물 처리 등의 생활기반서비스는 이용자 또는 원인자부담원칙의 적용이 강조됨에 따 라 요금재적 성격이 강화되고 있다.
28) 이용우・김성수・장윤배. 2000. 도시개발에 있어서 도시공공시설의 합리적 공급방안 연구 . 과천 : 건설교통부. pp36-42.
29) Steven Pinch. 1985. Cities and Services. London et al. : Routledge & Kegan Paul. pp5-16.
<표 3- 1> 공공서비스의 유형구분
비용부담
사회적 기능
순수공공재 지방공공재 요금재
비배제성과 비경합 성 및 외부효과가 큰 서비스로 중앙정 부 또는 광역지자체 가 공급
서비스 수혜가 지역주민에 게 한정되나 가격결정에서 배제원칙의 적용이 어려워 1차적인 재원을 지방세로 조달
배제원칙의 적용이 가 능하여 사용자부담으로 서비스 공급비용의 1차 적 재원조달이 가능 생활
기반 서비스
일상생활에 필 요한 서비스
경찰, 소방, 민방위 사무
행정관리사무(일반행정, 민 원), 생활환경사무(교통편 의시설, 재해대책)
생활환경사무(상・하수 도), 복지증진사무(폐기 물수거/ 처리)
문화 발전 서비스
개인의 육체 적, 지적, 정신 적 잠재력 향 상을 도모하는 서비스
초등교육, 국립박물 관, 국립・도립공원
교육・체육・문화・예술사 무(도서관, 체육시설, 박물 관, 미술관, 시민회관, 문화 원, 지방문화재, 지방문화/
예술), 생활환경사무(도시 공원)
교육・체육・문화・예 술사무(유아원)
사회 복지 서비스
최저수준의 생 활을 보장하기 위한 서비스로 경제적 재분배 의 성격 강함
복지증진사무(주민복지, 사 회복지시설, 생활곤궁자, 노인/ 아동/ 장애인/ 청소년 / 부녀복지, 주민건강증진, 예방/ 방역)
복지증진사무(보건진료 , 묘지/ 화장장/ 납골당)
산업 지원 서비스 및 지역 개발
지역생산성과 주민소득 향상 및 고용기회 확충
국도
산업진흥사무(농림・축・
수산물 생산지원, 중소기업 / 지역특화사업 육성, 소비 자보호), 지역개발사무(도 로, 하천관리)
지역개발사무(지역개발 사업, 도시계획사업, 주 거환경개선)
출처 : 박종화. 1996. 도시경영론 . 서울 : 박영사. pp270- 274 ; 배용수. 1999 . 지방자치 경영론 -지방공기업제3섹터민자유치의 이론과 실제- . 서울 : 법문사. pp19- 23 ; 지방 자치법시행령 <별표1>에서 정리 및 보완
이 연구에서는 도시경영의 범위를 외부고객을 대상으로 하는 소비자형 도시경 영으로 한정하였기 때문에 지방공공재 및 요금재적 성격이 강한 생활기반・문화 발전・사회복지서비스가 도시경영의 주요대상이라 할 수 있다. 도시정부의 사무 로 분류하면 교통편의시설, 상수도 및 하수도의 설치・관리, 폐기물의 수거・처 리, 교육・체육・문화시설・도시공원 및 녹지・사회복지시설의 설치・관리에 관한 사무가 주로 해당된다. 이러한 서비스들은 도시정부가 도시민의 높아지는
삶의 질에 대한 기대수준을 충족하는 동시에 도시민 전체의 복지수준 향상을 위 해서는 지속적으로 비중이 높아질 것이므로, 합리적 공급방안이 다각도로 검토 되어야 할 것이다. 요금재적 성격이 강한 공공서비스는 사용자부담원칙의 적용 을 더욱 강화하여 공급유형을 다양화하며, 지방공공재적 성격의 서비스에 대해 서는 사용자부담원칙의 확대적용과 저소득층에 대한 형평성 및 효율적 공급체계 가 모색되어야 한다.
2 ) 공공서비스 공급체계의 개념과 현황
□ 공급체계의 개념
공공서비스의 공급체계는 필요성 인지, 공급에 관한 정책결정, 계획 및 재원조 달, 시설설치, 서비스 생산 및 소비, 사용료 징수, 시설운영, 평가 및 환류로 이어 지는 일련의 과정을 의미한다(그림 3-1 참조).30)대부분의 지방공공재 및 요금재 의 공급은 지방자치단체에 의해 관할구역을 대상으로 분절적으로 계획, 공급되 고 있다.31)
□ 공급체계의 현황
광역과 지방 및 간이상수도로 공급체계가 이원화되어 있는 상수도의 경우 지 방상수도 사업의 경영주체는 원칙적으로 지방자치단체이며, 시장・군수는 계획, 시설설치 및 운영, 요율확정 및 요금징수 등 상수공급업무를 담당한다. 체육시설, 도시공원, 각종 사회복지시설, 하수종말처리장, 폐기물처리시설 등의 설치 및 운 영주체 역시 시장・군수로 규정되어 있다. 대규모 시설이 요구되는 광역서비스 의 경우 개별 지자체 단위로 계획하고 설치, 운영하기 때문에 인접 지자체와 공 동계획, 시설설치 또는 이용을 통한 규모의 경제를 살리는 효율적인 시설운영이 어려운 실정이다.
30) 박종화. 전게서. pp228-229.
31) 이용우・김성수・장윤배. 전게서. pp48-56.
<그림 3- 1> 공공서비스 공급체계
출처: 최창호. 1995. 지방자치학 .서울 : 삼영사. p301 수정후 재작성
3 ) 공공서비스 공급유형
공공서비스의 공급유형은 서비스의 전달체계 또는 공급주체, 민관협력의 형 태, 도시정부의 경영방식 등에 의해 다양하게 구분되고 있다(부록 1 참조).
Savas(1987, 62-82)의 서비스 전달체계에 의한 구분은 다양한 공급유형을 체계화 하였지만 공기업에 의한 서비스 공급유형이 제외된 한계가 있다. 일본경제연구 소의 서비스 공급주체에 의한 분류는 민간부문과의 관계 하에서만 공급유형 분 석하였으며, OECD(1991, 66-80)의 민관협력 형태에 의한 분류는 민자유치 등 민 간능력의 활용 측면만 강조하였다. 배용수(1999, 30-34)의 도시정부의 경영방식 에 의한 분류는 최근 공공서비스 공급에서 비중이 높아지고 있는 지방공기업과 합동 및 민간공급방식을 포함하나, 지방자치제의 도입으로 중요성이 부각되고 있는 정부간 협정 또는 계약에 의한 공동공급과 민주화의 진전으로 역할이 강조 되고 있는 도시주체로서 시민의 자발적 참여에 의한 시민공동생산(市民共同生 産)이 제외된 한계를 보인다.
이 연구에서는 공공서비스 공급유형을 도시정부 직접공급 및 간접공급, 민관 합동공급, 도시정부간 공동공급, 민간공급 그리고 시민공동생산으로 구분하고자 한다(표 3-2 참조). 도시정부의 직접 및 간접공급은 지방공기업의 경영방식에 의 하여 구분이 되는 바, 지방자치단체가 공기업의 운영에 관한 주요사항을 직접 결 정하는 지방직영기업은 국・과・사업소 등의 행정조직을 통한 서비스공급과 같 은 직접공급유형으로 간주할 수 있다. 반면에 지방자치단체가 공기업의 운영에 관한 주요사항의 결정과정에 부분적으로 개입하거나 통제할 수 있는 지방공사・
공단은 지방정부 간접공급에 해당한다.
공공서비스는 단일의 공급유형으로 공급될 수 있으나, 공공서비스 공급에 있 어서 민간활력 도입이 강조되면서 실제에 있어서는 매우 다양한 방식으로 공급 되고 있다. 특히 사업소나 지방공기업의 업무, 시설관리 등 지방정부에 의한 공 공서비스 생산의 일부 또는 전부에 대한 민간위탁이 활발해지고, 공공서비스 생 산주체로서 비영리기구 및 시민의 역할이 강조되면서 복합적인 공급유형이 대두 되고 있다.
<표 3- 2> 공공서비스의 공급유형
공 급 유 형 내 용 사 례
도시 정부 직접 공급
행정 조직 공급
・일반회계방식
・일반행정기구, 사업소 등을 통해 공급
・자동차검사, 문화, 예 술, 체육
지방 직영 기업
・공기업 특별회계방식
・부족재원에 대한 일반재원의 지원 가능
・주민의 수요에 대응하여 공공성 확보 가능
・상・하수도, 공영개발
・지역개발기금 및 지하 철(광역지자체)
도시 정부 간접 공급
지방 공사
・민간영역의 사업을 공공성 확보 차원에서 경영
・전문기술과 인력을 확보하고 경영자율성 보장 가능
・의료원, 도시개발 및 지 하철(광역지자체) 등
지방
공단 ・지방정부의 고유업무를 지방정부의 위탁에 의해 대행 ・시설 및 주차관리공단
정부간 협약공급
・다른 지방정부에 생산을 위탁하고 비용 지불
・소규모 정부에 유리 ・폐기물 및 하수처리
민관 합동 공급 (제3 섹터)
지방 공사형
・50% 범위 내에서 민간자본 참여
・민간의 자본과 기술을 도입함으로써 공공부문의 활성 화 도모
・지역개발, 유통, 수출
주식 회사 / 재단 법인형
・지방정부가 50% 미만을 출자 또는 출연하여 민간과 공 동으로 주식회사나 재단법인 설립
・공동출자・출연법인은 지방재정 확충 또는 서비스 공 급이 미흡한 민간영역 보완
・관광, 샘물, 도시개발, 켄벤션, 무역
민간 공급
민자
유치 ・민간의 자본과 기술을 공공시설의 설치에 활용 ・도로, 터널, 환경기초시 설건설
민영화 ・자산이나 주식의 매각을 통한 경영합리화 ・의료원
민간 위탁
・기업의 이윤동기에 따른 서비스의 전문성과 대응성을 활용
・폐기물수거, 공공시설 관리, 공영주차장 관리
시민공동생산 ・민간조직에 의한 서비스 공급 ・가로청소, 방범순찰, 폐 기물분리수거