국토연 2003-16
지역발전을 위한 거버넌스체계 구축 및 운용방안 연구 Building a Governance System for Regional Development in Korea
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차미숙․박형서․정윤희 외
연 구 진
연구총괄 연구책임
김용웅 국토연구원 부원장 차미숙 국토연구원 책임연구원 연구반 박형서 국토연구원 연구위원
정윤희 국토연구원 연구원 외부연구진 강현수 중부대학교 교수
김륜희 서울대학교 환경대학원 박사과정 박경원 서울여자대학교 교수
이창균 한국지방행정연구원 연구위원 정준호 산업연구원 연구위원
한승준 서울여자대학교 교수
연 구 자 문 강병기 도시연대 대표 김흥래 한국지방행정연구원장 박종호 청주대 교수
서기원 순천향대 교수 윤 식 대구․경북개발연구원장 이정록 전남대 교수
이정욱 한국해양수산연구원장 장태옥 영남대 교수
김진덕 충북개발연구원 박사 이경기 충북개발연구원 박사 원광희 충북개발연구원 박사
연구심의위원 박양호 국토연구원 국토․환경연구실장 김현식 국토연구원 지역․도시연구실장 진영환 국토연구원 선임연구위원 이원섭 국토연구원 연구위원 김형기 경북대학교 교수 이주석 행정자치부 과장
발 간 사
경제의 세계화와 지방화․분권화의 전개로 국가의 역할이 상대적으로 축소되 는 한편, 지역이 핵심적인 공간경제단위로 부상하고 있다. 이러한 신지역주의 (new regionalism) 현상에 대응하기 위해 서구의 여러 나라에서는 중앙집권적 국 가발전체제를 지역중심의 분권형 국가발전체제로 전환해가고 있다. 2003년 초 출범한 참여정부도 지역의 활력을 통한 국가발전을 이루기 위해 국가균형발전, 지방분권, 신행정수도 건설을 주요 국정과제로 추진하고 있다. 아울러 지역발전 이 국가성장의 동력으로 중시됨에 따라 기존의 중앙집권형 국정운영 시스템을 지역중심의 분권형 국정운영 시스템으로 전환해 나갈 필요성이 높아지고 있다.
본 원에서는 분권화에 대비하여 지역단위의 경제․사회발전을 추진할 수 있는 제도적 틀과 현안 과제에 대한 대안 도출을 목적으로「지역중심의 국토발전전략 수립연구」를 수행하였다. 지역중심의 국토발전 전략을 수립하기 위해서는 공간 적, 기능적, 제도적 측면 등 다차원적인 접근과 방안의 모색이 요구된다. 이에따 라 주요 정책과제별로「자립적 지역발전을 위한 지역단위 설정연구」, 「지역발 전을 위한 지방분권 실태와 지역화방안 연구」,「지역발전을 위한 거버넌스체계 구축 및 운용방안 연구」에 관한 연구를 추진하였다.
본 연구는 분권형 국정운영 시스템 구축을 위한 제도적(institutional) 측면의 연 구로서, 분권화시대에 있어서 지역발전을 전략적으로 추진할 수 있는 지역거버 넌스체계의 구축과 운용방안 도출을 목적으로 하고 있다. 지역거버넌스체계는 국가의 분권화 수준, 정치․행정체제, 사회․경제적 여건과 밀접한 관계를 지니
고 있으므로 상이한 분권화 양상을 나타내는 외국의 사례에 대한 종합적인 검토 를 통해 장․단기 도입방안과 시사점을 제시하고 있다. 그리고 이를 토대로 지역 단위에서 중앙정부, 지방정부, 민간 등 다양한 이해당사자들이 참여하는 지역거 버넌스체계의 모형구축 대안과 도입방안을 제시하고 있다.
본 연구는 분권화의 진전에 대비하여 제도적인 측면에서 지역발전시책의 추진 체계 개선에 관해 심층 연구를 수행하고 있어, 향후 중앙집권형에서 분권형 국정 운영체제로 전환하는 과정에서 실무적으로 크게 기여를 할 수 있을 것으로 기대 된다. 아울러 분권형 국토발전체제 구축 및 운영을 위해서 실천적인 후속 연구들 이 이루어지기를 바란다.
연구를 총괄해준 김용웅 부원장의 노고를 치하하며, 본 연구과제를 책임지고 수행한 차미숙 책임연구원과 연구진으로 참여한 박형서 연구위원, 정윤희 연구 원에게 감사드린다. 그리고 이 연구의 필요성을 제기하고 연구 과정에서 크게 도 움을 준 기획예산처, 행정자치부의 관계 공무원에게 감사드리며, 연구수행 과정 에 참여해주신 전문가 여러분에게 특별한 감사의 말씀을 드린다.
2003년 12월 국토연구원장 이 규 방
서 문
기술혁신의 진전과 국경을 초월한 경제활동의 증가로 지역경제의 위상과 역할 이 달라지고 있다. 그동안 지역경제는 국가경제의 하위단위로 인식되어 왔으나 최근에는 국가발전을 선도하는 역할을 수행하고 있다. 지역경제의 위상과 역할 이 변하면서 OECD국가를 비롯한 많은 선진국들에서도 지역발전목표, 전략, 그 리고 정책수단도 바뀌고 있다. 고유의 전통과 잠재력을 지닌 지역이 경쟁력을 지 니고, 경제․사회발전을 이루기 위해서는 전국단위의 획일적인 국가발전전략에 서 지역단위의 발전전략으로 전환할 것이 요구된다. 지역단위의 경제․사회발전 이 효율적으로 이루어지기 위해서는 정책 추진방식도 전통적인 부문접근(sectoral approach)에서 벗어나 지역중심의 통합적 접근방식(place-based integrative development strategies)으로 전환할 필요가 요구되고 있다. 지역발전 목표달성을 위해 다양한 지역발전시책과 사업을 원활히 연계․조정․통합하기 위해서는 중 앙정부, 지방정부 및 민간부문의 다양한 기관이 공동으로 참여하는 협력적인 추 진체계 구축의 필요성이 커지고 있다.
본 연구는 지역이 국가발전의 핵심단위로 역할을 수행할 수 있도록 중앙정부 와 지방정부, 민간부문 등 다양한 지역발전주체들 간의 협력과 파트너십 관계를 강화할 수 있는 지역거버넌스체계(regional governance system)의 대안을 모색하는 데 목적이 있다. 이를 위해 첫째, 우리나라의 중앙 및 지역단위 지역발전시책 추 진체계와 연계 운영실태를 파악하였다. 실증적인 분석을 위해 중앙정부의 특별 지방행정기관과 산하기관을 대상으로 면담조사와 설문조사를 실시했다. 둘째,
지역단위의 경제․사회발전을 추진하기 위한 거버넌스 이론과 해외사례를 심층 분석하여 국내 도입을 위한 개념적 틀의 설정과 시사점을 도출하였다. 셋째, 본 연구에서는 중앙정부, 지방정부 및 민간부문의 다양한 기관과 집단이 상호 연 계․협력 관계 속에서 지역단위로 경제․사회발전을 추진할 수 있는 지역거버넌 스체계 모형대안을 제시하고 있다. 중앙정부와 지방정부간 새로운 역할분담과 협력적 관계설정이 요구되는 지역거버넌스체계 대안의 마련을 위해 전문가와 공 무원을 대상으로 설문조사를 실시하였고, 대안에 대한 광범위한 의견 수렴을 위 해 전국적인 전문가 네트워크인 「21세기 국토포럼」주최의 워크숍과 충북개발 연구원과의 공동워크숍 등을 개최하였다.
본 연구는 지역거버넌스에 관한 초기 연구로서, 연구를 마무리하는데 많은 분 들의 도움이 있었다. 총괄 자문인 김용웅 부원장과 연구 심의를 맡아준 국토연구 원의 박양호 국토․환경연구실장, 김현식 지역․도시연구실장, 진영환 선임연구 위원, 이원섭 연구위원과 이주석 행정자치부 과장, 김형기 경북대 교수님에게 감 사드린다. 외부연구진으로 참여한 강현수 중부대 교수, 김륜희 서울대 환경대학 원 박사과정생, 박경원 서울여대 교수, 이창균 한국지방행정연구원 연구위원, 정 준호 국가균형발전위원회 전문위원, 한승준 서울여대 교수께 감사드린다. 보고 서의 도면작업을 도와준 성은영 연구원에게도 감사드린다.
2003년 12월 차미숙 책임연구원
요 약
세계화와 분권화의 진전에 따라 전 세계의 많은 국가들은 지역개발정책의 목 표, 수단, 그리고 추진주체에 있어서 변화의 요청에 직면해있다. 특히 그동안 지 역개발정책의 추진주체 역할을 수행해왔던 중앙정부의 위상과 역할이 변화되면 서 경제․사회발전에 있어 지방정부의 자율권과 민간부문의 역할이 커지고 있 다. 정부의 역할 변화와 이해당사자의 참여 증대는 “거버먼트(government)에서 거버넌스(governance)로” 전환이라는 새로운 국정운영체제에 대한 변화 요구로 집약 표현되고 있다. 이 연구는 분권화시대에 지역단위 경제․사회발전시책의 추진에 있어 정부계층 간, 다양한 공공 및 민간기관 간의 연계와 협력을 촉진하 기 위한 지역거버넌스체계의 구축방안을 모색하고 있다.
제1장 서 론
우리나라는 1994년 지방자치제를 도입한 이래 10여년이 지났지만 여전히 지역 발전시책 추진에 있어서 중앙정부 소관부처에 의한 개별적인 접근방식을 취하고 있다. 그러나 중앙정부 주도의 부문별․개별적인 접근방식은 지역발전시책이나 사업 추진에 있어서 부처간 조정이나 지역단위의 중복적 사업추진 등 비효율성 을 야기하고 있다. 게다가 참여정부의 지방분권시책이 추진되면 지방정부의 자 율성이 크게 높아질 것으로 예상된다. 이에따라 기존의 중앙주도적 지역발전시 책 추진전략과 접근방법은 분권형 지역발전시책 추진체계로 전환이 불가피하다.
제1장에서는 분권화의 진전에 부응하는 바람직한 지역거버넌스체계(regional
governance system)의 대안 제시를 위한 연구목적과 이를 달성하기 위한 연구수행 방법을 제시했다. 본 연구의 핵심 내용은 크게 세가지이다. 첫째는 우리나라의 현행 지역발전시책 추진체계와 연계․운영 실태분석이고, 둘째는 거버넌스체계 구축에 관한 이론과 해외사례의 특성 분석과 시사점 도출, 셋째는 지방분권시대 에 지역중심의 국토발전전략을 추진하기 위한 거버넌스체계 구축대안의 제시이 다. 이를 위해 문헌조사와 자료분석, 면담조사, 기관 및 전문가 설문조사를 비롯 하여 거버넌스체계 구축모형에 대한 전문가와 실무자의 폭넓은 의견수렴을 위해 두 차례에 걸친 워크숍을 개최하였다.
제2장 관련 이론 및 선행연구의 검토
분권화시대에 대비한 지역거버넌스체계 구축과 관련한 이론으로는 정부계층 간 역할과 상호관계를 설명하는 정부간 관계론(IGR)과 정부역할의 축소와 공공- 민간부문의 협력을 다룬 거버넌스 이론(governance theories)이 있다. 이밖에 미시 적인 측면에서 거버넌스 이론을 뒷받침하는 이론으로는 네트워크이론, 협력이론, 민-관파트너십이론 및 광역행정이론 등이 있다.
본 연구는 정부간 관계에 대한 이론적 동향과 변화를 개관하고, 1990년대 이후 세계화와 분권화에 의해 관심이 커지고 있는 다층적 거버넌스이론(multi-level governance)과 지역거버넌스 이론의 개념, 대두배경을 살펴보았다. 그리고 국내외 선행연구 검토를 통해 본 연구의 이론적인 차별성을 제시하였다.
본 연구에서는 지역거버넌스체계를 “지역발전시책의 효율적 추진을 위해 집 행 및 결정과정에서 중앙, 지방정부 뿐만 아니라 다양한 이해당사자들이 참여하 여 협력하는 대안적인 통치 및 관리체제”로 정의하였다. 분권화와 세계화 등 여 건변화에 따라 자립적인 지역발전을 위한 대안적인 실행체제로서 지역거버넌스 체계의 구축방안을 다루고자 하였다. 이를 위해 지역거버넌스체계 구축을 위한 선행적 분석으로 중앙정부 및 지역단위의 지역발전 추진체계와 연계 운영 실태 분석을 주요 연구대상으로 하였다.
제3장 우리나라의 지역발전시책 추진체계와 운영 실태분석
우리나라의 지역발전시책 추진체계와 운영실태를 파악하기 위해 중앙정부가 추진하고 있는 전국 및 지역단위의 추진체계와 연계 운영실태, 그리고 지방정부 에 의한 지역발전시책 추진체계와 운영실태를 살펴보았다.
첫째, 중앙정부에 의한 전국단위의 지역발전시책 추진실태를 분석하기 위해 부처별 지역발전관련 소관업무를 유형별로 검토하였다. 중앙정부내 약 13개부처 가 지역발전시책을 소관업무로 하고 있으며, 이들은 개별적․부문별․산발적으 로 추진됨에 따라 지역개발시책 추진 및 재원운용에 있어서 조정․연계 미흡, 중 복적 시책추진 및 비효율성을 초래하고 있다. 중앙정부 부서들은 지역발전시책 을 추진함에 있어서 지역(공간)통합적 관점이 결여되어 있다.
둘째, 중앙정부의 지역단위 시책의 추진실태 파악을 위해 지역단위의 중앙정 부 소속․산하․유관단체(지역실행조직)를 대상으로 업무내용, 관할범위, 기관 간의 연계와 협력실태를 심층면담과 설문조사를 통해 파악하였다. 이에 의하면 중앙정부의 지역실행조직들은 중앙정부 부처의 집행기관으로서 지역발전주체로 서의 인식이 낮고, 여타 지역실행조직 및 지방자치단체 등 지역내 추진주체들간 의 파트너십이 저조하고, 지역발전시책의 조정․연계 촉진을 전략적으로 담당할 수 있는 지역발전 전담기구가 부재한 실정이다.
셋째, 지방자치단체의 현행 지역발전시책 추진체계를 파악하기 위해 광역자치 단체의 추진조직, 수행기능, 재원 및 추진방식, 민-관 협력체계를 살펴보았다. 지 방자치단체의 추진체계(조직)는 중앙정부 부서와 일치되어 있으며 포괄적인 업 무를 수행함에 따라 지역발전을 전략적으로 추진․전담할 수 있는 전문인력이나 체제가 구비되어 있지 않은 실정이다.
제4장 해외의 지역발전 추진체계와 거버넌스 운영사례
제4장은 다양한 정치․행정체계와 분권화 수준, 사회․경제적 여건을 지닌 해 외의 지역발전 거버넌스체계 사례를 고찰하여 국내 도입방안 모색을 위한 유용
한 준거로 삼고자 하였다.
분권화의 정도와 유형에 따라 국가를 분류하여, 분권화 유형별로 지역거버넌 스 체계와 운영상 특징을 살펴보았다. 해외의 거버넌스체계 구축 및 운영 사례특 징을 종합하면 다음과 같다.
첫째, 유럽국가의 분권화 진전과 거버넌스에 대한 관심의 증대이다. 최근 전 세계적으로 나타나고 있는 분권화 경향은 중앙정부의 역할 축소와 함께 중앙정 부 권한이 지역 및 지방단위뿐만 아니라 민간, 그리고 초국가적 조직영역으로까 지 확대되는 양상을 초래하고 있다. 특히 유럽국가들은 유럽연합의 출현으로 정 부간 관계와 분권화 영역이 매우 확대되었으며, 최근에는 다차원적인 거버넌스 에 대한 논의가 활발하게 이루어지고 있다.
둘째, 정부간 관계변화와 지역중심의 발전전략 추진 경향이다. 분권화의 진전 으로 중앙-지방정부간 관계 변화가 이루어지고 있으며, 지역정책의 목표와 수단, 추진주체도 점차 변하고 있다. 지역이 국가성장의 동력으로 중시되면서 신지역 주의 경향이 부각되고 있다. 지역주의 경향은 중앙정부의 재조직화(restructuring) 의 필요성을 증대시키고 있다.
셋째, 지역발전의 전략적 추진과 지역발전 전담기구의 역할강화이다. 최근 해 외의 지역발전정책은 정책목표, 대상, 추진방식에 있어서 선별적이고 전략화하 는 특성을 보인다. 지역발전정책의 목표와 추진수단이 선별적․전략적인 양상을 띠면서 해외의 국가들은 지역발전시책을 전담하기 위한 지역발전기구(RDA) 등 지역발전 전담기구와 추진체계를 정비․운영하고 있다.
넷째, 지역발전을 위한 거버넌스체계는 국가의 정치․행정체제 및 수평적 협 력 문화의 특성에 따라 매우 다양한 형태를 지닌다. 유럽국가들의 지역거버넌스 유형은 단일형․연방형 등 정치․행정체제와 분권화 수준, 민간부문 및 지역이 해당사자의 참여정도에 따라 “중앙정부 주도형”, “지방자치단체 주도형”, “비정 부기관 주도형(자율조직형)”등으로 크게 유형화할 수 있다.
정부주도형 거버넌스체계는 중앙집권적 정치․행정체제의 국가에서 일반적으
로 나타나는 형태이며, 전통적인 하향식 추진방식을 취한다. 반면, 지방자치단체 주도형이나 민-관파트너십형은 지방자치단체와 민간 부문의 자율적인 관리운영 시스템이 작동되는 국가에서 주로 채택되며, 공공부문과 민간부문의 역할 관계 에따라 다양한 형태가 가능하다. 시민사회 및 비정부기관 주도형 거버넌스체계 는 연방형 정치․행정체제 국가에서 주로 발견된다. 이 유형은 지역발전시책의 추진에 있어서 다양한 지역내 이해당사자들에 의한 자율적인 결정과 추진이 가 능하며, 상향식 추진방식의 특징을 나타낸다.
< 분권화 수준과 지역거버넌스체계 모형 변화 >
세계화와 분권화가 진전되면서 성공적인 지역거버넌스체계 구축 및 운영을 위 해서는 지역사회의 자율적인 참여와 내부적인 역량 강화가 필수적이다. 그리고 이를 위해서 지역내 공식․비공식 기관간의 협력분위기 형성과 수평적 협의와 협력문화를 촉진하는 사회적 관행의 정립이 전제되어야 한다.
제5장 분권화시대의 지역거버넌스체계 구축 및 운용방안
제5장은 분권화 시대에 있어서 지역발전시책의 효율적 추진을 위한 거버넌스
체계 구축의 필요성과 모형 대안을 제시하였다. 거버넌스체제의 구축을 위해서 는 우선 지역발전을 다루는 기관(조직)의 정비와 개선이 선행되어야 한다. 여기 서는 기존의 지역발전조직의 정비방안을 제시하였고, 이를 토대로 지역발전조직 간 조정․ 협력을 위한 지역거버넌스체계 모형 대안을 제시했다. 그리고 각 대안 에 대하여 장단점을 비교 검토하고, 국내 도입가능성과 추진과제를 제시하였다.
첫째, 중앙정부 수준의 거버넌스체계 구축대안으로는 중앙정부 부처간 상설협 의체 대안과 지역발전 전담부처 신설 대안을 제시하였다. 전문가 조사에 의하면 중앙정부의 지역발전 추진체계로 전담부처의 설치 대안에 대한 선호도가 높게 나타났다. 본 연구에서는 현실적인 도입가능성 문제 등을 고려하여 지역발전 전 담부처의 신설 내지는 주무부처의 지정을 통해 기능을 수행할 수 있는 대안을 제안하였다.
둘째, 지역단위의 거버넌스체계 구축 대안으로는 중앙정부의 지역실행조직간 상설협의체 구축대안과 지역발전 통합청의 설치 대안을 제시했다. 두 대안간의 장단점 검토결과, 단기적으로는 지역실행조직간 상설협의체 대안의 도입이 가능 하나, 장기적으로는 중앙정부 지역실행조직이 지역단위에서 통합적으로 조정․
연계가 이루어질 수 있는 체제의 도입이 바람직한 것으로 제안하였다. 한편, 지 역발전 전담기구(RDA)의 설치와 관련해 향후 지역발전을 전략적으로 추진하기 위해 도입이 필요함을 제시하였다. 지역발전 전담기구의 성격, 기능, 보유권한 여 하에 따라 다양한 형태가 가능하다. 지역발전 전담기구를 설치하는 경우 국내 행 정관행 등을 고려하여 단기적으로는 공적 지위를 지닌 정부기관형이 바람직하 며, 장기적으로 자치단체, 기업, 주민 등 이해당사자들로 구성된 자율적인 조직형 태의 구성이 바람직한 것으로 판단된다.
마지막으로 지역거버넌스체계 모형을 “중앙정부 지역실행조직 주도형”, “광역 자치단체 주도형”, “비정부기관형”으로 구분하여 파트너십 및 협력 여건 등을 검 토하였다. 그리고 이 가운데 광역자치단체 주도형이 분권화가 상당수준 진전된 상태에서 바람직한 거버넌스 모형으로 제안했다. 분권형 지역거버넌스체계의 구 축을 위해서는 기존 추진조직의 정비에서부터 중앙-지방정부간 정책적 파트너십
관계 설정과 효율적 관리능력 배양, 그리고 공공-민간부문간 수평적 협력이 원활 한 사회적 관행과 제도 개선이 이루어져야 한다.
제6장 결론 및 정책 과제
제6장에서는 연구의 분석결과와 정책적 시사점을 정리하였다. 지역발전이 국 가성장을 선도하는 전략이 되기 위해서는 중앙정부, 지방정부, 민간부문 등 다양 한 기관간의 연계․조정․통합을 이룰 수 있는 거버넌스체계와 제도적 수단이 구비되어야 한다. 그러나 지역발전을 위한 거버넌스적 추진방식은 지역내 조직 이나 제도의 신설만으로는 이루어지기 어려운 특성이 있다. 지역사회 참여주체 의 자율성, 참여의식 그리고 수평적 협력문화의 정립이 병행되어야 한다. 이 연구 는 지역발전을 위한 분권형 거버넌스체계의 구축에 관한 기본 방향과 골격을 제시 하는 데 한정하였다. 구체적인 실행을 위한 세부적인 제도와 실천적 수단에 대해서 는 후속 연구가 필요하다.
차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· Ⅴ
제 1 장 서 론
1. 연구의 필요성과 목적 ··· 1
1) 연구의 배경과 필요성 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 5
2. 연구의 범위와 방법 ··· 5
1) 연구의 범위와 수행방법 ··· 5
2) 연구수행의 접근방법 ··· 7
제2 장 관련 이론 및 선행연구의 검토 1. 개념의 정립 ··· 9
1) 지역개발시책의 개념과 범위 ··· 9
2) 지역개발시책의 유형 ··· 10
2. 관련 이론의 검토 ··· 11
1) 정부간 관계론 ··· 11
2) 거버넌스 개념과 지역거버넌스 이론 ··· 15
3. 선행연구의 검토 ··· 29
1) 해외 선행연구의 검토 ··· 29
2) 국내 선행연구의 검토 ··· 31
3) 선행연구와 본 연구의 차별성 ··· 32
4. 본 연구의 조작적 정의와 분석틀 ··· 33
제3 장 우리나라의 지역발전시책 추진체계와 운영실태 분석 1. 중앙정부 수준의 지역발전시책 추진체계와 운영실태 분석 ··· 36
1) 중앙정부의 지역발전시책 추진조직 및 운영실태 ··· 36
2) 중앙정부의 지역발전시책 투자재원 운용실태 ··· 50
2. 지역단위의 지역발전 추진체계와 운영실태 분석 ··· 55
1) 중앙정부 지역실행조직의 운영 및 연계실태 현황 ··· 55
2) 중앙정부 지역실행조직의 운영 및 연계실태 조사: 산하기관 및 유관단체 대상의 설문조사 분석결과 ··· 64
3) 지방자치단체의 지역발전시책 추진조직과 운영실태 ··· 70
3. 현행 지역발전 추진체계와 운영상 문제점 ··· 75
1) 중앙정부의 지역발전시책 추진체계와 운영상 문제점 ··· 75
2) 지역수준의 지역발전시책 추진체계와 운영상 문제점 ··· 76
제4 장 해외의 지역발전 추진체계와 거버넌스 운영사례 1. 사례분석을 위한 틀 ··· 80
1) 사례분석 국가의 선정방법 ··· 80
2) 주요 사례분석내용 ··· 82
2. 영국의 지역거버넌스체계 구조와 운영사례 ··· 83
1) 지방분권화와 거버넌스의 대두배경 ··· 83
2) 영국의 지역거버넌스체계 구조와 운영 ··· 84
3) 영국의 지역거버넌스체계 운영사례 ··· 99
4) 영국의 지역거버넌스체계 특성과 정책적 시사점 ··· 104
3. 프랑스의 지역거버넌스체계와 운영사례 ··· 108
1) 지방분권화와 정부간 관계변화 ··· 108
2) 프랑스의 지역발전 추진체계와 거버넌스 ··· 111
3) 프랑스의 지역거버넌스 촉진제도: 계획계약 운영사례 ··· 114
4) 프랑스의 지역거버넌스체계 특성과 정책적 시사점 ··· 119
4. 북유럽 국가의 지역발전 거버넌스 사례 ··· 122
1) 정치․사회구조와 거버넌스 형성배경 ··· 122
2) 북유럽국가의 지역거버넌스 사례 ··· 123
3) 북유럽국가의 지역발전과 거버넌스 특징 ··· 133
5. 남유럽 국가의 지역거버넌스 운영사례 ··· 135
1) 스페인의 바르셀로나 도시거버넌스 사례 ··· 135
2) 이탈리아의 지방분권화와 거버넌스 사례 ··· 137
6. 연방체제 국가의 지역거버넌스 사례 ··· 141
1) 독일의 지역거버넌스 운영사례 ··· 141
2) 벨기에의 지역거버넌스체계 ··· 142
7. 해외 사례의 특성 종합검토 ··· 144
1) 분권화의 진전과 거버넌스에 대한 관심증대 ··· 144
2) 정부간 관계변화와 지역중심 발전전략 추진 ··· 145
3) 지역발전 추진의 전략화 및 지역발전기구(RDA)의 역할강화 ··· 146
4) 지역발전 추진주체간의 정책적 파트너십 강화 ··· 152
제5 장 분권화시대의 지역거버넌스체계 구축 및 운용방안 1. 지역거버넌스체계 구축의 필요성과 기본방향 ··· 156
1) 지역거버넌스체계 구축의 필요성 ··· 156
2) 지역발전을 위한 거버넌스체계 구축의 기본방향 ··· 159
2. 중앙 및 지역단위 지역발전 추진조직의 정비 ··· 160
1) 중앙정부 수준의 지역발전 추진조직 정비 ··· 161
2) 지역단위의 지역발전 추진조직 정비 ··· 166
3. 분권화시대 지역발전을 위한 거버넌스 모형 구축 ··· 179
1) 지역거버넌스체계 구축대안의 설정 방향 ··· 179
2) 지역거버넌스체계의 구축모형 대안 검토 ··· 179
4. 지역거버넌스체계 구축과 효율적 운영을 위한 추진과제 ··· 185
1) 기본방향과 현안과제 ··· 185
2) 분권형 지역거버넌스체계의 도입을 위한 추진과제 ··· 186
제6 장 결론 및 정책 과제 1. 결론 및 정책 제언 ··· 191
1) 분권형 지역발전 추진체계의 구축필요 ··· 191
2) 분권형 지역발전 추진체계의 구축방안 ··· 193
2. 연구의 한계와 향후 과제 ··· 195
참 고 문 헌 ··· 197
SUMMARY ··· 205
부 록 ··· 211
표 차 례
<표 2-1> 중앙과 지방정부간 관계론 종합검토 ··· 12
<표 2-2> OECD 국가의 정부간 관계 변화동향 ··· 14
<표 2-3> 거버넌스의 개념정의 ··· 16
<표 2-4> 거버넌스의 시대별 개념변화 ··· 18
<표 2-5> 전통적인 공공서비스 수행방식과 신공공관리(NPM) ··· 19
<표 2-6> 사회여건 변화와 거버넌스의 대두 ··· 20
<표 2-7> Rhodes의 유형: policy community와 policy network ··· 23
<표 2-8> Rosenau의 거버넌스 유형 ··· 24
<표 2-9> Hooghes & Marks의 지역거버넌스 유형 ··· 25
<표 2-10> 거버넌스의 지역단위에 따른 유형화(영국의 사례) ··· 25
<표 2-11> 국가와 사회간 관계 특성에 의한 거버넌스체제 모형비교 ··· 26
<표 2-12> 성공적인 파트너십을 위한 요인 ··· 28
<표 3-1> 지역발전시책의 유형과 소관 중앙정부 부서 ··· 37
<표 3-2> 중앙정부 부서별 지역발전시책 관련 소관업무 ··· 38~39 <표 3-3> 개별법에 의해 추진되는 중앙정부 부서별 지역개발계획 ··· 41
<표 3-4> 중앙정부 부서가 추진하는 주요 지역개발시책의 투자규모(2002년) ···· 42
<표 3-5> 중앙정부 부서별 농어촌 지역개발사업 추진현황 ··· 43
<표 3-6> 산업자원부의 4개 지역산업진흥사업 추진실태와 지역내 추진기관 ··· 45
<표 3-7> 산업자원부의 9개 지역산업진흥사업 추진실태와 지역내 추진기관 ··· 46
<표 3-8> 지역기술혁신체제 구축과 관련한 중앙정부 부처별 사업내용과 추진주체 47 <표 3-9> 벤처기업지원과 관련한 중앙정부 부처별 추진시책 내용 ··· 48
<표 3-10> 군장산업단지 인입철도 건설사례 ··· 49
<표 3-11> 중앙 및 지방자치단체의 지역발전시책 투자재원유형(2001) ··· 50
<표 3-12> 실질적 지역진흥 투자사업비 ··· 51
<표 3-13> 중앙정부 부서별 지역발전시책 추진관련 특별회계 투자현황(2002년) 52 <표 3-14> 중앙정부 부서별 지역발전시책 추진관련 일반회계 투자현황(2001년) 53 <표 3-15> 지역발전 추진사업별 소관 중앙부처 및 투자재원(2001년) ··· 54
<표 3-16> 산하기관 및 유관단체의 세부유형과 분류기준 ··· 56
<표 3-17> 지역발전시책 추진관련 중앙정부 주요부서의 산하기관 및 단체현황 56 <표 3-18> 특별지방행정기관과 지방자치단체의 비교 ··· 57
<표 3-19> 특별지방행정기관의 유형별 설치현황과 추이 ··· 58
<표 3-20> 지역발전시책 추진관련 특별지방행정기관의 관할구역 현황 ··· 59
<표 3-21> 특별지방행정기관과 광역자치단체간 중복기능실태:중소기업지원분야 61 <표 3-22> 특별지방행정기관과 광역자치단체간 중복기능실태:국토건설분야 ··· 61
<표 3-23> 지역내 중소기업 지원기관과 수행기능 중복실태 ··· 63
<표 3-24> 조사표 배포 및 회수현황 ··· 65
<표 3-25> 기관의 지역발전역할 인지도(기관 설문조사결과) ··· 66
<표 3-26> 타 기관과의 조정 및 연계미흡에 따른 곤란내용(기관 설문조사결과) 67 <표 3-27> 중앙정부 수준의 바람직한 개선방안(기관 설문조사결과) ··· 69
<표 3-28> 지자체 및 관련기관 간의 연계․협력 촉진방안(기관 설문조사결과) · 69 <표 3-29> 광역자치단체의 지역개발관련 주요부서와 소관업무: 충남도 사례 70~71 <표 3-30> 자치단체의 명목상 투자사업비 ··· 73
<표 4-1> 유럽국가의 분권화 수준과 유형 ··· 80
<표 4-2> 유럽국가의 국가하위 지역단위와 권한 비교 ··· 81
<표 4-3> 잉글랜드내 중앙정부 지역사무소 현황 ··· 86
<표 4-4> 영국의 RDA와 해당지역 ··· 92
<표 4-5> RDA의 인력구성과 이전근무기관 ··· 95
<표 4-6> RDA별 기금운용실태(1999/2000년 세출예산기준) ··· 96
<표 4-7> Single Pot 예산의 각 부처별 지원규모 추이전망 ··· 97
<표 4-8> GOR 및 여타 지역발전기관에서 RDA로 옮긴 인력수 ··· 100
<표 4-9> 지역계획지침(RPG)의 수립과정 ··· 103
<표 4-10> 계획계약 투자액에 관한 국가와 레지옹간의 분담액 ··· 118
<표 4-11> 지방의 경제발전전략: 공간적 전략과 기능적 전략 ··· 126
<표 4-12> 북유럽국가내 지방경제발전 이니셔티브 및 거버넌스 사례 ··· 133
<표 4-13> 벨기에의 중앙 및 지방행정체계 ··· 142
<표 4-14> 중앙정부 수준의 지역정책 추진방식 비교 ··· 145
<표 4-15> 영국, 일본, 이탈리아의 RDA유형비교 ··· 149
<표 4-16> RDA가 제공하는 서비스 유형의 변화 ··· 150
<표 4-17> 국가별 RDA의 유형비교 ··· 151
<표 4-18> 지역거버넌스체계별 특징비교 ··· 154
<표 5-1> 중앙정부부서 수준의 지역발전시책 추진체계 정비필요성 ··· 161
<표 5-2> 중앙정부부서 수준의 추진체계 정비대안 비교 ··· 163
<표 5-3> 중앙정부 수준의 지역발전시책 추진체계 개선방안 ··· 164
<표 5-4> 중앙정부 수준의 추진조직 정비대안 비교 ··· 165
<표 5-5> 중앙정부 지역실행조직의 정비․개선대안 비교 ··· 168
<표 5-6> 지역발전통합청의 설치구상 의견(전문가조사 결과) ··· 171
<표 5-7> 지역발전통합청의 설치시 통합대상 주무부서 ··· 172
<표 5-8> 지역발전 전담기구의 설치필요성(전문가조사 결과) ··· 173
<표 5-9> 지역발전 전담기구의 유형별 대안비교 ··· 176
<표 5-10> 단기적 차원의 지역발전 전담기구의 조직형태 ··· 177
<표 5-11> 장기적 차원의 지역발전 전담기구의 조직형태 ··· 178
<표 5-12> 지역수준의 거버넌스체계 모형 대안비교 ··· 180
<표 5-13> 지역거버넌스체계 모형별 장단점 비교 ··· 184
<표 5-14> 중앙정부와 지자체간의 협력촉진방안(전문가조사 결과) ··· 187
<표 5-15> 지역내 민간부문의 협력촉진방안(전문가조사 결과) ··· 190
<표 6-1> 중앙 및 지역수준의 추진조직 및 정비방안 종합표 ··· 191
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 접근방법 ··· 8
<그림 2-1> 지역거버넌스체계 구축을 위한 주요 연구분석대상 ··· 33
<그림 3-1> 중앙정부 수준의 지역발전시책 추진체계 ··· 36
<그림 3-2> 지역중소기업 추진조직간 연계도 ··· 62
<그림 3-3> 지역인프라구축 추진조직간 연계도 ··· 64
<그림 3-4> 지역내 연계․협력이 필요한 기관 ··· 68
<그림 3-5> 지역혁신체계 구축과 대학의 역할 ··· 74
<그림 4-1> 해외의 지역거버넌스체계 분석틀 및 분석내용 ··· 82
<그림 4-2> 영국(잉글랜드)의 지역정책 추진체계: 중앙정부, 지역 및 지방정부 간 운영연계도 ··· 87
<그림 4-3> 중앙정부 지역사무소의 지역내 기관간 교류실태 ··· 88
<그림 4-4> 영국의 지역발전 전담기구: 중앙 및 지역단위 ··· 90
<그림 4-5> 영국 잉글랜드내 경제계획 지역과 RDA 분포도 ··· 93
<그림 4-6> 영국의 지역거버넌스체계 추진주체와 관계 ··· 105
<그림 4-7> 프랑스의 지방행정기관 ··· 110
<그림 4-8> DATAR의 수행기능과 조직(2003년) ··· 113
<그림 4-9> 프랑스 계획계약의 성립구조 ··· 116
<그림 4-10> ERVET 시스템 ··· 140
<그림 4-11> 벨기에의 지역거버넌스 운용체계: 플래미시 정부사례 ··· 143
<그림 4-12> 다원적 분권화와 정책주체의 영역확대 ··· 144
<그림 4-13> 지역발전정책 대상의 전략화 ··· 147
<그림 4-14> RDA와 여타 기관과의 관계(유럽내 RDA의 위상) ··· 152
<그림 4-15> 분권화 수준과 지역거버넌스체계 모형변화 ··· 153
<그림 5-1> 참여정부의 지방분권 비전과 추진전략 ··· 157
<그림 5-2> 중앙정부 지역통합청 설치구상(예시) ··· 170
<그림 5-3> 중앙정부 주도형 지역거버넌스 모형 ··· 181
<그림 5-4> 광역자치단체 주도형 지역거버넌스 모형 ··· 182
<그림 5-5> 비정부기관 주도형 지역거버넌스 모형 ··· 183
부 표 차 례
<부표 1-1> 조사표 배포 및 회수현황 ··· 231
<부표 1-2> 응답기관 유형 ··· 231
<부표 1-3> 응답기관 소재지 ··· 232
<부표 1-4> 주요 수행기능 및 제공서비스(복수응답) ··· 232
<부표 1-5> 응답기관 평균인력현황 ··· 233
<부표 1-6> 관할지역 공간범역 ··· 233
<부표 1-7> 연간 활용예산 및 재원조달내역(2002년 기준) ··· 234
<부표 1-8> 응답기관의 지역발전 역할인지도 ··· 235
<부표 1-9> 유사기능을 수행하는 중앙정부 관련기관의 유무 ··· 236
<부표 1-10> 소관지역내 해당 지자체의 지역종합발전계획과 연계중요도 ··· 236
<부표 1-11> 업무수행시 타 기관과의 협력방식 ··· 237
<부표 1-12> 소관 부서로부터의 자율성(사업선정 및 기획) ··· 238
<부표 1-13> 소관 부서로부터의 자율성(예산 및 재원운용) ··· 238
<부표 1-14> 소관 부서로부터의 자율성(조직 및 인력운용) ··· 239
<부표 1-15> 업무의 자율적 수행에 가장 필요한 조치 ··· 239
<부표 1-16> 업무수행시 타 기관과의 연계 및 협력이 요구되는 단계 ··· 240
<부표 1-17> 타 기관과의 조정 및 연계 미흡으로 곤란한 경험 ··· 240
<부표 1-18> 타 기관과의 조정 및 연계 미흡에 따른 곤란의 내용 ··· 241
<부표 1-19> 업무수행과 관련한 교류빈도 ··· 241
<부표 1-20> 타 기관들과 연계 및 협력의 필요성 ··· 242
<부표 1-21> 타 기관들과 교류형태 ··· 243
<부표 1-22> 중앙정부 수준의 바람직한 개선방안 ··· 245
<부표 1-23> 지자체 및 관련기관간의 연계․협력 촉진방안 ··· 245
<부표 2-1> 조사표 배포 및 회수현황 ··· 247
<부표 2-2> 응답자의 근무부서 및 주요 연구분야 ··· 248
<부표 2-3> 응답자의 지역적 분포 ··· 248
<부표 2-4> 응답자의 근무연한 ··· 248
<부표 2-5> 중앙정부의 지역발전시책에 대한 효율성(지역산업 지원시책) ··· 249
<부표 2-6> 중앙정부의 지역발전시책에 대한 효율성(지역인프라 확충시책) ···· 249
<부표 2-7> 중앙정부의 지역발전시책에 대한 효율성(기업투자 유치시책) ··· 250
<부표 2-8> 중앙정부의 지역발전시책에 대한 효율성(낙후지역 지원시책) ··· 250
<부표 2-9> 중앙정부의 지역발전시책 추진의 장애요인 ··· 251
<부표 2-10> 지역발전시책의 조정․연계추진 적합한 부처 ··· 252
<부표 2-11> 향후 지역발전시책 추진에 있어서 중앙정부의 주요기능 ··· 253
<부표 2-12> 중앙정부 수준의 지역발전시책 추진체계 정비 필요성 ··· 253
<부표 2-13> 중앙정부 수준의 지역발전시책 추진효율성 제고 개선방안 ··· 254
<부표 2-14> 특별지방행정기관의 정비대안 ··· 255
<부표 2-15> 지역발전통합청의 설치구상에 대한 견해 ··· 255
<부표 2-16> 지역발전통합청 설치시, 통합대상 주무부서 ··· 256
<부표 2-17> 지역발전통합청 설치에 바람직한 공간범역 ··· 257
<부표 2-18> 지역단위 산업진흥․경제발전시책들의 지역발전 기여도(지역산업 지원시책) 257
<부표 2-19> 지역단위 산업진흥․경제발전시책들의 지역발전 기여도(지역인프라 확충시책) 258
<부표 2-20> 지역단위 산업진흥․경제발전시책들의 지역발전 기여도(기업투자 유치시책) ··· 258
<부표 2-21> 지역단위 산업진흥․경제발전시책들의 지역발전 기여도(낙후지역 지원시책) ··· 259
<부표 2-22> 중앙정부의 지역발전시책 및 사업의 지역발전효과 미흡이유 ··· 260
<부표 2-23> 지역발전시책 및 사업추진의 협력정도(중앙정부-지자체) ··· 260
<부표 2-24> 지역발전시책 및 사업추진의 협력정도(지자체-특별지방행정기관) 261
<부표 2-25> 지역발전시책 및 사업추진의 협력정도(지자체-대학, 연구기관) ···· 261
<부표 2-26> 지역발전시책 및 사업추진의 협력정도(지자체-기업) ··· 262
<부표 2-27> 향후 지방분권시대에 협력 및 파트너십이 요구되는 관계 ··· 263
<부표 2-28> 지역발전 전담기구의 설치 필요성 ··· 263
<부표 2-29> 지역발전 전담기구의 바람직한 공간적 단위 ··· 264
<부표 2-30> 지역발전 전담기구의 중점 수행기능 ··· 265
<부표 2-31> 지역발전 전담기구의 바람직한 조직형태(단기적으로 바람직한 형태) 265
<부표 2-32> 지역발전 전담기구의 바람직한 조직형태(장기적으로 바람직한 형태) 267
<부표 2-33> 지역발전 전담기구의 바람직한 재원조달방식 ··· 267
<부표 2-34> 지역발전 전담기구 설치시 단기적 문제점 ··· 268
<부표 2-35> 지역발전 거버넌스체계 구축시 주도적 역할 ··· 269
<부표 2-36> 중앙정부와 지자체간 협력촉진방안 ··· 269
<부표 2-37> 지역내 민간부문의 협력촉진방안 ··· 270
<부표 2-38> 거버넌스체계 구축 및 운용방안에 관한 제언 ··· 271
1
C H A P T E R
서 론
1. 연구의 필요성과 목적
1) 연구의 배경과 필요성
(1) 지역발전 추진체계의 비효율성과 조정․연계 미흡
우리나라는 1994년 지방자치제를 본격적으로 실시한 이래 10여 년이 지났으나 지역발전시책 및 사업의 추진에 있어서 중앙정부 관련부처가 여전히 주도적인 역할을 수행하고 있다.
낙후지역 개발사업의 경우, 행정자치부는 도서종합개발사업, 오지종합개발사 업, 접경지역지원사업, 소도읍 육성사업, 농어촌주거환경개선사업, 아름마을가꾸 기 사업을 추진하고 있으며, 농림부는 농어촌 정주권 개발사업과 문화마을 조성 사업을, 그리고 건설교통부는 특정지역 개발사업과 개발촉진지구 개발사업을 부 처별로 각각 추진하고 있다. 이와같은 중앙정부 부처에 의한 개별적․산발적인 지역발전시책이나 사업 추진방식은 한정된 재원 하에서 운용되므로 실질적인 지 역발전효과보다는 정부지원의 생색내기용에 불과하다는 지적을 받고있다.1) 게
다가 현행 중앙정부 주도의 지역발전 추진방식은 중앙정부 시책 및 추진사업이 지역적 수요나 우선순위를 제대로 반영하지 못하게 할 뿐만 아니라 중앙정부 부 서간 및 중앙-지방정부의 추진시책(사업)간 조정․연계 미흡의 문제를 야기하여 지역개발투자 및 지원 효과를 저하시키는 주요 요인으로 지적되고 있다. 이에 따 라 분권화시대에 중앙정부의 지역발전시책 추진의 효율성을 높이기 위해서는 현 행 지역발전 추진체계의 정비와 개선이 요구된다.
(2) 지방분권시책의 추진과 분권형 국정운영시스템 추진체계 전환 필요 2003년 출범한 참여정부는 국가균형발전과 함께 지방분권을 주요 국정과제 (national agenda)로 설정하고 과감한 분권화 추진방향을 제시하고 있다. 참여정 부의 지방분권은 추진방향과 원칙에 있어 중요한 정책적 함의를 지닌다.
첫째, 국가혁신을 통한 총체적 분권화를 지향하고 있다. 기존의 지방분권 추진 시책은 중앙-지방정부의 기능분담에 치중해왔으나, 참여정부의 지방분권 추진방 향은 정부혁신, 지역사회의 자율역량 강화 등 사회의 총체적인 혁신역량 강화와 이를 통한 국가 개조를 추구하고 있다.
둘째, 지방혁신역량 강화를 통한 선도적 분권화를 지향하고 있다. 기존의 지방 분권 추진시책은 지방정부의 내부역량 강화를 전제조건 내지 단서조항으로 하여 점진적으로 추진해온 반면, 참여정부의 분권화시책은 ‘선분권-후보완’ 원칙을 통 한 선도적 분권화를 제시하고 있다. 즉 분권화를 지역의 내부역량 강화를 위한 필수적인 선결조건으로 인식하는 발상전환적 접근을 취하고 있다.
셋째, 정부기능 재정립을 통한 정책분담형 분권화를 지향하고 있다. 기존의 지 방분권 추진시책은 국가사무 및 기능의 점진적인 지방이양에 치중해왔으나,2) 참
1) 2002년도 중앙정부의 주요 낙후지역 개발사업 투자내용에 의하면, 개발촉진지구 개발사업은 개소당 평균 11.8억원, 도서개발사업은 10.5억원, 오지개발사업은 12.5억원, 농어촌정주권개발사업은 2.7억원 의 지원규모를 나타내고 있다.
2) 지방자치제도의 도입 이후 정부는 지방이양추진위원회 등을 통해 중앙정부 사무의 지방이양을 통한 분권화를 시도하였다. 그러나 전체사무 중에서 국가사무도 1994년 75%에서 2002년 73%로 거의 감소 되지 않은 실정이며, 그동안 국가의 기관위임사무로 지방에서 실질적으로 처리하던 업무를 중심으로
여정부의 분권화는 중앙-지방간의 협력적 파트너십 관계 형성을 위해 시책과 프 로그램 위주의 포괄적이고 과감한 분권화를 추진하고 있다.
이상과 같이 지방분권시책이 추진되는 경우 중앙정부 역할의 축소는 불가피해 질 전망이며, 중앙정부와 지방정부간의 새로운 역할분담관계에 대한 설정이 요 구될 것이다. 그리고 새로운 여건 변화에 효율적으로 대응하기 위해서는 중앙정 부와 지방정부간, 정부와 민간부문간의 연계와 협력 필요성이 높아질 것이다. 특 히 지역경제․사회문제의 해결과 발전을 촉진하기 위해서는 지역단위에서 중앙 정부, 지방정부, 민간부문의 자율적인 협력을 유도할 수 있는 분권형 국정관리시 스템의 구축과 추진체계에 대한 요구가 높아지게 될 것이다.
(3) 세계화․분권화의 진전에 따른 신지역주의 경향과 거버넌스 중시 세계화의 진전은 국가의 역할을 약화시키는 한편, 공간정책의 추진단위로서 지역(region)의 중요성을 증대시키고 있다. 세계화 시대에는 지역발전이 국가경 쟁력 및 국가성장의 동력이 될 것으로까지 인식되고 있다.
세계화는 국가경계를 초월한 경제활동의 지리적인 확산과 이들 경제활동이 기 능적으로 통합되어나가는 과정에서 나타나는 복합적인 사회적․경제적 변화추 이를 통칭한다(Kim et al., 1995: 4). 이러한 추세는 사회적․경제적 구조변화를 통해 국가의 경제활동과 공간적인 형태에 있어서 본질적인 변화를 수반한다. 세 계화는 국경을 초월한 자본, 생산품, 노동의 이동을 통제하던 국가의 능력을 감 퇴시키고, 국내 지역간 균형발전과 전통적인 복지국가 실현을 위한 지역과 부문 간 자원을 재배분하는 국가의 역할을 위축시키는 결과를 초래한다.3) 이에 따라 지역이 핵심적인 경제단위로 등장하고 있다. 이러한 신지역주의(new regionalism)
이양된 것으로 나타났다(정부혁신․지방분권위원회, 2003).
3) 세계화시대 지역경쟁력 강화를 위해 최근 OECD국가들의 지역개발정책은 전면적인 패러다임 전환에 직면해 있다. 지역개발정책 목표도 기존의 소득재배분(redistribution) 정책에서 지역경쟁력 및 지역내 부의 창출(wealth creation)을 강조하는 정책으로 전환하였다. 그리고 지역개발전략과 수단도 전통적인 부문접근(sectoral approach)에서 지역중심의 통합발전전략(place-based integrative development strategies) 으로 전환하고 있다(차미숙, 2003: 53-54).
현상으로 한 국가의 경제적 성장과 경쟁력은 지역의 변화대응 능력에 크게 좌우 되고 있다. 지역중심의 국가발전형태는 국가가 처한 정치․경제․사회적 여건에 따라 상이한 양상으로 나타난다.4) OECD국가들은 지역을 주도적인 공간경제단 위의 성격을 넘어 분절화된 사회기능과 복잡한 사회․경제문제의 해결을 위한 통합기제로 인식하고 있다. 이에 따라 지역개발전략을 전통적인 부문별 접근 (sectoral approach)에서 지역중심의 통합적 발전전략(place-based integrative development strategies)으로 전환하고 있다(차미숙, 2003: 53-54).
이와같이 지역이 분절화된 사회기능의 통합기제 역할을 수행하면서 기존의 추 진체계에 대한 변화의 필요성이 제기되었다. 중앙정부와 지방정부, 민간부문 등 다양한 주체들간의 협력을 촉진하기 위한 대안적인 운영방식으로서 거버넌스적 접근방식에 대한 관심이 증대하고 있다.
(4) 지역발전 추진체계의 정비와 지역거버넌스체계의 국내모형 연구필요 지역단위의 통합적인 경제․사회발전시책의 추진 필요성이 증대되면서 이를 효율적으로 추진할 수 있는 제도와 운영체계, 즉 거버넌스체계의 구축 필요성이 커지고 있다. 그러나 우리나라에서는 지역단위 발전시책의 추진을 위한 조직의 정비․개선, 그리고 지역거버넌스체계의 모형에 대한 종합적인 연구가 거의 이 루어지지 못하였다.
세계화와 분권화라는 전 세계적인 변화추세 속에서 참여정부의 분권화 시책이 원활히 추진되기 위해서는 지역단위의 통합적․자율적인 발전체제 구축이 필요 하다. 특히 중앙정부, 지방정부, 민간부문이 참여하는 새로운 국정운영 시스템으 로서 분권형 지역거버넌스체계의 구축대안 모색을 위한 탐색적 연구가 필요하다.
4) 1990년대 영국의 신지역주의 경향은 유럽연합의 지역프로그램 연계, 물리적․경제적 개발에 있어서 공간적 불균형에 대한 지속적인 논의, 그리고 민영화와 경쟁정책에 따른 공공시설 및 교통인프라 공 급의 탈영역화 등과 관련한 지역수준의 전략적 조정 및 거버넌스에 대한 필요성에서 비롯되었다 (Stephenson and Poxon, 2001).
2) 연구의 목적
본 연구는 「지역중심의 국토발전」을 위한 제도 및 추진체계 모색을 위한 기 초 연구이다.5) 본 연구는 지방분권화 시대에 지역산업 및 경제발전을 전략적으 로 추진할 수 있는 지역거버넌스체계(regional governance system)를 도출, 제시하 는데 목적이 있다. 구체적인 연구목적은 다음과 같다.
첫째, 우리나라의 지역발전시책 및 사업 수행을 위한 중앙정부 및 지역 단위 의 추진체계와 운영 실태를 분석한다.
둘째, 세계화와 분권화시대에 지역단위의 경제․사회발전의 추진을 위한 지역 거버넌스 관련 이론과 해외 사례를 분석하여 우리나라의 지역발전시책 추진체계 정비 및 개선을 위한 시사점을 도출한다.
셋째, 지방분권시대의 중앙-지방정부간 새로운 관계 정립과 민간부문의 역할 증대에 대비하여 지역발전시책을 통합적이고 효율적으로 추진할 수 있는 지역거 버넌스체계 모형의 대안을 모색한다. 그리고 지역거버넌스체계의 국내 도입을 위한 전략과 과제를 제시한다.
2. 연구의 범위와 방법
1) 연구범위와 수행방법
(1) 현행 지역발전시책 추진체계 및 운영실태 분석
지역발전정책은 지역의 경제․사회발전과 공간변화에 영향을 주는 일체의 정 부시책을 총칭한다. 이 경우 지역발전정책의 범위는 정부가 추진하는 경제, 사회, 문화정책의 대부분이 포함될 정도로 광범위하다. 본 연구에서는 지역발전정책을
“지역의 경제 및 산업발전에 직결되는 자원개발, 산업입지, 사회간접자본시설 등
5) 지역중심의 국토발전전략 연구는 세계화시대의 불확실한 미래에 유연하게 대응할 新국가생존전략을 지역단위의 내생적인 접근을 통해 제시함으로써 국가의 성장동력 및 경쟁력을 제고하고자 추진하였 다. 자립적 지역발전을 위한 공간구조개편 연구(공간적 접근), 중앙정부기능의 지역화방안 연구(기능 적 접근), 지역발전을 위한 거버넌스체계 구축연구(제도적 접근) 등 3개 연구가 별도로 수행되었다.
물적 기반조성 및 지역경제․산업진흥시책”으로 한정하였다.
지역발전시책 추진체계와 운영실태는 중앙정부와 지역 수준으로 구분하여 분 석하였다. 중앙정부 수준은 관련 부처와 지역실행조직인 특별지방행정기관(소속 기관), 산하기관 및 유관단체를 주요 분석대상으로 하였다.6) 중앙정부의 지역발 전시책 추진체계와 운영실태를 분석하기 위해서 낙후지역 개발사업, 지역산업진 흥사업, 인프라구축사업 등 주요 시책유형별로 분석하였다. 한편, 중앙정부 지역 실행조직의 실태조사는 지역발전시책의 주요 부처라 할 수 있는 건설교통부와 산업자원부(중소기업청)의 소속․산하․유관단체를 대상으로 중점 분석하였다.
이를 위해 사전조사로 기관면담조사를 실시하였고, 중부권, 동남권, 서남권의 중 앙정부 소속․산하․유관단체에게 조사표를 발송․회수하였다.7)
(2) 해외의 지역발전 추진체계 및 거버넌스체계 사례분석
지역발전 추진체계나 운영은 지방분권화 수준, 정치․행정체계와 사회․경제 적 여건 등과 밀접히 관련되어 있다. 지방분권시대에 바람직한 지역발전 추진 및 거버넌스체계 구축을 위한 준거로서 이미 분권화가 상당히 진전되었거나 추진중 인 해외국가를 사례로 분석하였다. 특히 분권화 수준을 감안하여 정치․행정체 제에 따라 장․단기 대안모색에 도움을 받고자 선정하였다. 단일체제형인 영국, 프랑스를 비롯하여 북유럽, 남유럽 및 연방체제 국가사례를 종합적으로 분석하 여 대안 모색을 위한 시사점과 과제를 도출하였다.
해외의 지역발전 추진체계 및 거버넌스체계 분석에서는 관련 외부전문가의 협
6) 중앙정부 각 부처는 지역발전시책의 실행을 위해 소속, 산하, 유관단체 등의 조직을 두고 있으며, 이들 은 법률근거 및 정부지원비율, 투자형태에 따라 구분된다. 소속기관은 특별지방행정기관을, 산하기관 은 정부지원 및 투자비율에 따라 정부출자기관, 정부투자기관, 정부출연기관 등 다양한 형태가 있고, 유관단체는 사업자단체 등이 해당되며, 이들은 일정비율 경상비 지원이나 위탁 등을 통해 정부부서 업무의 지역실행조직 역할을 행하고 있다.
7) 중앙정부 소속․산하․유관단체 조사의 실효성을 도모하기 위해 2003년 5월 지방중소기업청과 지방 국토관리청 각 1개소를 대상으로 사전면담을 실시하였다. 면담조사에서는 지역단위에서 기관의 역할 수행과 중앙-지방-여타기관과의 관계 등을 중점 질문하였으며 본 조사표 작성에 활용하였다. 본 조사 에서는 중부권, 동남권, 서남권내 전체대상기관인 372개소에 조사표를 우편 발송하였는데 119개가 회 수되어 32%의 응답률을 나타냈다.
력 연구를 통하여 지방분권화, 지역발전 추진체계(조직), 거버넌스 구조와 운영 실태, 추진상의 문제점과 특징을 분석하였다. 또한 분권형 운영시스템 사례를 분 석하여 향후 지역거버넌스체계의 구축 및 운영에 있어서 준거로 삼았다.
(3) 지역발전 추진조직의 정비대안 모색과 거버넌스체계 구축
분권화 시대를 대비한 지역발전시책의 효율적 추진을 위해 현행 중앙정부 주 도에 의한 지역발전시책 추진조직의 정비와 개선대안을 살펴보고, 대안별 장단 점과 도입 가능성을 제시하였다. 특히 지역발전 추진조직의 정비, 개선대안 모색 에서는 중앙정부 및 지역 수준으로 구분하여 정비․개선 대안을 제시하였다. 지 역개발분야의 전문가 261명을 대상으로 한 우편설문조사 방법을 통해 중앙, 지역 수준에서 지역발전 추진조직의 정비대안과 바람직한 거버넌스체계 구축․운용 방안에 관한 의견을 수렴하였다.8)
2) 연구수행의 접근방법
이 연구에서는 연구 내용별로 문헌조사, 자료분석, 기관면담 및 설문조사, 전 문가조사, 전문가 워크숍 등 다양한 연구 방법을 활용하였다.
첫째, 개념정립과 관련이론 및 선행연구를 종합적으로 검토하기 위하여 학문 적․실증적 차원에서 행해진 기존의 국내․외 문헌을 분석하였다.
둘째, 중앙정부 및 지역실행조직의 지역발전시책 추진실태와 연계 특성을 밝 히기 위해 산업자원부(중소기업청)와 건설교통부 산하의 소속․산하․유관단체 를 대상으로 심층면담 및 우편조사를 병행 실시하였다.
셋째, 외국의 지역발전 추진체계와 거버넌스 구조, 운영실태 특성을 분석하기 위해 영국, 프랑스를 비롯하여 북유럽, 남유럽국가 둥 사례를 비교하였다.
8) 지방분권시대에 적절한 지역발전 추진체계 대안모색을 위해 2003년 9~10월 중 지역개발분야의 학계 및 공무원 등 261명의 전문가(공무원 포함)에게 우편으로 조사표를 발송하였다. 응답(분석대상) 부수 가 134부로 약 52%의 회수율을 나타냈다.
넷째, 지역거버넌스체계 구축의 기본방향을 설정하고 장․단기 구축방안을 모 형화하여 제시하였다. 지역거버넌스체계 구축대안 모색을 위해 학계․공무원 등 지역개발분야 전문가를 대상으로 설문조사와 협의회, 워크숍을 실시하였다.
문제의 제기 (제1장)
관련 이론 및 선행연구의 검토 (제2장)
지역발전시책 추진체계 및 운영실태 분석 (제3장)
- 정부간 관계론, 거버넌스론, 협력모형, 파트너십론 등 관련이론 검토 - 국내외 선행연구 검토: 문헌조사분석 등
- 중앙정부 수준의 지역발전시책 추진체계와 운영실태 사례분석 : 지역개발사업 유형별 추진실태 사례분석 등
- 중앙정부 지역실행조직(소속,산하기관) 의 지역발전시책
추진실태와 운영,연계실태(조직,시스템) 분석: 기관면담(사전조사) 및 충청권, 동남권내 372개소 우편조사
해외의 지역발전 추진체계와 거버넌스 운영사례 분석 (제4장)
지역발전을 위한 거버넌스체계 구축 및 운영방안 (제5장)
결론 및 정책과제 (제6장)
- 지방분권화 추진배경 및 정치.행정체계별 유형화 : 집권체제, 지역화체제, 분권체제 등 유형별 사례국 선정 - 해외의 지역발전 추진체계와 거버넌스 구조.운영사례 분석
: 지역발전 전담조직별 기능, 추진체계 및 운영, 문제점 등 분권화와 효율성 차원의 정책적 시사점 도출
- 지역거버넌스체계 구축의 기본방향: 분권화, 효율성, 전략성, 현실성 - 지역발전 추진조직의 정비 및 개선대안 검토
- 지역발전 거버넌스체계 모형구축 및 도입방안 제시 : 전문가 설문조사(261명) 및 워크숍, 협의회 개최 등 의견수렴
문제의 제기 (제1장)
관련 이론 및 선행연구의 검토 (제2장)
지역발전시책 추진체계 및 운영실태 분석 (제3장)
- 정부간 관계론, 거버넌스론, 협력모형, 파트너십론 등 관련이론 검토 - 국내외 선행연구 검토: 문헌조사분석 등
- 중앙정부 수준의 지역발전시책 추진체계와 운영실태 사례분석 : 지역개발사업 유형별 추진실태 사례분석 등
- 중앙정부 지역실행조직(소속,산하기관) 의 지역발전시책
추진실태와 운영,연계실태(조직,시스템) 분석: 기관면담(사전조사) 및 충청권, 동남권내 372개소 우편조사
해외의 지역발전 추진체계와 거버넌스 운영사례 분석 (제4장)
지역발전을 위한 거버넌스체계 구축 및 운영방안 (제5장)
결론 및 정책과제 (제6장)
- 지방분권화 추진배경 및 정치.행정체계별 유형화 : 집권체제, 지역화체제, 분권체제 등 유형별 사례국 선정 - 해외의 지역발전 추진체계와 거버넌스 구조.운영사례 분석
: 지역발전 전담조직별 기능, 추진체계 및 운영, 문제점 등 분권화와 효율성 차원의 정책적 시사점 도출
- 지역거버넌스체계 구축의 기본방향: 분권화, 효율성, 전략성, 현실성 - 지역발전 추진조직의 정비 및 개선대안 검토
- 지역발전 거버넌스체계 모형구축 및 도입방안 제시 : 전문가 설문조사(261명) 및 워크숍, 협의회 개최 등 의견수렴
<그림 1-1> 연구의 접근방법
2
C H A P T E R
관련 이론 및 선행 연구의 검토
1. 개념의 정립
1) 지역개발시책의 개념과 범위
지역개발정책(시책)은 명목적 관점(nominalistic approach)에서는 “국가정책 목 표의 달성을 위해 특별히 마련된 공간정책”을 의미하며, 실질적 관점(substantial approach)에서는 “개별 지역의 성장과 지역간 자원배분에 실질적 영향을 주는 일 체의 정부정책”을 의미한다.
이 연구에서는 일반적으로 지역발전이나 변화를 목적으로 고안된 정책만을 지 역발전정책으로 다루는 명목적 관점을 취하고 있다. 이와같은 명목적인 지역개 발정책을 다루는 부서로는 건설교통부, 산업자원부, 행정자치부, 농림부, 재정경 제부 등이 있고, 지역경제 및 산업발전에 영향을 주는 정책을 다루는 유관 부서 로는 과학기술부, 문화관광부, 노동부 등이 있다. 이 연구에서 지역개발정책은
“지역산업․경제진흥 시책과 이를 뒷받침하는 지역인프라 및 도시개발에 관련된 시책, 프로그램 및 사업”을 지칭한다.
2) 지역개발시책의 유형
지역개발시책(사업)이란 광의의 차원에서는 “지역의 경제․사회적 수준을 향 상시키기 위하여 추진하는 일체의 공공 및 민간부문의 시책(사업)”을 의미한다.1) 그러나 협의의 지역개발사업은 도시계획관련법, 지역균형개발관련법, 산업입지 법 및 관광진흥법 등에 의하여 추진되거나, 정부 및 공공부문으로부터 지원대상 이 되는 사업을 의미한다. 이 연구에서 지역개발시책(사업)은 협의의 개념으로 지역발전을 위해 정부나 공공부문으로부터 지원대상이 되어 추진하는 시책 및 사업을 분석대상으로 한정하였다.
지역개발시책(사업)은 기능에 따라 네 가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫째, 경 제 및 생활여건 개선을 위한 사회간접자본 구축형, 둘째, 민간투자와 생산의 증 진을 직접적으로 추구하는 산업․경제활동 진흥형, 셋째, 도시계획 차원의 도시 개발․정비형, 그리고 주민복지 증진형 등이다. 사회간접자본구축형 사업은 지 역의 생산과 경제활동에 간접적인 생산요소로서 기여를 하는 하부구조 조성사업 으로서 도로, 철도, 항만, 공항, 물류단지, 상․하수도사업 등이 포함된다. 산업․
경제활동 진흥형에는 민간투자를 유치하기 위한 산업단지 조성사업, 관광지 조 성사업 등이 포함된다. 도시개발․정비형에는 택지개발, 신도시, 신시가지 개발 사업과 도시재개발사업이 포함되고, 주민복지 증진형에는 교육, 문화, 체육, 여가 시설사업 등이 포함된다.2)
이 연구에서는 자립적이고 내생적인 지역발전을 도모하기 위해 정부 및 공공 부문이 직접 추진하거나 지원하는 시책 및 사업을 총괄하되, 지역산업․경제활 동 진흥형과 사회간접자본 구축형 사업(시책)을 주요 분석대상으로 하였다.
1) 參沼郞壽(1992)는 지역개발사업을 “지역의 사회․경제적 수준을 현재보다 향상시키기 위한 지역개발 이념을 구현하기 위한 수단”으로, 이동우․이순자(1998)는 “지역의 사회․경제적 수준제고에 기여하 는 공공 내지 민간분야의 일체의 사업”으로 정의하였다(김용웅․차미숙, 2001: 23).
2) 일본 전국자치단체 지역진흥프로젝트총람(1988)에서는 사업성격에 따라 산업진흥형, 생활환경정비형, 도 시환경정비형, 교통통신형, 교육․문화․스포츠형, 의료․복지형, 자원․에너지형, 국토보전 및 자연보호 형, 기타로 유형화하고 있다. 한국지방행정연구원(1989)은 기능에 따라 공익시설형, 산업진흥형, 복지증진 형, 교육․문화․관광형, 유지관리형으로 유형화하고, 국토연구원(1998)은 산업기반조성형, 도시기능정비 형, 관광․리조트개발형, 인프라정비형, 종합개발형으로 유형화하고 있다(김용웅․차미숙, 2001: 24).
