(1) 지방분권화의 추진과 거버넌스 중시배경
파시즘에 대한 대중적 반감에서 출발한 이탈리아의 지역주의는 제2차 세계대 전 이후 중앙정부 기능의 지역화와 지방이양정책을 촉진하는 원동력이 되었다.
이탈리아에서 지방분권의 실질적인 계기는 1968년 2월 보통주에 대한 대의제 기 구의 도입을 규정한 법령이 통과되면서부터다. 1970년에는 지역예산을 뒷받침하 는 법안이 통과되었고 주 의회를 선출하도록 규정하였다. 이에 따라 15개 보통주 에 주 의회가 구성되었지만 기능․재정․인사권 등 지방이양을 규정한 법은 2년 후 공포되어 주정부가 실질적으로 출범한 것은 1972년 4월이다(박인권, 2003:
326~327). 그러나 로마의 중앙집권세력은 지방정부로의 권한이양에 소극적이었으 며, 중앙부처들은 지방사무소를 통해 기능과 권한을 분산함으로써 지방에 대한 통 제력을 유지하려 했다. 그리고 지방정부는 중앙정부의 예산에 의존을 해야했다 (Wannop, 1995: 246).
지방자치주의자들의 지방분권 노력으로 1977년에는 주요 정당간에 616법령58) 이라는 법률에 대한 협의가 이루어졌다. 이 법에 따라 보건, 주택, 도시계획, 교 통, 농업, 산림, 소기업, 공공업무, 교육 등 주요 분야의 입법권이 지방으로 이양 되었고, 지역내 총 국가예산의 1/4를 관장하게 되었다. 중앙정부 권한의 이양으 로 지방정부는 이전보다 훨씬 많은 행정적 자원을 통제하게 되었고 중앙부처의 공무원들이 지역정부의 공무원으로 충원되었다(박인권, 2003: 327).
이탈리아에서 지방분권은 1970~77년 기간동안 집중적으로 이루어진 제도적
56) 따라서 새로운 ‘도시 레짐'에 대한 변화가 1980년대 이래로 일어나고는 있지만, 부분적이고 불완전하 며 불안정한 것으로 남아있다고 말할 수 있다. 도시 지역 계획에 있어서도 이러한 변화는 부분적이 긴 하지만 다양하게 진행되고 있다. 확실히 거버넌스와 계획의 형태에 있어서의 변화는 서로 관련되 어 있지만 결코 일대일로 대응되는 것은 아니다.
57) Balchin et al.(1999)의 분권화 수준별 분류에 의하면 이태리는 regionalized unitary system에 속한다.
58) 616법령은 지역이 실질적인 공적권한을 국가로부터 이양받았음을 의미하는 매우 중요한 제도적 변 화였다.
개혁에 토대를 두고 있다. 그러나 1990년대 들어서면서 이탈리아에서 지방분권 혹은 지역주의가 강하게 대두되었는데, 이는 ‘북부문제’와 밀접하게 연관되어 있 다. 이탈리아의 지역주의는 북부문제와 관련해 연방주의로 변화하는 양상까지 보였다.59) 특히 이탈리아의 지방분권과정에서 지역거버넌스를 구축하는 것은 무 엇보다 중요한 과제였다. 정치적 혼란과 의사결정의 비민주성이 지역개발정책의 발목을 잡았던 경험을 가지고있는 이탈리아에서는 투명한 의사결정을 위하여 다 양한 지역주체들을 참여시키는 정치체제가 매우 중요하였던 것이다. 그리고 지 역의 사회적 자본은 행정기관의 능력만으로 발굴․개발할 수 있는 것이 아니라 지역내의 다양한 주체인 시민조직, 산업, 지역정부, 대학 등이 파트너십을 형성하 여 대응해야 했다(박인권, 2003: 331~332).
(2) 지역발전을 위한 거버넌스 촉진기구 운영사례: ERVET시스템
1990년대 중반이후 대안적 지역발전론으로 논의되기 시작한 지역혁신체계론 은 지역경제를 구성하는 주체들이 상호작용적․연대적인 관계를 통해 지역산업 전반의 혁신성을 제고해야 한다는 측면에서 기존의 이론과 차별성을 갖는다. 지 역혁신체계론에 기초한 지역정책에서는 지역특수성에 기반한 내생적인 지역발 전을 이념적 목표로 수평적 지역거버넌스체계를 확립하고, 지역의 다양한 경제 주체들의 참여를 통한 사회자본 창출도모를 위한 정책수단 개발에 초점을 둔다 (이철우, 2003: 373).
최근들어 지역혁신체제의 구축과 개선에 있어 지역발전기구의 역할이 강조되 면서 학자들과 정책실무자들의 주목을 받게 되었다. 지역발전기구(RDA)60)는 특
59) 1990년대 초반 제기되었던 북부문제와 이에 따른 연방주의는 이탈리아에서 지역주의가 강화되는 계 기를 마련하였으나 이후 북부동맹의 약화로 연방주의는 퇴조하는 경향을 띠었다. 그러나 이와같은 연방주의 논의가 이탈리아 지역주의에 새로운 전기를 마련한 것은 사실이며, 향후 지역주의의 전개 과정에도 영향을 줄 것이다.
60) 지역간 경쟁심화 및 지식기반사회로의 이행에 따라 지역기업들의 수요를 효과적으로 수렴하고 환경 변화에 유연하게 대처하면서, 중장기적 관점에서 정책을 기획, 수립, 추진할 수 있는 매개기구의 필 요성과 역할이 중요한 과제로 대두되고 있다. 이러한 매개기구는 지역발전기구(RDA)로 통칭된다.
정 산업 혹은 지역발전과 관련된 과업을 취급하는 매개기관으로 정의할 수 있다 (EURADA, 1999). 지역발전기구는 국가별, 지역별로, 그리고 정치․사회․경제 적 조건에 따라 설립목적이 상이하지만 보편적으로 내생적인 지역발전 능력의 제고라는 점에서는 공통적이다. 그리고 지방분권화가 일찍 정착되어 온 유럽의 이탈리아, 오스트리아, 독일 등 국가에서는 지역혁신체제의 중추적 매개기관으 로서 자리매김하고 있다. 여기서는 이탈리아의 에밀리아-로마냐 지역의 지역발 전기구인 ERVET SpA를 살펴보겠다.61)
① ERVET SpA의 역할과 운영체계
에밀리아-로마냐 지역의 지역발전기구인 ERVET SpA(Ente Regionale per la Varrizzazione Economica del Territorio)는 1970년대 이탈리아의 독특한 경제․정 치적 상황을 반영하고 있다. 경제적인 측면에서 FIAT와 같은 대기업이 생산체제 변화와 조직적 경직성으로 위기에 직면한 반면, 제3이탈리아 지역은 유연적 전문 화된 형태의 장인적 소기업들이 등장하면서 새로운 지역경제 모형대안으로 부상 되었다. 정치적 측면에서는 중앙정부가 지역산업정책과 관련된 권한을 지방정부 로 이양하였다. 그리고 지역개발정책 수립과정에서 산업협회를 비롯한 민간경제 주체의 역할이 증대되었다. 이러한 맥락에서 ERVET는 민-관 파트너십의 형태로 설립되었다.62)
ERVET SpA는 주정부에서 입안된 각종 지역경제발전계획을 추진하고 사업화 하는 실무주체일 뿐만 아니라 지역개발과 관련된 이슈를 찾아내고, 응용연구 프 로젝트를 만들고 이를 실행하며, 기술이나 시장에 대한 정보를 수집․가공․확 산하는 중요한 역할을 수행하고 있다(Ginger & Maria; 1997: 이철우, 2003: 383 재 인용). ERVET SpA는 지방정부 및 지역행정기관이 정책을 구상하고 입안하는데
61) 이철우의 이탈리아 지역개발기구의 역할(2003, 한울)을 발췌, 요약정리하였음
62) 소유권 구조를 보면, 주정부가 지분의 80.4%를 보유한 최대주주이고, 지역금융기관 18.51%, 지역상 공회의소와 하위 지방자치단체 0.92%, 지역의 산업협회 0.53% 등이 보유하고 있어 ERVET는 준공공 기관의 성격을 띠는 법인체이다(이철우, 2003: 382-383).
지역지부
ERVET SpA
범산업적 서비스센터
해외지부
산업별 서비스센터
지역지부 - ASTER
- CERMET - DEMO CENTER - Q UASAP
- CITER - CESMA - CERCAL - Q UASCO - Centro Ce ra mic o
쳐 서비스를 제공하는 센터(예: ASTER)에 대한 ERVET SpA의 조정기능이 약화 되었다(Cooke & Morgan, 1998: 이철우, 2003 재인용). 이에따라 ERVET시스템으 로64) 하여금 지역의 싱크탱크 역할뿐만 아니라 지역내 제도(기관)들을 중개하는 매개자로서의 역할을 상실할 우려가 크다(Bellini & Pasquini, 1998; 이철우, 2003).