영국은 지역문제를 지방정부간 공동 노력과 이해당사자의 참여․협력으로 해결하기 위해 다양한 형태의 지역거버넌스 체계를 운영하고 있다. 광역교통, 하천의 통합관리 및 다양한 복지서비스의 공급을 위한 광역행정방식뿐만 아 니라 지역내 이해당사자의 협력 관계를 중시하는 지역발전기구(RDA), 중앙정 부 지역사무소(GOR), 지역협의체(RC)에 의한 거버넌스 방식 등이 해당된다.
여기서는 최근들어 영국의 지역거버넌스 구조에서 핵심적 역할을 수행하는
3) 1980년대의 localism은 도시와 낙후지역의 재개발 및 재활이 경제성장의 핵심이라고 본데 비하여, 1990년대의 지역주의(regionalism)는 유럽연합의 지역프로그램 연계, 물리적․경제적 개발에 있어서 공간적 불균형에 대한 지속적인 논의들, 그리고 국가민영화와 경쟁정책에 따른 공공시설 및 교통공급 의 탈영역화 등과 관련하여 지역수준의 전략적 조정 및 거버넌스에 대한 필요성에서 비롯된다(
Stephenson and Poxon, 2001).
4) 신지역주의의 출발점은 지역의 경쟁력 측면에서 비롯되며, 경쟁력의 본질과 밀접한 관계가 있는 내생적 인 성장이론, 제도경제학, 인지심리학 등을 주요 이론적 구성요소로 하고 있다. 특히 지역의 제도적 능력 (institutional capacity) 측면에서 학습은 지역경쟁력을 유지하는 주요 요인으로 간주된다.
5) 본 연구의 일환으로 수행한 전략과제 원고(영국 잉글랜드의 지역발전정책 추진체계와 운영실태, 국가균형 발전위원회 정준호 박사)에서 발췌 참조하였음
기구(institutions)들- 중앙정부 지역사무소, 지역발전기구, 지역협의체- 의 기능 과 상호 연계관계를 살펴본 다음, 지역계획지침(RPG) 수립사례를 통해 지역 거버넌스체계의 운영실제와 특성을 살펴보았다.
(1) 중앙정부 지역사무소(GOR: Government Office of the Region)
① 설립배경과 목적
1994년, 영국 정부는 잉글랜드내 지역 및 지방수준에서 중앙정부가 보다 효 율적으로 업무수행을 할 수 있도록 개별 부처별로 지역내에 설치․운영하던 지역사무소를 지역단위로6) 통합한 9개의 중앙정부 지역사무소(GOR)를 설치 하였다.
중앙정부 지역사무소는 지역 및 주민에 영향을 미치는 중앙정부 시책이나 사업이 지역 내에서 상호연계 운영되지 않아 야기되는 비효율성의 문제를 해 소하고자 설치되었다. 중앙정부 지역사무소는 분절화된 중앙정부 기능의 지역 단위 네트워크 구축을 목적으로 하며, 중앙정부의 지역관련 업무를 지역 내에 서 통합함으로써 지방행정의 효율성을 달성하고자 한다. 따라서 중앙정부 지 역사무소는 중앙정부 기능의 지역적 집행이라기 보다는, 행정기능의 지방분산 과 정부권력의 분권화에 의한 정부기능의 재구조화를 통해 지역 단위의 자율 적인 집행과 관리를 지원하는 역할을 한다.
중앙정부 지역사무소의 주요 기능은 다음과 같다. 첫째, 지역의 경쟁력 강 화와 지속가능한 개발, 부흥 및 사회적 통합성을 확보하기 위해 중앙정부가 추진하는 지역프로그램이 지역 내에서 일관되게 집행되도록 지원․촉진한다.
둘째, 파트너십 활동을 통해 지역발전기구(RDA: Regional Development Agency)의 개발전략을 지원하며, 지역발전기구와 중앙정부간의 협력관계를
6) 1990년대 신지역주의 영향과 유럽연합 출현 등으로 영국내에는 지역정부(regional government) 및 지역단위의 개발기구(RDA, 1998년) 및 중앙정부 지역사무소(GOR, 1994년)가 설치 운영되고 있다.
유지하는 기능을 수행한다. 셋째, 고품질의 지역서비스를 제공하여 중앙부처 (36개 shire district)
4 unitary councils
287
East of England
Region 5,418,900 19,120 15,094
6카운티 (44개 shire district)
20 unitary councils 248 North East
Region 2,581,300 8,592 10,024
2카운티 (18개 shire district) 10 unitary councils
307
North West
Region 6,880,500 14,165 11,273
3카운티 (39개 shire district) 19 unitary councils
375
South East
Region 8,077,600 19,096 15,098
7카운티 (55개shire district) 12 unitary councils
302
South West
Region 4,935,700 23,289 11,782
6카운티 (36개shire district) 9 unitary councils
310
West Midlands
Region 5,335,600 13,004 11,900
4카운티 (25개shire district) 10 unitary councils
342 14 unitary councils
288
지역협의체
• SBS : Small Business Service, LSC : Learning Skills Council, BL : Business Link, PSA : Public Service Agreement, RSO : Regional Supply Office
• 굵은 점선은 주무부처 또는 주도기관을 가리킴.
중앙정부 지역사무소는 부수상실내 지역정책조정국(RCU: Regional Coordination
Unit)과 긴밀한 업무관계를 유지하면서 중앙부처별로 수행하는 해당 지역발전업
무를 조정․통합 지원하는 역할을 수행한다.11) 특히 지역발전업무를 수행하는 과정에서 중앙정부 지역사무소는 지역내 많은 여타 기관 및 지방자치단체와 다양한 형태의 교류관계를 맺고 있다. <그림 4-3>은 요크셔 지역의 중앙정부 지역사무소와 지역내 기관들과의 교류실태를 빈도에 따라 도식화한 것이다.
자료: Cabinet Office(2000)
<그림 4-3> 중앙정부 지역사무소의 지역내 기관간 교류실태 (Yorkshire and Humberside Region 사례)
11) RCU는 ‘Reaching Out' 보고서의 권고안에 따라 잉글랜드 지역에서 정부정책을 적극 지원하 고, 지역사회의 수요를 효과적으로 충족하기 위해 2000년 4월에 설립되었다. RCU는 지역사무 소(GOR)의 총괄기구로서 지역관련 시책의 부처간 조정업무, 정책형성과정에서 지역사무소의 전문지식 활용과 연계를 통한 역할증대, 지역과의 파트너십 제고 등 기능을 수행한다. 2002년 현재 RCU는 Director 1인, Strategy 21인, Business Development 18인, Corporate Relations 20인으로 구성되어 있다(Regional Coordination Unit, 2003).
③ 인력구성과 재원조달
중앙정부 지역사무소는 2002년 현재 240~310명 내외의 인력과 50~100명 이 상의 분야별 전문가를 보유하고 있어 중앙정부 기능의 지역화와 지역중심의 실현체제를 갖추고 있다.12) 중앙정부 지역사무소의 총괄기구는 부수상실의 지 역정책조정국(RCU)이다. 이는 지역관련시책의 부처간 조정업무, 정책형성과정 에서 중앙정부 지역사무소의 전문지식 활용과 연계, 지역과의 파트너십 제고 등의 기능을 수행한다.13)
중앙정부 지역사무소의 예산은 초기에는 정부기금 프로그램 방식(funding program)으로 운영되다가 현재는「single pot」예산운용방식으로 전환하였다.
1999년 말 현재 중앙정부 지역사무소의 인력 및 지원예산 운용에 있어서는 환경․교통․지역성이 가장 높은 비중을 차지하였다. 중앙정부 부처별 인력구 성이 환경․교통․지역성 41.1%, 교육․고용성 29.1%, 통상산업성 29.8%이다.
중앙정부 지역사무소의 예산은 1998~99년 회계년도 기준으로 총 886,035파운 드이며, 부처별 재원조달비율은 환경․교통․지역성 51.6%, 교육․고용성 26.0%, 유럽기금 17.4%, 통상산업성 5.0%를 차지하였다(Cabinet Office, 2000).
영국의 중앙정부 지역사무소 운영사례는 지역발전시책의 추진과 관련하여 현행 중앙정부 부서의 다기화와 분절적인 업무수행에 따른 비효율성과 중복 성 문제를 해소하고, 지역 내에서 중앙정부 업무가 통합적이고 효율적인 집 행․전달체제의 구축방안을 모색하였다는 점에서 시사하는 바가 크다.
12) 1999년 말 현재 중앙정부 인력 가운데 중앙정부 지역사무소(GOR)내 55,399명이 지역에 배치되 어 있다. 한편, 2000년대 들어서면서 정부조직 개편으로 부수상실에서 GOR을 소관하고 수행 부처가 확대되면서 인력규모가 커졌다. 1999년 말 GOR별 평균 인력규모가 224명에서 2002년 현재 평균 312명으로 인력규모가 커졌다.
13) RCU의 주요역할은 지역적인 효과가 있는 정책의 조정과 정책수행의 지역네트워크를 변화시 키는 것이다. 따라서 중앙정부 각 부처는 지역관련 정책을 입안하는 경우 RCU 및 중앙정부 지역사무소(GOR)와 협의하여야 한다.
(2) 지역발전기구(RDA: Regional Development Agency)
English Partnerships Wales Development
Agency Scottish Enterprise
지역수준 Southeast of England Development Agency, Southwest of England Development Agency,
Glasgow Development Agency, Dumfries & Galloway Enterprise, Dunbortonshire Enterprise, Ayrshire Enterprise Fife Enterprise Forth Valley Enterprise Grampian Enterprise Ltd.
Lanarkshire Development Agency Lothian & Edinburgh Enterprise Moray Badenoch & Strathspey Enterprise, Renfrewshire Enterprise, Scottish Borders Enterprise, Scottish Enterprise Tayside
지방정부 (local)
localities
(local authority, chamber of commerce, council....=local governance)
14) 1997년 정부보고서『Building Partnerships for Prosperity』에서 잉글랜드지역에서 지역발전기 구(RDA)의 설립을 제안하였다.
영국은 지역경제발전을 추진하기 위하여 환경․교통․지역성(DETR15)) 산 하에 비부처형 공공기구(NDPB:non-departmental public body)를 두었다. 전 국단위의 지역발전기구를 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드에 각기 두었다. 잉글 랜드에는 English Partnerships(EP), 웨일즈에는 Wales Development Agency(WDA), 스코틀랜드에는 Scottish Enterprise(SE)를 설치하였다. 그리고 이들 밑에 지역수준의 지역발전기구(RDA)를 두어 지역경제발전을 위한 시책 과 사업을 추진토록 하였다.
지역발전기구들은 지역경제 및 산업발전을 공통 목표로 하고 있으나 전국 및 지역단위에 따라 다소 성격을 달리한다. 전국단위의 지역발전기구는 국내 외 기업유치와 고용창출을 주요전략으로 하여 지역의 산업․경제발전 지향적 업무를 중점적으로 수행한다. 반면, 지역단위의 지역발전기구는 경쟁력있는 집적경제단위로서 경제발전뿐만 아니라 지역의 물리적․사회적 쇄신과 부흥, 서비스 개선 등 지역사회의 전반적인 발전시책을 추진하였다.
영국 잉글랜드의 지역발전기구는 지역 단위에서 운영되는 준자율조직으로 서 1998년 제정된 지역발전기구법(Regional Development Agency Act)에 따 라 1999년 4월 설치되어 운영되고 있다. 잉글랜드에는 지역별로 1개소씩 8개 의 지역발전기구가 설치되어 있다. 이는 경제의 지구화와 지방분권화에 대한 요구가 증대되면서 세계화된 경제체제 하에서 경쟁력을 갖춘 지역을 만들기 위한 지역정책 패러다임의 전환과 새로운 지역발전체제에 대한 구축요구 증 대에서 비롯되었다. 영국의 지역발전기구 설치는 경제적 측면에서는 포드주의 에서 포스트포드주의로 전환되는 과정에서 이루어진 지역의 경제적 부활을, 정치적 측면에서는 국가의 재구조화 과정에서 부상한 지역의 정치적 부활을 의미한다.
15) 정부조직개편에 의해 DETR(환경.교통.지역성)의 주요기능은 2001년 DTLR(교통.지방.지역 성)로, 2002년에는 DfT(교통성)와 ODPM(부수상:지역,주택,도시개발 등 총괄)으로 개편되었 다.
<표 4-4> 영국의 RDA와 해당지역
RDA 포함 지역(county)
East Midlands Development
Agency
The counties of Derbyshire, Leicestershire, Lincolnshire, Northamptonshire and Nottinghamshire, The non-metropolitan districts of Derby, Leicester,
The counties of Derbyshire, Leicestershire, Lincolnshire, Northamptonshire and Nottinghamshire, The non-metropolitan districts of Derby, Leicester,