2. 영국의 지역거버넌스 구조와 운영 사례
1) 지방분권화와 거버넌스의 대두배경
영국은 탈산업화 이후 중앙정부의 재정과 규제력이 약화되는 반면, 자유 시장경제와 민간기업의 역할 증대와 사회 각 분야의 자율성이 커지고 가치관 이 다원화되는 등의 전반적인 분권화를 경험하였다.
이에 따라 영국은 정부운영방식에 있어서도 기존의 수직적인 정부통치에 서 수평적․협력적인 거버넌스 체제로 점차 전환하였다.2) 정부운영체계의 변 화와 함께 영국 내에는 신지역주의 현상이 대두되었다. 신지역주의(new regionalism) 현상의 등장은 영국의 정치․경제여건과 밀접하게 관련되어 있다.
정치적 측면에서 볼 때, 지역주의는 분권화(devolution)에 대한 표출수단으 로 볼 수 있다. 영국의 지역발전체제는 정치체제 및 지역적인 이념․전통과 밀접히 연관되어 변화해왔으며, 집권당의 정치노선이나 지역적 민족주의 전통 에 따라서 지역이 주요 정책대상으로 부상되기도 하고 혹은 부수적인 정책대 상으로 여겨지기도 하였다. 스코틀랜드, 웨일즈에서는 분권화와 지역주의가 정치적․민족적 이념에 의해 지속적으로 진전되어 온 반면, 잉글랜드 지역에 서는 정책적 주제가 되지 못하였다. 특히 대처(M. Thatcher)가 이끄는 보수당 이 집권한 1980년대는 잉글랜드에서는 지역의 공동화(regional vacuum)라 할 정도로 지역이 정책적인 관심을 받지 못하였다. 1997년 노동당이 집권하면서 지역이 정책적 관심을 받기 시작했으며, 지역주의가 새로운 정책이슈로 대두 되었다.3)
2) 정부통치체제(government)는 위계와 권위를 중시하고, 명령․통제․지시가 주요 통치수단이나, 거버넌스체계(governance)에서는 수평적인 네트워크와 파트너십을 중시하여 협의․협상․촉진 등이 주요 통치수단이 되고 있다. 전자는 국가와 공공부문이 통치주체로서 제도와 조직구조가 중요한 의미를 지니나, 거버넌스 체제에서는 국가와 시민사회, 민간 및 자원조직이 공동의 통치 주체로 등장하면서 의사결정과정과 절차를 중시한다. 통치의 개념도 전자는 이끌어가는 것을 의 미하는 데 비해, 후자는 방향을 제시하고, 자율적으로 달성할 수 있도록 촉진하는데 치중한다.
경제적인 측면에서 볼 때, 지역주의는 지구의 경제화와 유럽연합(EU)의 출현과 관련해 경쟁력있는 공간단위에 대한 필요성 차원에서 볼 수 있다. 지 구화된 경제체제에서 국가(nation-state) 차원의 대응능력 약화라는 문제에 직 면하면서 전통적인 지역정책을 재고할 필요성이 제기되었다.
이러한 맥락에서 지역 및 지역주의가 새로운 정책이슈로 등장하였고, 지 구화된 경제체제 하에서 경쟁력을 갖춘 지역을 만들기 위해서 새로운 지역발 전체제의 운영이 요구되었다. 잉글랜드 지역내 지역발전기구의 설립은 유럽 내 퍼져있던 지역주의 현상과 유럽구조기금(structural fund)을 확보할 수 있 는 지역기구(regional bodies)의 필요성 증대, 그리고 스코틀랜드와 웨일즈가 추진하고 있는 지역발전 전담기구의 지역경제발전 성과에 대한 모방이 직접 적인 계기로 작용하였다.4)
2) 영국의 지역거버넌스체계 구조와 운영
5)
영국은 지역문제를 지방정부간 공동 노력과 이해당사자의 참여․협력으로 해결하기 위해 다양한 형태의 지역거버넌스 체계를 운영하고 있다. 광역교통, 하천의 통합관리 및 다양한 복지서비스의 공급을 위한 광역행정방식뿐만 아 니라 지역내 이해당사자의 협력 관계를 중시하는 지역발전기구(RDA), 중앙정 부 지역사무소(GOR), 지역협의체(RC)에 의한 거버넌스 방식 등이 해당된다.
여기서는 최근들어 영국의 지역거버넌스 구조에서 핵심적 역할을 수행하는
3) 1980년대의 localism은 도시와 낙후지역의 재개발 및 재활이 경제성장의 핵심이라고 본데 비하여, 1990년대의 지역주의(regionalism)는 유럽연합의 지역프로그램 연계, 물리적․경제적 개발에 있어서 공간적 불균형에 대한 지속적인 논의들, 그리고 국가민영화와 경쟁정책에 따른 공공시설 및 교통공급 의 탈영역화 등과 관련하여 지역수준의 전략적 조정 및 거버넌스에 대한 필요성에서 비롯된다(
Stephenson and Poxon, 2001).
4) 신지역주의의 출발점은 지역의 경쟁력 측면에서 비롯되며, 경쟁력의 본질과 밀접한 관계가 있는 내생적 인 성장이론, 제도경제학, 인지심리학 등을 주요 이론적 구성요소로 하고 있다. 특히 지역의 제도적 능력 (institutional capacity) 측면에서 학습은 지역경쟁력을 유지하는 주요 요인으로 간주된다.
5) 본 연구의 일환으로 수행한 전략과제 원고(영국 잉글랜드의 지역발전정책 추진체계와 운영실태, 국가균형 발전위원회 정준호 박사)에서 발췌 참조하였음
기구(institutions)들- 중앙정부 지역사무소, 지역발전기구, 지역협의체- 의 기능 과 상호 연계관계를 살펴본 다음, 지역계획지침(RPG) 수립사례를 통해 지역 거버넌스체계의 운영실제와 특성을 살펴보았다.
(1) 중앙정부 지역사무소(GOR: Government Office of the Region)
① 설립배경과 목적
1994년, 영국 정부는 잉글랜드내 지역 및 지방수준에서 중앙정부가 보다 효 율적으로 업무수행을 할 수 있도록 개별 부처별로 지역내에 설치․운영하던 지역사무소를 지역단위로6) 통합한 9개의 중앙정부 지역사무소(GOR)를 설치 하였다.
중앙정부 지역사무소는 지역 및 주민에 영향을 미치는 중앙정부 시책이나 사업이 지역 내에서 상호연계 운영되지 않아 야기되는 비효율성의 문제를 해 소하고자 설치되었다. 중앙정부 지역사무소는 분절화된 중앙정부 기능의 지역 단위 네트워크 구축을 목적으로 하며, 중앙정부의 지역관련 업무를 지역 내에 서 통합함으로써 지방행정의 효율성을 달성하고자 한다. 따라서 중앙정부 지 역사무소는 중앙정부 기능의 지역적 집행이라기 보다는, 행정기능의 지방분산 과 정부권력의 분권화에 의한 정부기능의 재구조화를 통해 지역 단위의 자율 적인 집행과 관리를 지원하는 역할을 한다.
중앙정부 지역사무소의 주요 기능은 다음과 같다. 첫째, 지역의 경쟁력 강 화와 지속가능한 개발, 부흥 및 사회적 통합성을 확보하기 위해 중앙정부가 추진하는 지역프로그램이 지역 내에서 일관되게 집행되도록 지원․촉진한다.
둘째, 파트너십 활동을 통해 지역발전기구(RDA: Regional Development Agency)의 개발전략을 지원하며, 지역발전기구와 중앙정부간의 협력관계를
6) 1990년대 신지역주의 영향과 유럽연합 출현 등으로 영국내에는 지역정부(regional government) 및 지역단위의 개발기구(RDA, 1998년) 및 중앙정부 지역사무소(GOR, 1994년)가 설치 운영되고 있다.
유지하는 기능을 수행한다. 셋째, 고품질의 지역서비스를 제공하여 중앙부처 (36개 shire district)
4 unitary councils
287
East of England
Region 5,418,900 19,120 15,094
6카운티 (44개 shire district)
20 unitary councils 248 North East
Region 2,581,300 8,592 10,024
2카운티 (18개 shire district) 10 unitary councils
307
North West
Region 6,880,500 14,165 11,273
3카운티 (39개 shire district) 19 unitary councils
375
South East
Region 8,077,600 19,096 15,098
7카운티 (55개shire district) 12 unitary councils
302
South West
Region 4,935,700 23,289 11,782
6카운티 (36개shire district) 9 unitary councils
310
West Midlands
Region 5,335,600 13,004 11,900
4카운티 (25개shire district) 10 unitary councils
342 14 unitary councils
288
지역협의체
• SBS : Small Business Service, LSC : Learning Skills Council, BL : Business Link, PSA : Public Service Agreement, RSO : Regional Supply Office
• 굵은 점선은 주무부처 또는 주도기관을 가리킴.
중앙정부 지역사무소는 부수상실내 지역정책조정국(RCU: Regional Coordination
Unit)과 긴밀한 업무관계를 유지하면서 중앙부처별로 수행하는 해당 지역발전업
무를 조정․통합 지원하는 역할을 수행한다.11) 특히 지역발전업무를 수행하는 과정에서 중앙정부 지역사무소는 지역내 많은 여타 기관 및 지방자치단체와 다양한 형태의 교류관계를 맺고 있다. <그림 4-3>은 요크셔 지역의 중앙정부 지역사무소와 지역내 기관들과의 교류실태를 빈도에 따라 도식화한 것이다.
자료: Cabinet Office(2000)
<그림 4-3> 중앙정부 지역사무소의 지역내 기관간 교류실태 (Yorkshire and Humberside Region 사례)
11) RCU는 ‘Reaching Out' 보고서의 권고안에 따라 잉글랜드 지역에서 정부정책을 적극 지원하 고, 지역사회의 수요를 효과적으로 충족하기 위해 2000년 4월에 설립되었다. RCU는 지역사무 소(GOR)의 총괄기구로서 지역관련 시책의 부처간 조정업무, 정책형성과정에서 지역사무소의 전문지식 활용과 연계를 통한 역할증대, 지역과의 파트너십 제고 등 기능을 수행한다. 2002년 현재 RCU는 Director 1인, Strategy 21인, Business Development 18인, Corporate Relations 20인으로 구성되어 있다(Regional Coordination Unit, 2003).
③ 인력구성과 재원조달
중앙정부 지역사무소는 2002년 현재 240~310명 내외의 인력과 50~100명 이 상의 분야별 전문가를 보유하고 있어 중앙정부 기능의 지역화와 지역중심의 실현체제를 갖추고 있다.12) 중앙정부 지역사무소의 총괄기구는 부수상실의 지 역정책조정국(RCU)이다. 이는 지역관련시책의 부처간 조정업무, 정책형성과정 에서 중앙정부 지역사무소의 전문지식 활용과 연계, 지역과의 파트너십 제고 등의 기능을 수행한다.13)
중앙정부 지역사무소의 예산은 초기에는 정부기금 프로그램 방식(funding program)으로 운영되다가 현재는「single pot」예산운용방식으로 전환하였다.
1999년 말 현재 중앙정부 지역사무소의 인력 및 지원예산 운용에 있어서는 환경․교통․지역성이 가장 높은 비중을 차지하였다. 중앙정부 부처별 인력구 성이 환경․교통․지역성 41.1%, 교육․고용성 29.1%, 통상산업성 29.8%이다.
중앙정부 지역사무소의 예산은 1998~99년 회계년도 기준으로 총 886,035파운 드이며, 부처별 재원조달비율은 환경․교통․지역성 51.6%, 교육․고용성 26.0%, 유럽기금 17.4%, 통상산업성 5.0%를 차지하였다(Cabinet Office, 2000).
영국의 중앙정부 지역사무소 운영사례는 지역발전시책의 추진과 관련하여 현행 중앙정부 부서의 다기화와 분절적인 업무수행에 따른 비효율성과 중복
영국의 중앙정부 지역사무소 운영사례는 지역발전시책의 추진과 관련하여 현행 중앙정부 부서의 다기화와 분절적인 업무수행에 따른 비효율성과 중복