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토
국토
특집
새 정부에 바란다
PLANNING AND POLICY
2013 ｜ 2
이슈와 사람 “사람을 중심으로 한 내생적 발전이 최우선 과제입니다”- 이우종 가천대학교 도시계획학과 교수(대한국토·도시계획학회장)
-interview 리우 홍 유(Liu, Hong Yu): 중국의 보장성 주택 건설정책
한국의 건강장수도시 교통안전을 선도하는 건강도시, 대전광역시
해외리포트 정원도시 싱가포르의 공원녹지체계, 파크커넥터
특집
발행일 2013년 2월 10일 발행인 박양호 편집위원장 박재길
편집위원 권영섭, 김명수, 김성수, 김호정, 문정호, 양진홍, 임은선, 차미숙, 천현숙 (가나다순) 간사 이판식 편집 한여정, 한고은 전화 031-380-0114(대표)
031-380-0425(구독문의) 팩스 031-380-0473 인쇄 (주)우진비앤피 국토에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며 국토연구원의 공식적인
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국토시론 | 국민행복시대를 어떻게 만들 것인가 2 하성규 _ 중앙대학교 도시계획·부동산학과 교수 짧은 글 긴 생각 | 스페셜올림픽의 의미 4
김진수 _ 한국경제신문 기자 특집 | 새 정부에 바란다
1. 도시재생을 국가정책으로 추진해야 한다 6 황희연 _ 충북대학교 도시공학과 교수 2. 새 정부 주택정책에 관한 제언 14
김경환 _ 서강대학교 경제학부 교수
3. 일자리와 지역정책에 대해 새 정부에 바라는 점 23 이정록 _ 전남대학교 지리학과 교수
4. 교통투자, 기본적인 복지투자다 29
고승영 _ 서울대학교 지구환경시스템공학부 교수, 대한교통학회장 5. 발전적 여가·관광정책 추진을 위한 새 정부의 과제 34
최승담 _ 한양대학교 관광학부 교수
6. 국토 및 지역정책의 분권화와 추진체계 개선과제 40 배준구 _ 경성대학교 행정학과 교수
용어풀이174 | 하우스푸어(House Poor), 렌트푸어(Rent Poor) 47 윤윤정_국토연구원 연구원
국토논단
새 정부의 지역정책 개선과제와 전략 48
김용웅 _ 도시·지역계획 박사, 전 충남발전연구원장 공동체 자본주의와 협력적 공유가치 창출 60
심상달 _ MYSC 대표이사
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한국의 호수 시리즈 ②
2013년도 「국토」에서는 한국의 호수 시리즈를 소개한다.
국토 곳곳에 있는 아름다운 호수의 경관과 아울러 다양한 생명이 살아 숨쉬는 호수의 생명력을 조명할 예정이다.
충주호
면적 67.5km2, 높이 97.5m, 길이 464m, 저수량 27억 5천t으로, 1985년 충주시 종 민동·동량면 사이의 계곡을 막아서 만 든 충주댐으로 인해 조성되었다. 육지 속 의 바다로 불릴 만큼 소양호(29억t) 다음 으로 담수량이 큰 호수다. 주변 경관이 뛰 어나고, 풍부한 수량과 넓은 수면, 심한 굴 곡과 경사도로 인해 붕어·잉어·향어·
백연·떡붕어·송어 등의 어종이 풍부해 사철 낚시꾼으로 붐빈다.
주변에 월악산국립공원·청풍문화재단지·
단양팔경·고수동굴·구인사·수안보온 천·노동동굴·충주호리조트 등 관광명소 가 많다. 충주댐나루터에서 신단양(장회)나 루까지 52km에 걸쳐 쾌속 관광선과 유람 선이 운항하여 단양팔경을 돌아볼 수 있다.
(자료: 두산백과, 사진: 토픽이미지) (자료: 유네스코한국위원회, 사진: 게티이미지)
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지역통신 | 3월 중순부터 숲유치원 운영 외 68
이슈와 사람 99 | 이우종 가천대학교 도시계획학과 교수(대한국토·도시계획학회장) “사람을 중심으로 한 내생적 발전이 최우선 과제입니다” 75 박정은 _ 국토연구원 책임연구원(인터뷰)
한국의 건강장수도시7 | 교통안전을 선도하는 건강도시, 대전광역시 80 김준기 _ 국토연구원 책임연구원
가던 길 멈추고 90
-interview | 리우 홍 유(Liu, Hong Yu): 중국의 보장성 주택 건설정책 91 이 진 _ 淸華대학 건설관리학과 박사과정(인터뷰)
해외리포트
정원도시 싱가포르의 공원녹지체계, 파크커넥터 102 박근현 _ 국토연구원 연구원
글로벌정보 | 국민 삶의 질 제고를 위한 2013년 프랑스 재정정책 발표 외 109 KRIHS FOCUS : 국토연구원 소식
‘기후변화 대응 물관리 거버넌스 선진화 방안’ 전문가 토론회 주요 내용 128 한우석 | 국토연구원 책임연구원(정리)
국토연구원 단신 | ‘국토연구원-GDLA MOU 체결식’ 개최 외 133 자료회원 가입안내 143
간추린 소식 | 234개 기관 보유 국가공간정보 한곳서 확인 가능 외 144 연구보고서 구입 안내 150
독자와 함께 152
우리 문화유산의 향기 156 | 진천 김유신(金庾信) 장군 유적과 상산팔경 153 박영순 _ 수필가
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국민행복시대를 어떻게 만들 것인가
하성규 | 중앙대학교 도시계획·부동산학과 교수
새 정부의 성공 여부는 냉철한 자아비판과 국민의 적극적인 참여에 달렸다.
박근혜 당선인은 국민대통합의 기초 위에 중산층을 확대하는 각종 정책을 내 놓았다. 한국의 중산층은 1990년에는 75%였으나 2010년에는 67%로 줄어들 었다. 소위 ‘하우스푸어’(부동산대출), ‘실버푸어’(퇴직 후 소득공백), ‘에듀푸 어’(사교육비) 등 부동산 거품의 하락과 가계부채로 인해 중산층에서 탈락한 가구가 증가했다는 증거다.
국민은 새 정부가 박근혜 당선인의 공약을 최선을 다해 실행하고 진정한 국민대통합을 이루며 중산층을 확대할 수 있기를 소망하고 있다. 국민은 새 정부가 진정한 중산층의 확대와 국민통합을 이루기를 기대하고, 새 정부는 아래 몇 가지 과제를 해결하는 것에서부터 출발해야 한다.
첫째, 이명박정부의 규제완화에도 불구하고 국내 부동산시장은 침체를 면 치 못하고 있다. 최근 몇 년간의 부동산경기 침체는 세계 경제와 국내 경기 침체와 연계되어 있음을 부정하기 어렵다. 시급히 해결해야 할 과제는 하우 스푸어와 렌트푸어에 대한 실효성 있는 정책프로그램의 실현이다. 이 문제를 해결하기 위한 전제조건으로 하우스푸어와 렌트푸어의 정의와 범위 등을 정 책적으로 명확히 해야 한다. 박근혜 대통령 당선인은 하우스푸어에 대한 대 책으로 ‘지분매각제도’를, 렌트푸어 대책으로 ‘목돈 만드는 전세제도’를 제시 한 바 있다. 이를 위해 타당성과 실행에 장애요소가 무엇인지 검토하고, 이를 시행하기 위한 제도적 장치를 체계적으로 마련해야 한다.
둘째, 박근혜 당선인은 중산층 재건을 위해 가계 부담을 줄이고 일자리는 확대하며 경제민주화를 통해 사회통합을 이루겠다고 했다. 322만 금융채무 불이행자의 빚을 탕감해주고 무상보육과 반값 등록금 등 정부의 책임으로 서 민들의 가계 부담을 줄일 수 있다는 것이다. 이를 위해서는 엄청난 재원이 필
적인 문제를 해결하기 위해서는 구체적인 재원 확보 방안을 제시해야 하고, 이를 차질 없이 집행할 수 있 는 새 정부의 의지와 열정이 매우 중요하다.
셋째, 모 일간지에서 지난 연말 ‘새 정부가 5년 동 안 어떻게 해야 당신이 행복해질 수 있겠소?’ 하고 사람들에게 ‘행복의 조건’을 물어본 결과(전국 남녀 1,048명) 사회 양극화 및 빈부격차의 해소를 가장 많은 사람들(41.8%)이 꼽았다. 그다음으로 2위 청 년일자리 창출(39.1%), 3위 성폭력·학교폭력·흉 악범죄로부터 안전한 사회, 4위 부동산 가격 안정화 를 통한 주거안정, 5위 비정규직의 정규직화 순으로 나타났다. 이 의견조사 결과를 한마디로 요약하면 국민들이 바라는 것은 ‘민생안정’이다.
새 정부는 민생안정을 위해 왜곡된 시장을 바로 잡아야 한다. 시장 실패와 왜곡의 시정 방식으로 ‘규 제와 인센티브’, 즉 ‘채찍과 당근’을 생각해볼 수 있 다. 그리고 보다 성숙된 접근 방식으로 ‘자율과 경쟁’ 의 시장 기능을 기대해볼 수 있다. 그러나 지난날의 경험으로 보면 시장에서는 자율과 공정한 경쟁을 통 해 정의로운 배분이 이루어지지 못했다. 오히려 힘 있는 사람, 대기업, 기득권자, 큰손, 권력의 비호를 받는 집단들의 지배적 구조로 일관되는 부작용이 많 았다. 새 정부하에서의 민생안정과 관련해 ‘아래에 서부터 위로(bottom-up)’의 지혜를 기반으로 가진 자의 지배적 시장구조를 시정하는 일이 매우 중요한 어젠다로 부상할 것으로 예상된다.
시장의 실패와 왜곡을 막아야 하는 정부는 때로 시장 실패보다 더 심한 정부 실패 사례를 경험하기 도 했다. 정부 실패를 예방하기 위해서는 본질적으 로 권위적인 리더십에서 국민을 진심으로 섬기는 리 더십으로 환골탈태(換骨奪胎)해야 한다. 새 정부가
위해서는 대통령과 권력층이 부정부패를 근절하고 백의종군하는 자세를 먼저 보여야 한다.
박근혜 당선인은 ‘국민행복시대’를 열어나가겠다 고 했다. ‘일자리’와 ‘공정한 분배’, ‘주거안정’은 오늘 날 우리 사회에서 행복한 삶의 3대 기본 전제라 할 수 있다. 우리가 관심을 가지는 국토정책 분야도 이 러한 3대 기본 전제에서 출발해야 한다. 국민은 새 정부가 이러한 행복의 기본 전제를 해결할 수 있는 새로운 발전 패러다임을 구축하고 이를 차질 없이 실천하는 근대 한국 역사상 가장 성공적인 정부가 되길 기원하고 있다.
스페셜
올림픽의 의미
태
어날 당시 의사들이 포기한 그는 후두부 뼈가 없어 뇌가 흘러나오는 상태였다고 합니다. 대뇌의 70%, 소뇌의 90%를 태어난 지 3일 만에 잘라냈습니다. 의사가 포기하라고 할 정도였습니다. 모 든 장애를 지니고 살 것을 알았지만 어머니는 포기하지 않았습니다. 처음에는 앉기만 해달라고 기도했 는데 걷고 말도 할 수 있게 됐습니다. 이번 평창 동계 스페셜올림픽 개막식에서 애국가를 부른 박모세 군 이야기입니다. 모세가 갖고 있는 암기의 재능을 발달시켜보자는 취지에서 계속 음악을 들려줬더니 암기 하고 노래하게 됐답니다. 이름처럼 기적이 일어난 겁니다.솔직히 스페셜올림픽이라는 말은 처음 들어봤습니다. 뭐가 특별하다는 건지 몰랐습니다. 스페셜올림 픽은 일반 올림픽처럼 여름과 겨울대회로 구분해 4년마다 열립니다. 일반 올림픽, 패럴림픽(장애인 올림 픽)과 더불어 국제올림픽위원회가 인정하는 3대 올림픽입니다.
스페셜올림픽은 기록과 순위 경쟁을 하지만 금·은·동메달을 받는 3위 내 선수뿐 아니라 모든 선수 에게 리본을 달아줍니다. 선수 모두가 시상대에 올라 다 같이 우승자가 되는 겁니다. 실수를 하거나 꼴찌 를 해도 완주의 기회가 주어집니다. 결승점 가까이 도달한 선수가 카메라를 향해 포즈를 취하기도 하고, 뒤따라오는 선수를 기다려 나란히 들어가는 아름다운 모습도 연출됩니다.
스페셜올림픽은 순위를 정하고 우승자를 가리는 경기가 아니라 최선을 다하는 선수들에게 격려와 응 원을 보내는 대회라는 이야기가 무슨 뜻인지 알게 됐습니다. 실제 스페셜올림픽은 성적에 큰 의미를 두 지 않습니다. 사회약자로 불리는 지적발달장애인(자폐·발달장애·다운증후군 등)들이 세상의 문을 열 고 스포츠를 통해 도전을 한다는 자체에 의의를 두기 때문입니다.
스페셜올림픽 정신이 우리 사회에 깃든다면 상대방에 대한 배려심이 넘쳐나고 이웃에 대한 사랑이 사 방으로 퍼져나가겠죠. 현대인은 모두가 겉으로는 ‘멀쩡한 환자’일 수 있습니다. 갈수록 우울증이 확대되 는 것도 이와 무관하지 않습니다. 겨울의 차가움을 녹이는 스페셜올림픽. 무한 경쟁이라는 각박한 세태 에서 스페셜올림픽의 의미가 더욱 크게 다가옵니다.
김진수 | 한국경제신문 기자
특 집
새 정부에 바란다
박근혜 정부가 오는 2월 25일 출범식을 개최하고 본격적인 업무에 착수하 게 된다. 18대 대선에서 50%가 넘는 득표율을 기록했던 만큼 새 정부에 대 한 각계의 기대는 출범 이전부터 화두가 되고 있다. 이같은 국민들의 열망과 기대를 반영하듯 박근혜 당선인은 민생을 최우선으로 챙기겠다고 한다. 국 민이 행복해질 수 있도록 정책을 이끌어가겠다는 각오다. 새 정부에는 해결 해야 할 과제가 산적해 있다. 가계부채와 하우스푸어 등 민생문제를 비롯해 서 사회복지, 일자리 창출, 창조경제, 재정건전성 확보, 지역균형발전 등 국 민들의 일상이 절박한 상태다.
이번 호 특집에서는 새 정부가 국민들의 힐링을 지원하고, 행복을 추구할 수 있는 여건을 조성할 수 있도록 각 분야의 목소리를 들어보았다.
도시재생을 국가정책으로 추진해야 한다 1)
황희연 | 충북대학교 도시공학과 교수
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도시정비사업의 한계와 대안 모색우리나라는 1인당 연간 국민소득 2만 달러 시대에 접어들면서 많은 사회적 변 화를 겪고 있다. 도시정책 면에서도 교외지역의 지가상승과 토지수용의 어려움, 환경훼손에 대한 부담이 가중된 데다가 주택보급률이 100%를 상회하면서 대단 위 신개발 수요가 급격하게 감소하였다. 반면에 기존 시가지의 쇠퇴와 노령인구 의 증가 등으로 도시내부 공간구조 개편과 재활성화를 통한 서비스의 향상이 요 구되고 있다.
이로 인해 2000년대 들어 도시내부 공간구조 개편과 재활성화를 위해 아파트 공급 중심의 재건축·재개발·뉴타운사업 등이 성행하고 있다. 하지만 공공의 도 시재생 기획·조정 기능이 미비하여 민간의 이해관계에 따라 개별적이고 산발적 으로 사업이 진행되었다. 도시공간이 왜곡되고 인접 사업지구 간 연계성도 미흡 하다. 사업성 위주의 개발로 인하여 원주민의 재정착이 저조하고, 사업구역 설정 과 사업방식 등에 따른 사업자·조합·주민·지자체 간 갈등도 심각한 상태다.
최근에는 부동산 경기 침체까지 겹쳐 많은 지역에서 사업시행 자체가 어려 워졌다. 2012년 6월 현재 전국 도시정비사업 추진현황을 살펴보면, 정비구역으 로 지정된 지구는 2,110개소인데 실제 착공된 곳은 335개로 15.9%이며, 도시재
특 집 새 정부 에 바란 다
1) 이 글의 일부는 황희연. 2013. “새로운 지역정책의 과제와 추진방향(도시재생)”. 지역과 발전 제11호의 내용을 수정·보완한 것이다.
정비촉진지구는 더욱 심하여 착공된 곳이 3%도 안 된다.
이런 문제를 해결하기 위하여 정부는 한편에 서 「도시 및 주거환경 정비법」 및 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」을 개정(2012년 2월 1일) 하여 일정한 조건이 갖춰지면 정비구역을 해제 할 수 있게 하였고, 다른 한편에서 도시 내 쇠퇴 지역의 기능증진과 지역공동체 복원을 통해 자 생적 도시재생기반 등을 마련하기 위해 도시재 생 관련 법률의 제정을 추진하고 있다.2)
앞으로 사업진행이 부진한 뉴타운·재개발·
재건축지구의 상당 부분이 해제될 가능성이 높 다. 도시재생은 해제된 뉴타운, 재개발, 재건축 지역의 문제를 해결하기 위한 새로운 대안이 될 것으로 전망된다.
국가 차원에서 도시재생 정책을 추진하는 선진사회
1. 도시재생 관련 법률을 통한 사업추진
주요 선진국에서는 도시재생 관련 법률을 통해 국가 차원의 도시재생 사업을 추진하고 있다. 영 국의 ‘내부시가지 정비법(Inner Urban Area Act, 1978)’, ‘지역재생청법(Regional Development Agency Act, 1998)’, ‘주택·재생법(Housing and Regeneration Act, 2008)’, 일본의 ‘중심시 가지 활성화법(1998)’, ‘도시재생 특별조치법 (2002)’, ‘지역재생법(2005)’, 프랑스의 ‘도
시재생과 사회통합에 관한 법(Solidarité et Renouvellement Urbain, 2000)’, ‘도시와 도시 재생 프로그램에 관한 법(Loi d’Orientation et de Programmation pour la Ville et la Renovation Urbaine, 2006)’ 등은 국가 차원의 종합적 도시 재생을 위한 기반이 되고 있다.
2. 국가 차원의 도시재생 정책과 조직 운영
영국은 근린재생국가전략(National Strategy for Neighborhood Renewal)을 통한 종합적 재 생전략을 채택하였고, 프랑스는 쇠퇴시가지지역 (ZUS)의 신속한 도시재생을 도시정책의 최우 선 과제로, 독일은 부처별 재생사업을 장소 중심 적으로 집중하는 사회적 도시 프로그램(Soziale Stadt, 1999)을 추진하고 있다. 또한 일본은 ‘도 시재생에 임하는 기본방향(2001)’, ‘지방재생을 위한 종합적 전략(2007)’을 시행하는 등 대부분 의 선진사회는 도시재생을 국가정책의 하나로 인식하고 다양한 노력을 전개하고 있다.
이들 국가들은 국가 차원의 도시재생 전담 조직도 운영 중이다. 영국의 가족·지역사회기 구(Homes and Communities Agency, 2009), 프랑스의 국가도시재생센터(Agence Nationale pour la Renovation Urbaine, 2003), 일본의 도 시재생본부와 도시재생기구(Urban Renaissance, 2004) 등은 통합된 정책을 추진하기 위한 대표 적인 조직이다. 최근 유럽연합(EU)은 ‘라이프치 히 헌장(Leipzig Charter, 2007)’을 통해 도시재
2) 19대 국회에 들어와 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법안’, ‘원도심재생 활성화 지원 특별법안’, ‘구도심재생 활성화 및 지원 특별 법안’, ‘도시재생에 관한 특별법안’을 법안소위에 상정하는 등 도시재생 관련법의 법제화를 추진 중이다.
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생의 주요 전략을 선언하고, 범유럽 차원에서 구도심 재생을 위해 노력하고 있다.
3. 도시재생 재정의 통합 지원
이들 국가들은 도시재생 관련 재원을 국가 차원에서 통합하여 집행하고 있다. 영 국은 1994년 도시개발보조금·도시재개발보조금·시티그랜트(City Grant) 등 으로 분산된 재원을 SRB(Single Regeneration Budget)로 통합한 후, 2002년 지 방의 역할 강화를 위해 SB(Single Budget)로 전환하였다. 프랑스는 ‘도시재생 과 사회통합에 관한 법(SRU)’과 ‘도시와 도시재생 프로그램에 관한 법(PRU)’을 통해 도시재생 관련 사업을 통합적으로 지원하고 있고, 독일은 여러 부처에 분 산된 도시재생 프로그램과 재정지원을 연계하는 ‘사회적 도시프로그램(Soziale Stadt)’을 통해 포괄지원하고 있다. 미국도 1974년에 도입한 지역개발포괄보조금 (CDBG) 사업에 따라 연방정부 차원에서 포괄적으로 재원을 지원하고 있다. 일 본 또한 도시재생을 위한 별도기금을 운영하고 있다. 2004년 ‘도시재생 특별조치 법(2002)’에 따라 시정촌의 도시재생사업을 통합적으로 추진하기 위하여 중앙정 부에서 마치즈쿠리교부금(2004)을 운영하다가, 2010년 마치즈쿠리교부금과 지 역재생교부금을 통합한 사회자본정비종합교부금을 통해 재생보조금 지급창구를 단일화하였다.
도시재생의 정책목표
도시재생은 물리적인 환경뿐만 아니라 사회·문화·경제적 측면까지 대상으로 한다. 따라서 도시기능을 회복하여 도시경쟁력을 강화하고 쇠퇴지역에 재생효과 를 파급시킬 수 있는 다양한 콘텐츠를 채워 도시를 활성화시키는 종합적 정책수 단이다. 이를 통해 시대흐름에 적응력이 떨어진 도시의 공간구조를 바꾸고 저탄 소·저에너지의 도시공간을 창출하기도 하며, 지역의 다양한 파트너십을 형성하 여 사라져가는 지역공동체를 회복시키기도 한다.
도시재생은 도시의 여건에 따라 다양한 형태로 접근할 수 있으나 가능한 한 자 족적이고 내발적으로 이루어지는 것이 바람직하다. 또한 지역의 사회적 자본을 최대한 활용하여 장소 중심으로 통합해 추진하여야 한다. 이를 통해 지역의 소득 을 향상시키고 일자리를 창출함으로써 지역의 매력도를 높여 기존 인구의 유출 을 막고 새로운 인구를 유입시킬 수도 있어야 한다. 더 나아가 특정 지역 도시재
새 정부 에 바란 다
생 사업의 파급효과를 통해 도시경제를 활성화 하고 재정 건전성을 도모할 수 있는 방향으로 정 책목표를 설정할 필요가 있다.
새 정부가 추진해야 할 도시재생 정책
1. 도시재생 관련 재정을 통합 운영해야 한다
지금까지 우리나라는 도시쇠퇴지역을 위한 정 책으로 중앙부처별 지원프로그램을 마련해 개 별 사업계획을 수립하여 집행하고 있다. 칸막이 형 행정운영 방식에 따라 부서별로 사업이 산 발적으로 추진됨으로써 사업 간 연계가 미약하 여 사업효과가 낮을 뿐만 아니라 중복투자로 인 해 예산낭비가 초래되었다. 시설물과 프로그램 에 따라 관리주체도 다르며 사업이 완료된 이후 에는 유지·관리 및 모니터링에도 문제가 발생 하고 있다.
앞으로 도시재생은 중앙정부와 지자체의 산 발적인 지원사업을 장소 중심적으로 집중하고, 장소 단위에서 물리적 환경정비와 프로그램 사 업을 연계하여 시너지효과를 극대화할 수 있는 방안을 모색해야 한다. 이에 따라 지방정부는 사 업시기와 사업구역을 조정하여 유사사업 간 연 계가 가능하도록 하며, 다양한 지역주체가 참 여·협력하는 거버넌스 체계를 구축하고 종합 적인 도시재생 전략계획을 작성하여 체계적으 로 사업을 추진해야 한다.
이처럼 도시재생 사업을 통합적으로 추진하 기 위해서는 부처별로 분산된 도시재생 관련 예 산을 통합하여 운영하지 않으면 안 된다. 중앙정 부는 계획인정제도를 도입하고 현행 포괄보조
금 제도가 정상적으로 작동하도록 하는 것은 물 론 범정부 차원의 도시재생 기금을 마련할 필요 가 있다. 동시에 지자체 차원의 특별회계와 일반 회계를 통합하고, 정부의 공공재정 지원과 연계 한 통합적 운용이 가능하도록 재정운영에 유연 성을 부여해야 한다.
도시재생 관련 공공조직의 운용도 요구된다.
여기에서는 두 가지 대안을 검토할 수 있다. 첫 째는 도시재생 관련 부처의 공공재원을 통합 운 영할 수 있는 강력한 정부조직을 대통령 직속으 로 설립하는 것이며, 둘째는 총리대신과 각부 장 관으로 구성된 일본의 도시재생본부와 같이, 기 존 정부조직 형태를 유지하면서 부서별 대표가 참여하는 대책본부를 설립하여 총괄하는 방식 이다.
2. 지역의 재생역량을 높이는 정책을 펴야 한다
선진사회는 지역의 재생역량을 강화하기 위하 여 각종 프로그램을 운영한다. 영국은 도시재생 협회(British Urban Regeneration Association) 등을, 일본은 도시재생기구 등을 매체로 다양한 도시재생 실행훈련과 인력양성 프로그램을 운 영하고 있다. 지역의 대학과 연계하여 주민과 공 감대를 형성하고 지역리더를 양성하기도 한다.
우리도 도시재생 정책을 효과적으로 시행하 기 위해서는 지역의 역량을 강화하지 않으면 안 된다. 무엇보다 현장에서 활동하는 실무자들에 게 도시재생의 개념에서 사업시행에 이르기까지 학습하는 기회를 제공해야 한다. 국내외 도시재 생 관련 연구자 및 실무자와 협력 네트워크를 구 축하여 교육·연수 프로그램을 운용하는 등 도
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시재생의 연구와 실무 역량을 높이는 것도 필요하다.
이때 실제 참여자 중심의 교육이 중추적으로 운영되어야 한다. 지역의 문제를 해결하기 위한 시민·전문가·공무원 등의 공감대를 형성해야 하며, 커뮤니티 중 심의 현장학습 체험을 통해 재생 관련 전문지식의 습득과 실무교육을 시행함으로 써 지역주민이 지역자원을 창조적으로 활용할 수 있는 역량을 갖도록 해야 한다.
도시재생 관련 인증제의 도입도 검토할 필요가 있다. 지역재생을 추진하기 위 한 행정기관·민간기업·지역주민·시민사회단체 등의 파트너십을 국가가 인증 하는 제도를 도입하여 인증된 단체가 지역재생의 중심역할을 하도록 한다.
3. LH공사 등 공공기관의 역할을 강화해야 한다
대부분 선진사회의 도시재생 사업은 공공부문이 전체 구상을 담당하고 실질적 사 업주체는 민간기업 혹은 지역주민이 참여하는 관민 파트너십 형태를 지향하고 있 다. 파트너십 체제를 통해 기존의 공공주도나 민간주도로 인해 발생할 수 있는 획 일적인 행정집행이나 사업성 위주의 사업시행을 지양한다.
영국의 공공기관은 1990년대 후반부터 도시재생을 위한 민간지원과 통합관리 를 핵심기능으로 하고 있다. 특히 2008년에 설립된 가족·지역사회기구(Home and Communities Agency)는 도시재생과 저렴주택 공급을 중심으로 운영된다.
일본의 공공기관 또한 1990년대부터 민간이 추진하는 도시재생사업의 조정자로 서 도시재생 프로듀서 역할을 담당하여왔다. 도시기반정비공단을 승계하여 2004 년에 설립된 도시재생기구의 주 업무는 중심시가지의 재생사업 지원과 임대주택 의 관리다.
우리나라도 도시정비사업 등이 처한 어려움을 극복하고 도시재생을 효과적으 로 추진하기 위해서는 공공의 역할이 1차적 차원의 행정기능을 넘어 강화되어야 한다. 우선 도시 전체의 재생정책을 종합적으로 기획하고 사업 이해관계자들의 네트워크 중심에서 이해를 조정하는 역할을 담당해야 한다. 도시재생 사업의 코 디네이터로서 역할을 수행하며, 사업 전 과정에 걸친 모니터링을 통하여 재생사 업 진행의 유연화 방안을 모색하는 것도 공공의 몫이다.
또한 공공은 필요에 따라 도시재생 대상지에 기반시설 설치를 지원하며, 사업 성이 약한 쇠퇴지역의 재활성화 사업 등 민간부문이 시행하기 어려운 사회·경제 적 지원책을 포함하는 종합적 도시재생 사업의 추진에 직접 참여해야 한다. 이 경 우 도시재생 사업을 서민주택 공급과 연동하여 추진하는 등 공적 기능을 함께 수
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행하는 것도 필요하다.
이를 위해서는 LH공사와 같은 공공기관의 역할이 강화되어야 한다. 다양한 기관이 참여하 는 사업시행 주체를 구성하여 사업프로그램을 마련하고 계획수립 단계부터 사업완료 후 관리 및 운영에 이르기까지 장소 중심의 협력형 사업 이 추진될 수 있도록 시스템을 갖추는 데 공공기 관이 역할을 담당해야 한다.
4. 도시재생의 제도적 기반을 마련하고 시범사업을 시행해야 한다
현행 우리나라 도시재생 관련법들은 민간의 수 익성을 원동력으로 하는 물리적 정비 사업에 치 중되어 있어 사회·경제·복지 등을 고려하는 종합적 재생사업의 근거 법 역할을 하지 못한다.
이들 법은 크게 기존의 주택개량에 초점을 둔 물 리적 정비사업과 기존 시가지 복합개발, 낙후지 역 발전을 위한 지원 프로그램 등의 목적으로 제 정되었고, 각 사업은 별도의 법적 근거를 가지고 단절적·산발적으로 진행되고 있다.
도시재생은 단순한 물리적 환경정비의 범주 를 넘어서 낙후된 지역의 경제·사회·문화적 재활성화를 꾀하는 포괄적이고 종합적인 접근 을 통해 이루어진다. 이러한 측면에서 볼 때 현 재 우리나라는 도시재생을 위한 제도적 장치를 갖추지 못한 상태다. 이로 인해 「도시재생법」의 제정 필요성이 벌써부터 제기되었다.
새로 만들 「도시재생법」 은 공공성을 확보하 기 위해 국가 차원의 도시재생기구를 포함한 추 진기구의 설치에 대한 법적근거를 담아야 한다.
동시에 국가의 도시재생 기본방침과 지자체의
도시재생 전략 등을 만들어야 하며, 도시재생기 금이나 특별회계 등 재정을 확보할 수 있는 근거 를 포함해야 한다.
정부와 국회의 노력으로 현재 ‘도시재생 활성 화 및 지원에 관한 특별법안’, ‘원도심재생 활성 화 지원 특별법안’, ‘구도심재생 활성화 및 지원 특별법안’ 및 ‘도시재생에 관한 특별법안’ 등 도 시재생 관련 4개 법안이 국회에 상정되어 있다.
다행히 이들 법률안은 도시재생을 위해 필요한 기본 사항을 담고 있다. 빠른 시일 내에 법률이 확정되어 우리나라에서도 국가 차원의 도시재생 정책이 체계적으로 시행되기를 바란다.
하지만 도시재생법이 확정되더라도 시행되기 까지는 일정 시간이 필요하고, 정부와 지자체가 관련 계획을 확정하여 법에 의해 지원받기까지 는 상당한 시간이 소요된다. 따라서 법 시행의 효 율성을 높이기 위한 시범사업이 필요하다. 도시 쇠퇴가 심각하고 여건이 갖추어진 지자체부터 시범사업을 시행한 후 그 결과를 바탕으로 법률 에 따라 전체 도시로 확산하여 시행하는 것이 바 람직하다. 시범사업 유형으로 지역의 자산을 활 용한 ‘주민자력 재생사업’, 지역산업 발굴·육성 및 도시기반시설 확충 등 지역경제를 활성화하 는 ‘지역경제기반 재생사업’이 가능하다.
5. 도시재생 국가 R&D사업을 지속해야 한다
정부는 국가 R&D로 도시재생사업단을 설립하 여 도시재생을 위한 기술개발과 제도적 장치를 만들기 위해 힘쓰고 있다. 이는 지역 스스로가 지역발전을 유연하게 이끌어갈 수 있는 지역자 력형 도시재생 모델을 구축하고 이를 제도화하
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는 데 초점을 두고 2007년 10월부터 2014년 4월까지 수행하는 과제다. 그간 우 리 실정에 맞는 도시재생기법을 개발하여 현재 창원시, 전주시, 부산시 및 천안 시를 대상으로 테스트베드 사업도 시행 중이다. 현재 국회에 상정되어 있는 ‘도 시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법안’도 이 국가 R&D의 연구결과를 토대로 마련된 것이다.
도시재생은 지역주민 중심으로 지역의 사회·문화·경제 문제를 해결해가는 방식이다. 동시에 저소득층을 위한 복지정책의 하나로서 초기에 마중물 역할을 할 수 있는 공공투자(Seed Money)가 요구되는 사업이기도 하다. 앞으로 정부는 도시재생사업단 R&D의 결과물을 토대로 재생정책을 종합적으로 접근할 필요가 있다. 주민과 지자체 중심으로 도시재생을 원활하게 추진할 수 있는 시스템을 구 축하고, 수익성이 없는 지역에서도 도시재생사업을 시행할 수 있는 여건을 만드 는 것의 상당 부분이 정부의 몫이다.
이를 위해서는 국가 차원에서 도시재생의 실천성을 높일 수 있는 체계적인 연 구가 지속적으로 이루어져야 한다. 하지만 현재 수행 중인 도시재생 국가 R&D 사업은 1년여 후면 마무리된다. 현재 진행하는 테스트베드 사업은 정부가 사업비 를 직접 지원하는 방식과 연동되어 있지도 않다. 연구개발을 통해 기술을 지원하 고 있지만 그에 따른 사업비는 별도로 마련해야 한다. 따라서 개발된 기술의 적 용에 한계가 있다.
「도시재생법」이 제정되면 쇠퇴한 우리 도시를 다시 살려내기 위한 방안을 국 가 차원에서 체계적이고 종합적으로 추진해야 한다. 이 중차대한 과업을 민간기 업이나 지자체에만 맡겨둘 수 없다. 단발성 연구과제를 통해 해결할 수 있는 사 안도 아니다. 1년여 후면 끝나게 될 도시재생 국가 R&D사업이 2단계 사업으로 이어져야 할 이유가 여기에 있다. 2단계 도시재생 국가 R&D사업에서는 보다 다 양한 유형의 테스트베드 사업을 시행하고, 새로 제정될 법과 연구개발 결과의 현 장적용을 위한 사업비를 연동하여 수행할 수 있는 시스템을 갖추어야 할 것이다.
맺음말
이 밖에 도시재생이 효과적으로 이루어지기 위해 필요한 정책사항이 많다. 중앙 정부와 지방정부가 공동사업을 시행하거나 파트너십을 형성하기 위한 협약제도 가 안착되어야 하고, 민관협력 방식을 도입하는 장치를 마련하는 등 재원조달 통 로도 다양화해야 한다. 사회적 기업(Community Business)을 통해 민간의 공익
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활동과 공공지원을 연계하는 자력재생 기반을 구축하여 취약계층 일자리 창출과 사회서비스 제공과 같은 공익목적의 재생사업을 활성화시 키는 방안도 강구되어야 한다.
다행히 국회와 정부는 도시재생 관련법의 제 정을 추진 중이다. 법안이 국회를 통과하면 도시 정비사업과 재생방식에 많은 변화가 있을 것으 로 보인다. 국가 차원의 지원이 강화되어 공공의 도시재생에 대한 기획·조정 역할이 향상되고 재정지원도 증가할 것이다. 더불어 도시재생에 대한 자치단체의 기능도 강화될 전망이다. 지자 체는 도시재생 전략계획의 수립을 통해 도시재 생의 장기적인 비전을 설정하고 그 비전을 체계 적으로 달성하기 위한 실행 및 지원 기구를 설립 할 것이다. 현재 주민 간 갈등을 겪고 있는 재개 발·재건축지구의 상당부분을 도시재생사업으 로 전환하도록 유도하고, 도시재생을 도시정비 사업의 중심으로 안착시키는 데도 자치단체가 주된 역할을 할 것으로 보인다.
이런 의미에서 새로 탄생할 「도시재생법」에 대한 기대가 크다. 이 법의 제정을 시작으로 우리 사회도 주민이 주도하고 공공이 지원하는 도시 재생정책 체계를 정립하고, 사업성이 부족한 지 방도시에서 자력형 도시재생사업을 추진할 수 있는 기반을 구축할 수 있기를 바란다. 동시에 2013년이 신개발 중심의 국가 도시정책을 도시 재생 중심으로 전환하는 원년이 되어, 물질 만능 주의의 그늘에서 이윤추구의 장이 된 우리 도시, 만연한 기능주의 문화로 얼룩진 우리 도시가 다 시 태어나기를 기대한다.
참고문헌
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황희연. 2011. “도시재생전망”. LHI Journal 제2권.
______. 2012. 9. 27. “도시재생 정책방향과 공공의 역할”. 미래도시전략 세미나. 서울: 도시재생사업단.
______. 2013. “새로운 지역정책의 과제와 추진방향(도시재생)”. 지역과 발전 제11호.
황희연 외. 2012. 도시재생정책의 발전방안 연구. 서울 : 지역발전위원회.
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새 정부 주택정책에 관한 제언
김경환 | 서강대학교 경제학부 교수
머리말
임기 내내 온갖 정책수단을 동원하여 주택가격 상승에 대처했던 참여정부에 이어 2008년에 출범한 MB정부는 한편으로는 예기치 못한 글로벌 금융위기의 발발과 그로 인해 촉발된 주택경기 침체에, 다른 한편으로는 간헐적인 전월세 가격 상승 에 대응하느라 부심했다. 정권 초기에 「종합부동산세법」을 개정하고 일부 규제를 완화하는 등 집값 상승기에 도입된 무리한 제도의 정상화를 추진하였다. 그러나 분양가 규제 완화, 1가구 다주택 양도소득세 중과세 철폐 등 핵심 정책은 건설업 체에 대한 특혜제공이나 부자감세라는 비판 속에 국회에서 법률 개정이 좌초되었 다. 주택경기 활성화를 위한 총부채상환비율(DTI) 규제 완화의 필요성을 둘러싼 지루한 논쟁이 끝날 즈음에는 하우스푸어 문제가 최대의 관심사로 부상하였다.
이러한 상황에서 출범하는 박근혜 정부는 주택거래 활성화와 전월세 시장 안 정, 하우스푸어 문제 해결 등 현안을 해결하고 주거복지 증진이라는 새로운 과제 를 풀어야 하는 도전에 직면하고 있다. 또한 앞으로 몇 년 동안 예상되는 불안한 국내외 경제 환경은 주택정책의 중요한 제약요건이 될 것이다. 2000~2010년 우 리나라 국내총생산(GDP)의 증가율과 GDP 대비 주택투자율은 평균 4~5% 수 준이었다. 그러나 2011년에는 전자는 3.6%, 후자는 3.0%로 각각 하락했다. 이는 주택경기 침체가 경제성장률 둔화의 요인 중 하나이며 동시에 거시경제의 회복 을 통한 소득증가와 고용안정 없이 주택경기가 살아나기 힘들다는 의미다. 특히 주택가격에 대한 비관적인 전망이 잠재적인 수요자들의 주택구입 의지를 억누르
고 있어 주택경기 회복이 더욱 어려운 상황이다.
이 글에서는 먼저 새 정부의 공약인 하우스푸 어 및 렌트푸어 대책의 실현 가능성과 제약요건 을 검토하여 추진방향을 모색하고, 이어서 주거 복지 정책과 시장을 통한, 전반적인 주거수준 제 고를 위한 정책에 대해 살펴본 다음 근본적인 정 책 전환의 필요성을 결론으로 제시한다.
하우스푸어 및 렌트푸어 대책
새 정부에게 맡겨진 시급한 당면과제는 하우스 푸어 문제이고 하우스푸어 대책의 성패는 거시 경제의 회복 속도와 주택가격 추이의 영향을 받 을 것이다. 대책의 출발점은 정확한 실태조사를 바탕으로 차입자들과 대출기관이 합의하여 대출 만기를 연장하거나 금리가 낮은 대출로 전환하 는 등 채무조정과 손실 분담을 유도하는 것이다.
새 정부의 하우스푸어 관련 공약은 부분지분매 각제도와 주택연금 사전가입제도다.
1. 부분지분매각제도
부분지분매각제도는 자신의 소득으로 대출금액 을 상환하기 어려운 가구들이 소유한 주택의 일 부 지분을 자산관리공사에 매각하여 매각대금 으로 금융회사 대출금의 전부 또는 일부를 상환 하고 매각한 지분에 대해서는 임대료를 지불하 면서 계속 거주하도록 하는 방안이다. 이 방안은 주택담보대출 상환 부담을 완화하고 주거의 안 정성을 보장할 수 있을 것으로 기대되지만 신탁 후 매입제도 사례에서 볼 수 있듯이 수요가 얼마 나 있을지 미지수다. 또한 주택 소유지분이 분할
됨에 따라 어떤 이유로든 주택을 매각해야 할 경 우 원래 소유자와 지분을 매입한 자산관리공사 가 매각에 동의하지 않을 수 있으며, 매매가격에 대한 이견으로 매각이 지연되거나 분쟁이 발생 할 소지가 있다.
이 방안의 핵심은 주택 소유자가 높은 연체금 리 대신 정상금리에 해당하는 월세를 납부하도 록 한다는 데 있고 결국 민간 대출기관 대신 정 부가 공적자금을 투입하여 채무조정을 제공하는 것이다. ‘하우스푸어’가 우리 사회의 ‘푸어’가 아 니라는 점에서 이들에 대한 지원은 현재의 하우 스푸어 문제가 금융시스템 전체에 리스크로 작 용하거나 거시경제에 심각한 충격을 미칠 우려 가 있다는 판단을 전제로 추진되어야 한다. 이러 한 판단이 옳을 경우에도 도덕적 해이를 방지하 고 공적 자금 투입의 효율성을 높일 수 있도록 지원 대상 선정에 신중해야 할 것이다.
이러한 단기대책과 함께 장기고정금리 주택 담보대출의 보급을 확대하여 주택금융의 안정 성을 높이고 금융소비자 보호를 강화해야 한다.
장기고정금리 대출인 적격대출의 지속적인 확대 를 위해서는 안정적인 재원조달이 핵심과제다.
적격대출을 매입하여 주택저당채권(MBS)을 발 행하는 한국주택금융공사의 보증여력을 늘리는 한편 입법 단계에 있는 커버드 본드 제도가 정착 할 수 있도록 유도하여 금융기관들이 시장 여건 에 따라 주택담보대출채권을 원활하게 유동화할 수 있도록 지원하는 것이 바람직하다. 공약으로 제시된 ‘대출소비자보호법’의 제정을 추진하고 금융소비자들을 대상으로 한 상품특성과 위험 에 관한 교육과 홍보노력도 강화해야 할 것이다.
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2. 주택연금 사전가입제도
주택연금 사전가입제도는 주택연금제도의 가입조건을 현행 60세 이상에서 50세 이상으로 완화하고 50세 이상 사전가입자가 60세에 활용할 수 있는 주택연금 중 일시금 인출제도를 통해 자금을 조달하여 부채를 상환하는 제도다. 이 방법은 은 퇴연령에 접어든 베이비붐 세대가 보유한 주택을 현금화하여 주택대출을 상환하 거나 생활자금을 마련하는 데 도움이 될 것으로 기대된다. 그러나 주택연금 가입 연령이 당초 부부 65세에서 60세로 이미 한 차례 완화된 데다가 장수 리스크와 주택가격 하락 리스크 등을 주택연금보증을 통해 정부가 담당하도록 되어있다.
추가적인 가입조건 완화가 당장은 문제가 되지 않겠지만 장기적으로 보증기금의 적자 요인이 될 수 있다. 따라서 당장의 하우스푸어 문제 완화를 위해 연금 가입 연령을 50세로 낮추는 것은 신중을 기해야 할 것이다.
이와는 별개로 주택가격의 2%에 달하는 초기보험료를 낮추는 대신 월지급액 을 줄이는 미국의 HECM Saver와 비슷한 상품을 추가로 제공하는 방안을 검토 할 만하다. HECM Saver는 표준적인 역모기지인 HECM Standard에 비해 지급 액을 10~18% 덜 받는 대신 최초 보증료 부담이 0.01%로 매우 낮은 상품이다. 연 보증료는 두 상품 모두 0.5%로 같다.
3. 목돈 안 드는 전세제도
이른바 ‘렌트푸어’ 대책인 목돈 안 드는 전세제도의 골자는 집주인(임대인)이 전 세보증금 해당액을 금융기관으로부터 주택담보대출을 받아 조달하고, 세입자(임 차인)가 임대료 대신 집주인의 대출금 이자를 납부하는 것이다. 이 제도는 전세세 입자의 목돈 마련 부담이 과중하고 월세로 납부할 경우 환산이자율이 예금금리보 다 훨씬 높은 문제를 해소하는 데 기여할 수 있을 것이다.
그러나 실현가능성과 정부지원의 명분에 관한 이슈가 제기될 수 있다. 금융기 관의 입장에서는 이미 대출을 받아 주택을 구입하여 전세로 임대한 집주인에게 추가대출을 하지 않을 것이므로 대상은 은행 대출이 없는 임대인으로 한정될 것 이다. 그러나 저금리 환경에서 전세보다 월세를 선호하고 세입자를 위한 전세권 설정조차 꺼리는 임대인들에게 은행으로부터 보증금을 차입하도록 요구하는 것 은 무리다. 또한 임차인이 월세를 연체할 경우 임대인은 보증금에서 미납 임대료 를 차감할 수 있는 안전장치를 잃게 된다. 공적 기관의 지급보증이 있다 해도 만
일의 경우 발생할 수 있는 불편을 감수할 이유 가 없다.
임차인의 입장에서는 국민주택기금으로부터 제공되는 금리 3.7%의 서민·근로자 전세자금 대출을 받을 수 있다면 새로운 제도의 실익이 없 다. 이러한 저리자금 대출을 받기 어려운 세입자 들의 이자상환 부담이나 월세 부담을 줄여주는 것이 목적이라면 이자상환액이나 월세 납부액을 소득에서 공제해주는 임대료 소득공제제도를 확 대하면 될 것이다. 아니면 소득이나 재산 등 기준 에 입각하여 선정된 임차가구들에게 세제혜택을 부여하여 월세 부담을 4% 수준으로 낮추는 것이 단순한 방법이다. 이렇게 되면 임차인은 전세를 선호할 이유가 없고 임대인도 시중에서 받을 수 있는 월세를 보장받을 수 있어 불만의 소지가 없 을 것이다. 이 경우 세제혜택 수혜자의 범위를 어디까지로 할 것인가에 대한 판단이 필요하다.
이처럼 현행 제도를 보완하는 것에 비해 집주 인이 세입자 대신 대출을 받도록 하고 이를 기 피하는 집주인을 위해 세제혜택을 주는 것이 더 나은 대안인지 분명치 않다. 보다 근본적으로 시 장에서 점차 비중이 낮아지고 있는 전세제도를 유지하기 위해 정부가 개입할 명분이 약하다. 뿐 만 아니라 전세보증금 규모가 커지고 주택매매 가격이 하락할 경우 전세보증금 반환 리스크가 증가하고 전세를 레버리지(leverage)로 삼아 주 택을 구입한 임대인에게 제공된 주택담보대출 이 부실화할 가능성도 높아진다. 정부는 전세제 도가 월세제도로 원활하게 이행할 수 있도록 관 리해야 할 것이다.
주거복지의 확충
새 정부는 생애주기별 복지제도를 주요 공약으 로 내걸었고 주거복지는 복지의 중요한 요소다.
따라서 새 정부가 역점을 두어야 할 두 번째 분 야는 주거복지 확충이다.
1. 주거복지의 개념과 정책 대상 정립
주거복지를 복지정책 차원에서 볼 것인지 주택정 책 차원에서 볼 것인지는 주거복지 정책의 개념과 대상을 정립하는 데 있어서 매우 중요하다. 정책 범위의 측면에서 전 국민을 대상으로 한 주거복지 정책은 정부의 부담이 과중하고 구체적 프로그램 을 구현하기도 어려우므로 주거복지정책 대상을 주거취약 계층으로 한정하는 것이 현실적인 대안 이다. 일차적인 정책 대상은 전체 가구의 10.6%인 최저주거기준 미달가구 184만 가구다.
앞으로 경제성장률의 둔화로 세수 전망이 불 투명하고 지출소요가 증가하는 등 재정여건이 악화될 수 있는 상황에서 주거복지 수요 증가 에 대응하려면 가용재원을 효율적으로 사용하는 한편 주택시장이 원활히 작동하여 주거복지 정 책 대상이 확대되지 않도록 관리해야 할 것이다.
주거복지와 일반 복지의 통합 문제는 앞으로 점점 본격적으로 논의될 가능성이 높다. 정부의 입장에서는 재정의 효율적 운영 차원에서 중요 하고 복지수요자 입장에서도 노령화가 진행될 수록 주거 문제와 의료 서비스나 돌봄 서비스의 연계 필요성이 증대될 것이므로 주거복지와 여 타 복지 분야 정책의 연계와 통합이 강화되어야 할 것이다.
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2. 주거복지 정책수단의 선택
주거복지 정책의 수단은 다양하다. 공공임대주택 건설, 임대료 규제 및 임차인 보 호, 임대료 보조금 등 주요 수단의 구체적인 조합은 정책 대상 가구들의 주거여건 과 시장상황, 재정여력 및 행정비용 등을 고려하여 선택해야 한다.
현재 우리나라의 주거복지 예산 구조를 보면 경상적 지원은 적고 전세자금 융 자, 보금자리주택과 관련한 분양주택이나 임대주택에 대한 융자가 대부분을 차지 하고 있다. 재원 확충도 필요하지만 현재의 재원 배분이 효율적인지, 수혜대상이 형평성 기준에 부합되는지에 대한 신중한 분석을 토대로 우선순위의 조정도 검토 할 필요가 있다. 예컨대 앞에서 지적한 바와 같이 시장에서 점차 비중이 낮아지고 있는 전세제도를 유지하기 위해 정부가 전세보증금 대출을 늘리는 것보다는 중장 기적으로 비제도권의 전세대출을 제도권으로 편입시키고 임차인들의 임대료 부 담을 낮추는 것이 옳은 방향일 수 있다.
공공임대주택 재고를 전체 주택의 10%나 OECD 회원국 평균치 수준으로 올 려야 한다는 주장은 논리적인 근거가 없다. 나라마다 주택사정과 주택정책의 역 사가 다르고 이에 따라 공공임대주택의 비중도 다르기 때문에 평균치는 의미가 없다. 보다 중요한 사실은 정부재정 투입액에 비해 공공임대주택 입주자 편익이 훨씬 낮다는 점이다. 국회 예산정책처에 따르면 비용대비 편익의 비율이 공공임 대주택은 0.46(46%), 영구임대주택은 0.37(37%)로 추정된다. 현실적으로 130조 원의 부채를 안고 있는 한국토지주택공사에 한 채 지을 때마다 1억 원의 부채가 늘어나는 공공임대주택 공급을 맡기는 것은 지속가능하지 않다.
따라서 어느 정도의 공공임대주택 건설은 추진하되 이보다 비용 대비 편익의 비율이 훨씬 높은 주택바우처제도 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 주택 바우처 제도는 임차인들이 일정 요건을 갖춘 주택을 선택하게 하고 정부가 임대 료의 일부를 보조해주는 방식이다. 서울시가 바우처제도를 운영하고 있으며 2011 년 말에 「주택법」이 개정되어 국가 차원의 임대료보조제도의 근거가 마련되었다.
그러나 이 제도가 임대료 안정에 기여하려면 임차인들이 원하는 주택이 충분히 공급되어야 한다. 현실적으로 민간임대주택과 자가주택의 경계가 모호한 우리나 라에서 임대주택 공급을 확대하려면 전체 주택 재고가 증가해야 한다. 따라서 바 우처제도를 시범적으로 실시하면서 임대주택 공급대책을 마련하고 점차 적용범 위를 확대해나가는 것이 바람직하다.
정치권에서 입법을 추진하고 있는 전월세 상한제나 임차인 보호 강화 등은 의
도는 좋지만 효율성과 공평성을 저해하는 규제 이므로 도입을 자제하는 것이 좋겠다.
주택시장을 통한 주거수준 향상
주거복지 확충은 중요하지만 정부가 모든 국민 의 주거문제를 책임질 수는 없다. 시장을 통해서 주거문제를 해결할 수 있는 사람들이 많아질수 록 주거복지 정책의 대상범위가 축소되고 수혜 자에 대한 보다 효과적인 지원이 가능해지기 때 문에 주택시장의 원활한 작동을 보장하는 것은 여전히 중요한 정책과제다.
1. 임대주택 시장 안정
2010년 현재 우리나라의 자가점유율은 54.5%인 반면 임차가구 중 다른 곳에 주택을 보유한 가구 가 15%에 달하여 자가보유율은 61.3%에 이른다.
이 수치는 미국과 영국의 66%에 비해 다소 낮지 만 일본의 61%와 같고 프랑스 56%, 독일 45% 등 에 비해서는 높은 수준이다. 따라서 자가보유율 의 확대보다 자가와 임대의 적절한 조화를 통한 주거수준 향상을 추구할 필요가 있다.
과거에는 임대주택이 집을 살 능력이 없는 사 람들의 불가피한 대안으로 인식되었으나 1~2 인 가구 증가 추세가 가속화되고 집값이 안정되 면서 자발적인 임차수요도 늘고 있다. 앞으로 주 택에 대한 인식과 라이프 스타일 변화 등으로 주 택수요가 더욱 다양해지면 임대주택 부문의 역 할은 더욱 커질 것으로 전망된다. 따라서 민간임 대시장의 원활한 작동이 주택시장 전체의 안정 을 위해 중요하다.
민간임대주택 공급확대를 위해서는 기업형 임대사업이 가능한 여건을 조성하는 것도 필요 하다. 우리나라의 임대차계약은 전세 위주로 되 어 있어 현금흐름이 발생하지 않는 데다가 임대 사업의 수익률이 낮아 기관들의 임대주택에 대 한 투자나 기업의 민간임대주택사업 참여에 제 약이 되고 있다. 따라서 기관임대사업자를 유치 하기 위해서는 세제상의 문제뿐 아니라 임대차 계약의 정상화가 선결 과제다.
그러나 대부분의 나라에서와 마찬가지로 우 리나라의 민간임대주택도 집을 두 채 이상 보유 한 개인들에 의해 공급되고 있으므로 이 분야를 양성화하는 것이 더 중요하다. 최근 임대시장에 서는 전세의 비중이 낮아지고 보증부 월세의 비 중이 높아지고 있지만 제도적으로 월세보다 전 세가 유리하도록 되어 있다. 현재의 전월세 환 산 이율 구조하에서 전세보증금에 대해 과세하 면 전세보다 월세의 경우 임대인의 세금 부담이 더 높기 때문이다. 임차인들의 선택의 폭을 넓히 고 전세의 원활한 월세로의 이행을 유도하려면 임대인에 대한 과세와 임차인에 대한 임대료 소 득공제를 통해 월세와 전세 계약방식이 무차별 하도록 만들 필요가 있다. 단기적으로 다주택 보 유자에 대한 중과세 폐지를 실행하고 중장기적 으로 종부세를 재산세와 통합하는 한편 모든 주 택 임대소득에 대해 소득세를 과세하는 방식으 로 세제를 개편하는 것이 바람직할 것이다. 또한 월세지불액에 대한 소득세 공제의 대상과 금액 을 확대하여 장기적으로 임차인의 월세 선호도 를 높이고 민간임대사업에 대한 수요를 확충할 필요가 있다.
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2. 주택공급의 탄력성 제고
전반적인 주거수준의 제고를 위해서는 수요에 부응하는 양질의 신규주택 공급이 필수적이다. 과거 주택부족 시대에 만들어진 주택공급제도를 본질적으로 개편해 야 한다. 정부가 연간 주택공급 목표를 설정하고 그에 맞춰 택지를 공급하는 방식 을 탈피해야 한다. 민간이 공급하는 주택에 대해서는 분양자격 요건을 폐지하거 나 단순화하고 기업에 대한 신규분양 기회를 제공하는 실질적인 방안을 모색해야 할 것이다. MB정부가 추진하였으나 실패한 분양가 규제 및 그와 관련된 부차적 인 규제의 개선도 공급시스템의 정상화 차원에서 필요하다.
주택공급의 대부분은 기존 주택 재고에서 나오므로 기존 주택 재고의 관리와 업그레이드가 매우 중요하다. 주택 재고의 노후화가 진행되고 노후화되어가는 주 택의 상당수가 고밀도 아파트이기 때문에 재건축 또는 재개발은 수요에 부응하 는 주택 공급뿐 아니라 도시정비와 도시공간구조 개선 측면에서도 중요하다. 정 부는 서울시 등 지자체와의 정책조율을 통해 원활한 추진을 유도해야 할 것이다.
인구구조 변화와 고령화에 대한 대비도 중요한 과제다. 1~2인 가구의 증가 에 따라 소형 주택의 수요가 느는 것은 당연하겠지만 도시형 생활주택의 과도한 공급은 수요-공급의 미스매치를 초래할 우려도 있다. 노령인구의 증가에 대비하 기 위해서는 별도의 노인주택을 공급하는 것보다 현재 거주 주택을 보다 안전하 고 편리한 주거 공간으로 개조하도록 유도하는 편이 더 효율적이다. 고령층일수 록 이사를 꺼리고 익숙한 곳에서 늙어가기(aging in place)를 선호하기 때문이다.
노령층을 대상으로 하는 주택정책은 돌봄서비스, 의료서비스 등 노인복지정책과 연계하여 추진할 필요가 있다.
3. 부동산 세제 개선
과거 우리나라 부동산 세제는 조세의 원칙보다는 투기억제를 통한 집값 안정이나 1세대 1가구 지원 등 주택정책 목표를 중시하였다. 특히 주택시장의 경기변동에 따라 거래세와 양도소득세를 조절하는 이른바 냉탕-온탕 방식으로 세제를 운용 해왔다. MB정부가 1세대 다주택 보유를 투기행위가 아닌 임대사업으로 인정하 여 1가구 다주택 보유에 대한 양도소득세 중과를 폐지하고 종부세를 완화하기로 한 것은 진일보한 정책이다. 새 정부는 양도소득세 개편을 마무리하고 임대소득 에 대한 과세도 정상화해야 할 것이다.
2012년 말까지 한시적으로 적용되는 취득세 율 인하를 제도화하는 것도 필요하다. 한시적 제 도는 기한 연장 여부에 대한 불확실성으로 시장 을 왜곡시킬 수 있고 지자체와의 이해관계 조정 과 세수 결손 보상도 쉽지 않다. 거래세의 적정 부담 수준에 관한 이론은 없지만 실거래 신고제 가 의무화된 마당에 과거 낮은 과표를 전제로 높 게 책정된 세율을 인하하여 거래비용을 낮추는 것은 타당하다. 더구나 거래세 세율이 주택 가액 에 따라 차등화될 이유도 없다. 단기적으로는 거 래 활성화를 위해 취득세 감면을 1~2년 연장하 되 향후 3~5년에 걸쳐 단계적으로 세율을 단일 화하고 수준을 낮추는 것이 바람직하다.
이러한 부동산 세제의 개편은 중앙과 지방의 재원조정과 함께 추진해야 할 것이다. 이와 관련 하여 ‘거래세 완화-보유세 강화’의 구체적인 실 천 방안과 종부세의 존속 여부 및 재산세와의 통 합에 대한 입장정리가 필요하다. 2010년의 경 우 거래세 수입(12.6조 원)이 보유세 수입(7.8조 원)에 비해 훨씬 많고 주택 재산세 납부 건수의 58%가 연간 5만 원 미만이다. 따라서 전체 세수 를 유지하면서 거래세 완화-보유세 강화를 구 현하기가 쉽지 않다. 재산세 소액 납부자들의 세 금을 획기적으로 올리는 것은 정치적으로 매우 어렵고 보유세와 거래세의 징수 주체가 다르다 는 것도 제약이다. 부자 감세로 비판을 받는 종 부세의 폐지 또는 재산세와의 통합도 정치적 난 제다. 이러한 제약들을 극복하는 것이 근본적인 부동산세제 개선의 핵심 과제다.
4. 주택가격 변동성 완화와 시장 안정
주택가격의 변동성 완화는 민간주택시장을 통 해 주거수준을 높이는 데 있어 중요한 과제다.
그러나 그 의미는 과거 참여정부 시절의 정책처 럼 특정 지역이나 특정 유형의 주택가격 수준이 나 상승률을 관리한다는 것이 아니다. 비이성적 과열이나 근거가 약한 비관론에 의한 주택수요 의 급격한 증감과 비탄력적인 공급으로 인한 수 요와 공급의 괴리가 발생할 여지를 최소화하여 경제·사회 여건 변화에 따른 주택가격의 변동 폭을 줄인다는 뜻이다. 이와 관련하여 최근 몇 년 간 우리나라 주택시장을 지배하고 있는 주택가 격 폭락 가능성에 대한 우려에 대한 철저한 검증 과 그 결과를 공유하는 노력이 필요하다.
주택가격의 변동성 완화는 거시경제 차원에 서도 중요하다. 현재 주택시장 침체의 중요한 원 인이 거시경제의 불안요인이며 주택시장의 불안 이 금융시스템과 거시경제의 교란요인이 될 소 지가 있다. 따라서 어느 때보다 주택과 금융, 거 시경제 간의 연관관계를 염두에 둔 정책이 필요 하다. 단기적으로 주택담보대출을 포함한 가계 부채의 연착륙을 관리하는 한편 중장기적으로 주택시장의 변동성을 완화하기 위한 제도개선 노력을 강화해야 할 것이다.
주택시장 안정을 위한 또 하나의 과제는 시장 불안심리를 진정시키는 것이다. 2009년 하반기 이후 이어지고 있는 주택가격 하락세는 장래의 주택시장에 대한 비관적 기대의 영향을 받은 측 면이 강하다. 시장 기대심리는 반드시 이성적인 것은 아니다. 집값 상승기에는 더 집값이 더 오를 것이라는 기대가 만연하여 비이성적 과열이 발생
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하고 가격이 하락하면 더 떨어질 때까지 기다리자는 심리가 지배하여 집값 하락이 가속화될 수 있다. 소비자 심리가 어떤 계기로 반전되는지에 대해서는 명확한 이론 이 없지만 시장에 대한 객관적인 정보를 제공하고 왜곡된 통계나 해외사례에 대한 오해를 시정함으로써 보다 합리적인 기대가 형성되도록 유도하는 노력이 필요하다.
맺음말
역대 정부의 주택정책이 주는 중요한 교훈 중의 하나는 인위적인 경기조절대책 에 한계가 있다는 것이다. 참여정부 시절에는 온갖 억제대책에도 불구하고 집값 이 계속 오른 반면 MB정부 기간에는 수많은 부양책이 효과를 내지 못했다. 단 기적인 대책, 한시적인 제도 운용은 정책에 대한 시장의 반응을 점점 무디게 만 들 수 있다.
어느 때보다 심각한 경제적·사회적 불안요인 속에 출범하는 새 정부는 시급 한 현안에 대응하고 유동적인 시장 여건 변화에 유연하게 대응해야 한다는 난제 를 안고 있다. 그러나 임시변통식 단기처방보다는 긴 안목에서 바람직한 정책방 향을 정립하고 일관된 정책기조를 견지하는 것이 못지않게 중요하다.
이러한 맥락에서 오랜 기간 동안 우리나라 주택정책을 지배해온 낡은 틀을 근 본적으로 바꾸려는 노력이 필요하다. 무주택자와 유주택자라는 단순한 기준에 입 각한 주택공급 규칙은 2억 원짜리 주택을 보유한 사람보다 보증금 3억 원의 세입 자를 우대한다. 1가구 다주택 보유에 대한 부정적인 인식은 5억 원짜리 집 한 채 를 소유한 사람보다 2억 원짜리 집 두 채를 보유하고 한 채를 세놓는 사람에게 더 무거운 양도세를 부과한다. 무주택 서민의 내집 마련 기회를 확대하는데 치중하 여 신규주택을 분양받아 임대사업을 하려는 기업의 투자행위를 봉쇄한다. 새 정 부는 이러한 틀을 바꾸는 데 필요한 세제와 규제 정상화를 위한 입법노력을 관철 할 수 있도록 국회와 여론을 설득할 전략도 준비해야 하겠다.
우리 사회의 세대 간 갈등은 주택정책에도 중요한 시사점을 준다. 청년층은 임 대주택 수용 의사가 장년층보다 높고 고용 및 소득 등 미래에 대한 불안으로 주택 구입에 소극적이며 주택 가격이 너무 높고 더 떨어져야 하는데 정부가 이를 막고 있다고 생각한다. 장년층과 노년층은 주택이 노후대비를 위한 가장 큰 기반이므 로 집값 하락에 대한 불안심리가 크다. 이러한 세대 갈등을 해소하는 최선의 방법 은 경제성장 잠재력을 통해 소득과 고용을 늘리고 소득분배가 악화되지 않도록 하는 것이다. 이는 주택정책의 영역을 넘어서는 일이다.
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특 집 새 정부 에 바란 다
일자리와 지역정책에 대해 새 정부에 바라는 점
이정록 | 전남대학교 지리학과 교수
머리말
새 정부가 해결해야 할 과제가 산적해 있다. 가계부채와 하우스푸어 등의 민생문 제를 비롯해서, 사회복지, 일자리 창출, 창조경제, 재정건전성 확보, 지역균형발 전 등 헤아릴 수 없을 정도로 많다. 전술한 과제 중에서 새 정부가 특별히 관심을 가져야 할 것은 지역 차원에서 일자리를 만드는 것과 이를 통해 지역균형발전을 꾀하는 것이다. 일자리 만들기를 통한 민생안정과 지역경제 활성화는 글로벌 경 기침체를 겪고 있는 세계 각국이 공통적으로 채택하고 있는 정책이기 때문이다.
하지만 세계적인 경기침체를 고려하면, 향후 5년의 일자리 창출 또한 만만치 않은 과제일 것으로 짐작된다. 경제대통령을 자임한 MB정부가 지난 5년 동안 일 자리 창출을 위한 많은 노력을 기울였음에도 불구하고 대기업 노조의 비협조와 현실적인 한계로 좋은 일자리가 늘지 않았다는 최근의 언론 보도가 좋은 시사점 을 제공하기 때문이다.
주지하는 것과 같이, 우리나라에서 일자리의 지역적 분포는 매우 편향되어 있다.
수도권에는 일자리가 많은 반면, 비수도권에는 그렇지 못하다. 도시 지역에는 좋은 일자리가 많지만 농어촌 지역에는 그렇지 않다. 이러한 일자리의 공간분포는 지역 간 불균형을 심화시키고 있다. 그 결과 지방에 거주하는 많은 사람들이 수도권 사람 들은 잘살고 지방 사람들은 못산다는 인식을 갖고 있고, 이런 차별적인 인식은 국민 대통합을 저해하는 요인으로 작용한다. 모든 지역에서 일자리가 골고루 만들어질 수 있다면, 지역 간 불균형 성장은 저절로 해결될 것이다. 따라서 지역 차원에서 일
