국토

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특집

인구사회구조 변화와 주택정책방향

PLANNING AND POLICY

2012 ^｜ 4

이슈와 사람 “100년을 내다보는 저출산, 고령화, 다문화 정책이 필요합니다”- 양승조 국회의원

-interview 프레드릭 스타이너(Frederick R. Steiner): 지구환경의 위기와 생태적 계획의 비전

세계의 도시 다섯 가지 키워드로 읽는 방콕의 풍경

해외리포트 싱가포르의 전략적 계획 수립을 위한 시나리오플래닝

발행일 2012년 4월 10일 발행인 박양호 편집위원장 박재길

편집위원 권영섭, 김명수, 김성수, 김호정, 문정호, 양진홍, 임은선, 차미숙, 천현숙 (가나다순) 간사 이판식 편집 한여정, 정지은 전화 031-380-0114(대표)

031-380-0425(구독문의) 팩스 031-380-0473 인쇄 우진비엔피 국토에 수록된 내용은 필자 개인의 견해이며 국토연구원의 공식적인

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국토시론 | 인구사회구조 변화에 대응한 주택정책방향 2 김정호 _ KDI국제정책대학원 교수

짧은 글 긴 생각 | 봄날의 강가에서 4 김동정 _ 수필가

특집 | 인구사회구조 변화와 주택정책방향 1. 주거복지 4.0 시대를 향한 주택정책방향 6

손경환 _ 국토연구원 선임연구위원

2. 고령화에 대응한 역모기지 대출제도 활성화방안 14 최형석 _ 홍익대학교 경영학과 조교수 3. 저출산 추세에 대응하는 주거지원 정책방향 22

천현숙 _ 국토연구원 연구위원

4. 다문화사회를 위한 주택정책 방향: 외국인의 주거실태와 정책지원방안 31 박세훈 _ 국토연구원 연구위원

5. 농어촌 정주환경 변화와 농어촌주택 정책방안 40 김강섭 _ 한국농어촌공사 주임연구원

6. 주택산업 구조변화와 개보수산업의 동향 및 전망 48 김현아 _ 한국건설산업연구원 연구위원 7. 일본의 인구사회구조 변화와 주택시장의 대응동향 56

조주현 _ 건국대학교 부동산학과 교수 용어풀이164 | 베이비붐 세대 외 64 김태환 _ 국토연구원 연구원 이슈와 사람 ⁸⁹ | 양승조 국회의원

“100년을 내다보는 저출산, 고령화, 다문화 정책이 필요합니다” 65 천현숙 _ 국토연구원 연구위원(인터뷰)

세계의 도시164 | 다섯 가지 키워드로 읽는 방콕의 풍경 70 권태호 _ 세명대학교 건축공학과 교수

가던 길 멈추고 76

-interview | 프레드릭 스타이너(Frederick R. Steiner):

지구환경의 위기와 생태적 계획의 비전 77 김진오 _ 한국환경정책·평가연구원 부연구위원(인터뷰)

한국의 세계문화유산 시리즈 ④

조선왕릉

조선시대의 능원은 600여 년이나 되는 오 랜 기간 동안 통치한 왕조의 능원제도의 특징을 갖고 있으며, 시대적 흐름에 따른 통치철학과 정치상황을 바탕으로 능원공 간 조영 형식의 변화, 관리공간 영역의 변 화, 조형물 특성의 변화 등을 잘 반영하 고 있는 독특한 문화유산이다. 현재 전주 이씨대동종약원에서 시행하고 있는 산릉 제례는 조선왕조 600여 년 동안 지속적 으로 유지되어 왔는데, 이는 조선시대의 대표적 사상인 유교의 충과 효를 상징하 는 예제의 집결체라고 할 수 있는 것으로 서, 조선왕조가 멸망한 후 오늘날까지 왕 실 후손들에 의해 계속되고 있는 한국만 의 독특한 문화유산이다.

(자료: 문화재청, 사진: 토픽이미지)

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해외리포트| 싱가포르의 전략적 계획 수립을 위한 시나리오플래닝 86 변세일 _ 국토연구원 책임연구원

정책해설| 건축법 및 건축법 시행령 개정안 입법예고 주요 내용 92 김철중 _ 국토해양부 건축기획과 사무관

2012년 국토연구원 연구성과 릴레이 세미나 99 박정호 _ 국토연구원 연구원(정리) 윤영모 _ 국토연구원 연구원(정리) 정소양 _ 국토연구원 연구원(정리) 구형수 _ 국토연구원 연구원(정리)

권수연 _ 국토연구원 연구원(정리), 배유진 _ 국토연구원 연구원(정리) 박종일 _ 국토연구원 연구원(정리), 구민상 _ 국토연구원 연구원(정리) 김소라 _ 국토연구원 연구원(정리)

국토연구원 단신 | ‘남아시아 UKP 런칭 세미나’ 개최 외 139

글로벌정보| 폐교시설 개조를 통한 저소득층 노인용 복합주거시설 공급 외 162 자료회원 가입안내 175

특별기고| 무역 1조 달러 시대의 해외도시개발 전략 176 이상정 _ 대통령소속 국가건축정책위원회 위원장

지역통신| 부산시 새주소 사업, 2년 연속 전국 최우수 평가 외 179 KRIHS 보고서

사회·경제구조 전환기의 주택정책 패러다임 정립방안 연구(이수욱 외 지음) 186 정의철 _ 건국대학교 부동산학과 교수

U-City 시대의 도시공간 변화 및 도시계획 방향에 관한 연구(신동빈 외 지음) 188 이상호 _ 한밭대학교 도시공학과 교수

간추린 소식 | 도심 내 다세대 ‘새집’ 지어 서민용 장기전세로 2만 호 공급한다 외 190 연구보고서 구입 안내 196

독자와 함께 198

우리 문화유산의 향기 146 | 청원 문의(文義) 문화재단지와 문산관(文山館) 199 박영순 _ 수필가

인구사회구조 변화에 대응한 주택정책방향

김정호 | KDI국제정책대학원 교수

‘저출산·고령화^’는 우리에게 가장 심각한 인구사회구조 변화일 것이다. 왜 냐하면 그 후유증이 매우 클 수 있기 때문이다. 최근 다소 증가추세라지만, 우리나라의 출산율은 2008년 현재 1.19명으로 OECD 국가의 평균치인 1.7 명에 비해 매우 낮다. 반면 노인인구가 급격히 늘면서 우리는 이미 고령화 사회에 진입했고, 2019년에는 고령사회, 2026년에는 초고령사회가 될 것으 로 통계청은 전망하고 있다. 이 같은 변화는 정치·경제·사회·문화 전반 에 걸쳐 심각한 문제를 야기한다. 예를 들면 노동력 감소, 가족관계의 해체, 그리고 사회적 갈등의 심화 등이다. 특히 절대인구의 감소와 부양대상 노인 인구의 급격한 증가는 성장잠재력을 더욱 약화시켜, 지속가능한 경제성장을 어렵게 만들 것이다. 따라서 이 문제를 해결하지 못하면 선진국 진입이 어려 울 수도 있다.

저출산·고령화 문제를 해결하기 위해서는 다양한 정책수단을 동원하고 종합적으로 접근해야 한다. 복지정책이 중심이 되어야 하겠지만 주택정책 차 원에서도 기여할 수 있는 부분이 적지 않을 것이다. 두 가지 측면에서 생각할 수 있는데, 저출산을 다소나마 억제할 수 있는 방안이 그 하나고, 다른 하나 는 일단 저출산·고령화 추세가 피할 수 없는 대세라면 그에 따른 부정적인 영향을 최소화하기 위한 대응방안을 검토해볼 수 있을 것이다. 전자와 관련 해서는 우선 적령기의 젊은이들에게 결혼과 출산을 장려하는 차원에서 주거 문제를 완화 또는 해소해주는 일이다. 공공주택이나 적정수준의 민영주택을 장기저리로 구입하거나 보다 싸고 쉽게 임차할 수 있도록 지원한다면 분명 가시적인 효과가 클 것이다. 보다 많은 주택자금이 이러한 목적으로 활용될 수 있도록 자금의 배분구조를 획기적으로 개선해야 할 것이다.

여성을 가사와 양육에서 물리적·시간적으로 다소나마 해방시키고, 특히

가사노동을 획기적으로 줄일 수 있도록 동선 등 주 생활 공간을 입체화하는 발상도 검토해볼 만하다.

주택설계단계부터 ^‘육아양육편의^’와 ^‘노인부양편의^’ 를 강조하고, 단지조성 차원에서도 마을 단위로 ^‘유 아돌봄이^’와 ^‘노인돌봄이^’ 시설을 갖추도록 제도적 으로 지원할 필요가 있다.

이와 함께 재정이 허락하는 범위 내에서 주거복 지를 포함한 각종 복지혜택을 자녀 수에 따라 누진 적으로 지원하는 등 지원 폭을 확대하는 것도 출산 율 상승에 기여할 것이다. 동시에 국제결혼을 보다 전향적으로 받아들이고 다문화가정의 자녀들도 우 리 사회에서 성공할 수 있도록 다양한 교육지원프 로그램을 개발해야 한다. 아울러 농촌과 중소도시 에서 어린이와 노약자 보호를 우선시하는 주거수준 의 향상방안을 모색해야 한다. 개별 주택인 경우 안 전과 위생이 담보되어야 하며, 지역 단위로는 아동 보육시설과 의료시설, 기본적인 문화시설이 갖춰져 야 할 것이다. 주거개선사업의 성공은 가정을 보호 하고 출산율을 높일 수 있는 가장 확실한 방법이라 는 점을 유념해야 한다.

다음으로, 주택정책을 통해 저출산·고령화로 나 타날 수 있는 문제들을 완화 내지는 시정하는 차원 에서 몇 가지 방안을 거론할 수 있다. 우선 인력의 절대부족 문제는 단기적으로는 외국인 노동자를 늘 려서 대처할 수밖에 없을 것이다. 노동시장이 빠르 게 국제화될 것에 대비해야 한다면 외국인 근로자들 이 우리 사회에 보다 빨리 적응할 수 있도록 주거시 설을 포함한 근로여건을 개선해야 한다.

노동력 부족을 해결하기 위한 또 다른 대안은 기 업이 정년을 연장하거나 고령노동자의 재취업을 허 용하는 일이다. 노인을 시간제나 임시직으로 고용 해도 국민경제에 크게 기여하게 된다. 이들의 실질

소득이 증가하면 재정에서 복지비를 그만큼 줄일 수 있고, 그렇게 되면 국민연금 등 각종 노후보장제도 역시 개선의 여지가 생길 것이다. 기업이 재훈련을 통해 이들을 활용한다면 인건비를 줄이는 동시에 생 산성도 크게 향상시킬 수 있을 것이다.

노인의 재취업과 고용연장은 국민연금기금을 보 다 생산적으로 활용할 수 있는 기회도 될 수 있다.

노인고용이 늘면 과세기반이 늘어날 것이고, 그렇 게 되면 복지비가 줄어들어 재정부담도 완화될 것 이며, 궁극적으로는 국민연금에 대한 재정분담비율 도 줄어들 수 있을 것이다. 줄어드는 만큼의 재원을 근로노인들이 보다 안정된 주거생활을 할 수 있도록 지원한다면 노동생산성 향상을 포함한 사회적 편익 이 클 것이다.

이 모든 것이 가능하려면 우리 사회가 외국인은 물론, 여성, 노인, 장애인 등 사회·경제적 약자를 배려하는 ^‘관용사회^’로 바뀌어야 한다. 그렇게 되면 저출산·고령화 문제도 쉽게 풀리고, 기대하는 경제 선진화도 조기에 이룰 수 있을 것이다. 물론 기득권 을 고수하며 관용에 반대하는 집단도 있을 수 있다.

국가의 백년대계를 위해 이들을 설득하고 올바른 방 향으로 정책을 주도하는 것이 결국 정치적 리더십일 것이다. 민주주의는 일련의 선택과정이라고 했다.

정책과 지도자 선택 시 국민의 현명한 판단만이 국 가발전을 담보할 수 있는 것이다. 금년에는 총선과 대선이 동시에 치러진다. 국민의 한 사람으로서, 저 출산·고령화와 관련된 이슈들이 정치적 이념을 초 월해 거국적으로 논의되고 중요한 정책 어젠다로 채 택된다면, 나라의 미래발전에도 큰 도움이 될 것으 로 기대된다.

봄날의 강가에서

리의 땅은 어딜 가나 강이 없는 곳이 없다. 강은 대개가 산과 들을 품고 있다. 깊은 산에서 첫걸 음을 뗀 물길이 강이 되고 바다가 되는 과정은 거스를 수 없는 자연의 법칙이다.

봄을 만끽하기에 강만큼 좋은 곳도 드물다. 해서 두 시간 남짓 달려 도착한 두물머리. 햇살 곱게 퍼진 강가에 앉으니 아지랑이가 가물가물 피어오른다. 강을 건너온 소소리바람이 옷자락을 펄럭인다. 여기저 기 봉오리를 내민 들꽃들이 봄 인사를 건넨다. 혹독한 겨울을 이겨내고 자우룩이 자란 땅 위의 생명들이 대견해 뵌다. 강가로 봄 마중 나온 사람들의 밝은 표정에서 생기를 얻는다. 아, 얼마나 기다렸던 봄인가.

금강산에서 발원하는 북한강과 강원도 태백 금대봉 기슭에서 발원하는 남한강이 비로소 하나의 큰 물 길을 만드니 한강이다. 두물머리(二水頭) 혹은 양수리(兩水里)는 여기서 비롯된 지명이다. 남과 북에서 흘러온 2개의 물줄기가 이곳 양수리에서 몸을 섞는다.

커다란 느티나무가 서 있는 두물머리 벤치에 앉으니 햇살에 반짝이는 강물이 실루엣으로 다가온다.

햇살이 강물에 멱 감는 모습을 본다. 물속에 하늘이 비치고 내 상반신이 보인다. 수령 400년을 헤아리는 느티나무는 언제나 그랬듯이 강을 바라보고 있다. 느티나무가 없는 두물머리는 밋밋한 하나의 강변에 지 나지 않지만 나무가 서 있음으로 해서 풍치가 한결 살아난다.

두물머리에서 조화의 미를 다시금 보게 된다. 느티나무를 배경으로 사진을 찍는 연인들 사이로 센 바 람 한 줄기가 휙 지나간다. 잔잔한 강물 위에 뱃사공 없는 나룻배(목선) 한 척이 동동 떠 있다. 그 모습 이 참으로 고요하고 평화롭다.

강은 신성한 공간이다. 철따라 색이 달라지는 산들과는 달리 강은 언제나 한 색깔이다. 간혹 오염돼 검은색을 띨 때도 있지만 결국 자정을 통해 제 색깔로 돌아가곤 한다. 강이 검은색을 띤다는 것은 죽음을 의미한다. 우리는 그동안 죽음의 강(하천, 개울)을 숱하게 보아왔다. 그 이지러진 모습을 지켜보면서 맑 고 깨끗한 자연이 왜 소중한가를 뼈저리게 느꼈다. 상선약수(上善若水)라 했다. 물을 이 세상에서 으뜸 가는 선으로 여긴 노자의 사상은 21세기를 살아가는 우리들에게 큰 메시지를 던져준다.

김동정 | 수필가

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특 집

인구사회구조 변화와 주택정책방향

통계청의 인구추이를 보면 우리나라는 2000년 고령화 사회에 진입했으며, 2018년 에는 고령사회에 진입하고, 2026년에는 초고령사회에 진입할 것으로 예상된다. 우 리나라의 고령화 속도는 OECD 국가 중 가장 빠르게 진행되고 있다. 고령화는 단 순히 인구구조의 변화에 그치는 현상이 아니라, 모든 세대 및 계층에게 영향을 미치 므로 철저한 대비가 필요하다. 이러한 고령화 및 1인가구 증가, 장래인구 감소 등 인 구와 관련한 변화는 주택에 대한 접근이나 주거생활의 인식을 근본적으로 전환시 키는 요인으로 작용할 가능성이 높다. 이번호 특집에서는 인구사회구조 변화에 따 른 주택정책을 살펴봄으로써 모든 국민이 안정된 주거생활을 누릴 수 있는 방안을 모색해 본다.

주거복지 4.0 시대를 향한 주택정책방향

손경환｜국토연구원 선임연구위원

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그 결과 여러 부작용이나 시행착오에도 불구하고 주택보급률의 상승, 공공임 대주택 확대, 주거환경 개선 같은 많은 성과를 거두었다. 물론 높은 주택가격이나 전셋값, 정책에서 소외된 계층의 주거불안 같은 문제는 아직도 남아 있다.

주택정책의 효율적 추진과 성과 제고를 위해서는 사람들의 기본적 주거욕구를 충족시키는 노력이 따라야 한다. 주거욕구를 비롯한 주거문제는 사회가 처한 시 대적 상황에 따라 달라진다. 우리나라는 인구, 사회, 경제 등 다방면에서 빠른 변 화를 겪고 있으며, 이는 주택에 대한 인식이나 주거수요의 양적·질적 변화를 초 래할 것이다. 따라서 주택정책 역시 현안과제의 해결 노력과 함께 사회의 변화가 미치는 영향을 고려한 새로운 방향을 모색할 필요가 있다. 특히 주택은 자원이 한 정되어 있고, 한번 만들어지면 장기간 바꾸기 어려운 물리적 특성을 가졌다는 점 에서 다가오는 변화를 적극 반영한 선도적 정책수립이 중요하다.¹⁾

인구 사회 구조 변화 와 주택 정책 방향

1) 대표적 내구재인 주택은 대개 20~40년의 내구연한을 가지며, 주택재고에서 큰 비중을 차지하는 아파트단지의 경 우 주택뿐 아니라 주거생활 공간도 일단 정해지면 상황에 따른 물리적 변경이 어렵다.

인구사회적 구조변화와 주거복지

주거수요는 주거복지의 대표적 지표이면서 주 택정책의 판단기준으로 사용되고 있다. 주거수 요는 많은 요인으로부터 영향을 받지만 기본적 으로는 인구적 요인과 사회적 요인에 의해 결 정된다.

먼저 주거수요에 영향을 미치는 인구적 요인 으로는 인구증가율 둔화, 가구구성변화, 고령화, 1인가구의 증가 등을 들 수 있다. 인구증가율의 둔화는 주거수요의 양적 확대를 완화시키며, 가 구구성 변화는 사용면적, 공간구조 등 질적 측면 에서 주거수요에 영향을 미친다.

첫째, 통계청의 장래인구 및 가구추계에 의하 면 우리나라 인구는 2030년 5,216만 명을 정점 으로 2060년에는 4,396만 명으로 줄어들 전망 이다. 가구 수의 경우 가구분화 진행으로 상당 기간 증가세를 지속할 것으로 예상된다. 인구와 가구의 변화추세, 주택보급률 등을 감안할 때 주 거수요는 향후에도 계속 늘어나겠지만 증가율을 현저히 낮아질 것이다.

둘째, 고령화, 1인가구 증가 같은 인구구조 변화는 주거수요의 질적 측면에서 큰 영향을 미 친다.²⁾ 혼자 사는 사람이나 2인가구 비중이 높 아지면서 가구당 주거수요는 줄어들지만 지난 수십 년 동안 공급된 주택은 주로 3~4인가구를 기준으로 건설되었다. 따라서 가구의 주거수요 와 주택규모 사이에는 미스매치가 생길 수밖에 없으며, 이는 수급불균형에 따른 거래 위축과 한

정된 주거자원의 비효율적 이용을 초래할 것이 다. 2010년 현재 60m² 이하 규모의 주택비중은 38.5%로 낮지 않지만, 소형주택을 원하는 가구 가 계속 증가하는 데다 이들 주택의 상당수에는 주거부담능력이 약한 저소득층이 거주한다는 점 을 감안할 때 주택규모의 수급불균형은 점점 심 해질 것으로 보인다.

셋째, 고령사회의 도래는 1인가구 증가와 함 께 주택에 대한 접근이나 주거생활의 인식을 근 본적으로 전환시키는 요인으로 작용할 가능성 이 있다. 노인가구는 집에서 보내는 시간이 많 아지면서 주택을 생활터전으로 간주하는 경향 을 보일 것이다. 고령화사회가 도래하고 노인가 구가 증가하는 상황에서 흔히 노인거주용 주택 공급 등을 생각하고 있다. 그러나 고령화사회에 대응한 주택정책은 단순히 노인건강 같은 신체 적·물리적 공간의 개선으로 해결할 수 있는 문 제가 아니다. 집에서 거주하는 시간이 많고 건 강관리, 여가활동, 경제활동 등 생활의 대부분 을 주거공간에서 해결하는 노인들의 요구를 충 족하는 주택을 제공하는 대책이 중요한 과제로 떠오를 것이다.

빠르게 증가하는 1인가구 역시 주택에 대해 일반적으로 생각해왔던 개념과는 달라질 것이 다. 1인가구는 주택을 단순히 의식주라는 기본 생활에 필요한 공간으로 인식하거나 경제활동을 위한 공간으로 간주하는 성향이 강하다. 이에 따 라 1인가구의 주거수요 행태는 광범위하면서 다 양하게 나타날 것이다.

2) 평균수명이 늘어나면서 우리나라는 2018년에 고령사회(65세 이상 인구비중 14% 이상), 2026년에는 초고령사회(65세 이상 인구비중 20% 이 상)가 될 것이다. 또한 1인가구의 비중은 2010년 현재 23.9%에 달하고 있다.

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한편 주거수요와 주거복지는 인구적 요인 이외에도 다양한 요인들에 의해 결 정된다. 베이비붐 세대의 대량은퇴, 다문화사회의 진전, 정보기술 발전, 부동산에 대한 인식전환 등은 주거생활에 직·간접적으로 영향을 미치는 중요한 현상들이 다. 특히 실질적인 주거수요를 뒷받침하는 소득구조의 양상이나 여러 사회구조적 현상들은 다양한 측면에서 주거수요의 변화를 초래할 것이다.

첫째, 계층간 주거복지수준의 상대적 격차는 쉽게 해소되기 어려울 것이다.

우리나라의 경제성장률은 2010년대 연평균 4.1%에서 2020년대 2.8%, 2030 년대 1.7%로 점차 낮아질 것이며(미래기획위원회. 2010), 소득수준은 2030년 에 이르면 GDP 2조 4,060억 달러, 1인당 GDP는 4만 4천 달러로 상승할 전 망이다(정부민간합동작업반. 2006). 2011년 아시아개발은행(ADB)이 발표한

‘아시아 세기의 실현^’ 보고서에서는 한국의 1인당 GDP가 5만 6천 달러로 높 아진다고 전망하였다. 그렇지만 향후 주거수요는 평균적인 소득상승보다는 소 득양극화 같은 소득격차의 완화 정도에 좌우될 것이다. 주거수요 확대가 필요 한 중산층이나 저소득층의 소득증가가 뒷받침되어야 하기 때문이다. 1990년 대 이후 소득균등도를 보여주는 지니계수는 1990년 0.27에서 2011년에는 0.31 로 악화되었으며, 소득계층별 주거수요의 소득탄력성을 추계한 결과에 의하면 (손경환. 2011) 저소득층의 소득탄력성은 중고소득층에 비해 훨씬 낮다. 이런 상 황을 감안할 때 저소득층은 자력으로 주거수준을 높이기 어려우며 오히려 상대적 주거빈곤에 처할 우려가 높다.

둘째, 베이비붐 세대의 대량은퇴 역시 주거수요와 주택시장에 영향을 미칠 것 이다.³⁾ 2010년을 시작으로 베이비붐 세대의 은퇴가 본격 시작되었으며, 이들의 은퇴현상은 짧게는 10년, 길게는 20년가량 지속될 것이다.⁴⁾ 이는 일반적으로 알 려져 있는 것보다 훨씬 긴 기간이다. 베이비붐 세대의 은퇴가 주거수요에 미치는 파급효과를 분석한 결과에 따르면(손경환. 2011) 은퇴 시절부터 5년 사이에 주 거수요가 비교적 많이 감소하고 있다. 이는 은퇴로 인한 소득감소에 기인하며, 소 득계층별로는 자가보유 고소득층의 주거수요가 상대적으로 큰 폭으로 줄어들고, 점유형태별로는 차가가구의 주거수요가 더 많이 줄어드는 것으로 나타났다. 물 론 주택시장에 충격을 줄 정도로 급격한 양상으로 진행되지는 않겠지만 이들의

인구 사회 구조 변화 와 주택 정책 방향

3) 한국의 경우 베이비붐 세대는 1955년에서 1963년 사이에 출생한 사람을 지칭하며, 총인구의 14.6%를 차지하는 약 714만 명에 달하는 것으로 추계된다.

4) 일반적으로 지칭하는 베이비붐 세대의 출생 시기 이후에도 약 10년 정도 높은 출생율이 지속되었기 때문에 대량은 퇴현상은 베이비붐 이후 세대에서도 나타날 것이다.

보유주택 매각이나 수요감소는 거래시장을 더 욱 위축시켜 주거이동의 제약을 가져올 것이다.

이처럼 인구 및 사회구조의 변화는 주거수요 를 비롯한 주택시장에 다양한 경로로 크고 작은 영향을 미친다.⁵⁾ 이는 주거수요 증가의 둔화, 주 거격차 지속, 수급불균형과 거래위축, 주택인식 의 전환 등으로 나타날 것이다. 따라서 향후 주 택정책의 추진은 당면한 과제의 해결뿐 아니라 앞으로 나타날 여러 변화를 적극 반영하면서 국 민 주거복지 향상을 도모하는 방향으로 수립되 어야 한다.

주택정책의 추진방향

1. 주거복지 4.0 시대

주거복지 실현을 위한 시대별 주택정책은 크게 3단계로 나눌 수 있다. 사회발전이 미흡하고 현 실적인 주택정책이 별로 없었던 시기, 본격적인 경제성장정책 추진과 주택정책의 기틀을 마련한 시기, 주택 200만 호 건설계획을 시작으로 주택 정책이 국민경제에서 중요한 위상을 가지면서 대량공급이 추진된 시기 등이다.

이러한 세 차례의 시대적 발전과정을 거쳐 이 제는 사회변화에 따른 새로운 모습의 주거복지 가 요구되는 시대를 맞이하고 있다. 그동안 주거 복지가 양적 공급확대를 기반으로 하는 총량적 인 주거수준 제고에 중점을 두었다면, 앞으로는 필요한 사람들의 주거문제 해결에 정책역량을

집중해서 주거복지에서 소외되는 사람이 없는 사회를 만들어나가야 한다. 이는 지금까지의 주 거복지 개념을 한 단계 뛰어넘는다는 의미에서 주거복지 4.0으로 부를 수 있을 것이다.

주거복지 4.0이란 다음과 같이 정의할 수 있 을 것이다. 첫째, 계층 간·지역 간 주거격차가 해소되어야 한다. 이를 위해서는 절대적 주거빈 곤은 물론 상대적 주거빈곤의 해결이 중요한 정 책과제로 추진되어야 할 것이다. 둘째, 개인 또 는 가구의 생애주기(life cycle)에 맞춘 주거안 정시스템이 마련될 필요가 있다. 현재의 정책대 상 그룹별 지원 위주의 단절형 주거복지가 아니 라 상향연계형 주거복지 체계가 갖추어져야 한 다. 셋째, 주택정책의 큰 틀을 사람들의 생활공 간을 만들어준다는 인식 하에서 새롭게 검토하 려는 노력이 요구된다.

2. 변화대응과 목표선도형 정책으로 전환

주거복지 4.0에 관한 개략적인 정의는 이전의 주 거복지와 주거복지 4.0의 차이를 보여줄 뿐 아니 라, 모든 국민의 안정된 주거생활 실현이므로 주 택정책의 목표 달성을 위해 중점을 두어야 하는 정책방향을 보여준다.

주거복지 4.0 시대를 만들어나가려면 공급확 대와 시장안정에 치중한 현안해결형 정책기조를 미래변화 대응형 또는 목표달성 선도형 정책으 로, 획기적으로 전환할 필요가 있다. 이는 시대 적 상황의 요구에 충실하게 대응하면서 정책적

5) 이 외에도 다문화사회의 진전, 정보기술 발전 등도 양적·질적 측면에서 주거복지에 영향을 미치는 사회구조적 변화의 중요한 요인으로 생 각할 수 있다.

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인구 사회 구조 변화 와 주택 정책 방향

성과를 높이는 계기가 될 것이다. 주택시장의 기본요소는 수요에 기반을 둔 공급, 거래, 가격 등이며, 이를 뒷받침하는 수단으로 금융, 세제, 정보망, 시장규제 등을 들 수 있다. 주거복지 4.0의 정책적 목표인 주거격차 해소, 생애주기에 따른 주거 안정 등을 효과적으로 추진하려면 여러 분야에서 종합적인 검토가 필요하지만, 일단은 정책의 중심을 공급과 거래에 우선순위를 두는 것이 바람직하다. 필요한 곳에 대한 공급의 집중과 원활한 주거이동을 통한 주거안정이라는 두 가지 축을 중심으로 하는 새로운 틀 안에서 추진되어야 할 것이다.

3. 필요한 곳에 필요한 주택을 공급

지난 수십 년 동안 주택정책의 가장 큰 성과는 주택공급 확대라고 할 수 있다.

1980년대 중반까지 70%대에 그쳤던 주택보급률이 100%를 상회했으며, 주택재 고는 2010년 현재 1,767만 2천 호에 달한다.⁶⁾

총량적인 측면에서 주택보급률이 100%를 넘어섰지만 지역별 또는 소득계층 별로는 아직 수급문제가 남아 있으며, 실제 주거지원이 필요한 저소득층이나 취 약계층의 주거상태는 열악한 편이다. 소득계층별 주거면적을 살펴보면, 주택사 용면적이 40m² 이하인 가구의 비중은 전체 가구의 18.4%인 데 비해 월평균소득 100만 원 이하 가구에서는 35.9%로 매우 높다. 주거비 부담수준에서도 ^‘생필품 구입 어렵다^’ 정도로 부담을 느끼는 가구 비중이 월평균소득 100만 원 이하 가 구에서는 13.0%로 전체가구의 두 배를 상회하는 것으로 조사되었다(국토해양 부. 2011).

<표 1>의 소득계층별 주거상태지표를 살펴보면 저소득층은 여전히 주거상태

구분 주택사용면적(m²) 자가점유 비율(%) 주택자산(만 원)

전체 68.7 54.3 14,507

저소득층 56.4 46.9 6,045

중소득층 69.8 54.0 13,313

고소득층 90.4 69.5 34,228

주: 소득계층 구분은 소득 10분위를 기준으로 저소득층(199만 원 이하), 중소득층(199만 원 초과~400만 원 이하), 고소득층(400만 원 초과)이며, 소득은 세금 등을 제외한 실수령액 기준이다.

자료: 국토해양부. 2011.

<표 1> 소득계층별 주거상태지표(2010년)

6) 다가구주택 구분거처를 반영한 신주택보급률 기준이며, 다가구주택을 1호로 계산한 경우 주택재고는 1,467만 7 천 호로 조사되었다.

가 열악한 편이며, 특히 중요한 문제는 주거실 태조사가 시작된 2006년 이후 저소득층의 주거 지표는 그다지 개선되지 않았다는 사실이다. 주 택사용면적의 경우 저소득층은 2006년 57.7m² 에서 2010년에는 56.4m²로 오히려 소폭 줄어 들었으며, 같은 기간동안 주택자산은 전체 가구 에서 23% 증가한 데 비해 저소득층에서는 7.8%

증가에 그쳤다. 저소득층의 자가점유 비율 역시 49.7%에서 46.9%로 낮아지고 있다. 결국 주택공 급정책은 전반적인 주거수준 향상에 크게 기여 하였음에도 불구하고 저소득층의 주거복지 기여 도는 상대적으로 낮았으며, 소득계층 간 주거수 준 격차는 도리어 확대되는 경향을 보이고 있다.

더욱 심각한 문제는 높은 주택가격과 전셋값, 낮은 소득으로 인해 저소득가구는 자력으로 주 거문제를 해결하기가 어렵다는 점이다. 통계청 가계동향조사에 의하면 소득 5분위 기준으로 저 소득층에 속하는 1분위계층의 소득증가는 2003 년에서 2011년 사이에 가구평균 4.9%에 못 미치 는 연평균 3.9%에 그치고 있다. 지금도 주거비 부담이 과중한 이들 계층은 별도의 지원이 없다 면 주거안정을 유지하기 어려워질 것이다.

전반적인 주거상태가 개선되어도 계층이나 지역별로 주거격차가 심하고 저소득층의 주거 문제가 남아 있다면 정책성과는 반감될 수밖에 없다. 주거수준이 향상되어도 주거격차 문제가 남아 있는 한 국민들은 주택정책의 성과가 미흡 하다고 느낄 수 있기 때문이다. 이러한 상황은 인구사회적 구조변화가 진행되면서 더욱 심각 해질 우려가 있다. 공급전략의 중점을 주거격차 해소에 두고, 저소득층이나 취약계층을 위한 실 효성 있는 전략을 추진하는 것이 필수적인 과제

로 떠오르고 있다.

한계효용이란 한 단위의 추가소비가 주는 만 족도 증가를 의미한다. 주거복지 수준이 낮은 사 람에게 필요한 만큼 공급을 하는 경우 만족도, 즉 효용은 크게 증가하는 반면에 필요량을 초과 하는 공급의 효용은 별로 증가하지 않는다. 주택 공급을 아무리 많이 해도 필요한 사람에게 제대 로 가지 못하면 사람들은 주거복지의 결핍 또는 과잉상황에 처하고 전체 주거복지는 향상되기 어렵다. 따라서 필요한 곳에 필요한 공급을 할 수 있는 정책은 주거복지 실현의 핵심이라고 할 수 있다. 이를 위해서는 저소득층이나 취약계층 을 위한 주택공급을 확대하는 한편, 공급이 필요 한 사람에게 정책혜택이 집중되도록 하는 효율 적인 전달시스템이 중요하다.

한편 주택공급에서 또 한 가지 중요하게 다 룰 관점은 수요구조 및 주거개념의 변화를 반영 하는 정책이다. 앞에서 살펴보았듯이 노인가구 나 1인가구는 일반가구와는 다른 생활패턴을 보 일 것이며, 이를 감안한 전략이 요구된다. 노인 용 주택공급이 적극 검토되고 있으며, 1인 또는 2인가구를 위한 도시형 생활주택도 활발하게 공 급되고 있다. 그러나 이들 계층을 위한 정책은 주택공급이나 주거공간의 차원을 넘어 생활공 간을 만들어준다는 인식 전환이 필요하다. 현재 추진되는 1인가구 또는 노인가구를 위한 주택공 급에서 생활공간이라는 개념을 적극 도입할 필 요가 있다.

4. 거래 활성화 및 생애주기대응 주거복지

2000년대 후반 이후 주택시장은 침체에서 벗어

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인구 사회 구조 변화 와 주택 정책 방향

나지 못하고 있다. 시장의 침체는 거래부문에서 심각한 편이다. <표 2>에서 보는 대로 시장상황을 보여주는 지표 중에서 공급, 가격 등은 어느 정도 안정을 유지하 는 데 비해 거래 관련 지표는 부진한 편이다.⁷⁾ 특히 수도권의 주택거래는 2006년 92만 2천 건에서 2011년에는 52만 3천 건으로 큰 폭 감소하고 있다. 원활한 거래 는 주택시장 회복은 물론 주거안정에도 도움을 줄 것이다.

이와 함께 인구사회적 구조변화는 주택정책에서 거래 관련 대책의 중요성을 높일 것이다. 급격한 고령화와 베이비붐 세대의 은퇴는 주거수요에 많은 영향을 미친다. 자녀분가 등으로 가구원 수가 줄거나 은퇴로 소득이 감소한 사람들은 주 거수요를 줄이기 위해 이사를 가려고 할 것이다. 그렇지만 거래가 제대로 이루 어지지 못하면 이들은 어려움에 봉착하고, 주택자원은 비효율적 이용으로 주거 의 낭비를 초래할 수 있다. 매년 늘어나는 1인가구 역시 주거이동이 빈번한 특성 을 가지고 있다.⁸⁾

시장에서 수급에 따른 거래는 몸에 비유하면 혈액순환과 비슷한 기능을 가진 다. 혈액순환이 제대로 안 되면 부분부분에 충분한 영양을 공급하기 어렵고 이상 이 생길 수밖에 없다. 마찬가지로 주택거래가 제약을 받으면 주택이 충분해도 사 람들이 느끼는 주거생활은 궁핍해질 수 있다. 경제이론의 화폐수량설에 의하면 통화량에 유통속도를 곱한 수치가 경제활동을 결정하는 지표라고 볼 수 있다.⁹⁾ 마찬가지로 사람들이 체감하는 주거생활의 효용 또는 편익은 주택재고에다 거래 를 고려한 수준으로 정해진다.

주택은 고가자산인 데다가 거래에 따른 비용도 많이 들어가므로 거래가 제약

7) 국토해양부에 의하면 2012년 2월 주택거래량은 5만 5,141건으로 전년동기대비 28.4% 감소했으며, 1월(2만 8,694 건)에는 전년 12월(10만 5,975건)보다 큰 폭으로 줄어들었다.

8) 현 주택 거주기간을 보면 전체 가구의 1년 미만 거주비중은 10.5%인 데 비해 1인가구는 18.2%로 훨씬 높게 나타 났다(국토해양부. 2011).

9) 화폐의 유통은 발전된 화폐가 얼마나 많이 빠르게 회전하면서 경제활동을 뒷받침하고 있는가를 의미한다. 통화량 이 많아도 자금이 회전되지 않으면 신용경색이 나타나고 기업이나 가계는 자금부족으로 어려움을 겪는다.

구분 2005년 2010년 2011년

주택공급 463.6 386.5 549.6

주택가격(12월 기준) 78.1 95.9 102.4

전셋값(12월 기준) 75.9 93.4 104.9

주택거래^주) 1,580.6 1,118.2 1,306.2

미분양주택 57.2 88.7 69.8

주: 주택거래는 2006년 수치임.

자료: 국토해양부. 2011.

<표 2> 주택시장 상황지표의 추이 (단위: 천 호, 천 건, %)

을 받을 수밖에 없다. 또한 주택을 투자상품으로 인식하면서 가격기대가 낮아지자 구입동기가 약 해진 데도 주택시장 침체의 원인이 있다. 주택의 거래비용은 세금, 중개수수료 같은 탐색비용, 이 사비용 등으로 구성된다. 이 중 양도소득세와 취 득세 같은 세금이 거래비용의 많은 부분을 차지 한다. 따라서 거래 활성화를 위해서는 세금부담 을 줄여주는 한편, 탐색에 따른 비용도 완화시 킬 필요가 있다.

예를 들면 노령가구나 은퇴한 베이비붐 세대 가 장기간 보유했던 집을 팔고 작은 집으로 이주 하는 경우 실버그랜트(silver grant) 같은 세제 혜택을 주는 방안을 고려할 만하다. 또한 저소득 층이나 생애최초주택구입자에 대한 세금감면도 검토되어야 한다. 한편 탐색비용에 있어서는 부 동산거래를 합리적이고 투명하게 뒷받침하는 거 래시스템을 구축하는 방안을 생각할 수 있다. 이 와함께 거래의 안정성, 편리성, 투명성을 뒷받침 하기 위한 제도의 개선도 필요하다.

한편 거래활성화와 지속적인 주거안정을 위 해서는 주거복지를 지원하고 주거이동을 촉진 하는 제도적 장치가 필요하다. 현행 주택정책은 신규형성가구, 중저소득층, 고령가구 등을 총괄 적으로 다루고 있다. 그렇지만 가구형성에서 노 후생활에 이르기까지 생애주기별 주거지원의 연 계성이 부족하며, 다양한 가구특성이나 정책대 상에 대한 균형 잡힌 시각도 미흡한 편이다. 인 구사회적 구조변화에 대응해 주거복지 4.0을 실 현하기 위해서는 생애주기에 따라 적정한 주거 복지를 유지할 수 있는 정책시스템이 구축되어 야 한다. 특히 노인가구, 1인가구 및 신규형성가 구 등에 대한 지원은 저소득층 지원과 함께 향

후 주택정책의 핵심사항으로 다루어지는 것이 바람직하다.

맺음말

인구사회적 구조변화가 진행되면서 소득, 연령, 지역 등에 따른 광범위하고 다양한 주거복지가 요구되는 시대를 맞이하고 있다. 새로운 모습의 주거복지는 주거격차의 해소, 생애주기에 따른 주거안정시스템 마련, 주택정책의 인식전환 등 을 요구하고 있다. 이러한 상황에 효과적으로 대 처하기 위해서는 주택정책의 개편과 강약조절 이 필요하며, 미래변화에 대응하고 목표달성을 선도하는 방향으로 정책기조를 전환하여야 할 것이다.

여기서는 다가오는 주거복지 4.0 시대의 정책 방향을 주택의 공급과 주거이동을 중심으로 제 시하였다. 주거복지 4.0 시대에 걸맞은 정책을 추진하려면 공급이나 거래 외에도 많은 분야에 대한 정책방향의 모색이 요구된다. 특히 정책의 구체적 실천전략과 성과에 대한 깊이 있는 검토 가 필요할 것이다.

참고문헌

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미래기획위원회. 2010. 미래비전 2040.

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2011 스마트 에이징 국제심포지엄.

이수욱 외. 2007. 부동산시장의 환경변화에 대응한 정책방향 연구. 경기 : 국 토연구원.

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정부민간합동작업반. 2006. VISION 2030.

진정수 외. 2009. 저소득 서민의 주거안전망 구축을 위한 기초연구. 경기 : 국 토연구원.

고령화에 대응한 역모기지 대출제도 활성화방안

최형석｜홍익대학교 경영학과 조교수

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인구 사회 구조 변화 와 주택 정책 방향

머리말

65세 이상 노인인구가 전체 인구의 7%가 넘으면 고령화사회, 14%가 넘으면 고령 사회, 21%가 넘으면 초고령사회라고 하는데, 통계청의 인구추계를 보면 우리나 라는 2000년 7.2%로 고령화사회에 진입했으며, 2018년에는 14.3%로 고령사회에 진입하고, 2026년에는 20.8%로 초고령사회에 진입할 것으로 예상된다. 우리나라 의 고령화 속도는 OECD 국가 중 가장 빠르게 진행되고 있다. 고령화는 단순히 인 구구조의 변화에 그치는 현상이 아니라, 모든 세대 및 계층에게 영향을 미치므로 철저한 대비가 필요하다. 고령화 시대에 일어날 수 있는 여러 가지 문제점 중에서 가장 절실한 부분이 은퇴 후 세대가 왕성한 경제활동을 하던 시기와 같은 삶의 질 을 유지하기 위해 필요한 재원의 마련인데, 고령화가 더욱 가속화되면 정부의 힘 만으로는 이를 감당하기가 어려워진다. 과거 정부 주도적으로 국민의 노후 복지 를 관리했던 유럽의 선진국들도 국가 재정의 한계로 가족의 역할을 강조하고 있 다(OECD. 2008).

은퇴 후에는 소득은 없고 지출은 많기 때문에, 이 시기에는 새롭게 투자를 해서 재산을 불리기보다는 연금을 통해 꾸준히 현금을 유입함으로써 가계를 안정적으 로 이끌어가는 것이 바람직하다. 미국, 유럽 등의 주요 선진국들은 고령화사회의 진전으로 노후소득이 부족해지는 위험에 대비하기 위해 2차 세계대전 이후부터 3층 보장이론에 입각한 노후소득보장체계를 구축해왔다. 3층 보장이란, 노후생계 를 유지할 수 있도록 도와주는 사회보장적 성격의 국민연금, 기업의 퇴직금제도

에 근거한 퇴직연금, 개인의 저축 형태로 이루어 지는 개인연금으로 구성된 체계를 의미한다. 우 리나라의 경우도 3층 노후소득보장체계가 이미 구축되어 있다.

그러나 최근 산은경제연구소에서 발표한 ^‘고 령화와 은퇴자산의 적정성^’ 보고서에 따르면 은 퇴 후 국민연금에만 의존해서는 파산의 위험이 매우 크다고 한다. 또한 퇴직연금제도가 2005년 12월에 도입되었음에도 불구하고, 퇴직연금 사 업자가 은행, 증권사일 경우 일시금 방식 위주로 운영되고 있으며, 퇴직금을 일시에 수령하여 무 분별한 투자로 소중한 재산을 탕진하는 사례도 늘고 있어 안정적인 노후 생활을 위한다는 본래 의 취지와 어긋나고 있는 상황이다. 결국 은퇴 후 노후생활을 안정적으로 유지하기 위해서는 은퇴 이전부터 장기적 안목을 가지고 은퇴설계를 할 필요가 있으며, 개인연금처럼 스스로 준비하는 저축을 통한 준비가 요구된다.

‘2010 서울서베이 사회상^’ 조사 결과에 따르 면, 서울의 베이비붐 세대는 10가구 중 7가구 (68.3%)가 주택을 소유하고 있고, 이들 베이비 부머 153만 명의 은퇴(정년 55세 기준) 시기는 2010년부터 2018년 사이에 집중될 것으로 전망 됐다. 상당수의 예비 은퇴자들이 주택의 형태로 자산을 보유하고 있는 상황에서, 역모기지 상품 을 활용한 노후준비를 적극 활용해야 한다. 모 기지는 원래 미국 등에서 크게 인기를 끌고 있 는 주택담보대출 상품인데, 이러한 구조를 거꾸 로 적용한 역모기지 상품은 60세 이상의 고령 계 약자에게 미리 매월 일정금액을 대출하여 지급 하고 계약자가 사망한 후에 담보로 잡힌 주택을 처분하여 대출금을 상환하는 형태의 금융 상품

이다. 한국주택금융공사는 2007년 7월에 아시아 최초의 공적 보증 역모기지 제도인 ^‘주택연금^’ 상 품을 출시하였다. 이 글에서는 역모기지의 구조 를 살펴보고 활성화 방안에 대해서 검토해보고 자 한다.

역모기지 상품 구조

역모기지는 대출 상품과 연금 및 보험 상품이 결 합한 복합적인 금융 상품이다. 일반적인 모기지 상품과는 달리 현재 소유하고 있는 주택을 담보 로 하여 매월 일정금액을 지급받는 상품이다. 따 라서 계약자가 사망하거나 계약을 해지하는 시점 까지 계속해서 지급받은 대출금의 원금과 이자를 담보된 주택을 처분하여 상환한다. 이때 주택의 처분가격이 대출금의 상환액보다 높은 경우에는 잔액이 상속인에게 상속되지만, 주택의 처분가 격이 대출금의 상환액에 못 미치는 경우에는 계 약자나 상속인에게 더 이상의 부담을 주지 않고 차액을 주택금융공사가 지급하는 보험의 성격이 결합되어 있다.

고령화에도 불구하고 공적연금이나 사적연금 등을 통한 노인 복지가 선진국에 비해 미흡한 우 리나라의 상황에서, 역모기지는 고령자들에게 적절한 여유 생활자금을 제공할 수 있는 훌륭한 대안이 될 수 있다. 하지만 역모기지의 경우 대출 기간이 계약시점에 확정되지 않을뿐더러 계약자 가 사망할 때까지 장기간에 걸쳐서 대출이 이루 어지며, 대출금을 갚는 돈의 원천이 상환시점의 주택가격이므로, 돈을 빌려주는 금융기관의 입 장에서 볼 때 역모기지는 불확실하고 리스크가 큰 금융 상품이다. 이러한 리스크를 국가가 주택

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인구 사회 구조 변화 와 주택 정책 방향

금융공사를 통해 부담하는 보증보험을 제공함으로써 역모기지의 공급을 획기적으 로 증가시킬 수 있다. 뿐만 아니라 정부 보장 역모기지의 경우 대출을 받은 차입자 가 대출 종료시점에 이르기까지 역모기지 대출로 인한 채무액을 상환하기 위해 대 출자로부터 주택 매각을 요구받지 않으며, 대출자가 차입자에게 대출금을 지속적 으로 지급하지 못하는 사유가 발생하면 정부가 계속 지급하는 등의 차입자 보호장 치가 마련되어 있어 수요를 증가시킬 수도 있다.

주택연금 공급 현황 및 향후 수요 예상

우리나라의 고령화는 매우 빠르게 진행되고 있지만, 이미 은퇴한 고령자는 물론이 고 은퇴를 앞두고 있는 예비은퇴자들도 대부분 노후생계준비가 제대로 되어 있지 않다. 이러한 문제를 해결하려는 사회안전망 확충의 방안으로 우리 정부는 공적 차원의 주택연금 역모기지 상품을 개발·도입하였다. 2007년 출시된 이래 7,500 가구가 넘는 고령가구가 역모기지 상품을 이용 중이며(한국주택금융공사. 2012), 성공적으로 정착하고 있다. 2007년 하반기에 515건의 신규 가입을 시작으로 주택 연금의 공급은 지속적으로 증가하여 도입 후 4년이 지난 2011년에는 2,936건의 신규 가입을 기록하였다. 1961년 최초로 역모기지 상품이 도입된 미국의 경우에 도, 1989년에 주택도시개발부(Department of Housing & Urban Development:

HUD)가 개발한 주택자산전환모기지(HECM) 상품이 등장하면서 시장이 활성화 되기 시작하였는데, HECM 출시 이후 4년 동안 3,529건 가입에 그친 것과 비교할 때 우리나라의 주택연금 가입 추세는 훨씬 빠른 것이다.

우리나라의 경우 인구의 빠른 고령화로 인하여 소득구조가 열악한 서민 고령 층이 소득하위계층으로 추락할 것으로 예상되며, 이러한 노인가구의 생활안정을 위해 도입된 주택연금에 대한 관심과 수요가 계속해서 증가할 것으로 보인다. 주 택금융공사가 2010년도에 실시한 ^‘주택연금 수요실태조사^’에 따르면, 주택을 보 유한 일반노년층 중 11.2%가 주택연금을 이용할 의향이 있다고 응답하였고, 주 택연금 상담자의 37.1%가 주택연금을 이용할 의향이 있다고 응답하였으며, 이들 의 주택연금 이용 의향 시기는 향후 1년 이내로 응답한 비율이 가장 높은 것으로 나타났다.

역모기지 수요에 영향을 미치는 요인으로는 노년층의 연령과 주택보유율뿐만 아니라, 월평균 수입 금액 및 구성, 월평균 지출 금액 및 구성, 보유자산 금액 및 구성, 주택연금 상품에 대한 인지도 및 이용 의향 등이 있는데, 이러한 다양한 요

인들이 복합적으로 작용한다. 주택연금 실태수 요조사에서는 이러한 다양한 요인들을 종합적으 로 고려하여 향후 주택연금의 신규 수요가 2015 년에는 5,464가구, 2020년에는 1만 1,648가구, 2025년에는 1만 9,870가구로 매년 지속적으로 증가할 것으로 예상하고 있다. 이러한 역모기지 상품 도입 초기의 지속적인 신규 수요 증가는 우 리보다 먼저 이 상품을 도입한 미국 등의 나라에 서 관찰된 결과와도 일치한다.

역모기지 상품 활성화 방안

1. 장기 상품의 단점 극복

역모기지는 계약자가 사망할 때까지 장기간에 걸 쳐 월지급금이 지급되는 상품이다. 그러므로 월 지급금을 산정할 때 적용되는 미래 주택가격 상 승률, 대출 이자율, 계약자 사망률 등과 같은 주 요 변수들이 앞으로의 경제상황 등을 적절히 반 영하여 변경되지 않는다면, 잠재적인 수요자의 관심을 잃을 위험이 있다. 예를 들어, 주택가격이 상승할 것으로 예상되지만 이러한 변화가 반영되 지 않는다면 월지급금이 상대적으로 적게 산정될 것이고, 이에 실망한 은퇴자들이 결국 역모기지 의 이용을 꺼리게 될 것이다.

주택금융공사는 장기대출 상품인 주택연금의 이러한 특성을 잘 인식하고 주요 변수들을 주기 적으로 변경하여 적용하고 있는데, 낮아진 시중 금리와 앞으로 주택가격 상승은 둔화되고 기대 수명은 늘어날 것이라는 점을 반영하여 2012년 2월 1일 이후 가입자에게는 연 6.33%의 연금산 정 이자율과 연 3.3%의 주택가격 상승률, 2010

년 국민생명표를 적용하여 월지급금을 산정하게 된다. 이러한 변경으로 인해, 월지급금은 가입연 령, 지급유형 등에 따라 증가할 수도 있고 감소 할 수도 있는데, 일반주택을 기준으로 정액형의 경우 60대 초반 가입자의 월지급금은 0.1~1.5%

증가하고, 60대 중반부터는 0.1~7.2% 감소한 것으로 나타났다. 그러나 변경되는 주택연금의 주요 변수는 기존 가입자에게는 영향이 없으며, 가입시점에 결정된 주택연금을 동일하게 받게 된다.

2. 수요의 질적 성장

지속적인 홍보와 출시 이후 초기의 문제점을 개 선하고 연금수요 확대 등을 위하여 제도를 개선 하려는 노력과 아울러, 과거와 같이 주택가격이 큰 폭으로 상승하기 어렵다는 인식과 자녀에게 의지하지 않고 스스로 노후를 해결하려는 인식 의 확산에 따라 주택연금에 대한 수요는 꾸준히 증가할 것으로 전망된다. 이러한 양적인 수요 증 가와 더불어 질적인 측면을 함께 고려할 필요가 있다.

역모기지 상품의 월지급금을 결정하는 주요 변수들은 주택연금 계약자의 주거형태나 거주지 역에 관계없이 동일하게 적용되는데, 만약 계리 모형에서 가정하고 있는 주요 변수들의 분포가 주택연금 계약의 실제 분포와 괴리가 있다면, 앞 으로 발생할 수 있는 손실을 담보해야 하는 주택 금융공사에 잠재적인 부담이 될 수 있다.

국민은행에서 매월 집계하는 주택매매가격 지수를 보면 주택가격은 지난 25년간 전국적으 로 평균 163% 증가하였는데, 아파트의 경우에는

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인구 사회 구조 변화 와 주택 정책 방향

338%나 증가한 반면 단독주택의 경우에는 48% 증가에 머물렀다. 서울 지역만 보 더라도 같은 기간 동안 평균적으로는 192% 증가하였는데, 아파트는 392% 증가하 였지만 단독주택은 100% 증가에 그쳤다. 이와 같이 아파트와 단독주택의 주택매 매가격 상승 추세가 서로 다르게 진행된다면, 주택금융공사가 담보하는 주택연금 계약자의 주택형태에 단독주택의 비중이 아파트의 비중보다 큰 경우 공사가 더 큰 위험에 노출될 수 있다.

주택연금은 대출의 성격을 지니고 있기 때문에, 실제 주택가격 상승률이 월지 급금을 산정할 때 반영된 상승률보다 높거나 낮은 경우에도 계약자에게는 별다른 손실을 입히지 않는다. 물론 보다 높은 주택가격 상승률이 적용된다면 더 많은 월 지급금을 받을 수 있겠지만, 이것은 나중에 갚아야 할 원리금이 더 커지는 결과를 가져오기 때문이다. 하지만 실제 주택가격 상승률이 이미 반영된 상승률보다 낮 아서, 갚아야 할 대출금이 상환 시의 주택가격에 미달하는 경우, 그 차액을 부담 해야 하는 주택금융공사 입장에서는 보다 보수적인 상승률을 적용하는 것이 바람 직하다. 아직은 주택연금이 도입된 지 5년에 불과하기 때문에 주택연금 계약자만 으로는 축적된 데이터의 양이 많지 않아서 직접 비교는 바람직하지 않고 적극적 인 홍보 등으로 신규 계약자의 양적인 성장을 이끌어낼 필요가 있겠지만, 주택연 금은 장기 상품이므로 계리모형상의 주요 변수와 실제 값 사이에 약간의 차이가 발생해도 커다란 부담이 될 수 있음을 항상 염두에 두면서 주택연금 계약자의 보 유주택 유형 및 지형 등을 지속적으로 관찰하여 모형상 주요변수 값들과의 괴리 가 발생하지 않도록 적극적인 홍보나 인센티브 부여 등을 활용하여 질적인 성장 을 관리할 필요가 있다.

3. 초기 보험료 부담 완화

주택연금의 경우 계약자가 사망하는 등의 이유로 대출을 상환하는 경우 주택가격 이 대출 원리금보다 낮은 경우에도 상속을 받는 가족 등에게는 추가적인 부담의 의무가 없고, 주택금융공사가 그 차액의 지급을 보증한다. 이러한 보증에 대한 대 가로 계약시점에 주택가격의 2%에 해당하는 초기보험료와 매년 그동안 원리금의 0.5%를 연보험료로 납부하는데, 이러한 보증료는 계약시점에 계약자가 직접 지불 하는 것이 아니라 대출금으로 충당하는 것으로 보기 때문에, 대출 종료시점에 대출 원금에 더해 상환한다. 따라서 대출계약 후 얼마 지나지 않아서 주택 매각 등의 이 유로 역모기지 대출을 조기에 상환하는 경우 주택가격의 2%에 이르는 초기보증료

가 부담이 될 수 있으며, 이 부분을 미리 인지하 지 못한 계약자들과는 분쟁의 원인이 되고 있다.

비록 우리나라 주택연금에 부과되는 보험료 율이 미국 등 역모기지 상품을 먼저 도입하여 시 행하고 있는 나라와 비교하면 유사한 정도여서 합리적인 수준으로 받아들여지고 있지만, 초기 보험료가 부담스러워 주택연금 가입을 꺼리는 계 약자들을 위하여 부담을 줄여주는 옵션을 제공하 고 있는데, 이것이 HECM Saver다.

2010년 9월 미국 연방주택청(Federal Housing Administration: FHA)은 초기보험료 부담을 낮춰주는 HECM Saver option¹⁾을 발 표했다. 전통적인 방식(HECM Standard)의 경 우 2%의 초기보험료율이 적용되지만, HECM Saver의 경우에는 0.01%의 초기보험료율이 적 용된다.

예를 들어 주택가격이 3억 원인 경우 HECM Standard를 적용할 때는 600만 원의 초기보험 료가 부과되지만, HECM Standard의 경우에는 단지 3만 원의 초기보험료만 부과되는 것이다.

물론 HECM Saver의 경우 주택가격을 HECM Standard의 경우보다 낮게 적용하기 때문에 계 약자가 받을 수 있는 월지급금이 결과적으로 10%에서 18% 정도 줄어들지만, 보유한 주택의 가치 전부를 담보로 연금수령액을 최대화할 필 요가 없는 계약자들에게는 상당히 매력적인 제 안이다. 대출 원리금에 대한 지급을 보장하는 주 택금융공사의 입장에서도 3억 원의 주택에 2억 5 천만 원을 적용하여 월지급금을 산정한다면, 계 약자 사망 시에 대출원리금이 주택가격보다 커질

확률이 상당히 감소할 뿐만 아니라, 여전히 연보 험료를 부과할 수 있기 때문에 위험을 증가시킨 다고 할 수 없다.

이러한 HECM Saver의 도입을 통해 주택연 금에 적극적인 관심을 갖지 않던 계약자층을 끌 어들임으로써 계약자의 다양성을 통한 담보주 택 포트폴리오의 안정화를 이끌어낼 수 있을 것 이다.

4. 금융기관의 적극적인 참여 유도

주택가격이 하락하는 시기에 금융기관은 주택연 금을 통한 대출을 꺼리는 경향이 있다. 주택가격 이 하락하여 대출원리금이 주택가격을 초과하는 경우에도 주택금융공사에서 그 차액을 지급하기 때문에 금융기관에서 대출을 꺼릴 이유가 없어 보이지만, 주택시장이 침체된 경우에는 계약자 의 주택이 매매되는 데 시간이 걸리는 등 유동 성의 문제가 잠재되어 있기 때문이다. 지난 7년 간 계속해서 하락하고 있는 미국 주택시장에서 도 이러한 모습을 관찰할 수 있는데, 2011년에는 Bank of America와 Wells Fargo 같은 대형 금 융기관들이 역모기지 상품의 신규 판매 중단을 선언했다. 2011년 4월 기준으로 미국 역모기지 시장의 44%를 차지하던 두 금융기관의 철수는 다양한 금융기관의 서비스를 비교하면서 계약자 에게 맞는 상품을 선택할 수 있는 기회가 제한된 다는 면에서 큰 손실이라고 볼 수 있다.

또한 주택가격이 하락하는 경우에는 계약자 의 입장에서도 더 많은 월지급금을 받기 위해서

1) UD No. 10-205. 2010년 10월 4일부터 시행하였다.

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인구 사회 구조 변화 와 주택 정책 방향

역모기지 가입시점을 늦추려는 경향이 있는데, 이 때문에 역모기지 시장이 위축되 는 결과를 낳기도 한다. 금융기관 입장에서는 ^‘3개월 CD 금리+1%^’ 정도의 이자 수익을 얻기 위해서 만기도 정해지지 않은 대출상품에 지출해야 하는 여러 비용들 을 생각해보면 이들 금융기관의 결정이 불합리한 것은 아니다. 그러므로 다양한 인센티브의 제공 혹은 주택연금과 연계된 기타 금융 상품의 개발 등을 통해 금융 기관들이 주택연금을 적극적으로 판매하도록 독려할 필요가 있다.

맺음말

급속히 고령화되어가는 우리나라의 경우, 비록 사회보장·기업보장·자기보장의 3층 노후소득보장체계가 이미 구축되어 있지만 사회보장 성격의 국민연금에만 의 존해서는 결코 안정적인 노후를 보장할 수 없다. 이러한 현실에서 경제활동을 하 는 동안 충분한 저축이나 개인연금과 같은 자기보장을 준비해두지 못한 고령자들 에게 보유하고 있는 주택을 담보로 하여 생활에 필요한 자금을 제공하는 역모기 지 상품은 사회안전망의 역할을 충실히 할 것으로 기대된다. 미국 등 역모기지를 먼저 도입한 나라의 예에서 알 수 있듯이 이 상품에 대한 수요는 꾸준히 늘어날 것 으로 보이며, 더 많은 사람들에게 혜택이 돌아갈 수 있도록 지속적인 홍보가 필요 할 것으로 보인다. 이러한 양적인 증가와 더불어, 주택연금의 지급을 보증하는 주 택금융공사의 위험 분산이라는 관점에서 볼 때, 주택연금 가입자가 특정 지역이나 특정 형태의 가옥, 특정 연령대에 편중되지 않도록 주택연금에 대해 잘 모르거나 호응이 떨어지는 지역과 계층의 수요자들도 이러한 연금의 풀(pool) 안으로 끌어 들이는 노력이 요구된다.

주택연금 출시 초기의 문제점을 개선하고 연금수요자의 저변을 확대하기 위하 여 가입대상 주택가격의 한도를 올리거나 가입연령 제한을 완화하는 등의 제도 개 선을 통해 더 많은 은퇴자들이 주택연금에 가입하게 되었다. 또한 경제상황이 변 해감에 따라 월지급금 산정 시에 적용되는 주택가격 상승률, 이자율, 사망률 등을 적절히 수정하여 반영함으로써 계약자들에게 합리적인 보상이 돌아가도록 하는 노력은 더 많은 노년층의 관심을 유발하고 주택금융공사의 담보주택 포트폴리오 의 안정화에도 크게 기여할 것으로 기대된다. 이와 더불어 미국의 HECM Saver 와 같은 보다 적극적인 옵션을 계약자에게 부과하여 주택가격이 하락하는 시기에 자칫 주택연금에서 관심이 멀어질 수 있는 계층의 수요를 활성화시키는 노력도 필 요할 것이다.

이렇게 수요를 양적·질적으로 활성화시키기 위한 노력뿐만 아니라 주택연금을 직접 판매하는 금융기관을 독려할 필요가 있다. 대출 금융기관 입장에서 주택연금과 관련된 불확실성을 해소하 고 추가적인 인센티브를 부여하는 등의 지원을 통해서 금융기관들이 보다 적극적으로 판매에 나 설 때, 주택연금 시장이 더욱 안정적으로 활성화 될 것이다.

참고문헌

한국주택금융공사 보도자료. 2012년 2월 13일자.

OECD. 2008. The Future of the Family to 2030.

저출산 추세에 대응하는 주거지원 정책방향

천현숙｜국토연구원 연구위원

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인구 사회 구조 변화 와 주택 정책 방향

저출산문제에 대한 인식

최근 우리나라 인구변화의 가장 큰 특징은 급격한 저출산과 고령화다. 도시정책에 있어서 인구는 토지와 더불어 가장 기본이 되는 요소다. 도시의 건전한 성장을 위 해서는 경제활동을 수행할 노동인구의 확보가 필수적이며 이를 위해서는 인구의 지속적 증가가 동반되어야 한다. 출산율 저하추세는 경제활동인구 감소 및 노동력 질 저하, 소비위축과 투자 감소로 인한 성장잠재력 약화, 고령화로 인한 부양의무 부담 증가 등의 사회적 문제를 초래할 수 있고, 이는 결국 국가경쟁력을 약화시킨 다는 점에서 매우 심각한 사회문제다.

한때 주택이 부족하고 주택가격이 지속적으로 오르던 시기에는 불임시술 여부 가 국민주택을 공급받는 우선조건이 되기도 하였다. 1996년까지도 주택공급규칙 에서 국민주택 우선공급자 중 순위 내 경쟁이 있을 경우 영구불임시술 여부가 우 선순위조건의 하나로 포함되었는데, 이 조항은 1997년 주택공급규칙에서 삭제되 었다. 현재는 출산을 장려하기 위해 신혼부부에게 보금자리주택을 우선 공급하는 제도를 시행하고 있으니, 이는 불과 20년도 되지 않는 기간에 주택문제를 둘러싼 여건이 얼마나 급격하게 변화했는지를 보여주는 단적인 사례일 것이다.

이 사례는 두 가지 점에서 시사점을 준다. 첫째는 우리나라 출산율이 1980년 2.82명에서 1985년 1.66명으로 급감한 상태였음에도 이 조항이 1997년에야 삭제 되었다는 점이다. 이는 그동안 저출산문제에 대한 사회적 관심도가 낮았고 정부의 대응이 매우 미흡하였다는 의미다. 인구수준을 유지하는 대체출산율은 평균 2.1명