섬과 섬, 섬과 육지를 연결하는 연안여객운송 실태와 정책과제
류재형｜국토해양부 연안해운과장
머리말
우리나라는 국토의 3면이 바다로서 총도서 수는 약 3,358개소이며 이 중 사람이 살고 있는 도서는 482개소다. 도서의 총면적은 3,757km2로 전 국토의 3.78%를 차지한다. 도서인구는 81만 명으로 전체인구의 1.67%에 해당된다.1)
제주도를 제외하고 공간적으로 육지와 떨어진 섬으로 갈 수 있는 유일한 교통 수단은 선박을 이용한 방법 외에는 없다. 연안여객선은 도서민에게는 지하철, 버 스와 같은 중요한 대중교통수단이며 일반 국민에게는 섬으로 왕래할 수 있는 유 일한 교통편이라 할 것이다.
도서민의 대중교통 수단인 연안여객선은 버스, 철도 등 다른 교통수단과 대조 적으로 체계적인 정부 차원의 지원미비와 여객선사의 영세성으로 선박의 신규선 투입과 운항 횟수의 증가와 같은 서비스 개선이 이루어지기 쉽지 않은 상황이다.
울릉도, 홍도 등 일부 관광항로를 제외하고는 대부분의 서비스가 정체 내지 낙후 되어 있다.
근래에 주 5일제 근무제 정착과 해양관광인프라 확대로 섬을 찾는 관광수요는 지속적으로 확대되어 연안여객운송시장에 새롭게 참여하고자 하는 새로운 수요 는 늘어나는 반면 현행 제도는 기존 운송사업자의 항로권 보호2)에 치우쳐 있어 도
1) 행정안전부 제3차 도서종합개발 10개년(2008~2017) 계획.
2) 통상적으로 기존 항로에 새로운 사업자가 선박을 신규로 투입하고자 하는 경우에는 현행 해운법상 면허조건의 중 요요소 중 하나인 수송수요기준을 충족해야 한다.
바 다 위 의 국 토 섬 발 전방 안 ,
서교통편 확대에 어려움으로 작용하고 있다.
현행 면허제가 도서민의 해상교통권 확보를 위한 수단으로서 항로개척 및 신규투자를 유도하 기 위해 사업기회의 영속성을 보장하는 측면에서 큰 성과가 있는 반면, 이에 대한 반작용으로 과도 한 진입장벽으로 시장의 독과점화 및 여객선 노 후화를 초래한 원인으로도 지적되고 있다.
이 글에서는 도서민의 안정적 교통권 확보와 해양관광 수요의 충족이라는 측면에서 우리나라 연안여객선의 서비스 현황과 문제점을 파악하 고, 연안여객운송시장 활성화 방향과 향후 과제 에 대해 소개하고자 한다.
연안여객선 이용현황 및 문제점
1. 이용자 현황
2010년 말 기준 연안여객운송시장의 수송실적
은 1,431만 명으로 지난 10년간 연평균 4% 증 가하였다. 이는 여가문화 확산 및 해양관광에 대 한 꾸준한 관심 등으로 도서관광객 증가에 기인 한 것으로 분석된다. 반면 도서민의 이용실적은 약 35만 명으로 전체의 24.2%를 차지하고 있는 데 2005년 이후 매년 그 수송실적은 감소 추세 에 있다.
지역별 수요를 살펴보면 목포가 339만 명으 로 가장 많고, 통영마산지역이 285만 명, 완도가 225만 명, 인천이 142만 명, 여수가 114만 명으 로 나타나고 있다. 전남지역인 목포와 완도의 운 송실적은 564만 명으로 전체 운송실적의 39%
를 차지한다.
2. 연안여객선 운영현황
여객선이 운항하는 항로는 2010년 말 기준 100 개 항로가 있으며 선박 수는 166척이다. 이 중 수
<그림 1> 연안여객선 이용실적 추이
(단위: 천 명)
출처: 도서민 통계는 2005년도부터 구분 산출.
15,000
12,000
9,000
6,000
3,000
-9,702 10,336
11,574
3,401
수송인원 계 도서민
2000년
2003년 2006년 2008년 2009년 2010년
14,162
3,747
14,868
3,702
14,308
3,495
5
원 이상의 자본금을 갖추고 있다. 3억 원 미만인
5
■
시장의 영세성5
원가를 고려하여 선사가 자율적으로 신고토록 하였다.
그럼에도 여객선 운임은 통상 정부의 통제로 인해 특별한 경우가 아니면 인상 하기 어려운 구조다. 최근 운임신고 내용을 살펴보면 신설항로 중심으로 이루어 지고 있으며, 기존 항로의 경우 운항원가 상승에 따른 요금 변동이 자유롭지 못한 상황이다. 특히 여객선 운항비용에서 차지하는 유류비 비중이 전체 운항원가의 30% 이상을 차지할 정도로 크기 때문에 고유가시대에 따른 운임인상 압력은 그 어느 시점에 비해 크다고 할 것이다. 이러한 문제를 해결하기 위해 항공시장에서 적용하는 유가변동에 탄력적으로 대응할 수 있는 유류할증제 도입을 선사에서는 끊임없이 요구하고 있으며, 철도 등 육상운송시장에서 적용하는 주말 및 공휴일 할증제 도입과 같은 전반적인 요금체계 개편에 대한 목소리도 높아지고 있는 현 실이다.
도서 교통권 수준 제고를 위한 연안여객운송 정책방향
1. 시장진입장벽 완화
현행 면허제도는 2007년 4월 개편을 통해 새로운 사업자가 진입하기 어려운 구조 로 바뀌었다. 종전에 있었던 현대화된 선박, 독점항로, 관광항로 등 수송수요기준 예외사항을 모두 삭제하여 진입장벽을 높였다. 특히 투자규모가 큰 대형 초쾌속 선 선박투입은 현실적으로 불가능한 상황이다.
따라서 장기적으로 면허제도의 근간인 수송수요기준을 개선토록 정책적 방향 을 설정하고 단계적으로 독과점항로를 중심으로 수송수요를 완화하는 정책적 노 력을 기울여야 할 것이다. 이를 위해 선종별 차이,6)사업자 간 경쟁상황, 운송수요 의 특징을 고려하지 않고 일률적인 기준을 적용하고 있는 현행 수송수요기준을 탄력적으로 운용하여 도서민의 교통권을 보호하면서도 경쟁촉진을 통한 여객선 의 서비스 개선이 이루어지도록 할 방침이다.
6) 일반적으로 차도선은 단거리 생활항로, 초쾌속선 및 카페리는 관광수요가 많은 장거리항로를 운항한다는 점에서 일반여객선과 확연히 다르다.
바 다 위 의 국 토 섬 발 전방 안 ,
2. 여객선 현대화 유도
5
요를 고려하여 가격을 차별화할 수 있도록 주중할인 및 연휴기간 할증제 도입도 충분히 검토해볼 만한 사항이다. 이를 위해서는 운임의 적정성을 판단할 수 있는 합리적이고 투명한 운임결정구조가 선행되어야 하며 장기적으로 시장 경쟁을 통 해 운임이 결정될 수 있도록 시장의 경쟁구조도 병행하여 촉진시켜야 할 것이다.
또한 요금제 개선과 더불어 타 운송수단에 비해 현저히 저조한 인터넷 예매 를 활성화하는 것도 중요한 과제다. 여객선 결항에 따른 해약 시 이용자의 불편 사항을 최소화할 수 있도록 환불절차를 대폭 간소화하고, 당일 새벽 여객선 출 항안내 문자서비스(SMS)를 제공토록 2012년까지 인터넷 예매시스템을 개선 할 계획이다.
5. 여객선 운임지원 확대 및 국고보조항로의 공공성 강화
도서민에게 필수불가결한 교통수단인 여객선을 육상의 대중교통수단의 운임과 비슷한 수준으로 이용할 수 있도록 하기 위해 2006년부터 시행된 도서민 운임지 원제도7)를 지속 유지하는 한편, 경쟁입찰제로 운영하는 낙도보조항로 운영제도를 공공성 강화 차원에서 더욱 개선할 필요가 있다.
특히 도서민뿐만 아니라 도서관광 활성화 차원에서 인천 등 일부 지자체를 중 심으로 관내 도서 지역을 방문하는 일반 국민들에게까지 운임을 지원하는 방식이 큰 호응을 받고 있어 지자체 차원의 운임지원 대상 및 규모 확대가 이루어지길 기 대해본다.
또한 국고로 운항되는 낙도보조항로는 사업자가 운영하는 일반항로에 비해 여 객선 크기가 작고 운항속력도 15노트 미만으로 최소한의 교통서비스 제공에 머무 르고 있어 정부 차원의 투자 확대가 시급한 분야다. 현재 채산성이 없다보니 보조 항로 선원의 고령화 문제, 경쟁입찰제 도입으로 인한 운항사업자의 선박수리비 지출 인색에 따른 안전문제도 시급히 해결해야 할 과제다.
맺음말
연안여객선 이용자의 주요 불편사항으로는 기상악화에 따른 잦은 결항, 운항횟수
7) 도서의 정주여건 개선 및 국토의 균형발전을 목적으로 도서민의 경우 연안여객선 정규운임의 20% 정률운임으로 지원하되, 최대 5천 원까지만 부담토록 하여 최대 90%까지 운임이 할인될 수 있도록 정부가 지원.
바 다 위 의 국 토 섬 발 전방 안 ,
미흡, 장기간 승선거리, 비싼 요금 등을 꼽을 수 있을 것이다. 이런 불편에 더해 연안부두, 연안 여객터미널, 여객선으로 이루어지는 도서교통망 은 여전히 항공, 철도 등 경쟁교통수단에 비해 재정투자가 충분히 이루어지지 못하고 제도가 불비하여 상대적으로 여건과 환경이 열악한 상 황이다. 이는 거꾸로 정부의 투자확대 및 제도개 선이 필요하다는 반증이라 하겠다.
도서교통망 확대를 효과적으로 다루기 위해 서는 연안여객 주된 이용자가 과거 도서주민에 서 해양관광객으로의 구조적인 변화가 일어나고 있음을 주목해야 한다. 따라서 관광수요가 많아 사업성을 갖춘 일반항로와 도서민의 교통편 위 주로 운영되는 국고보조항로(생활항로)를 구분 해서 접근해야 한다. 전자는 효과적인 경쟁이 이 루어지도록 시장의 진입장벽을 낮추어 여객선 사업자의 창의와 투자를 끌어낼 수 있도록 제도 를 정비하는 한편, 후자는 정부역할이 강조되는 분야이기에 그동안 소홀히 해온 조직과 예산을 확대하여 그간의 부진을 만회해야 할 것이다.
특히, 일반 도서주민의 인구감소 및 고령화가 빠르게 이루어지는 머지않은 장래를 고려할 때 생활항로상의 도서주민의 교통권 확보는 공정사 회 구현 및 사회적 형평성 보장 차원에서 중요하 므로 앞으로 더욱 세심한 정책적 배려가 이루어
특히, 일반 도서주민의 인구감소 및 고령화가 빠르게 이루어지는 머지않은 장래를 고려할 때 생활항로상의 도서주민의 교통권 확보는 공정사 회 구현 및 사회적 형평성 보장 차원에서 중요하 므로 앞으로 더욱 세심한 정책적 배려가 이루어