연구 05-15
바람직한 환경세 도입방안에 관한 연구
- 최적환경세율과 이중배당가설에 대한 논의를 중심으로 -
김 상 겸
바람직한 환경세 도입방안에 관한 연구
- 최적환경세율과 이중배당가설에 대한 논의를 중심으로 - 1판1쇄 인쇄/ 2005년 8월 1일
1판1쇄 발행/ 2005년 8월 5일 발행처/ 한국경제연구원
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발 간 사
환경문제는 이제 우리 생활의 일부라고 할 정도로 사회적인 이 슈가 되고 있다. 지율스님의 단식으로 크나큰 사회적 반향을 일 으켰던 고속철도 천성산 터널공사는 물론이고 착공 후부터 현재 까지 지루할 정도로 문제가 되고 있는 새만금간척사업, 그리고 아직 해결의 실마리조차 풀고 있지 못하는 원전방폐장의 건설 등 이 좋은 예라 할 것이다. 이처럼 환경적 이슈가 사회적인 관심을 끄는 이유는 무엇인가? 이에 대한 대답은 여러 가지가 있을 수 있겠지만, 가장 근본적으로는 경제발전으로 인해 환경적 관심을 가질 수 있는 여건이 조성되었기 때문이다. 환경에 대한 관심은 경제적 발전으로 생활이 일정수준 이상 풍요로워지고 난 후 높아 지는 것이 일반적인데, 우리나라도 이러한 세계적인 추세를 따르 고 있는 것으로 보인다. 이러한 관점에서 보자면, 우리나라에서 환경에 대한 관심이 고조되는 현상은 그만큼 경제성장이 달성되 었음을 반증하는 결과라 할 것이다.
환경정책은 이러한 변화와 환경적 관심을 반영하는 것이어야 한다. 환경정책은 과거 명령과 통제방식Command and Control System
이 주를 이루었으나 최근에는 시장기능을 보다 중시하는 시장중 심적 정책들Market Based Policies이 각광을 받고 있다. 환경세는 이러 한 시장중심적 정책들 가운데 가장 기본적이고도 중심적인 역할
을 수행하는 것으로 평가된다. 이미 환경관련 선진국들에서는 환 경세의 도입을 검토하거나 이미 착수한 상태이며, 이러한 추세는 점차 확산될 전망이다. 이러한 세계적인 흐름 가운데에서 우리나 라도 예외일 수는 없다. 더구나 온실가스감축에 대한 기후변화협 약이 2005년 발효됨에 따라 우리나라 역시 가까운 장래에 감축의 무를 져야할 것으로 예상되는데, 이에 대한 대응책으로 환경세의 정책적 중요성이 인정된다 할 것이다. 결국 환경세의 도입은 이 제부터라도 차근차근 준비해야 할 필요가 있는 것이다.
본 연구는 환경세 관련 이슈들 가운데, 학계에서 주요 관심이 되고 있는 두 가지 주제에 대해 연구하고 그 결과를 토대로 바람 직한 환경정책의 방향을 제시하고자 수행되었다. 본 연구에서는 세수중립적인 환경세의 도입이 환경질의 개선과 조세체계의 효율 성까지 제고시킬 수 있는지에 대한 논의인 이중배당가설의 성립 가능성을 보다 심도 있게 다루고 있다. 아울러 시장왜곡적인 조 세가 이미 존재하고 있는 상황에서 최적환경세율의 결정에 대한 논의도 살펴보고 있다. 특히 본 연구에서는 각기 상이한 것으로 보이는 두 연구주제의 상관관계를 규명하고자 모형의 정태적 분 석을 시도하였으며, 이러한 수학적 분석의 타당성을 계산적일반 균형연산Computational General Equilibrium 시뮬레이션을 통해 검증하 였다. 분석결과에 따르면 환경세부과재화의 지출탄력성이 환경세 가 부과되지 않는 재화의 지출탄력성보다 작은 경우, 세수중립적 인 환경세 정책은 이중배당을 가능하게 하였으며, 이 경우 차선 상황에서의 최적환경세율이 최선상황에서의 최적환경세율보다 커지는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 환경세 도입에 있어 매 우 중요한 정책적 함의를 갖는다. 환경세 정책이 환경적 개선은 물론 조세효율성의 제고까지 염두에 두고 추진되는 경우, 환경세 부과대상의 지출탄력성이 중요하게 고려되어야 한다는 점이다.
본 연구의 결과에 따르면 지출탄력성이 작아질수록 조세효율성의 개선효과는 보다 뚜렷해지는 것으로 나타났다. 이와 같은 연구결 과는 최적환경세율에 대한 연구결과와 더불어 향후 환경세 도입 시에 정책입안자가 참고해야 할 분명한 시사점을 제시해 주고 있 다 할 것이다.
본 연구는 본원의 김상겸 연구위원에 의해 수행되었다. 연구가 진행되는 동안 값진 조언을 아끼지 않은 원내외의 많은 전문가분 들께 감사의 말씀을 전한다. 또한 연구 자료의 정리에 많은 수고 를 한 고윤희 연구조교와 권수정 연구조원에게도 감사드린다. 끝 으로 본 연구보고서의 내용은 필자의 개인적인 견해이며, 본원의 공식견해가 아님을 밝혀둔다.
2005년 8월 한국경제연구원 원장 노성태
목 차
제Ⅰ장 서 론 ··· 9
1. 연구의 배경 및 필요성 ··· 11
2. 연구주제의 개요 및 문제의 제기 ··· 17
제Ⅱ장 선행연구 정리 및 이론적 검토 ··· 23
1. 최적환경세율 이론에 대한 선행연구 정리 ··· 25
2. 이중배당가설에 대한 선행연구 정리 ··· 35
제Ⅲ장 이중배당가설과 최적환경세율 이론에 대한 수리적 분석 ··· 57
1. 모형개관 및 수리적 분석 ··· 59
2. 분석결과 ··· 69
3. 시뮬레이션 분석 ··· 71
4. 소결 ··· 92
제Ⅳ장 분석결과의 현실적 함의 ··· 95
1. 분석결과의 요약 ··· 97
2. 분석결과의 현실적 함의 ··· 101
제Ⅴ장 결 론 ··· 111
참고문헌··· 120
영문초록··· 124
표 목차
【제Ⅱ장】
<표 II-1> 주제별 선행연구 결과 정리 ··· 53
【제Ⅲ장】
<표 Ⅲ-1> 지출탄력성이 1인 경우의 시뮬레이션 결과 ··· 77
<표 Ⅲ-2> D재의 지출탄력성이 1인 경우의 최적환경세율 78
<표 Ⅲ-3> 지출탄력성이 1보다 작은 경우의
시뮬레이션 결과 ··· 80
<표 Ⅲ-4> D재의 지출탄력성이 1보다 작은 경우의
최적환경세율 ··· 82
<표 Ⅲ-5> 지출탄력성의 정도변화에 따른 한계초과부담 ·· 85
<표 Ⅲ-6> 지출탄력성의 정도변화에 따른 최적환경세율 추정결과 ··· 86
<표 Ⅲ-7> 지출탄력성의 정도변화에 따른 한계초과부담 ·· 88
<표 Ⅲ-8> 지출탄력성의 정도변화에 따른 한계초과부담 ·· 89
【제Ⅳ장】
<표 Ⅳ-1> 에너지원별 탄력성 추정결과 ··· 104
그림 목차
【제Ⅲ장】
<그림 Ⅲ-1> 차선적 상황에서의 최적환경세율
(동조적 효용함수의 경우) ··· 79
<그림 Ⅲ-2> 차선적 상황에서의 최적환경세율
(지출탄력성이 1보다 작은 경우) ··· 83
<그림 Ⅲ-3> 지출탄력성의 정도변화에 따른 최적환경세율의 추정결과 ··· 86
<그림 Ⅲ-4> 지출탄력성 변화에 따른 이중배당과 최적세율의 가능범위 ··· 90
제Ⅰ장
서 론
1. 연구의 배경 및 필요성
주지하는 바와 같이 환경문제에 대한 의식은 경제발전이 어느 정도 이루어진 후에 인식되는 것이 일반적이다. 경제개발 이전이 나 개발중에는 전혀 인식하지 못하였거나 혹 인식한다 하더라도 미미한 수준에 그치지만, 경제발전이 이루어지고 난 후 비로소 환경보호에 관심을 갖는 것이다. 우리나라도 이러한 패턴에서 예 외는 아니다. 우리나라는 경제개발이 본격화되었던 60년대 이후 30~40여 년간의 노력으로 급격한 경제발전 및 생활수준의 향상 을 누리게 되었으며, 이에 따라 환경문제에 대한 인식수준도 상 당수준으로까지 높아진 것으로 평가된다. 환경문제에 대한 사회 적 인식은 단지 개인차원의 관심에만 머무르지 않고, 국가적인 차원으로 확대되고 있다. 실제로 실시설계까지 마친 사업은 물론 이고, 완공을 눈앞에 두고 있는 국책사업들까지 환경문제로 인해 사업추진이 지연되는 상황들은 환경문제에 대한 국민들의 관심과 인식수준이 높아졌음을 반영하는 사례라 할 수 있을 것이다. 요 컨대 환경문제에 대한 관심은 경제성장을 이룬 대부분의 나라에 서 비슷한 양상으로 전개되고 있으며, 우리나라도 예외가 아닌 것이다.
이러한 시대적 흐름에 맞추어 환경정책 역시 지속적으로 변화 되어 왔다. 초창기 환경문제에 대한 정책대응은 주로 ‘명령과 통 제Command and Control’ 방식을 취해왔다. 명령과 통제방식은 환경 적 문제가 있는 곳에 정부가 직접 개입하여 오염을 저감시키고, 발생을 억제하는 등 문제를 시정하는 역할을 취해왔던 것이다.
이와 같은 명령과 통제방식은 그 효과가 단시간에 뚜렷이 나타난 다는 점에서 환경대응정책으로 많이 사용되어 왔다. 하지만 명령
과 통제방식은 정책의 즉효성은 인정되는 반면, 단점 역시 많은 것으로 지적되어 온 것이 사실이다. 사회가 다변화되고 복잡해짐 에 따라 환경문제 역시 매우 복잡한 양상을 띠게 되었지만, 수많 은 국지적 환경문제에 정부가 일일이 대응하는 것이 현실적으로 불가능해졌기 때문이다. 더구나 명령과 통제방식하에서는 정책적 대응에 필요한 비용 역시 크기 때문에 정책집행의 한계가 뚜렷해 지는 것이 일반적이다. 기본적으로 명령과 통제방식이 효과적이 기 위해서는 정부가 오염발생자들의 오염양태나 발생량에 대한 구체적인 정보 확보가 선행되어야 하지만, 현실적으로 이는 매우 어려운 일이다. 대개의 환경문제는 일회성을 띠고 나타나는 것이 아니기 때문에 지속적인 감시Monitoring 기능이 필수적이다. 하지 만 이러한 감시를 위한 비용부담 역시 매우 크기 때문에 기존의 명령과 통제방식으로는 환경문제에 적절히 대응할 수 없게 된 것 이다. 이와 같은 문제 때문에 명령과 통제방식하에서는 일률적으 로 오염배출자들에게 동일한 규정을 적용하는 것이 일반적인데, 기술수준과 생산력이 상이한 오염배출자들에게 동일한 규정을 적 용하는 것은 그리 효과적일 수 없다. 명령과 통제방식이 갖고 있 는 보다 근본적인 문제는 이러한 방식하에서는 오염저감을 위한 기술발전에 대한 동기Incentive가 부여되지 않기 때문에 자발적인 오염저감 노력을 기대할 수 없다는 데 있다.
반면 시장기능에 뿌리를 둔 환경정책Market B ased Enviro nmental Po licy
은 이와 같은 명령과 통제방식의 한계를 극복하기 위해 제안된 것이다. 이러한 범주에 속하는 환경정책들은 오염을 발생시키거 나 이로 인해 피해를 입는 주체들이 환경문제에 대해 스스로 대 응하게끔 함으로써 기존의 명령과 통제방식의 단점들을 극복하는 것으로 평가된다. 예컨대 환경세Environmentally Motivated Tax와 같은 정책들은 오염주체들에게 환경오염으로 인한 비용을 부담하게 함
으로써 사회적으로 바람직한 수준까지 스스로 오염을 저감하게끔 하는 기능을 한다. 한편 배출권거래제Auctionable Permit는 시장중심 적 환경정책의 또 다른 좋은 예라 할 수 있다. 배출권이란 오염을 배출할 수 있는 무형의 권리를 의미하는데 배출권거래제는 이러 한 권리를 시장에서 거래할 수 있게 함으로써 오염총량을 오염방 출자가 스스로 규제하게끔 하는 장치이다. 이와 같은 시장중심적 환경정책들은 오염발생자 스스로가 오염저감을 위해 자발적인 노 력을 기울이게끔 하는 유인Incentive을 제공한다. 따라서 시장중심 적 환경정책들은 정책의 지속가능성, 효율성 등의 차원에서 기존 의 명령 및 통제방식과 뚜렷한 차별성을 가진다. 시장중심적 환 경정책이 적절히 운영되는 경우, 시장이 정부를 대신하게 되므로 정부는 각각의 오염현상에 대해서 더 이상 일일이 대응하지 않아 도 된다. 환경문제 해결을 위한 노력이나 비용부담이 현저히 낮 아지는 것이다. 이러한 장점들로 인해 시장중심적 환경정책들은 최근에 큰 각광을 받고 있다.
앞서 살펴본 바와 같이 세계적인 환경정책의 흐름은 명령과 통제방식에서 시장중심적 정책수단으로 점차 전환되어 가는 상 황이다. 전통적 수단인 명령과 통제방식이 점차 퇴조하는 반면 시장의 기능 및 경제주체들의 자발적 행동변화에 의존하는 시장 중심적 정책들이 대안으로 부상하고 있는 것이다. 이러한 시장중 심적 환경정책 가운데 가장 논의가 활발한 분야는 역시 환경친 화적 세제개편G reen Tax Reform일 것이다. 환경관련 선진국들은 이 미 이러한 세제개편에 대한 다각적인 모색을 시도하고 있으며, 일부 국가에서는 논의의 단계를 넘어서 세제개편에 이미 착수하 고 있는 상황이다. 이러한 흐름에서 우리나라도 자유로울 수 없 다고 본다. 세계경제의 개방화에 따른 국제경제협력이 빠른 속도 로 강화되어 가고 있기 때문에 우리도 세계적인 흐름을 읽고 이
에 보조를 맞추지 않으면 안 될 것이기 때문이다. 이러한 맥락에 서 볼 때, 환경친화적 세제개편에 대한 논의는 빠를수록 좋다고 본다.
환경세의 도입은 환경오염의 감소를 통한 환경질의 개선을 위 해 추진되는 것이지만, 국제관계적 차원에서도 도입의 필요성이 인정된다 할 것이다. 세계 각국은 지구온난화의 주요인인 온실가 스 저감을 위한 노력을 다각도로 시도하고 있다. 이의 구체적인 실행방안으로 추진되고 있는 교토의정서가 바로 좋은 예라 할 것 이다. 교토의정서는 1992년 당시 EU, 캐나다, 미국, 일본 등 총 38 개의 의무대상국Ann ex I C oun tries들이 온실가스 저감을 의무화하기 로 한 협약이다. 그 내용을 살펴보면 Annex I 국가들은 2008~2012 년까지 지구온난화를 발생시키는 온실가스 배출량을 90년도의 배 출량을 기준으로 여건에 따라 8~10% 감축하기로 하였다. 저감대 상은 CO2를 비롯하여 CH4, N2O, HFCs, PFCs, SF6 등으로 주로 화석연료Fossil Fuel를 사용하는 데서 발생하는 온실가스들이다. 저 감량의 계측은 발생량을 기준으로 하는 것이 아니라, 화석연료의 사용량, 즉 투입량을 통해서 이루어진다. 하지만 이러한 정책에는 부작용이 따른다. 온실가스의 배출을 저감하기 위해서는 석유, 석 탄 등 화석에너지원의 사용량을 감축해야 하는데, 이는 필연적으 로 산업생산을 위축시킬 것이기 때문이다. 한 연구결과에 따르면 우리나라에서 2020년 온실가스 배출량을 40% 저감시킬 경우 GDP의 2.2%가 감소할 것으로 나타났는데, 이는 그만큼 협약의 충격이 우리 경제에 미치는 영향이 클 것임을 의미한다. 교토의 정서는 러시아의 비준에 따라 2005년 2월 16일 발효되었지만, 이 번에 의무를 지고 있는 나라들은 Annex I 국가들이며 우리나라는 교토의정서와 관련하여 아직 구체적인 의무를 지고 있지는 않다.
그동안의 예상으로는 2018~2022년까지의 3차 공약기간에 감축의
무를 지게 될 것이라는 예측이 유력하였으나,1) 세계경제에서 우 리나라가 차지하고 있는 위상이나 국제관계의 흐름을 토대로 예 측할 때 AnnexⅡ 국가로 편입되어 2013~2017년에 감축의무를 갖 게 될 것으로 보인다. 이러한 예상은 중국의 경제발전과 밀접한 관계를 갖는다. 실제로 중국은 세계의 공장으로 불리며 급격한 경제발전을 시현하고 있는데, 오염물질의 방출량은 이러한 발전 과 비례하여 증가하고 있는 것이 현실이다. 기후변화협약의 참여 국가들은 협약의 현실적 실효성을 확보하기 위해 현재 온실가스 발생량이 가장 많은 국가 가운데 하나인 중국을 가급적 빠른 시 일 안에 의무감축국가로 포함시키려 할 것이다. 이와 같은 국제 관계는 교토의정서와 관련된 우리나라의 입장도 상당히 변화시킬 것으로 보인다. 중국을 감축대상국가로 편입시키기 위해서는 명 분상으로라도 우리나라가 편입되어야 하기 때문이다. 실제로 우 리나라는 경제규모로 볼 때 세계 10위권에 해당하는 경제강국이 고 경제구조가 산업생산에 의존하는 경향이 짙어 오염감축의무로 부터 자유롭지 못할 상황이다. 이러한 정황을 감안할 때 우리나 라는 AnnexⅡ 국가로 편입되어 2013~2017년의 2차 공약기간에 감축의무를 지게 될 가능성이 매우 높은 것이다.
흔히들 환경세를 환경오염에 대응하기 위한 정책수단으로 거론 하지만, 실제로 환경세를 정의하기란 매우 어렵다. 환경오염이나 환경적 외부성의 범위를 어디까지로 정할 것인지, 또 얼마나 엄 밀하게 구분을 할 것인지에 따라 환경세의 정의가 달라지기 때문 이다.2) 더구나 환경적 외부성은 본질적으로 명확하게 구분되지
1) 이러한 예상은 기후변화협약에 미국이 불참할 것을 선언함에 따라 이루어진 것이었다.
2) 이와 같은 이유로 최근에는 환경세적 성격의 반영도를 ‘해당세제가 어느 정도 로 환경친화적인가(Degree of G reenness)’를 통해 평가하기도 한다.
않는 특징을 가지고 있다. 경우에 따라 다르겠지만 환경적 오염 은 아주 미량인 경우 허용, 또는 자연적으로 정화될 수 있지만 어 떠한 한계치를 넘어서는 경우에는 문제시하는 것이 일반적이기 때문이다. 더구나 환경오염은 어느 한 순간에 발생하기도 하지만, 시간을 두고 서서히 발생하는 경우가 더 많으며, 그 피해양상 역 시 즉각적이지 않은 경우가 더 일반적이다. 이는 결국 무엇을 어 디까지 환경적 외부성으로 간주할 것인지조차 명확하지 않음을 의미한다. 이러한 특성 때문에 환경적 외부성을 부과대상으로 하 고 있는 환경세는 그 정의를 내리는 것부터 쉽지 않은 것이 사실 이다.
환경세의 범주를 어디까지로 정할 것인지에 대해서는 아직도 논란의 여지가 많다. 하지만, 우리나라의 경우 적어도 외형적으로 엄밀한 의미에서의 환경세는 본격적으로 도입되지 않은 것으로 평가된다.3) 이러한 현실과 가까운 장래에 도래할 기후변화협약의 이행 의무 등을 감안하면 환경세의 도입을 지나치게 급히 졸속으 로 추진할 필요는 없다 하더라도, 지금부터라도 착실히 준비해 나가야 할 것으로 보인다.
본 연구는 환경친화적 세제개편에 대한 논의의 일환으로 추진 되었다. 본 연구에서는 최근 환경관련 조세이슈들 가운데 가장 각광을 받고 있는 이중배당가설과 차선적 상황에서의 최적환경세 율의 대소논의를 중심으로 각 주제에 대한 이론적 분석과 이를 통한 정책적 시사점의 도출을 연구의 목표로 한다. 본 연구는 2003년 본원에서 수행되었던 우리나라 환경세제의 개편방안 연
3) 이러한 주장에는 논란의 여지가 있을 수 있다. 실제로 우리나라에는 환경세가 부담금이나 부과금의 형태로 구현되고 있기 때문이다. 하지만 본 연구에서는 국세와 지방세의 세제 안에 아직 환경세적 성격이 본격적으로 반영된 세목이 없다는 의미에서 이 같이 지적하였다.
구의 후속연구적 성격을 갖는다. 선행연구에서는 우리나라의 환 경세 현황, 도입과 관련된 쟁점, 그리고 이중배당가설에 대한 이 론적 분석을 위주로 진행되었다. 본 연구에서는 차선적 상황에서 의 최적환경세율의 대소논의에 대한 이론적 검토와 이 결론이 이 중배당가설과 어떠한 관계가 있는지, 그리고 분석결과가 환경세 도입에 어떠한 정책적 함의를 내포하고 있는지에 대해 살펴보고 자 한다.
2. 연구주제의 개요 및 문제의 제기
전술한 바와 같이 본 연구는 환경세와 관련된 두 가지 주제에 대한 이론적 분석과 정책적 함의도출을 연구의 목표로 하고 있다.
본 연구에서 다루고자 하는 중요한 두 가지 주제는 ‘환경세의 이 중배당가설Double Dividend Hypothesis of Environmental Tax Reform’과 ‘차 선적 상황에서의 최적환경세율의 대소논의the Optimal Environmental Tax Rate under the Second Best World’이다. 전자는 환경세 관련 이슈들 가운데 가장 논의가 뜨거운 주제라 할 수 있다. 동 주제의 핵심은
‘세수중립적인 환경세 정책으로 환경질의 개선the First Dividend과 조세체계의 효율성 제고Gain in Tax Efficiency라는 두 효과를 과연 기대할 수 있는가?’ 라는 점이다. 동 가설은 80년대 후반 소개된 이래 90년대 중반 학계에 비상한 관심을 불러 일으켰으며, 아직 도 동 가설과 관련된 논란이 뜨거운 것으로 평가된다. 본 연구에 서 다루고자 하는 두 번째 주제는 시장왜곡적 요인이 존재하는 차선적 상황Second Best Situation에서의 최적환경세율과 최선적 상황
the First Best Situation에서의 최적환경세율 사이의 대소논의이다. 외 부성과 관련한 전통적 이론에 따르면 최적환경세율이란 한계외부
성의 크기, 즉 환경의 한계피해Marginal Environmental Damage만큼 부 과되는 것이 이상적이다. 이와 같은 성격을 갖는 대표적인 조세로 서 피구세Pigouvian Tax를 꼽을 수 있다. 하지만 이는 다른 여건은 전혀 감안하지 않은, 환경오염이 발생하는 시장만을 대상으로 한 부분균형분석에 기초한 것이다. 만약 환경오염발생 시장을 제외한 다른 시장들과 그 시장들의 왜곡요인들까지 감안하는 경우, 즉 일 반균형분석의 경우에는 ‘최적환경세율 = 환경의 한계피해’라는 전 통적 공식은 더 이상 유효하지 않게 된다. 결국 최적환경세율의 대소논의는 최선적 상황(일반균형분석)과 차선적 상황(부분균형분 석)에서의 최적환경세율에 대한 논의로 요약된다 할 수 있다.
이상에서 간략히 살펴본 바와 같이 이중배당가설과 최적환경세 율의 대소논의는 특별한 관련이 없는 상호 독립적인 개념으로 보 인다. 실제로 전자는 조세개편Tax Reform에 따른 한계효율성의 개 념이고, 최적환경세율에 대한 논의는 최선적 상황과 차선적 상황 에서의 최적환경세의 크기에 대한 논의이기 때문이다. 따라서 두 개념은 환경세와 관련된 이슈라는 부분에서는 유사한 범주에 속 할 수 있겠지만 적어도 논의의 차원만을 놓고 평가하자면 상이한 개념이라 할 수 있다. 후술할 것이지만, 이와 같은 두 개념들이 많은 관심을 모으는 이유는 이들 개념이 가지고 있는 정책적 함 의가 매우 중요할 수 있기 때문이다. 결론부터 말하자면 두 개념 들은 정책도입에 따른 비용이나 위험부담을 대폭적으로 저감시켜 줄 수 있다는 점에서 그 중요성이 인정된다. 먼저 이중배당가설 의 경우를 살펴보면, 가설의 성립 여부에 따라 정책도입에 따른 위험부담으로부터 자유로울 수 있다는 점이 인정된다. 분명 환경 세는 환경오염의 저감을 목표로 추진되는 정책수단이다. 만약 이 중배당가설이 성립한다면, 세수중립적인 환경세 정책은 환경오염 의 저감이라는 정책목표 외에도 조세체계의 효율성까지 제고시켜
줄 수 있다. 이는 환경질을 개선시키려는 정책목표를 달성하기 위하여 치러야 할 추가적 비용부담이 없음을 의미한다. 왜 그러한 가? 일반적으로 새로운 조세의 도입은 자원배분의 왜곡Tax Burden
을 발생시킨다는 차원에서 정책도입에 따른 비용이 발생한다. 하 지만 만약 이중배당가설이 성립한다면 환경오염저감이라는 정책 목표를 달성함에 있어서 치러야 할 추가적인 비용(즉 환경세 도 입으로 인한 추가적인 조세비효율)이 없어지게 되는 것이다.4) 이 는 정책입안자의 입장에서 매우 매력적인 상황이라 아니할 수 없 다. 환경질의 개선이라는 정책달성을 위해 치러야 할 추가적인 비용이 없기 때문에 정책도입으로 인한 위험부담으로부터 자유로 워질 수 있는 것이다.
한편 최적환경세율에 대한 대소논의가 주는 의미는 다음과 같 이 설명할 수 있다. 시장왜곡적인 조세가 이미 존재하는 차선적 상황에서의 최적환경세율이 왜곡요인이 존재하지 않는 최선적 상 황에서의 최적세율보다 높다는 것은 정책입안자의 운신의 폭을 넓혀준다. 만약 차선적 상황에서의 최적환경세율이 피구세보다 항상 작다면, 정책입안자로서는 세율이라는 정책의 선택 범위가 제한될 수밖에 없다. 하지만 차선적 상황에서의 최적환경세율이 피구세보다 클 수 있다면, 정책입안자는 보다 폭넓은 세율선택을 할 수 있다. 이는 정책입안자의 입장에서는 매우 큰 장점이라 할 수 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 최적환경세율이란 환경의 한계 피해만큼 설정되는 것이 적절한데, 한계피해라는 것을 정확히 추 정하기란 거의 불가능하다. 환경의 한계피해는 단지 물리적인 피
4) 물론 조세체계의 효율성이 제고되는 경우, 정책도입으로 인한 비용은 음(-) 이 될 것이다. 즉 편익이 발생하는 것이다. 따라서 정책도입으로 인한 최대 비용, 또는 최소편익은 0이 되는 것이다. 본문이 의미하는 바는 이러한 최대 비용이다.
해만을 의미하는 것이 아니라 피해를 받는 주체가 느끼는 경제적 가치를 반영하는 것이기 때문이다. 이러한 피해가치는 각 개인마 다 달라질 수 있으며, 사회적 가치관을 반영하기 때문에 동일한 피해에 대해서도 시간적･공간적으로 피해에 대한 해석이 달라질 수 있다. 따라서 환경의 한계피해를 ‘정확히’ 추정하는 것은 실제 로 거의 불가능하다고 할 수 있는 것이다. 결국 이러한 점을 감안 한다면 최적환경세율은 그 자체가 불투명한 것이기 때문에 적정 세율을 설정하기가 무척 어려워질 수밖에 없다. 이러한 맥락에서 판단할 때, 적정세율에 대한 선택범위가 넓어진다는 것은 그만큼 위험부담이 감소한다는 차원에서 정책입안자에게는 유리하게 작 용하는 것이다.
이상에서 살펴본 바와 같이, 이중배당가설과 최적환경세율에 대한 대소논의는 무엇보다 정책적인 차원에서 중요한 개념이다.
그러나 이러한 개념들이 서로 어떠한 관계를 갖고 있는지에 대해 서는 아직 밝혀진 바가 없으며, 극히 제한적인 연구들 이외에는 두 개념의 관계에 대한 정립조차 제대로 되어 있지 않은 것이 사 실이다.
하지만, 한 가지 흥미로운 점은 시뮬레이션을 수행해 본 결과 상이해 보이는 두 개념이 서로 비슷한 조건에서 발생하였다는 점 이다.5) 즉 이중배당이 발생할 수 있는 조건과 차선적 상황에서의 최적환경세율이 최선적 상황에서의 최적환경세율보다 커지는 조 건이 매우 유사한 것으로 나타난 것이다. 후에 상술할 것이지만, 이중배당이 발생하는 상황에서는 차선적 최적환경세율이 최선적 최적환경세율보다 큰 것으로 나타났으며, 반대로 이중배당가설이
5) 시뮬레이션 결과에 대한 보다 자세한 내용은 우리나라 환경세제의 개편방안
(김상겸, 2003)과 ｢비동조적 효용함수 가정시의 최적환경세율에 대한 연구｣
(KDI 정책연구, 김상겸, 2002)를 참조할 것.
성립하지 않는 상황에서는 최적환경세율의 대소결과도 반대로 나 타났다. 이는 매우 흥미로운 결과라 할 수 있다. 적어도 현재까지 의 관련 연구들에서는 이에 대한 구체적인 분석사례가 없었기 때 문이다.
본 연구는 이러한 개념들간의 관계를 분석하고 정립하는 것을 연구의 목표로 하고 있다. 구체적으로는 이중배당가설과 최적환 경세율의 대소논의가 어떠한 관계를 갖고 있는지 논리적, 수리적 인 분석을 수행하고 이를 토대로 보다 명확한 관계를 규명해 보 고자 한다. 먼저 본 연구의 제Ⅱ장에서는 이중배당가설과 최적환 경세율의 대소논의에 대한 국내외 선행연구들을 살펴보고, 이를 정리할 것이다. 이어 제Ⅲ장에서는 분석을 위한 모형을 정립하고, 이를 토대로 수리적 분석을 시도할 것이다. 또한 수리적 분석결 과를 동일한 모형을 적용한 시뮬레이션 결과와 비교해 봄으로써 수리적 분석의 결과를 검증해 보고자 한다. 제Ⅳ장에서는 분석결 과의 현실적 함의 및 정책적 시사점을 도출할 것이다. 본 연구에 서 도출된 결과가 향후 우리나라 환경세제 개편에 어떠한 의미를 전해주는지 생각해 보기로 한다. 본 연구의 요약 및 결론은 마지 막 제V장에서 제시할 것이다.
제Ⅱ장
선행연구 정리 및 이론적 검토
본 장에서는 최적환경세율과 이중배당가설에 대한 선행연구들 을 살펴보고, 최근의 논의와 주요 이슈들에 대하여 검토해 보기 로 한다.
1. 최적환경세율 이론에 대한 선행연구 정리
최적환경세율에 대한 최근의 논의는 주로 시장왜곡적 조세가 이미 조세체계 안에 존재하는 경우 최적환경세율에 대한 것으로 집약되고 있다. 일반균형분석적 시각에서의 논의가 주류를 이루 고 있는 것이다. 주지하는 바와 같이 최적환경세율에 대한 논의 는 전통적인 피구세Pigouvian Tax, 즉 외부성Externality의 제어방안에 대한 접근에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. 하지만 이는 아무런 제 약조건이 없는 최선적 상황the First Best Situation을 가정한 부분균형 적 분석으로서 다분히 이론적인 상황만을 가정하고 있다. 이와 같은 관점에서 볼 때, 결국 최적환경세율에 대한 전통적 견해로 부터 도출된 결론이 제약조건이 없는 일반균형적 분석에서도 동 일하게 적용된다고 단정할 수 없는 것이다. 예컨대 부분균형적 분석에서는 최적환경세율이 단지 ‘최적환경세율 = 환경의 한계피 해Marginal Environmental Damage’로 결정이 되겠지만, 일반균형적 분 석에서는 이상과 같은 관계가 더 이상 성립한다고 하기 어려운 것이다.
일반균형분석에서의 최적환경세율에 대한 결론이 부분균형분 석에서의 그것과 같지 않은 이유는 일반균형분석에서는 단지 환 경오염, 또는 외부성이 발생하는 시장에만 분석의 시각을 고정시 키지 않기 때문이다. 일반균형분석에서 흔히 발생하는 시장간의 간섭, 즉 기존에 존재하는 시장왜곡적인 조세의 존재를 함께 고
려하기 때문이다. 이 경우 시장왜곡적인 조세의 존재는 일종의 제약조건으로 작용한다. 제약조건이 존재하는 경우와 그렇지 않 은 경우의 최적화문제의 해가 달라질 수 있듯이, 최적환경세율에 대한 논의에서도 제약조건의 존재는 도출되는 결론상에 상당한 차이를 발생시킨다.
제약조건이 부여된 차선적 상황에서의 최적환경세율에 대한 최 근의 논의는 Bovenberg & de Mooij(1994)의 연구로부터 촉발되었 다고 할 수 있다. 그들은 환경세 정책이 도입되기 이전에 시장왜 곡적인 조세가 경제 내에 이미 존재하고 있는 차선적 상황에서의 최적환경세율은 제약조건이 없는 최선적 상황에서의 최적환경세 율보다 낮다고 주장하였다. 그들의 주장에 따르면 기존에 존재하 는 시장왜곡적인 조세들과 새로 도입되는 환경세가 서로 상호작 용을 발생시켜 최적환경세율은 이러한 제약조건이 존재하지 않을 때의 환경세율(피구세)보다 작아진다는 것이다. 이러한 결론은 일 반균형분석을 시도함에 있어서 시장왜곡적인 요소가 이미 존재하 는 경우, 환경오염이 발생하는 시장에서의 오염이, 왜곡요소가 없 는 경우에 비교하여 실제로는 작을 수 있다는 직관Intuition에 기인 한다. 즉 기존에 시장왜곡적 조세가 존재하는 제약조건하에서는 그렇지 않을 경우에 비하여 환경의 한계피해가 더 작을 수 있다 는 것이다. 이는 제약조건이 있을 경우와 없을 경우의 최적화문 제의 해Solution가 서로 상이할 수 있다는 식으로 이해가 가능하다.
Bovenberg & de Mooij는 이러한 주장을 함에 있어서 환경오염으 로 인한 외부성을 반영하는 간단한 모형을 통하여 설명하고 있다.
한편, Bovenberg & Goulder(1995)는 논리적･수리적 모형을 이 용하여 교정적인 성격의 환경세와 왜곡적 성격의 기존 조세들과 의 일반적 균형관계에 대하여 설명하였다.6) 그들에 따르면 기존
6) 일반적 의미에서 환경세는 외부성(Extern ality)에 대응하고, 이를 교정한다는
에 존재하고 있는 조세들Pre-existing Taxes로 인하여 최적환경세율은 일반적으로 알려진 피구세보다 상당히 낮을 수 있다는 것이다.
이러한 결론은 수많은 연구들이 보여주고 있는 것, 즉 환경세수 가 시장왜곡적 조세의 삭감을 통하여 경제에 환원되는 경우에 최 적세율은 정액Lump-sum형식보다 더 높아질 수 있다는 결론과는 정면으로 대립되는 것이다. 또한 그들이 발견한 것은 어떤 특정 한 한계환경편익Marginal Environmental Benefits에 대하여, 증가한 정액 이전Lump-sum Transfers, 즉 더 큰 Lump-sum Tax 감소를 통한 대체 보다 왜곡을 야기하는 세율의 감소로 인한 대체가 있을 때 최적세 율은 더 높아질 수 있다는 것이다. 이러한 주장은 다음과 같은 직 관에 의해 설명될 수 있다. 환경세의 도입은 그 특성상 시장의 비 효율 요인(이를테면 환경오염과 같은 외부성)을 저감시키는 작용 을 한다. 따라서 환경세를 도입하기 이전의 초기조건이 중요한 것 이다. 만약 환경세 도입 이전에 조세로 인한 왜곡이 큰 상황에서 이와 같은 조세를 환경세로 대치하는 경우(세수전환을 통해서) 전 체적인 왜곡요인은 정액이전Lump-sum Transfers을 통하는 경우에 비 하여 더욱 감소할 수 있다. 왜냐하면 정액방식은 과세하는 경우에 도 조세왜곡을 발생시키지 않기 때문에 반대로 조세보조Transfer를 하는 경우에도 조세왜곡을 줄이지 못하기 때문이다. 한편, 동 연 구의 또 다른 결과는 다른 형태의 수입대체하에서의 최적세율은 왜곡세가 없는 경제에서의 세수대체Tax Switch의 결과와 비교했을 때, 매우 낮음을 지적하고 있다. 이와 관련한 Integrated Climate- economy 모델 등의 선행연구 결과들에서는 최적탄소세율을 비교 적 높게 추정하고 있다. 이는 선행연구들에서 경제 내에 이미 존
점에서 교정적(C orrective) 성격을 갖고 있다 할 수 있다. 반면, 일반적 조세는 조세가 발생시키는 초과부담(Tax B urden)으로 인하여 시장왜곡적(Market Distortiv e) 조세라고 할 수 있다.
재하고 있는 왜곡적 조세들과 새로 부과된 탄소세간의 관계에서 유발되는 효율비용Efficiency Costs을 고려하지 않았기 때문이다. 그러 나 Bovenberg & Goulder는 계산적 일반균형(Computational General Equilibrium, 이하 CGE) 시뮬레이션을 통해서 왜곡세들과 관련이 있는 비용이 탄소세수의 재생을 통한 왜곡세의 감소에서 오는 이 익보다 더 크다는 것을 지적한 바 있다.
이들의 주장은 뒤이어 발표된 일련의 일반균형분석 연구들에 의해 뒷받침되고 있다. Parry(1995)의 연구에서는 환경세 정책의 도입 이전에 노동소득세가 부여된 상황으로서 차선적 상황을 가 정하고 있는데, 이러한 전제하에서의 CGE 시뮬레이션 결과는 최 적환경세율이 환경의 한계피해(즉 피구세)보다 22~37%가량 낮은 것으로 나타났다. 또한 Parry는 이러한 결과가 나온 이유를 새로 도입된 환경세가 기존에 존재하고 있는 시장왜곡적인 조세들과 간섭하면서 발생하는 조세상관효과Tax Interaction Effect로서 설명하 고 있다.
이어 발표된 Bovenberg & Goulder(1996)의 연구에서는 생산부 분을 보다 세분화하고 소비자의 선호에도 동태적 선택이 가능하 도록 보다 구체화된 경제모델을 가정하고 최적환경세율을 추정하 였는데, 시뮬레이션 결과는 차선적인 상황에서의 최적환경세율이 피구세보다 6~12%가량 낮다고 주장하고 있다. 이러한 일련의 연 구결과들은 환경세 도입 이전에 시장왜곡적인 조세가 존재하고 있는 상황, 즉 차선적 상황에서는 최적환경세율이 피구세보다 항 상 작음을 주장하고 있다.
이상의 연구들에서 살펴볼 수 있는 바와 같이, 이 시기까지의 최적환경세율에 대한 연구는 대부분 Bovenberg & de Mooij의 연 구결과를 보완･지지해주는 성격이 강했다. 즉 Bovenberg & de Mooij가 주장한 바와 같이 시장왜곡이 존재하는 차선적인 상황에
서의 최적환경세율은 피구세보다 작다는 결론을 도출한 것이다.
하지만, 이와 같은 결과는 선행연구들에서 적용했던 특수한 가정 때문이라는 비판도 일기 시작했다. 선행연구들은 대부분 동일한 가정들을 적용하고 있는데, 이러한 가정들로 인해 유사한 결론에 이르게 되었다는 지적인 것이다.
이러한 비판적 연구 가운데 대표적이라 할 수 있는 논문으로 Cremer, Gavahri, Ladoux(2000)의 연구를 꼽을 수 있다. 이들은 선 행연구들의 결과가 특수한 함수적 가정에서 비롯되었기 때문에 이를 최적환경세율에 대한 일반적인 결론으로 받아들일 수 없다 고 주장하였다. 아울러 환경의 질이 노동공급에 영향을 준다는 가정을 도입하는 경우 최적환경세율에 대한 결정이 선행연구 결 과와는 전혀 달라질 수 있음을 제기하였다. 앞서 설명한 바와 같 이 Cremer, Gavahri, Ladoux(2000)에서는 환경의 질적개선이 노동 공급에 영향을 줄 수 있는 상황을 가정하고 있다. 이는 환경세의 부과가 환경오염의 저감과 환경질의 개선을 가져오고, 이는 다시 노동자의 건강에 긍정적인 영향을 미치게 되어 결국 노동공급이 증가하게 됨을 의미한다. 이러한 맥락에서 보면 Cremer, Gavahri, Ladoux가 가정한 것은 효용함수의 분리가능성이라 할 수 있다.
선행연구들에서는 대부분 환경의 질과 노동공급의 선택이 서로 분리되어 상호영향을 미칠 수 없다는 가정, 즉 분리가능성 가정 을 적용한 반면, Cremer, Gavahri, Ladoux는 이러한 가정을 완화 시켰던 것이다. 이러한 특수한 가정 하나만을 바꾸었을 때 최적 환경세율에 대한 결론이 기존 연구의 결론과 반대로 나타날 수 있음을 지적하였다는 점에서 동 연구는 선행연구와의 차별성과 의의를 갖는 것으로 평가된다.
Ng(2001)은 최적환경세에 대해 기존의 연구들과는 다소 다른 방향에서 접근하였다. 기존의 연구들이 전통적 외부성 이론에 입
각하여 최적환경세율의 기준을 한계환경피해에 둔 반면, Ng은 비 용차원에서 접근을 시도한 것이다. 최적환경세율의 추정은 두 단 계를 거치는 것이 일반적이다. 즉 환경오염의 물리적인 양, 또는 물리적인 위해도를 측정하여야 하고 그 다음 이를 가치화하는 과 정을 거치는 것이다. 주지하는 바와 같이 환경오염의 가치를 추 정하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 가치의 추정은 추정방법이 나 여건에 따라 상당히 달라질 수 있으며, 특히 매우 주관적이기 때문에 추정가치의 객관성이 시간적･공간적으로 확보되기 어렵 다. Ng은 이러한 문제를 인식, 최적환경세율은 환경피해의 한계 가치를 기준으로 하는 것보다 환경피해를 저감시키는 데 소요되 는 비용을 기준으로 추정함이 바람직하다고 주장하였다. Ng은 환 경피해의 한계가치를 바탕으로 하는 경우 가치추정상의 어려움이 있을 뿐 아니라 이로 인한 논란이 발생할 수 있다고 지적하였으 며, 이러한 현실적인 문제는 환경오염의 저감비용을 통해 접근하 는 경우 쉽게 해결될 수 있음을 주장하였다. Ng은 또한 이와 같 은 방법을 적용한다 하더라도 대부분 비용 이상으로 세수가 걷히 기 때문에 재무적인 문제도 우려할 바가 아니라고 주장하였다.
하지만 환경세율을 오염저감비용을 토대로 하는 경우, 이는 환경 세율의 최저한으로 이해함이 바람직하다고 하였다. 한편, Ng은 환경세율의 문제에 대해 접근함에 있어서 효율을 보다 강조할 필 요가 있다고 주장하였다. 즉 환경세의 문제에 대해 접근할 때는
‘a dollar is a dollar’원칙, 즉 분배효과를 고려하지 말고 오직 효율 성에만 집중해야 한다는 원칙을 고수해야 한다고 언급하면서 동 등성에 대한 문제가 일반적인 세금/이전 체계를 통하여 좀더 효 율적으로 달성되도록 해야 한다고 주장하였다.
Bontems & Bourgeon(2001)은 오염감시비용과 기업의 대응행태 를 감안하여 최적환경세, 그리고 이와 관련된 정책들을 연구하였
다. 동 연구에서는 첫째, 규제자들은 기업의 오염감소 비용을 알 지 못하고, 둘째, 탈세에 대한 제재조치는 제한되어 있으며, 셋째, 오염을 감시하는 비용이 높은 상황 등을 가정하고 최적환경세 및 그와 관련된 정책을 연구하였다. Bontems & Bourgeon은 기업들 이 오염배출에 대한 감시를 받음으로 인하여 기업들 스스로가 자 신들의 오염감소 비용을 일반적으로 과대추정할 유인Incentive이 생긴다는 것이다. 특히 기업들의 오염감소 비용을 최적환경세율 의 산정기준으로 하는 경우 전반적인 정보산출 비용을 감안할 필 요가 있다고 주장하였다. 이는 경우에 따라 과대, 또는 과소산출 될 가능성을 염두에 두는 것이며 이를 억제할 필요가 있음을 밝 힌 것이다. 또한 Bontems & Bourgeon은 오염물질 배출기준의 특 성에 대하여도 언급하고 있는데, 결과적으로 배출기준에 대한 정 책은 배출억제를 위한 경제적 유인제도라 할 수 있는 환경세 정 책과 유사한 정책결과를 가져올 수 있음을 지적하였다.
Gruder & Koszegi(2002)는 분석대상을 담배세로 제한하여 최적 환경세를 분석한 바 있다. 중독성 열등재Addictive Bads에 대한 분석 은 ‘Rational Addiction’ 모형을 적용하는 것이 일반적이라 할 것인 데, 동 모형에서 정부의 역할은 이러한 재화를 소비할 때 나타나 는 외부비용을 수정하는 것이라 할 수 있다. 이 경우 외부성의 관 점에서 접근한 최적담배세율은 개인들의 선택으로부터 풀 수 있 다. 즉 각 개인들이 현재 시점에서 담배를 피우는 것은 미래에 대 한 부정적 효과까지 감안하고 선택하는 것이므로 담배에 대한 소 비는 현재의 담배소비로 인한 효용과 미래의 건강악화라는 두 결 과 사이의 선택이라는 것이다. 따라서 최적담배세율은 이와 같은 의사결정에 관하여 시간 비일관적인Time Inconsistent 점에서 하나의 대안과 일치하게 되는 것이다. 전통적인 모형에서의 결과와는 달 리, Gruder & Koszegi의 결론이 의미하고 있는 것은 비록 외부비
용이 존재하지 않는다고 할지라도, 중독성 열등재에 대하여 정부 가 과세를 하는 것이 타당하다는 것이다. Gruder & Koszegi는 담배에 대한 최적세율이 전통적인 모형에서 도출된 결과에 비하 여 갑당 $1 이상 더 높다고 주장하고 있다. 또한 동 연구에서는 담배소비세는 이전에 알려진 것보다 덜 회귀하는 경향이 있으며, 대부분의 변수 값에 있어서 담배소비세는 생각보다 더 누진적이 라는 것이다. 이는 소득이 낮은 그룹이 더 높은 가격탄력성을 가 지고 있기 때문에 담배소비세의 한계 부담률은 소득이 낮은 계층 이 상대적으로 낮아질 수 있기 때문이라는 주장이다.
최적환경세율에 대한 국내연구는 그리 다양하지 않다. 노상환 (2002)은 자원배분을 왜곡하는 조세가 존재하지 않는 경제the First Best World에서 효율성을 보장할 수 있는 최적환경세는 환경의 한 계피해Marginal Environmental Damage와 동일한 피구세가 되겠지만, 자 원배분의 왜곡이 존재하는 경우에는 최적환경세율의 결정이 달라 질 수 있음을 주장하였다. 그는 최적환경세를 추정함에 있어서 전통적인 효용학파 사회후생함수the Generalized Utilization Social Welfare Function인 Atkinson의 효용함수를 이용하여, 효율성과 공평성을 동시에 고려한 최적환경세율을 도출하려 하였다. 동 연구에서는 현실적으로 자원배분이 존재하는 차선적 상황Second Best World에서 최적환경세율은 개별효용함수와 사회불평등도 등의 요소들에 영 향을 받는다고 하였다. 즉 최적환경세는 개별효용함수, 사회불평 등도를 나타내는 파라미터들과 세수목표, 그리고 소득세와 같은 기존조세들 등에 의존한다고 주장하였다. 결과적으로 최적환경세 율은 사회후생함수의 오목도와 역의 상관관계Negative Relationship가 있는 것으로 나타났으며, 여가와 최종소비재의 대체탄력도와 효 용함수의 환경오염 계수와는 정의 관계Positive Relationship에 있다고 주장하였다.
한편, 김홍균･김진영(2002)은 생산요소로서 노동뿐만 아니라 자 본도 존재하는 경우에 최적환경세가 어떻게 변화하는가에 대해 분석하였다. 일반적으로 최적환경세는 피구세의 논리에 따라 한 계오염피해와 같은 수준에서 결정되지만 공공지출의 규모가 환경 세를 통해 조달되는 세수를 초과하는 경우에는 소득세나 상품세 등과 같은 세금을 통해 부족분을 조달해야 한다. 하지만 이는 피 구세에 의한 환경세와 달리 조세왜곡을 초래한다. 이러한 조세들 이 존재하는 경우에 최적환경세의 크기는 그것들이 존재하지 않 을 때와는 다르다. 예를 들면 근로소득세가 존재하는 경우의 최 적환경세의 크기는 근로소득세가 존재하지 않을 때보다 작다.7) 동 연구는 이러한 개념을 확장시켜 생산요소로서 노동 외에도 자 본까지 포함시켰다. 연구의 결론으로는 첫째, 자본에 대해서는 조 세를 부과하지 않는 것이 최적이며, 둘째 자본의 존재는 노동의 공급탄력도가 양일 때 최적환경세의 크기를 감소시키며 그 감소 의 정도는 생산에서 자본이 차지하는 비중 또는 기여도가 높을수 록 커진다는 것이다. 따라서 자본시장의 왜곡을 막기 위해서는 자본에 대한 과세를 하지 말아야 할 뿐 아니라 궁극적으로 자본 시장의 왜곡을 초래하는 오염유발 중간재 및 최종재에 대한 최적 환경세도 자본이 고려되지 않았을 때와 비교하여 낮아져야 한다 는 것이다.
김상겸(2002)의 연구에서는 시장왜곡적인 조세가 이미 존재하 고 있는 차선적 상황Second Best Situation에서 최적환경세율의 결정 에 대한 선행연구들의 결론이 일반적으로 적용되기 어려움을 지 적하고 있다. 동 연구에서는 차선적 상황에서의 최적환경세율이 최선적 상황에서의 최적환경세율, 즉 피구세보다 작다는 선행연
7) 이는 앞서 살펴본 Bovenb erg & de Moo ij(1994)의 연구결과를 의미한다.
구들의 결론은 이러한 결론을 도출하는 데 적용한 비교적 강한 가정들Assumptions로부터 기인한 바가 크다고 주장하였다. 즉 차선 적 상황에서의 최적환경세율이 피구세보다 전형적으로 작음을 주 장한 선행연구들은 대부분 동조적이고 분리 가능한Homothetic and Separable 성질을 가지고 있는 효용함수를 가정하고 있는데, 이러한 효용함수에 대한 가정이 환경세율의 대소에 결정적인 영향을 미쳤 다고 지적하고 있다. 동 연구에서는 이와 같은 강한 가정, 즉 효용 함수의 동조성 가정이 변화되는 경우 선행연구들의 주장과는 반대 되는 결론이 도출될 수 있음을 보이고 있다. 구체적으로 효용함수 에 대한 가정을 분리 가능하되 비동조적인S ep arab le but N on -h om othetic
성질로 변화시키는 경우 노동임금세가 존재하는 차선적 상황의 최 적환경세율은 피구세보다 커짐을 시뮬레이션을 통해 증명하였다.
이때 차선적 상황과 최선적 상황에서의 최적환경세율의 차이는 효 용함수가 갖고 있는 동조성의 강도에 따라 달라진다고 하였다. 즉 효용함수의 동조성이 강해질수록 차선적 상황에서의 최적환경세 율이 최선적 상황에서의 최적환경세율보다 더욱 커진다는 것이다.
이러한 결론이 도출된 배경에는 효용함수의 비동조성을 도입하기 위해 적용한 최소필요소비량Minim um Requirement of C on sum ptio n이 중 요한 역할을 하는 것으로 분석되었다. 즉 차선적 상황에서의 최 적환경세율이 피구세보다 크기 위해서는 환경세가 부과되는 재화 소비에 최소필요소비량이 부여되거나, 또는 환경세가 부과되지 않는 재화의 최소필요소비량보다 환경세가 부과되는 재화의 최소 필요소비량이 더욱 커야 한다는 조건이 필요하다는 것이다. 만약 최소필요소비량 조건이 반대가 되는 경우, 즉 환경세가 부과되지 않는 재화의 최소필요소비량이 환경세가 부과되는 재화의 최소필 요소비량보다 커지는 경우에는 최적환경세율의 대소관계도 반대 가 될 수 있음을 보이고 있다. 동 연구는 최적환경세율에 대한 기
존 논의의 결과가 이를 도출하는 데 적용된 가정에 대해 민감하 게 반응할 수 있음을 지적하였다는 점에서 선행연구들과 연구의 차별성이 인정된다 하겠다.
2. 이중배당가설에 대한 선행연구 정리
최적환경세율에 대한 연구들에 비해서 이중배당가설과 관련된 연구들은 상대적으로 풍부한 편이다. 환경세의 이중배당가설은 본디 환경세를 세수중립적인 방법으로 도입하는 경우 발생하게 되는 환경 및 환경 외적인 효과를 일컬은 것이다. 주지하는 바와 같이 환경세의 도입은 부과대상 재화의 가격증가와 소비억제를 가져와 궁극적으로는 오염배출의 저감을 가져온다. 이는 환경세 의 고유한 기능이라 할 수 있다. 그런데 학자들은 여기에서 멈추 지 않고 환경세의 비환경적 효과에 관심을 갖기 시작했다. 즉 환 경세 부과 후, 여기에서 발생하는 세수를 이용하여 기존에 존재 하는 시장왜곡적인 조세의 세율을 인하시킬 때 발생하는 추가적 인 효과에 관심을 가진 것이다. 일반적인 경우8) 세율의 인하는 조세가 발생시키는 자원배분상의 왜곡, 즉 조세의 추가부담Excess Burden of Tax을 저감시키는 역할을 한다.9) 만약 환경세를 세수중 립적으로 도입, 기존 세목의 세율을 인하할 수 있다면 이는 기존 조세체계의 효율성을 제고시켜 줄 수 있게 된다. 이는 엄밀히 말
8) 수요 또는 공급곡선이 완전비탄력적이지 않은 경우를 의미한다.
9) 조세의 초과부담()을, 탄력성(), 세율(), 가격(), 그리고 수량()의 함수로 나타낸다면 조세의 초과부담은 다음과 같이 표현될 수 있다.
⋅⋅⋅⋅(여기에서 는 상수). 따라서 조세의 초과부담은 세율 변화에 상당히 크게 반응한다.
해 환경세의 비환경적 효과Non-environmental Effect of Environmental Tax라 할 수 있다. 이러한 관점에서 이중배당가설이란 바로 환경 세의 비환경적인 효과에 초점을 맞춘 논의인 것이다.
이러한 이중배당가설 논의는 90년대 중반 이후, Bovenberg &
de Mooij(1994)의 연구로부터 촉발되었다고 볼 수 있다. 환경세의 비환경적 효과에 대해 관심을 기울인 연구는 Bovenberg & de Mooij 이전에도 물론 존재하였다. 환경세의 이중배당 논의의 근 원은 Tullock(1967)의 연구에서 비롯되었다고 보는 것이 옳을 것 이다. 하지만 Tullock은 이중배당의 가능성을 염두에 두었을 뿐,
‘이중배당Double Dividend’이라는 명칭을 직접적으로 언급하지는 않 았다.10) 이중배당가설에 대한 논의는 Tullock 이후 한동안 잠잠하 다가, 1980년대 중반부터 1990년대 초반에 발표되었던 일련의 부 분균형분석 연구들에 의해 비로소 학계의 관심을 끌게 되었다.
Terkla(1984), Lee and Misiolek(1986), Pearce(1991), Oates(1993) 등 이 이 범주에 속하는 연구들이라 할 수 있다. 이 연구들에서는 환 경세 정책의 이중배당가설에 대해 대부분 낙관적인 견해를 보인 다는 특징을 찾을 수 있다. 이 연구들은 모두 부분균형분석에 초 점을 맞추었기 때문에 환경세가 부과되는 시장에서의 오염저감효 과와 여기에서 발생하는 세수를 이용하여 기존의 시장왜곡적 조 세들의 세율을 인하하는 데에서 오는 세수재생효과를 강조하고 있다. 주지하는 바와 같이 환경세는 외부성Externality에 대한 교정 과세Corrective Tax라는 특징 때문에 외부성 저감뿐 아니라 다른 조 세들에서 흔히 발견되는 자원배분상의 왜곡, 즉 조세의 초과부담 도 발생시키지 않는다. 더구나 환경세를 세수중립적인 방법으로 도입하면 환경세의 부과로 발생하는 세수Tax Revenue의 재생을 통 하여 전체 조세체계의 효율성도 개선시킬 수 있다는 것이 초기
10) 이중배당이라는 명칭은 Pearce(199 1)에 의해 비로소 사용되었다.
이중배당가설론자들의 주장이었다. 결국 초기 이중배당가설론자 들의 주장은 세수중립적인 환경세 정책은 환경개선이라는 직접적 인 효과 이외에도 조세효율성 제고라는 부수적인 효과까지 가져 다줄 수 있다는 것이라 요약할 수 있다.
이와 같은 주장은 학계에 크나 큰 반향을 불러일으켰다. 그도 그럴 것이 이중배당가설이 사실이라면 세수중립적인 환경세 정책 은 매우 유용한 정책이 될 수 있기 때문이다. 정책입안자의 입장 에서 볼 때, 이중배당가설은 상당히 매력적인 가설이라 할 수 있 는데 그 이유는 환경세 정책의 도입으로 ‘환경개선’과 ‘조세효율 성 제고’라는 두 가지 효과를 동시에 기대할 수 있기 때문이다.
동일한 효과의 또 다른 측면이기는 하지만 이는 정책도입에 따른 추가비용이 발생하지 않는다는 점에서도 매우 매력적이라 평가할 수 있다. 대부분의 경우 새로운 조세정책의 도입은 조세가 발생 시키는 추가적인 비용, 즉 조세의 비효율성을 야기하는 것이 일 반적이다. 하지만 이중배당가설이 성립함을 전제로 하는 경우, 세 수중립적인 환경세 정책은 정책추진으로 인한 추가적인 비용으로 부터 자유로울 수 있는 것이다. 다시 말해 이중배당가설이 성립 한다면 환경세 정책은 환경오염저감이라는 정책목표를 달성하는 데 있어서 조세비효율성과 같은 추가적인 부담으로부터 자유롭게 되는 것이다. 결국 환경세의 이중배당가설은 이러한 정책적인 유 용성과 중요도에 기인, 발표 초기부터 많은 관심 및 반향을 불러 일으켰다.
하지만 이중배당가설은 1990년대 중반부터 발표된 일련의 일반 균형분석 연구들로부터 지속적인 비판을 받게 되었다. 비판의 중 심에는 과연 환경세 정책이 이중배당, 보다 구체적으로는 환경세 정책이 과연 조세체계의 효율성 개선효과까지 발생시킬 수 있는지 에 대한 의문이 자리잡고 있다. 사실 환경세 정책의 첫 번째 배당,
즉 환경오염의 저감이나 환경질의 개선 부분에 대해서는 대부분의 학자들 사이에 이미 공감대가 상당수준까지 형성되어 있기 때문에 논란의 소지가 거의 없다고 보는 것이 옳다. 그러나 환경세 정책의 두 번째 배당부분, 즉 세수중립적인 환경세 정책이 조세체계의 효 율성을 과연 개선시킬 수 있는가라는 점에 대해서는 아직도 논란 이 분분하며, 초기 이중배당가설론자들에 대해 비판적 입장을 견지 한 다수의 연구들도 이 점을 지적하고 있다. 초기 이중배당가설론 자들을 비판한 일련의 연구들은 일반균형분석적 시각에서 볼 때 환경세 정책은 비록 세수중립적으로 도입된다 하더라도 이는 조세 체계의 효율성을 악화시킬 뿐이므로 이중배당가설은 성립하지 않 는다고 하였다. 그 근거로 기존의 이중배당가설은 부분균형분석에 기초하고 있어 일반균형분석Gen eral Equilibrium Analysis의 시각에서 관 찰되는 정책의 부정적인 효과를 간과하고 있다고 주장하고 있다.
즉 일반균형분석적 입장에서 분석하면 세수중립적인 환경세 정책 은 조세효율성에 두 가지 상반되는 효과를 발생시키는데, 기존의 이중배당가설은 세수재생으로 인해 발생하는 긍정적인 효과만을 관찰하였을 뿐이고 이보다 중요한 부정적 효과를 미처 분석하지 못하였다는 것이다. 요컨대 환경세 정책이 조세효율성에 미치는 부정적인 효과는 일반균형분석에서만 분석되는데, 초기 이중배당 가설은 부분균형분석에 의존하기 때문에 이러한 부정적 효과를 간과, 결국 환경세 정책의 조세효율성 효과를 지나치게 낙관하였 다는 것이 이들의 주장이다. 이러한 내용을 보다 구체적으로 살 펴보면, 일반균형분석의 시각에서 볼 때 세수중립적 환경세 정책 은 세수재생효과Revenue Recycling Effect와 조세상관효과Tax Interaction Effect를 발생시킨다. 전자는 환경세수를 이용하여 기존에 존재하 는 세목의 세율을 인하할 때 발생하는 것으로 조세효율성에 긍정 적인 효과를 의미한다. 반면 후자는 새로이 도입된 환경세가 기
존에 존재하는 시장왜곡적인 조세들과 상호작용을 하는 데에서 발생하는 효과로 조세효율성에는 부정적으로 작용한다. 일반균형 분석적 연구들에 따르면 초기 이중배당가설은 부분균형분석에 지 나지 않기 때문에, 정책이 발생시키는 부정적인 효과는 간과한 채 정책의 긍정적인 면만을 강조하였다고 비판한 것이다.
여기에서 이중배당가설에 대한 정의를 다시 한번 정리할 필요 가 있다. 이중배당가설에 대한 정의는 앞서 설명한 바와 같이 조 세효율성 개선효과의 유무로도 내릴 수 있겠지만, 또 다른 차원, 즉 정책도입으로 인한 추가비용의 관점에서도 설명이 가능하다.
Goulder(1995)는 이중배당가설에 대하여 다음의 3가지 형태로 정 의를 내린 바 있다.
<이중배당가설(Double Dividend)에 대한 정의>
정부가 세수중립적인(Revenue N eutral) 방법으로 환경세 정책을 도입하는 경우 를 전제로 할 때 이중배당가설의 정의는 다음과 같다.
□ 약한 형태(Weak Form)의 정의
정액반환(Lump-sum Tax Return)의 방식을 이용하는 것보다 기존에 존재하 는 왜곡적인 조세의 세율을 낮추는 편이 조세효율성 측면에서 우월하다.
□ 중간 형태(Intermediate Form)의 정의
경제 내에 환경세의 추가비용이 0이 되거나 음(-)이 되게끔 할 수 있는 조 세가 존재한다.
□ 강한 형태(Strong Form)의 정의
경제 내의 대부분 조세에 대하여 환경세의 추가비용이 0이 되거나 음(-)이 된다.
이상의 정의는 우리가 앞서 살펴보았던 이중배당가설과 선뜻 부합하지 않는 것으로 보일 수 있다. 왜냐하면 이중배당가설의 논의는 환경의 질의 향상과 조세체계의 효율성과 관련된 것이지 정책실행에 따른 추가비용과는 별 관계가 없는 것으로 이해했기 때문이다. 하지만 비용의 측면에서 생각해 본다면 조세체계의 효 율성 제고라는 명제와 조세비용의 절감이라는 명제는 표현방식의 차이일 뿐 동일차원에서 해석될 수 있기 때문에 Goulder의 정의 는 이 가설의 비용적 차원의 접근방법으로 이해할 수 있을 것이 다. 위의 정의 가운데 약한 형태의 정의는 환경세 정책으로 발생 한 세수를 정액이전Lump-sum Transfer방식으로 소비자에게 돌려주 는 것보다 조세율을 낮추는 것이 조세체계의 효율성 측면에서 우 월하다는 의미이다. 이는 대부분의 경제학자들이 공감을 하고 있 는 부분이므로 이러한 형태의 정의에는 별다른 이견이 없는 것으 로 판단된다. 반면 환경세의 이중배당가설과 관련된 논쟁의 핵심 을 이루는 부분은 중간 형태 또는 강한 형태의 정의이다. 즉 환 경세 정책의 추가적인 비용, 환언하면 환경세 정책을 시행할 때 조세의 추가부담Excess Burden of Tax이 0이 되거나 음(-)이 되는 조 세가 존재한다는 부분에 대해서 논쟁이 활발한 것이다.
전술한 바와 같이 이중배당가설에 대해 비판적인 입장을 견지 하고 있는 대표적인 연구로는 Bovenberg & de Mooij를 꼽을 수 있을 것이다. Bovenberg & de Mooij의 연구에서는 비록 세수중립 적인 방법으로 환경세를 도입한다 하더라도, 효율성에는 부정적 인 조세상관효과가 세수재생효과를 압도하기 때문에 결국 조세체 계의 효율성 개선효과는 기대할 수 없다고 하여 이중배당가설에 대한 부정적인 견해를 밝힌 바 있다.11) Bovenberg & de Mooij의
11) 실제로 Bovenb erg & de Mo oij(1994)의 연구에서 ‘조세상관효과(T ax In teraction Effect: IE)’나 ‘세수재생효과(Reven ue Recycling Effect: RE)’라는 명칭을 사용
