최적환경세율에 대한 연구들에 비해서 이중배당가설과 관련된 연구들은 상대적으로 풍부한 편이다. 환경세의 이중배당가설은 본디 환경세를 세수중립적인 방법으로 도입하는 경우 발생하게 되는 환경 및 환경 외적인 효과를 일컬은 것이다. 주지하는 바와 같이 환경세의 도입은 부과대상 재화의 가격증가와 소비억제를 가져와 궁극적으로는 오염배출의 저감을 가져온다. 이는 환경세 의 고유한 기능이라 할 수 있다. 그런데 학자들은 여기에서 멈추 지 않고 환경세의 비환경적 효과에 관심을 갖기 시작했다. 즉 환 경세 부과 후, 여기에서 발생하는 세수를 이용하여 기존에 존재 하는 시장왜곡적인 조세의 세율을 인하시킬 때 발생하는 추가적 인 효과에 관심을 가진 것이다. 일반적인 경우8) 세율의 인하는 조세가 발생시키는 자원배분상의 왜곡, 즉 조세의 추가부담Excess Burden of Tax을 저감시키는 역할을 한다.9) 만약 환경세를 세수중 립적으로 도입, 기존 세목의 세율을 인하할 수 있다면 이는 기존 조세체계의 효율성을 제고시켜 줄 수 있게 된다. 이는 엄밀히 말
8) 수요 또는 공급곡선이 완전비탄력적이지 않은 경우를 의미한다.
9) 조세의 초과부담()을, 탄력성(), 세율(), 가격(), 그리고 수량()의 함수로 나타낸다면 조세의 초과부담은 다음과 같이 표현될 수 있다.
⋅⋅⋅⋅(여기에서 는 상수). 따라서 조세의 초과부담은 세율 변화에 상당히 크게 반응한다.
해 환경세의 비환경적 효과Non-environmental Effect of Environmental Tax라 할 수 있다. 이러한 관점에서 이중배당가설이란 바로 환경 세의 비환경적인 효과에 초점을 맞춘 논의인 것이다.
이러한 이중배당가설 논의는 90년대 중반 이후, Bovenberg &
de Mooij(1994)의 연구로부터 촉발되었다고 볼 수 있다. 환경세의 비환경적 효과에 대해 관심을 기울인 연구는 Bovenberg & de Mooij 이전에도 물론 존재하였다. 환경세의 이중배당 논의의 근 원은 Tullock(1967)의 연구에서 비롯되었다고 보는 것이 옳을 것 이다. 하지만 Tullock은 이중배당의 가능성을 염두에 두었을 뿐,
‘이중배당Double Dividend’이라는 명칭을 직접적으로 언급하지는 않 았다.10) 이중배당가설에 대한 논의는 Tullock 이후 한동안 잠잠하 다가, 1980년대 중반부터 1990년대 초반에 발표되었던 일련의 부 분균형분석 연구들에 의해 비로소 학계의 관심을 끌게 되었다.
Terkla(1984), Lee and Misiolek(1986), Pearce(1991), Oates(1993) 등 이 이 범주에 속하는 연구들이라 할 수 있다. 이 연구들에서는 환 경세 정책의 이중배당가설에 대해 대부분 낙관적인 견해를 보인 다는 특징을 찾을 수 있다. 이 연구들은 모두 부분균형분석에 초 점을 맞추었기 때문에 환경세가 부과되는 시장에서의 오염저감효 과와 여기에서 발생하는 세수를 이용하여 기존의 시장왜곡적 조 세들의 세율을 인하하는 데에서 오는 세수재생효과를 강조하고 있다. 주지하는 바와 같이 환경세는 외부성Externality에 대한 교정 과세Corrective Tax라는 특징 때문에 외부성 저감뿐 아니라 다른 조 세들에서 흔히 발견되는 자원배분상의 왜곡, 즉 조세의 초과부담 도 발생시키지 않는다. 더구나 환경세를 세수중립적인 방법으로 도입하면 환경세의 부과로 발생하는 세수Tax Revenue의 재생을 통 하여 전체 조세체계의 효율성도 개선시킬 수 있다는 것이 초기
10) 이중배당이라는 명칭은 Pearce(199 1)에 의해 비로소 사용되었다.
이중배당가설론자들의 주장이었다. 결국 초기 이중배당가설론자 들의 주장은 세수중립적인 환경세 정책은 환경개선이라는 직접적 인 효과 이외에도 조세효율성 제고라는 부수적인 효과까지 가져 다줄 수 있다는 것이라 요약할 수 있다.
이와 같은 주장은 학계에 크나 큰 반향을 불러일으켰다. 그도 그럴 것이 이중배당가설이 사실이라면 세수중립적인 환경세 정책 은 매우 유용한 정책이 될 수 있기 때문이다. 정책입안자의 입장 에서 볼 때, 이중배당가설은 상당히 매력적인 가설이라 할 수 있 는데 그 이유는 환경세 정책의 도입으로 ‘환경개선’과 ‘조세효율 성 제고’라는 두 가지 효과를 동시에 기대할 수 있기 때문이다.
동일한 효과의 또 다른 측면이기는 하지만 이는 정책도입에 따른 추가비용이 발생하지 않는다는 점에서도 매우 매력적이라 평가할 수 있다. 대부분의 경우 새로운 조세정책의 도입은 조세가 발생 시키는 추가적인 비용, 즉 조세의 비효율성을 야기하는 것이 일 반적이다. 하지만 이중배당가설이 성립함을 전제로 하는 경우, 세 수중립적인 환경세 정책은 정책추진으로 인한 추가적인 비용으로 부터 자유로울 수 있는 것이다. 다시 말해 이중배당가설이 성립 한다면 환경세 정책은 환경오염저감이라는 정책목표를 달성하는 데 있어서 조세비효율성과 같은 추가적인 부담으로부터 자유롭게 되는 것이다. 결국 환경세의 이중배당가설은 이러한 정책적인 유 용성과 중요도에 기인, 발표 초기부터 많은 관심 및 반향을 불러 일으켰다.
하지만 이중배당가설은 1990년대 중반부터 발표된 일련의 일반 균형분석 연구들로부터 지속적인 비판을 받게 되었다. 비판의 중 심에는 과연 환경세 정책이 이중배당, 보다 구체적으로는 환경세 정책이 과연 조세체계의 효율성 개선효과까지 발생시킬 수 있는지 에 대한 의문이 자리잡고 있다. 사실 환경세 정책의 첫 번째 배당,
즉 환경오염의 저감이나 환경질의 개선 부분에 대해서는 대부분의 학자들 사이에 이미 공감대가 상당수준까지 형성되어 있기 때문에 논란의 소지가 거의 없다고 보는 것이 옳다. 그러나 환경세 정책의 두 번째 배당부분, 즉 세수중립적인 환경세 정책이 조세체계의 효 율성을 과연 개선시킬 수 있는가라는 점에 대해서는 아직도 논란 이 분분하며, 초기 이중배당가설론자들에 대해 비판적 입장을 견지 한 다수의 연구들도 이 점을 지적하고 있다. 초기 이중배당가설론 자들을 비판한 일련의 연구들은 일반균형분석적 시각에서 볼 때 환경세 정책은 비록 세수중립적으로 도입된다 하더라도 이는 조세 체계의 효율성을 악화시킬 뿐이므로 이중배당가설은 성립하지 않 는다고 하였다. 그 근거로 기존의 이중배당가설은 부분균형분석에 기초하고 있어 일반균형분석Gen eral Equilibrium Analysis의 시각에서 관 찰되는 정책의 부정적인 효과를 간과하고 있다고 주장하고 있다.
즉 일반균형분석적 입장에서 분석하면 세수중립적인 환경세 정책 은 조세효율성에 두 가지 상반되는 효과를 발생시키는데, 기존의 이중배당가설은 세수재생으로 인해 발생하는 긍정적인 효과만을 관찰하였을 뿐이고 이보다 중요한 부정적 효과를 미처 분석하지 못하였다는 것이다. 요컨대 환경세 정책이 조세효율성에 미치는 부정적인 효과는 일반균형분석에서만 분석되는데, 초기 이중배당 가설은 부분균형분석에 의존하기 때문에 이러한 부정적 효과를 간과, 결국 환경세 정책의 조세효율성 효과를 지나치게 낙관하였 다는 것이 이들의 주장이다. 이러한 내용을 보다 구체적으로 살 펴보면, 일반균형분석의 시각에서 볼 때 세수중립적 환경세 정책 은 세수재생효과Revenue Recycling Effect와 조세상관효과Tax Interaction Effect를 발생시킨다. 전자는 환경세수를 이용하여 기존에 존재하 는 세목의 세율을 인하할 때 발생하는 것으로 조세효율성에 긍정 적인 효과를 의미한다. 반면 후자는 새로이 도입된 환경세가 기
존에 존재하는 시장왜곡적인 조세들과 상호작용을 하는 데에서 발생하는 효과로 조세효율성에는 부정적으로 작용한다. 일반균형 분석적 연구들에 따르면 초기 이중배당가설은 부분균형분석에 지 나지 않기 때문에, 정책이 발생시키는 부정적인 효과는 간과한 채 정책의 긍정적인 면만을 강조하였다고 비판한 것이다.
여기에서 이중배당가설에 대한 정의를 다시 한번 정리할 필요 가 있다. 이중배당가설에 대한 정의는 앞서 설명한 바와 같이 조 세효율성 개선효과의 유무로도 내릴 수 있겠지만, 또 다른 차원, 즉 정책도입으로 인한 추가비용의 관점에서도 설명이 가능하다.
Goulder(1995)는 이중배당가설에 대하여 다음의 3가지 형태로 정 의를 내린 바 있다.
<이중배당가설(Double Dividend)에 대한 정의>
정부가 세수중립적인(Revenue N eutral) 방법으로 환경세 정책을 도입하는 경우 를 전제로 할 때 이중배당가설의 정의는 다음과 같다.
□ 약한 형태(Weak Form)의 정의
정액반환(Lump-sum Tax Return)의 방식을 이용하는 것보다 기존에 존재하 는 왜곡적인 조세의 세율을 낮추는 편이 조세효율성 측면에서 우월하다.
□ 중간 형태(Intermediate Form)의 정의
경제 내에 환경세의 추가비용이 0이 되거나 음(-)이 되게끔 할 수 있는 조 세가 존재한다.
□ 강한 형태(Strong Form)의 정의
경제 내의 대부분 조세에 대하여 환경세의 추가비용이 0이 되거나 음(-)이 된다.
이상의 정의는 우리가 앞서 살펴보았던 이중배당가설과 선뜻 부합하지 않는 것으로 보일 수 있다. 왜냐하면 이중배당가설의 논의는 환경의 질의 향상과 조세체계의 효율성과 관련된 것이지 정책실행에 따른 추가비용과는 별 관계가 없는 것으로 이해했기 때문이다. 하지만 비용의 측면에서 생각해 본다면 조세체계의 효 율성 제고라는 명제와 조세비용의 절감이라는 명제는 표현방식의 차이일 뿐 동일차원에서 해석될 수 있기 때문에 Goulder의 정의 는 이 가설의 비용적 차원의 접근방법으로 이해할 수 있을 것이 다. 위의 정의 가운데 약한 형태의 정의는 환경세 정책으로 발생 한 세수를 정액이전Lump-sum Transfer방식으로 소비자에게 돌려주 는 것보다 조세율을 낮추는 것이 조세체계의 효율성 측면에서 우 월하다는 의미이다. 이는 대부분의 경제학자들이 공감을 하고 있 는 부분이므로 이러한 형태의 정의에는 별다른 이견이 없는 것으 로 판단된다. 반면 환경세의 이중배당가설과 관련된 논쟁의 핵심 을 이루는 부분은 중간 형태 또는 강한 형태의 정의이다. 즉 환 경세 정책의 추가적인 비용, 환언하면 환경세 정책을 시행할 때 조세의 추가부담Excess Burden of Tax이 0이 되거나 음(-)이 되는 조 세가 존재한다는 부분에 대해서 논쟁이 활발한 것이다.
전술한 바와 같이 이중배당가설에 대해 비판적인 입장을 견지 하고 있는 대표적인 연구로는 Bovenberg & de Mooij를 꼽을 수 있을 것이다. Bovenberg & de Mooij의 연구에서는 비록 세수중립 적인 방법으로 환경세를 도입한다 하더라도, 효율성에는 부정적 인 조세상관효과가 세수재생효과를 압도하기 때문에 결국 조세체 계의 효율성 개선효과는 기대할 수 없다고 하여 이중배당가설에 대한 부정적인 견해를 밝힌 바 있다.11) Bovenberg & de Mooij의
11) 실제로 Bovenb erg & de Mo oij(1994)의 연구에서 ‘조세상관효과(T ax In teraction Effect: IE)’나 ‘세수재생효과(Reven ue Recycling Effect: RE)’라는 명칭을 사용