한국 부패 연구의 두 가지 쟁점
안도경
서울대학교 정치외교학부
국제 지표 비교로 본 한국
Beacon, but…
• “… the replicable content is likely to be small.
The Korean story remains a beacon of sorts,
and if it spurs other countries to try harder, it
will have made a worthy contribution to the
cause of development.” (Shahid Yusuf 2014,
96)
문헌에서 한국 부패 연구의 초점
• 부패와 발전의 공존 – 박정희~전두환 시대
– Wedeman, Andrew. "Looters, rent-scrapers, and dividend-collectors:
Corruption and growth in Zaïre, South Korea, and the Philippines." The journal of developing areas (1997): 457-478.
– Johnston, Michael. Syndromes of corruption: wealth, power, and democracy. Cambridge University Press, 2005.
• Influence Market, elite cartel, oligarchs and clan, official moguls
– Kang, David C. Crony capitalism: Corruption and development in South Korea and the Philippines. Cambridge University Press, 2002.
• 박정희 정권 이전?
• 민주화 이후?
민주화이후 반부패 개혁의 성과?
0 1 2 3 4 5 6 7
Year 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Corruption perception
CPI-TI WGI x 10
0 0.01 0.02 0.03 0.04 0.05 0.06 0.07
Year 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Corruption - Experience
ACRC(citizen) C.Barometer-TI
Skeptics vs. optimists
• Johnston (2008, 214)
– But building a durable constitution and party system, credible
corruption reform (as opposed to spectacular trials of past Presidents), and creating a strong civil society remain challenges today.
• Kang (2002, 180)
– “ .. Democracy weakened the power of the state and created
incentives for politicians to provide even greater access to business in return for political funds.”
• You (2009)
– “Overall, Korea seems to be making a remarkable success story in the control of Corruption.”
• Mo and Weingast (2013)
– three turning points: military coup of 1961 and his establishment of
“developmental state”, democratic transition in 1987, and financial crisis in 1997.
Breaking of Elite Cartel
• The change
– (local) Vote-buying in national elections decrease
– Top business donations to top political leaders decrease
• Preconditions
– Urbanization, rising living standards, citizen values, traditionally weak local clientelism
– Democratization, financial crisis of 1997, and restructuring of politics- business relationship
• Actions / policy
– Kim’s reform – real name financial transaction
– Political reform of 1994 – laws : release of candidate wealth, ban on paid election workers, limit on campaign spending, harsher
punishment on election law violation
– Raised public funding of election campaign – Transparency in accounting of political funds
Vote-buying
Elite Cartel
Voters
Business Elites Political
Leaders
Bureaucracy Local Political
Machines
Politicians
Business
Year (legal limit*)
Winner (official*)
Winner (other/illegal)
Contender (official*)
Contender (other/illegal) 2012
(56.0) 46.8 ?(Ongoing) 47.9 -
2007
(46.5) 37.3 6.45** 39.9 -
2002
(34.1) 27.4 12.0*** 22.4 82.3***
1997
(30.5) 26.1 acquitted
(67.0****) (26.0*****) 20.8 16.6**
1992
(36.7) 28.4 (300.0****** )
(160.0 ~ 200.0*******)
20.7 (13.6****)
* National Election Council Report
** Official judgment (2003year: 1case / 2010year: 4cases)
*** Prosecutor’s Office – official investigation (Donga Ilbo 04/05/21)
**** New Korean Party Disclosure (Yonhap News 97/9/10, Hani21 97/10/23)
Unit: Korean Billion Won (~ 1 millioin US dollars)
Political money after democratization (formal-informal)
• Reform Sequence
– National election -> local election -> local
cooperatives election -> development committees and residential organizations
– Top level elite cartel -> bribing and illegal rent seeking involving politicians, bureaucrats and business
local elite
• Increasing uncertainty of the consequences of corruption transactions
– Increasing independence of power-“checking”
institutions: prosecutors’ office, National Election Committee, Constitutional Court; National Office of Audit, Media and civil society
• Change of government and leadership actions
– breaking of “corruption” as implicit gentlemen’s rule
• Forced rational choice
– Mutual disarmament
국가건설기의 부패?
• Peter Evans (1995, 52) “.. Rhee’s regime was more predatory than developmental. Despite massive U.S.
aid, government deficits constituted a major drain on domestic savings (see Stalling 1992). Rhee’s
dependence on private-sector donations to finance his political dominance made him dependent on
clientelistic ties with individual businesspeople; not
surprisingly, “rent-seeking activities were rampant and
systematic” (Cheng 1987, 200). Only the ascension to
power of a group with strong ideological convictions
and close personal and organizational ties “enabled the
state to regain its autonomy”.
The Tungsten Dollar scandal of 1952:
background
• After two years of fight and more than one million deaths, the Korean War (1950.06.25~1953.07.27) was at a
stalemate with battle lines not much different from the 38
thparallel where it began.
• The government ( and the Parliament) were in Busan along with one million people of which two-thirds were refugees.
• Food shortage: drought, massive relocation of population and the ongoing war exacerbated the perennial food
shortage, putting the majority of population in a grave
danger of starvation. The price of rice was rising by day
• 곽의영 (무소속, 청원, 3 ,4대 자유당). 1952.05.08. 제2대 국회, 제12회 제52차 회의, 식량비상대책에 관한 질문
• “ 충북의 한 가지 예를 소개해서 말씀드리면, 세농민의 3, 4할은 고사하고 6, 7할은 전부 초근목피로 생명을 유지하고 있는데 지금은 대개 들에 가서 산채를 뜯고 먹을 풀과 잎사귀를 뜯고 있는데 나종에는 이것도 없어서 저 고산준령으로 가서 나물을 캐다가 오후에는 돌아올 기력이 없으므로 산중에서 신음하고 있는 창백하고 불쌍한 농민들, 또는 면소재지의 양조공장에 가면 막걸리 지게미를 서로 살려고 싸우고 있는 그 참상, 국민학교에 가보면 국민학교 아동들이 3, 4할이 결석을 하고 있어요. 왜?
먹을 것이 없으므로 결석을 하고 있는데 국민학교 선생이나 교장은 결석하는 아동의 가정을 방문해서 말하기를 어린아이들이 집에 있으면 배고프다고 해서 울면 부형의 근심이 더 심하니까 학교에 보내면 선생님과 이야기도 하고 동무끼리 이야기하고 있으면 배고픈 것을 잊어버린다, 이렇게 권고를 하고 다니는 실정, 또 5학년이나 6학년 생도가 비록 학교에 나간다 할지라도 점심밥을 가지고 나오지 않어서
오후에는 기진맥진해서 자기 집에 돌아가지 못하고 있는 실정, 또는 한 가지 굉장한 사실은 농가 중에 3, 4할은 종자가 없어서…… 예전 말에 종자로 쓸 나락은 베고 죽는다는 예전 말이 있읍니다마는 지금 우리 농민들은 종자를 다 식량으로 먹어
• “저녁 때 되니까 버리러 나오더라고요. 그거 먹는 사람들이 뭐 그냥
… 용변 보고 여름에 구더기 들끓듯이요, 그 정도로 끓더라고요.
그러니 미국놈들이 한국 사람들 인정하겠어요? 사람들이 거기서 막 줏어 먹는 데도 그 위에서 (음식 쓰레기를) 쏟아요. 그 차 위에서 쏟더라고. 차마 그걸 못 먹겠더라고. 냄새가 나서 못 먹겠더라고.”
• “그래서 다 간 다음에 한 번 맛을 봤어요. 맛있더라고. 냄새 맡을 적에는 더러운 냄새가 났는데, 간 다음에 손가락으로 이렇게 핥아서 보니까는 맛있더라고. 제일 첫번엔 손가락으로 조금 찍어봤지만 (그 다음부턴) 깡통으로다가 쏟아지는 대로 그냥 퍼담는 거죠. 그거
가지고 이틀도 먹고 든든~하게... 아, 든든하더라고요.”
The Tungsten Dollar scandal of 1952
• Troubled Tiger: Businessmen, Bureaucrats, and Generals in South Korea by Mark Clifford (1998, 30) – “In the 1952
“Tungsten Dollar” incident, $3 million in foreign exchange earned from tungsten exports was given to favored firms for imports of grain and fertilizer. Hugh profits were earned, some of which were recycled in the form of campaign
contributions to Syngman Rhee’s Liberal Party .” (quotes Amsden p.39, Leroy P Jones and Sakong Il,
– Amsden, Alice. "Asia's new giant." South Korea and Late Industrialization(1989).
– Jones, Leroy P., and Sakong Il. "Government, business, and entrepreneurship in economic development The Korean
case." Harvard East Asian Monographs 91 (1980). (cited 773 in
google scholar)
• “One of the most egregious scandals indicative of this pattern of patronage occurred in March, 1952 and involved concessions granted for tungsten. Certain designated companies …. were
allowed to received $4 million worth of government currency to be used in the sale of tungsten and purchase of wheat and fertilizer at an official exchange rate of 6,000 won to the dollar. With the black market exchange rate trading at 3 to 4 times this rate, theses
designated companies could collect a windfall of over 55.3 billion won based on the difference in the exchange rate alone.
Furthermore, when the profits from the sale of wheat and the
fertilizers were combined, the gains from these concessions totaled a staggering 150 to 200 billion hwan, which amounted to close to 15-20 percent of the government’s entire 1953 budget of 982
billion hwan. These colossal funds were amassed by Rhee’s political forces during this process to finance the Presidential and Vice-
Presidential elections that were held in 1953” (2002, 171)
– Kim, Joongi. "Clientelism and corruption in South Korea." Political corruption in transition: A skeptic’s handbook (2002): 167-185.
• Bruce Cummings
http://www.jpri.org/publications/workingpapers/wp20.html
• In 1950-51 when American troops were shedding blood during the Korean War and South Korea was one of the non-communist
world's only sources of tungsten, the U.S. government decided to buy all of Korea's annual production of this strategic mineral. Rhee connived to get the contract for his cronies, mostly Americans.
– Rhee lobbyists John Staggers and Harold Lady were described by the Embassy as "keenly interested in mining deals in Korea," and were
associated with Eichelberger Mining Company, a firm put together just for this tungsten bid. Its chairman was Frank Eichelberger, brother of Japan Lobby figure Gen. Robert Eichelberger. In September l952 Rhee drafted an agreement with Eichelberger's firm, a decidedly unequal arrangement guaranteeing a payment of $1.25 million with various bonuses for the firm, no liability for nonperformance, no possibility of lawsuits, and the like, leading a UN reconstruction official to comment that the contract "leaves me a most unfavorable impression of the 'Eichelberger Mining Company.'"
• 당시 시장 환율은 작게는 12,000 대 1에서 많게는 20,000 대 1까지 하기도 했으나, 정부는 공정 환율을 6,000 대 1로 묶어두고 있었다.
그런데 이 사건은 이범석이 중심이 된 족청세력이 부산정치파동 등 이승만 대통령의 집권 연장을 위한 일련의 정치활동을 하기 위해
필요한 정치자금을 마련하기위해 꾸민 일이었다. 따라서 중석불 사건은 부패한 정치인과 관료, 그리고 지대추구적인 자본가가 벌인
정치자금극(政治資金劇)”이라고 할 수 있으며, 그 진상이 분명하게 밝혀지지 않아 얼마나 많은 액수의 금액이 정치권으로 흘러들어갔는지 정확하게 알 수는 없으나 무역업자들의 이득추정액인 265억 원 중
적어도 100억 원 정도가 자유당의 정치자금으로 쓰여 졌을 것으로
추정되었다(부산일보사, 1985: 587-622).
• 부정축재를 위요한 정계재개실업계의 타락과 부패는 실로 국민들에게 있어 장막 저편의 암 거래였고 그것이 일반 국민 생활에 끼친 영향 은 막심한 바 있었던 것이다. 우리는 그 표본 적 실례를 구년전 및 최근의 이른바 중석사건 에서 볼 수 있을 것이다.
• 한국의 딸라박스로 통칭될 만큼 한국경제에 있 어서 중석의 비중과 중석수출로써 얻어지는 중 석불의 위치는 높은 것이다.
• 그 중석을 팔아 얻은 불화는 한은에 매도해야 하며 그 사용은 한국경제발전에 가장 중요한 부문에 쓰이도록 정해졌음에도 불구하고 일부 악질간상배에게 비료 및 양곡도입 명목으로 공 정환율로써 불하해 줌으로써 부정축재의 길을 열어주고 거기에서 정치자금을 빼내려고 한 것 이 자유당 치하의 중석불사건이었던 것이다.
경향신문 1961.06.11.
부정축재 처리기본요강에 대한 해설 국민생활향상 빨리 해결
부패한 경제구조 재정비로
Components of the scandal
• policy issues for dealing with the food shortage and grain price hike
1. That private companies were allowed to import grain
2. That the dollars were provided to private companies at a much lower exchange rate
3. That the imported gain was allowed to be sold in the free market
• political matters
4. The choice of the companies and the transfer of money from the companies to politicians (and the amount)
5. The investigation and trial
data
• Korean National Assembly Minutes 1952
• Newspaper reports
• Other statistics, etc.
Food shortage of 1952
1945 12,835,827 1946 12,050,388 1947 13,850,000 1948 15,485,716 1949 14,733,726 1950 14,607,390 1951 11,335,751 1952 9,270,022 1953 14,118,847 1954 14,985,186
Domestic grain production
In Seok ( 7 seok equals about one ton)
Food policy frame
– Market oriented (from the beginning of the US military government, but with serious difficulties) – Frequent change between forced in-kind taxation
(
토지수득세, 귀속농지대가) and government direct distribution vs market distribution
– The grain management policy is major dispute between the right and left
– US mil. and Rhee government pursued market
policy (against the left and the late Japanese
Wartime grain management policy)
Government response to food shortage
• Deputy minister of Agriculture response in National Assembly (march 3, 1952)
• About 0.5 million ton shortage
• Supply Plan
– The UN emergency food aid : 0.2 million tons – From government dollar
• 1st allocation: 70,000 tons; 63,000 tons from Japan will arrive between late March and May
• 2nd allocation: 9million dollars to buy grain from near countries
– From private trading companies
• Change food regulation laws to allow private companies to import grain – application to import: 4,500 tons
양곡수급상황과 정부의 계획
Plan and conditions of grain import (by government) (1)
• Minister of Agriculture (May 8) – 12 th Assembly, 52 nd session (page 5)
– “importing foreign grain (instead of …) is the only way.”
– Bad harvest year in Burma and Thailand – only
30% of the last years amount on the international market
– Delayed transportation
(1)
• 농림부장관 함인섭 (8월 26일, 제13회 제20차 회의)
– 그래서 정부로서는 경험한 것은 다량으로 수입하여 그 시장에 대해서 가격의 혼란을 일으키게 되고 또 사드리는 데에
시기적으로 대단히 절박하고 시기적으로 적당하게 도입하지
못하는 그런 상태에 놓여 있는 것을 우리가 경험하게 되었읍니다.
그러나 민간업자의 손을 거치면 그분들이 무슨 수단을 취하드라도 단시일 내에 소량이나마 가지고 들어오는 것
경험했기 때문에 부득이 민간에게 불화를 불하해 가지고 양곡과 비료에 대한 부족량을 족(足)하도록 하는 방침을 취했든
것입니다.
양곡관리법 개정
• 1950년 2월 16일 제정 [양곡관리법] 제 11조 “양곡을 수입 또는 수출을 하고저 하는 자는 정부의 허가를얻어야 한다.
전항에 의하여 수입한 양곡은 정부에 매도하여야 한다.” 제 12조 “정부는 필요하다고 인정할 때에는 대통령령의 정하는 바에 의하여 양곡의 수출-수입세를 감면할 수 있다.”
• 1952년 3월 21일 일부 개정 “1) 양곡을 수입 또는 수출하고저 하는 자는 정부의 허가를 얻어야 한다. 2) 전항에 의하여
수입한 양곡에 대하여 정부는 수급상 필요하다고 인정할
때에는 그 양곡의 판매가격, 수량 또는 시기 기타 필요한
사항을 명할 수 있다.(전문개정 1952.3.21)” “제 12조 1)
상동, 2) 전조 제2항의 정부의 명에 의하여 처분하는 양곡에
대하여는 수입세를 면제한다. (신설 1952.3.21)
• 1951년 11월 2일 각계, 미곡 자유시장의 보호 육성을 주장 (민주일보)
• 1951년 11월 2일 정부의 중점 배급제 실시에 따라 자유시장 미곡가 급등 추세 (서 울신문)
• 1952.01.13 서울 쌀값 폭등세 (서울신문)
• 1952.01.28. [민수용식량을 배급 – 쌀값 폭등세에 특별조치단행, 관계당국자들 구수회의 (경향신문)
• 1952.01.31. [외미수입으로 곡가조절 – 허서리, 양곡관리적극화 언명] (동아일보)
• 2월 10일 – 정부미를 방출한다 (동아일보)
• 2월 11일 – 정부미 무제한 방출 시내 십개소에 판매소 (동아일보)
• 2월 11일 – 전면적 배급 필요 (경향신문)
• 2월 15일 – 미가문제 상정 금일국회서 대책청취 (동아일보)
• 3월 4일 – 정부양곡정책은 지상론? (동아일보)
• 3월 6일 – 살인적 미가에 당국억제에 부심 – 민간상사육사에 밀가루수입허가 (동아일보)
• 3월 11일 [외미수입만이 곡가조절 – 함신임농림장관 기자회견담] (동아일보)
(2) – exchange rate
• 13회 20 차 (8월 26일)
• 재무부장관 백두진
– 우리의 화폐가치를 이 이상 더 절하를 한다고 할 것 같으면 곤란하다, 이것은 한국 조야(朝野)의 여론이며 또한
국회에 계신 여러 동지 정치가의 여론이기도 하였든 것입니다.
– [ 유엔군 대여금 상환 문제] 한국정부 대표 아홉 사람은 모두 이구동성으로 그것은 곤란하다, 우리는 경제적으로 일어난 사실을 부인하자는 것은 아니였지만 우리는 어떠한 목표를 가지고 한국경제를 안정시켜야 될 테니까 6000 대 1로 하지 않을 것 같으면 우리는 회담을 진행할 수 없다는 강경한 태도에 의해서 5월 24일에 협정된 조약에는
1953년 1월부터 5월까지의 미국 주둔군이 한국에서
차용해서 쓴 돈, 진정한 소위 전쟁 경비에 대해서는 6000
대 1을 인정하겠다 그렇게 된 것입니다.
(3) 가격규제
• 13회 10차 (7월 18일) 농림부장관 함인섭
– 그 다음에 비료와 외미의 실제 방출가격이 일정치 않으니 어찌된 것인가 하는 질문에 대해서
말씀드리면, 정부가 수입한 것은 그 가격이 일정한 것입니다. 그러나 민간이 수입한 것은 그 원가가
구구하고 또 민간보유불에 대한 것은 하등의 제한을
가하지 않으므로서 자연 그 가격에 있어서 구구한
것입니다.
(3)
• 그러나 이 가격 문제나 여기에 대해서는 우리도 다른
방면으로서 이것을 검토하려고 하고, 위선 양곡과 비료를 들여와 가지고 그 당시에 소위 현 시세라고 하는 것은 다소 그로 말미암아서 내리게 되었읍니다. 그것은 우리가 부족해 가지고 물건이 부족해서 가격이 오르는 것이 물건이
많어지므로 말미암아서 내려갈 것이라고 하는 것을 보고 기대렸든 것입니다.
• 하여간 우리가 생각하든 것보다도 더 폭리로서 일반에게 수요자에게 배급이 되었다고 하는 것은 그것을 맡은
사람으로서 대단히 유감된 것을 금할 수 없는 것입니다.
(3)
• 또 양곡관리법에 대해서 물으셨는데 양곡관리법에 민간 수입
양곡가격 지정 문제에 대해서는 양곡관리법 제11조제2항에 의하면 민간인이 수입한 양곡에 대하여 정부는 수급상 필요하다고 인정할 때에는 그 양곡의 판매가격 수량 또 시기, 기타 필요한 사항을 명할 수 있다라고 규정되어 있고, 정부는 당초부터 민간인의 양곡 수입을 장려하기 위해서 자기 소유불로 인한 수입 양곡은 하등의 제약을 가하지 않으려고 방임했든 것입니다. 그러니 양곡가격에 대해서는 그렇게 명령할 수도 있고 하지 않을 수도 있다고 보기 때문에
정부로서는 장래 많은 양곡을 수입시키기 위해서 그것을 방임하고 있었든 것입니다.
부정 정치자금
서범석의원 (옹진, 무소속)
이종형 (국민회, 강원7선거구)
판결 (1953.05.28)
“법률적으로는 무죄가 되었으나... 결코 적은 이익은 아니며, 일 반시장가격을 근본적 표준으로하여 재판소로서는 형사상 무죄판 결을 하였으나... 피고인 칠명 모두 모리배하는 이름을 안듣도록 하여야할 것..”
“폭리취체에 관한 군정법령 19호3조는 이익취득을 취체하는 것
이 목적이 아니고 과도한 가격으로 민중에게 희생을 주면서 불법
한 이득을 취하여 일반 물가의 앙등을 초래하는 행위를 억제하는
데에 목적이 있는바 그 과도한 가격이란 자유주의경제제도하에
서는 일반시장가격만이 표준이 될 것이다. 그런데 피고인들은 당
시의 시가보다 일할삼부내지 일할팔부(민진) 삼할오부(영동) 이
할구부(신한) 사할오부(남선) 정도 각각 싸게 판매한 것이다.”
동아일보, 1953.06.02
쌀값 대폭 하락 (서울신문 1953년 3월 30일 )
…. 생활난에 허덕이는 시민들의 주름살이 활짝 펴지게 되었다. 2·14 통화조치 이전에는 쌀 소두 한 말에 620 환(신화로 환산)하던 것이 29일에는 그 당시에 비하여 25%가 저락되어 소두 한 말에 440환(중앙시장 시세) 씩으로 되어 있는데도 구매력이 부진하다는 것이다. 예년에는 4월철로 접어들면 쌀값이 급격히 앙등하여 숨 가쁜 보리 고개를 넘기는 도시민들에게는 너무나 쓰라린 배고픈 계절로 되어 있었는데 이러한 예년의 쌀 값광등은 완전히 사라져버리고 오히려 쌀값이 계속하여 저락되어 가고 있는 …
이번 쌀값의 대폭 저락원인은 통화개혁 이후에 긴급 방출미 1만 1,000석을 시민에게 배급하여 준 것 외에 유 상무상 배급미로 현재까지 2만 5,000석을 방출하였고, 또한 밀가루 3,100대를 배급한 것과 현재 서울에는 4만 석의 긴급 보유미가 있어 언제라도 쌀값이 앙등할 때에는 긴급 방출하기로 되었다.
그 밖에도 양곡회사에서 확보한 밀가루 1만 톤(7만 석)이 4월 10일경에는 각 시장에 방출될 것이라 하며, 또 한 수리조합 방출미 약 3만 석도 4월 중순경까지 입하될 것이라는 것이다.
이처럼 많은 방출미의 배급과 아울러 농촌에서는 신 입학기 관계로 자녀교육비를 위하여 쌀이 풀어져 나오 고 있어 산지 미가가 고개 들지 못하고 있다는 것과 또한 시비기를 앞두고 비료를 구득하기 위한 쌀 방출 및 회계연도 말에 세금청산 등으로 농촌에서 쌀을 방출하고 있다는 것을 볼 수 있다. 또한 도시에서는 부호들이
