시·군 지자체 농지관리 거버넌스 운용 및 제도화 방안

시·군 지자체

농

지관리

거버넌스

운용 및 제

도화

방안

P 277 l 2021. 9. l

www.krei.re.kr

시·군 지자체 농지관리 거버넌스 운용 및 제도화 방안

- 지속가능한 축산 사례 중심으로

김수석 · 유찬희 · 김령임

P 277 l 2021

시·군 지자체 농지관리 거버넌스 운용 및 제도화 방안

- 지속가능한 축산 사례 중심으로

전라남도 나주시 빛가람로 601 T. 1833-5500 F. 061) 820-2211

P 277 | 2021. 9. |

시·군 지자체 농지관리 거버넌스 운용 및 제도화 방안

김수석·유찬희·김령임

연구 담당

김수석︱명예선임연구위원︱연구 총괄, 제1, 2, 4, 5장 집필 유찬희︱연구위원︱제3, 5장 집필

김령임︱연구원︱부록 1 집필

정책연구보고 P277

시·군 지자체 농지관리 거버넌스 운용 및 제도화 방안

등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2021. 9.

발 행 인︱김홍상

발 행 처︱한국농촌경제연구원

우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500

인 쇄 처︱더크리홍보(주)

I S B N︱979-11-6149-507-1 93520

※ 이 책에 실린 내용은 한국농촌경제연구원의 공식 견해와 반드시 일치하는 것은 아닙니다.

※ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다.

무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다.

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「농지법」, 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」, 「한국농어촌공사 및 농지 관리기금법」 등이 개정되면서 향후 농지관리를 강화할 수 있는 기틀을 마련하였 다. 그럼에도 개정된 법의 세부 사항은 시행령과 시행규칙에 위임되었고, 이에 앞 으로 농지관리에 필요한 사항을 구체화하는 과업은 여전히 진행 중이다.

이 연구는 농지관리의 한 축으로서 시·군 지자체의 농지관리 기능을 보완할 수 있는 농지관리 거버넌스 운용 방식을 검토하고 이를 구체적으로 제도화하는 방안 을 제안하였다. 특히 농지관리 차원에서 중요한 역할을 하는 사전적 관리제도인 농지취득자격증명과 사후적 관리수단인 농지처분명령이 실효성을 지닐 수 있게 끔 하려면 농지위원회를 어떻게 구성하고 어떠한 역할을 어떤 방식으로 담당·추 진해야 할지를 집중적으로 다루었다.

농지의 보전과 전용, 소유와 이용 문제는 오랜 기간 이어진 과제로서 단기간에 그 답을 찾기는 어렵다. 그럼에도 최근 법 개정과 여기에서 비롯된 농지위원회 설 치 등은 농지 문제를 보다 구체적으로 해결해 나가는 교두보가 될 수 있다. 이 연 구에서 제안한 방안이 농지관리 문제를 해결하는 데 이바지하기를 기대한다.

마지막으로 이 연구를 수행하는 과정에서 토론에 지속적으로 참여하여 향후 농 지관리의 청사진을 그리는 데 도움을 주신 농업인 및 농업인 단체 관계자 그리고 전문가와 정책 관계자 모두에게 감사의 뜻을 전한다.

2021. 9.

한국농촌경제연구원장 김 홍 상

머리말

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iii 연구 목적

○ 경자유전 원칙을 구현하는 제도적 관리 수단인 농지취득자격증명, 농지처 분명령 등의 실효성에 대한 문제 제기가 늘어나면서, 시·군 차원의 농지관리 기능을 보완할 수 있는 농지관리 거버넌스 운용의 중요성이 커지고 있음. 이 연구의 목적은 지자체 농지관리 거버넌스 운용 방향과 구체적으로 제도화 할 때 필요한 설립 방안을 제시하는 데 있음.

- 2021년 8월 개정된 「농지법」 내용을 반영하여 연구 범위를 농지위원회 운영 및 개선 방안 제시까지 확대하였음.

연구 방법

○ 문헌조사, 국내 사례 조사, 농지관리 담당 공무원 면담 조사, 농업인 및 농업 인단체 간담회, 전문가 자문, 위탁 연구 등의 방법을 주로 활용하였음.

연구 결과 및 정책 제언

󰊱 (구) 농지관리위원회 운용 사례 평가

○ (구) 농지관리위원회는 1990년 설립되어 2009년 폐지되었음. (구) 농지관 리위원회는 농지 임대차 관리, 임차료 상한 관리, 농지 이동 상황 확인, 농지 투기 억제, 농지 전용 및 이용 확인 등의 업무를 담당하였음.

○ (구) 농지관리위원회는 뚜렷한 성과를 거두었다고 보기 어려움. 주요 원인은 자문위원회 성격이 강해 구속력 있는 결정을 내리기 어려웠고, 조직 운영에

요 약

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필요한 인원과 예산을 충분히 확보하기 어려웠으며, 농지관리위원의 전문 성이 부족했던 점 등이었음.

○ 2021년 8월 개정된 「농지법」을 근거로 농지관리위원회(농림축산식품부) 및 농지위원회(시·구·읍·면)를 설치하게 되었음. 위원회의 성격이나 구성, 기능이 (구) 농지관리위원회와 상당히 유사하기 때문에, 과거 사례에서 드 러난 문제점을 다시 겪지 않도록 미연에 방지할 필요가 있음.

󰊲 외국의 농지관리 제도와 시사점

○ 일본 농지관리 체계는 수직적으로는 농림수산성-도도부현-시정촌으로 이 루어지고, 주된 업무는 도도부현과 시정촌에서 담당함. 수평적으로는 행정 -농지관리기구(농업위원회 및 도도부현 네트워크)-농지관리 사업기구(농 지이용집적원활화단체 또는 농지중간관리기구)의 삼각 체계를 갖추고 있 음. 이 중 농업위원회가 중심이 되어 농지관리 업무를 담당하고, 행정기관 과 농지관리 사업기구가 농지 집단화 등의 역할을 분담함.

○ 독일 농지관리 조직의 주요 기능은 시(Stadt)·군(Landkreis)의 관청이 담당 하는 농지 거래 허가 및 농지임대차 심사임. 그 핵심 수단으로 선매권과 재 매입권을 활용하고 있고, 공동이익토지회사, 지적관리청 등이 이 권리 행사 를 지원하고 있음. 이와 함께 농업구조 개선에 필요한 농지 유동화 사업은 주별·지역별 담당 기관과 공동이익토지회사에서 시행하고 있음.

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○ 프랑스의 농지제도는 농업구조정책과 긴밀하게 연계되어 추진되고 있고, 주요 수단은 경작권 허가제, 선매권 행사, 농지임대차 관리 등임. 각각의 기 능은 도 농업지도위원회, 토지정비 및 농촌시설 회사(SAFER), 도 국토해양 국 등이 담당함. 이 기관들이 상호연계하여 농지의 권리 이동, 경작권 허가 등을 관리하고 있음.

○ 요컨대 일본과 프랑스는 행정기관-농지관리 거버넌스-농지관리 사업기구 의 세 가지 체제의 연계로 관리하고, 독일은 행정기관-농지관리 사업기구의 두 체제가 연계된 형태로 농지를 관리하고 있음. 이는 농지관리에서 행정기 관이 지니는 한계를 보완할 수 있는 것이 거버넌스 또는 농지관리 사업기구 라는 것을 보여줌. 여기서 중요한 점은 이런 민간(거버넌스) 중심의 농지관 리기구들이 자율성과 재량권을 지니면서 농지관리 업무 일부를 실질적으로 수행한다는 것임.

󰊳 농지관리 거버넌스 운용 방향

○ 해외 사례에서 볼 수 있듯이, 농지관리기구 구성 방향은 1) 행정기관-농지 관리 거버넌스-농지관리 사업기구가 협력하는 ‘삼각 상호협력 모델’, 2) 행 정기관과 통합적 농지관리기구(준정부기관)가 협업하는 ‘이원적 협력체계 모델’을 지향할 수 있음. 또 다른 구성 방향으로는 3) 농지관리와 관련된 제 반 업무를 통합적으로 담당하는 ‘일원화된 농지관리 모델’( 가칭 ‘농지관리 청’ 설립)이 됨.

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○ ‘삼각 상호협력 모델’을 따라 농지관리기구(농지은행관리원)를 구성하는 안 을 제안하는데, 여기서 농지관리 거버넌스의 구체적 형태를 농지위원회로 설정함.

- 농지위원회는 단기적으로는 사전(농지취득자격증명 발급 심사 등)·사후 (농지이용실태조사 등) 농지관리에 집중하고, 중·장기적으로는 농지이 용계획 수립까지 담당하고, 이를 구속력 있는 시·군 관리계획과 연계되 도록 할 필요가 있음.

- 농지관리 사업기구(농지은행관리원)는 농지관리 행정 지원 기반 구축, 농지관리 업무 일부 담당, 농지은행 사업 범위 확대 및 질적 개선을 업무 내용으로 설정함.

○ 이 연구에서는 농지위원회를 설치할 때 시·군·구 의회 선거구 분포, 선거구 별 농가 수 및 경지 면적을 기준으로 설치 구역을 정하는 방안을 대안으로 제 시함. 또한 개정된 「농지법」에서 농지위원회의 업무로 개략적으로 제시한 내용(농지취득자격증명 심사, 농지이용실태조사 참여 등)에 대해 이를 구체 화하는 방안과 추가적으로 확대되어야 하는 업무 영역을 제시함.

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vii

제1장 서론

2. 선행연구 검토 ··· 5

3. 연구 내용 및 방법 ··· 8

제2장 농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대

2. 거버넌스 이론 ··· 16

제3장 농지관리 거버넌스의 설립 및 추진 경과

2. 농지관리 거버넌스 설치 근거 법률 내용 ··· 40

제4장 외국의 농지관리제도

2. 독일 ··· 57

3. 프랑스 ··· 69

4. 외국 제도로부터 시사점 ··· 83

제5장 농지관리 거버넌스 제도화 방안

2. 농지위원회 제도화 방안 ··· 97

차 례

viii

부록

1. 농지관리위원회 설치(안) 기초 자료 ··· 119

참고문헌 ··· 149

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제3장

<표 3-2> 지대별 농지 전용 허가 심사 확인 횟수 분포 ··· 38

<표 3-3> 농지관리위원회 폐지에 대한 의견 ··· 39

제4장

<표 4-2> 일본의 농지 권리이동 방법 ··· 49

<표 4-3> 농업위원회 연합조직의 업무 ··· 53

<표 4-4> 독일 농업청 및 농업회의소 비교 ··· 58

<표 4-5> 독일의 농지 선매권 심사 및 행사 현황 ··· 63

<표 4-6> 독일 공동이익토지회사 구성 ··· 67

<표 4-7> 프랑스의 국가사무와 지방사무의 구분 및 담당기관 ··· 76

<표 4-8> 프랑스의 농정 및 농지관리 거버넌스 구성 ··· 79

<표 4-9> 프랑스 농정 거버넌스의 기능 ··· 80

제5장

<표 5-2> 2018년도 거주지별 처분의무통지 현황 ··· 106

<표 5-3> 농지위원회의 농지이용실태조사 업무 추진 절차(예시) ··· 108

<표 5-4> 2019 회계연도 농지관리기금 결산 현황 ··· 111

<표 5-5> 농지관리기금 부담금 수입 및 여유 자금 현황 ··· 112

표 차례

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부록

<부표 1-1> 구역별 농가 수 및 경지 면적(2015년 기준) ··· 119

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제2장

<그림 2-2> 하버마스의 사회모델 ··· 19

<그림 2-3> 정책참여의 형태 ··· 23

<그림 2-4> 체계이론의 흐름도 ··· 25

제3장

<그림 3-2> 농지 전용 허가 절차(허가권자가 시장·군수·구청장인 경우) ··· 36

제4장

<그림 4-2> 일본의 농지관리 체계(종합) ··· 56

<그림 4-3> 독일의 농정집행 체계(주별 선택사항) ··· 58

<그림 4-4> 독일의 농지관리 조직 및 업무 체계 ··· 66

<그림 4-5> 독일의 농지관리 종합체계 ··· 69

<그림 4-6> 농지관리 실행 체계 ··· 82

제5장

<그림 5-2> 이원적 협력체계 모델 ··· 90

<그림 5-3> 통합적 농지관리 모델 ··· 91

<그림 5-4> 통영시 행정 구역 및 선거구 획정 현황 ··· 100

<그림 5-5> 농지위원회 농지취득자격증명 심사 절차 ··· 105

<그림 5-6> 농취증 발급 신청 농지 현장 확인 조사(안) ··· 107

그림 차례

제1장

서론

서 론❙

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1 서론

1. 연구의 필요성과 목적

1.1. 연구 배경과 필요성

❍ 국내 농지제도는 경자유전 원칙의 기본 이념을 따르고, 이를 구현하는 제도 장치는 사전적 관리인 농지취득자격증명과 사후적 관리인 농지처분명령으로 이루어져 있음.

❍ 농지취득자격증명은 농지 소유를 사전에 관리하는 규제의 일환으로 제도화되 었지만, 최근에는 사전 규제 효과를 갖추지 못하고 형식적으로 운영되고 있음.

- 이는 과거보다 농지취득자격증명제도 규제가 크게 완화되었기 때문임. 예 컨대 1994년 이전에는 자격 증명을 받으려면 농지 취득자의 가족 구성원 모두가 농지 소재지에서 6개월 이상 살아야 했으나, 해당 규정은 이후 삭제 되었음.

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- 다른 예로 2002년부터는 신청자 대신 농지취득자격증명 발급 기관이 농지 관리위원으로부터 신청서 기재 내용을 확인받도록 절차가 바뀌었음. 이후 농지관리위원의 확인 절차가 폐지되었고, 2009년에는 농지관리위원회 자 체가 폐지되었음.

❍ 현재 농지취득자격증명 제도의 실질적 효과는 1) 농지취득자격증명의 발급 현황을 토대로 연도별 농지 거래 규모를 추정할 수 있고, 2) 농지처분명령 실 시에 필요한 농지이용실태조사를 시행할 때 농지취득자격증명을 신청하면서 제출한 농업경영계획서 내용을 토대로 처분 대상 농지를 판단하는 데 머물고 있음.

❍ 따라서 실제로는 사후 규제 성격을 지닌 농지처분명령이 경자유전 원칙을 구 현하는 수단이 되고 있음. 이 농지처분명령을 뒷받침하는 수단이 농지이용실 태조사임.

- 하지만 농지이용실태조사 또한 철저한 현장 조사에 의한 실태 파악 수단으 로 한계가 있음. 이는 무엇보다 현지에서 조사에 투입되는 인력이 충분하 지 못하기 때문인데, 김수석·조원주·추성민(2020)에 따르면, 대부분의 읍·면 단위에서 농지이용실태조사 담당자는 1~2명에 불과하여 체계적인 조사 수행이 어려울 뿐 아니라 담당자들의 빈번한 교체로 조사의 전문성 확 보에 어려움이 있는 것으로 나타남.

❍ 이런 점에서 시·군 지자체의 농지관리 기능을 보완할 수 있는 농지관리 거버 넌스 운용에 대한 검토가 필요하게 됨. 다시 말해, 이전의 농지관리위원회와 유사한 농지관리 거버넌스의 도입이 필요한지, 필요하다면 어떤 형태의 거버 넌스 조직이 바람직한지에 대한 검토가 요구됨.

서 론❙

5

❍ 이와 같은 연구 필요성에 따라 농지관리 거버넌스 운용에 대한 검토 연구에 착수한 뒤, 2021년 상반기에 LH 사태로 인한 농지투기 대책이 사회적으로 강하게 요구되었고, 이 결과 2021년 8월 농지투기 방지를 위한 「농지법」 개 정안이 국회에서 통과되었으며, 여기에 농지위원회 설치 규정이 포함되게 됨.

- 이에 따라 이 연구는 당초 목적인 시·군 지자체의 농지관리 거버넌스 운영 방향에 대한 연구뿐 아니라 농지관리 거버넌스의 구체적 형태인 농지위원 회의 운영 및 개선방안까지 다루는 연구로 범위가 확장되게 됨.

1.2. 연구의 목적

❍ 이 연구는 단위 시·군 지자체 차원에서 이루어지는 농지관리를 개선하는 거버 넌스 운영의 방향과 이를 제도화할 때 갖추어야 하는 설립방안을 제시하는 것 을 목적으로 함.

- 이와 더불어 「농지법」 개정으로 시·군 지자체 차원의 농지관리 거버넌스의 구체적 형태로 제도화된 농지위원회의 운영 및 개선방안을 제시하고자 함.

2. 선행연구 검토

2.1. 검토 내용

❍ 농지관리 거버넌스의 한 형태였던 이전의 농지관리위원회를 연구 대상으로 다룬 연구로는 김정부·백선기(1993)가 있는데, 이 연구는 주민의 참여 없이 행정기관에서만 농지를 효과적으로 관리하기 어렵기 때문에 농지관리위원회

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의 역할이 중요하다고 강조함.

- 하지만 이 연구는 연구 당시 운영 3년 차에 접어든 농지관리위원회 활동이 미진한 이유를 농지관리위원회 결정의 구속력 부족, 매매 확인이나 전용 심사 과정에서 전문성 부족, 행정기관과의 유기적 연계 부족, 인력 및 예산 부족 등에서 찾았음.

- 개선방안으로 ① 농지관리위원회를 다단계로 편성하여 자율성과 유기성을 높이고, ② 농지관리위원회의 결정위원회 성격을 강화하고, 승인한 조치에 강제성을 부과하는 권한을 강화하며, ③ 인력과 예산을 실효성 있게 재편 하는 방안을 제시함.

❍ 농지관리 분야가 아닌 농정 일반에 대한 거버넌스 연구로는 지방농정 거버넌 스 문제를 다룬 김수석·이규천·김광수(2010)와 김정섭 외(2020)가 있음.

- 김수석·이규천·김광수(2010)는 현재 지방농정 거버넌스로 운용되는 농 업·농촌 및 식품산업정책심의회(농정심의회)의 운영실태 분석 및 개선방 안을 제시함. 이 연구는 농정심의회가 농정의 합법적 거버넌스로 지역 단 위별로 제도화되어 있지만, 제도 운영이 형식적인 수준에 머물고 있다고 평가하였음. 농정심의회 제도 운영을 개선하고, 일부 지역에서 자발적·자 체적으로 운영하고 있는 거버넌스를 지원·육성하는 정책 개발을 개선방안 으로 제안하였음. 나아가 지방농정 거버넌스를 선진화하려면 농어업인이 주체가 되어 지방농정 집행에 필요한 지역 단위 거버넌스를 구축해야 한다 고 보았음. 구체적인 수단으로 농업인 대의기구 성격을 지니는 농업회의소 를 설립하여 자발적인 농정 거버넌스 구축의 토대를 만들어가야 한다고 제 안하였음.

- 김정섭 외(2020)는 농정 부문에서 국가 및 지방이양 사무를 구분하여 편성 하고, 지방이양 사무와 재정을 단계적으로 이양하는 전략을 마련해야 한다

서 론❙

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❍ 지방농정 거버넌스로 농업회의소 설립방안을 직접적으로 다룬 연구로 김수석 (2015)이 있음. 이 연구는 농업회의소 설립을 위해 일차적으로 필요한 것은 자 치조직 및 대의기구로서 농업회의소 설치에 대한 국민적 공감대가 먼저 형성되 어야 한다고 봄. 다음으로 농업회의소 설치법이 제정되어야 하는데, 여기에서 핵심은 농업회의소의 구성이 농업인들의 선거에 의해 이루어지게 제도화하는 것임. 그다음은 농업회의소의 고유사업 설정과 이 사업 및 정부위탁사업을 수 행하는 실무조직을 구성하는 방안 마련이라고 제시함. 농업회의소 실무조직 구 성의 한 가지 방안으로 시·군 농업기술센터와 통합하는 시나리오를 제안함.

2.2. 선행연구와의 차별성

❍ 이 연구는 농지관리 거버넌스 운영의 기본 방향을 설정하고, 여기에 부합하는 제도 설립방안을 제시한다는 측면에서 기존 연구들과 차이가 있음. 특히 농지 관리 거버넌스 운영의 방향 설정을 농지관리기구의 구성체계와 연계지어 분 석하는 입장을 견지하고 있음.

- 선행연구 중에는 거버넌스에 해당하는 이전의 농지관리위원회에 대한 연 구가 있으나, 그 당시의 농지관리위원회 운영실태에 대한 분석에 치중한 면이 있어, 기존 농지관리 거버넌스의 문제점을 개선하는 새로운 농지관리 거버넌스의 운영방향 및 설립방안을 제시하는 본 연구와 차이가 있음.

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3. 연구 내용 및 방법

3.1. 연구 내용

❍ 제2장에서는 농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대를 분석함. 먼저 거버넌 스의 개념 및 유형이 검토되고, 이어서 거버넌스 이론이 분석됨. 거버넌스 이 론은 하나의 체계로 구성되어 있는 것이 아니라 서로 상이하고 다양한 이론들 의 종합으로 나타난다는 점을 보여주면서, 거버넌스 이론에 속하는 개별 이론 인 ① 시민사회이론, ② 조합주의 이론, ③ 정책참여이론의 내용을 서술함.

❍ 제3장에서는 우리나라에서 농지관리 거버넌스가 설립되고 추진되었던 역사 적 경과 과정을 서술함. 여기서는 무엇보다 이전에 설립되어 운영되다가 2009년에 폐지된 농지관리위원회의 활동에 대한 조사 및 평가가 중심 내용 을 구성함.

❍ 제4장에서는 외국 농지관리제도, 구체적으로 일본, 독일, 프랑스의 제도를 분 석함. 전반적인 농지관리체계를 농지관리기구들 간의 상관관계 중심으로 분 석함과 동시에 이런 관계성 속에서 농지관리 거버넌스 및 이에 준하는 기구들 의 역할 및 기능을 분석함.

❍ 제5장에서는 농지관리 거버넌스의 운용 방향을 제시함. 여기서는 먼저 제4장 에서 분석한 외국 제도로부터 시사점을 도출하여 이 시사점에서 농지관리기 구 구성체계의 방향을 검토함. 세 가지 모델로 검토되는 농지관리기구 구성 시나리오에 대한 평가 및 장단점 분석을 통해 우리나라 현실에 부합하는 모델 의 형태를 시사함. 이어서 시사된 농지관리기구 구성 모델을 토대로 하여 농 지관리 거버넌스(농지위원회)의 운영 방향을 기능 측면과 조직의 위상 측면으

서 론❙

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3.2. 연구 방법

❍ 이 연구는 문헌조사, 국내 현지 조사, 농지관리 담당 공무원 면담, 농업인 및 농업인단체 간담회, 전문가 자문, 위탁연구 등의 연구 방법을 활용함.

❍ 문헌연구에서는 이전 농지관리위원회에 대한 연구 등 농지관리 관련 선행연 구와 관련 법령을 조사함. 그리고 외국의 관련 제도는 외국 문헌조사 및 인터 넷 검색 등의 방법을 통해 분석함.

❍ 현지 조사에서는 농지이용실태조사를 포함한 농지관리 실태에 대한 조사와 이와 관련된 농지담당 공무원 및 농업인들의 의견을 조사함.

- 농지관리 담당 공무원 면담은 전라북도 차원에서 운영되는 농지이용실태 조사 TF 참여 과정에서 이루어짐.

❍ 농업인 및 농업인단체 간담회는 농지위원회 설립방안에 대한 의견수렴 차원 에서 실시됨. 여기에 영농현장과 밀접히 연결되어 활동하는 농업회의소 시범 사업 지역 담당자들과의 간담회가 이루어짐.

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❍ 전문가 자문은 외국 제도의 운영 방식에 대한 것들로 실시됨. 특히 프랑스 경 작허가제의 운영 방식과 여기서 거버넌스 역할을 하는 농업지도위원회 (CDOA)의 기능에 대한 내용에서 전문가 자문을 받음.

❍ 위탁연구는 명지대학교 송재일 교수에게 위탁하였음. 농지위원회를 포함한 농지관리 거버넌스 설립을 법제화하는 과정에 필요한 법령 검토 및 개정 초안 제시를 주제로 하는 내용으로 이루어짐.

제2장

농지관리 거버넌스에 대한

이론적 토대

농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대❙

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농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대

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1. 거버넌스의 개념과 유형 ¹⁾

1.1. 거버넌스 개념

❍ ‘협치’로 번역되는 거버넌스(governance) 개념은 “국가의 독자적인 처리능 력을 넘어서는 사회·정치적 이슈들을 해결하기 위해 좀 더 질서 있고 신뢰할 만한 대처를 하려는 노력”으로 정의됨(van Tuijl 1999; 김수석·이규천·김광 수(재인용) 2010: 9).

- 전통적으로 정부의 독점적 영역으로 간주되어 왔던 공공정책 결정이 민간 기업과 시민사회의 NGO들이 동참하는 협치 영역이 되고 있음.²⁾

- 여기서 요구되는 것이 국가와 시민사회 간의 실질적인 파트너십이 됨.

1) 제2장의 내용은 김수석·이규천·김광수(2010) 제2장을 주로 참고하여 정리하였음.

2) 세계화 시대에 정치의 일반적 특징이 통치(government)에서 협치(governance)로 바뀌게 되었다 고 함(Manor 1999).

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❍ 거버넌스 개념은 연구 분야 및 관심 영역에 따라 다양하게 정의되고 있음.

① 최소국가론은 거버넌스를 최소한의 국가(the minimal state)라는 뜻으로 사용하고 있음. 이 관점에서는 기존 국가의 기능과 역할에서 축소를 요구 하고 이를 대신하는 것이 거버넌스가 된다고 봄.

② 신공공관리(New Public Management)의 한 형태로 보는 시각도 있음.

1990년대 이후 정부 기능 일부를 민영화하면서 정부 운영 방식에도 변화 가 생겼음. 이 과정에서 공공 부문 관리에 시장 효율성을 접목하려는 활동 을 거버넌스로 보고 있음.

③ 좋은 거버넌스(good governance)를 “효율적인 공공서비스, 독립적인 사 법기구와 계약을 강제할 수 있는 법적인 틀, 공공자금에 대한 책임성 있는 집행, 독립적인 회계감사와 법, 인권 존중, 언론의 자유, 제도의 다원화를 포함하는 개념”으로 정의하기도 함(김수석·이규천·김광수 2010: 10).

④ 사회적 사이버네틱 체계(socio-cybernetic system) 관점에서는 정부를 공식 권위의 지원을 받는 활동으로, 거버넌스는 공유된 목표의 지지를 받 는 활동으로 파악함. 따라서 이 관점에서 거버넌스는 정부조직뿐만 아니 라 비공식 조직이나 비정부단체(NGO)의 활동을 포함하는 포괄적인 활동 이 됨.

⑤ 자기조직적 네트워크(self-organizing network)는 거버넌스가 수직적인 위계 조직이라기보다는 수평적 연계 조직 내에서 주체들끼리 서로 영향을 미치는 관계라고 보고 있음.

⑥ 민관 파트너십(public-private partnership)은 공공과 민간 부문이 권력 을 나누고, 협업하면서 상승 효과(synergies)를 만들어내면서, 공공정책 수립 과정을 시민사회로 개방하는 한편 시민사회에 권한을 부여(empo- werment)하여 새로운 관계를 만들어가는 과정을 뜻함.

농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대❙

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❍ 이렇듯 거버넌스 개념은 여러 의미로 쓰이고 있지만, 공통적으로 “거버넌스 가 복잡하고 불확실한 사회문제 해결에 관료제 단독으로 대응하거나 시장에 방임하는 것보다 다양한 주체가 공동으로 유연하게 대응하는 것이 더 효과적 이라고 보는 점”을 의미함(김수석·이규천·김광수 2010: 10).

- 한마디로 거버넌스는 관료제의 대응 능력 부족과 시장 제도의 책임성 부족 을 한계로 보면서, 이 문제를 해결할 대안으로 국가-시장-시민사회가 상호 의존적이고 자율적인 협력체계로 재구성하는 방식을 제안함.

1.2. 거버넌스 유형

❍ 현실 속의 거버넌스 대상이 다양하게 분화됨에 따라 거버넌스 유형도 분화되 어 왔음(김수석·이규천·김광수 2010: 14-15).

① 글로벌 거버넌스(global governance)는 한 나라가 다른 국가·국제 기구·

다국적 기업·비정부 조직 등의 민간조직과 관계를 맺으면서 여건 변화에 대응하는 방식임.

② 리저널 거버넌스(regional governance)는 EU 등 지역 공동체를 주축으 로 협력체계를 구축하는 방식임. 지역 단위에서 세계화에 대응하는 전략 의 성격을 지님.

③ 내셔널 거버넌스(national governance)는 개별 국가 차원에서 국가-시 장-시민사회 협력을 강조하는 형태로 등장함.

④ 로컬 거버넌스(local governance)는 지방자치가 확산되면서 나타난 지 방자치단체-지방기업(시장)-시민사회의 협력체계를 뜻함.

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2. 거버넌스 이론

2.1. 거버넌스 이론 체계

❍ 거버넌스 이론은 하나의 체계로 구성되어 있는 것이 아니라 서로 상이하고 다 양한 이론적 흐름들이 종합화하여 나타난 것이라 할 수 있음. 다시 말해, 거버 넌스 이론은 서로 성격을 달리하는 사회적 운동 내지 활동들이 협치라는 형태로 통합되어 거버넌스 (이론) 체계의 일부 구성요소가 되는 것을 보여주는 것임.

❍ 현행 거버넌스 이론을 구성하고 있는 요소들을 살펴보면, ① 시민사회이론,

② 조합주의 이론, ③ 정책참여이론 등으로 유형화할 수 있음.

❍ 시민사회이론은 현대사회의 발전과 함께 시민사회 영역이 확대되고 있다는 점에 주목함. 이러한 변화 속에서 시민사회와 협치를 해야 일반 국민의 동의 를 얻을 수 있다고 보기 때문에 거버넌스 이론의 이론적 토대가 됨.

❍ 조합주의 이론은 조합주의 자체가 NGO 활동(예: 신사회운동)과 연계된 거버 넌스 형성 움직임의 한 갈래로 생긴 것이 아니라, 오랜 역사 속에서 만들어진 민관 협력 체계 속에서 구축되었다는 점을 강조함. 이런 배경 덕분에 조합주 의가 거버넌스의 한 형태로 기능할 수 있다는 점에 주목함.

- 조합주의 이론 체계에서는 거버넌스 자체보다는 개별 단체가 국가와 어떠 한 협력 관계를 유지할지에 관심을 가짐.

- 조합주의 관점에서 거버넌스는 여러 가지 전략 중 하나이지만, 거버넌스 이론 측면에서 보면 조합주의가 현대적 거버넌스 모형 중 하나로서 역할을 하고 있음.

농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대❙

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❍ 시민사회이론과 조합주의 이론은 현대 사회에서 거버넌스가 등장하게 되는 논리적인 근거와 역사적 기원과 관련된 내용을 주로 다루고 있음. 반면 정책 참여 이론은 거버넌스가 정책 형성 과정에 참여해야 하는 필요성, 거버넌스가 제대로 기능하려면 먼저 충족해야 하는 조건, 정책참여 방식을 주로 분석함.

2.2. 시민사회이론

2.2.1. 그람시의 시민사회이론

❍ 그람시 이론에서 “‘시민사회(società civile)’는 광의의 국가에 속하는 상부 구조이고, 특정한 역사적 시기에만 한정되지 않는 이념형에 해당하는 개념”

임(Gramsci 1994; 김수석·이규천·김광수(재인용) 2010: 15) .

- 이 이론에서는 한 사회구성체는 경제활동은 맡은 ‘토대’와 이 위에 형성된 상부구조(정치적 사회 및 시민사회)로 이루어져 있음.

- 협의의 국가를 의미하는 정치적 사회와 별도로 시민사회는 자본주의의 발 전과 함께 성장하는 영역으로서 학교, 언론기관, 교회, 노동조합과 같은 민 간기구와 이데올로기와 문화 등으로 형성되어 있음(Gramsci 1994).

<그림 2-1> 그람시의 사회모델

자료: 저자 작성.

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❍ 그람시는 “정치적 사회와 시민사회가 합쳐져 통합적 국가를 구성한다고 보는 데, 광의의 국가를 의미하는 통합적 국가 개념은 ‘국가=정치적 사회+시민사 회, 즉 강제력으로 무장한 헤게모니’라는 정식으로 요약”됨(김수석·이규천·김 광수 2010: 16).

- 다시 말해, 통합적 국가는 군대·경찰 등을 활용하여 강제력을 행사하나, 동 시에 시민사회와 협력하여 국민의 동의를 얻기도 함.

- 그람시는 이러한 통합적 국가가 주로 강제력을 이용하여 의사를 관철한다 고 보고, 시민사회는 동의에 따라 의사를 관철시킨다고 보았음.

❍ 그람시 이론에서 시민사회는 통합적 국가를 이루는 요소이지만, 국가의 일부 분으로서 체제 안정화 기능만 수행하고 있는 것이 아님. 시민사회는 본래 기 득권(헤게모니)을 쟁탈할 수 있는 곳이고 기존 지배층이 시민사회 기득권을 장악하면 체제 안정화에 이바지하지만, 사회 변혁을 원하는 집단이 기득권을 잡으면 체제를 바꿀 수 있음.

- 따라서 현대 사회가 발전할수록 시민사회가 더욱 중요해지고, 이 사회의 기득권을 획득하려는 노력도 늘어남. 이는 시민사회의 기득권 장악 여부가 체제 유지 또는 변혁의 관건이 되기 때문임.

❍ 그람시는 시민사회 기득권을 장악하려면 운동의 방식이 기존의 ‘돌격전’이 아 니라 ‘진지전(陣地戰)’이 되어야 한다고 주장함. 즉, 과격한 무장봉기 등이 아 니라 장기적으로 시민의 인식을 바꾸면서 동의를 얻는 문화 운동적인 방법을 채택해야 시민사회 기득권을 실질적으로 장악할 수 있다고 보았음.

❍ 결국 그람시의 시민사회이론은 사회가 발전할수록 (협의의) 국가는 일반 국민 의 동의를 얻기 위한 시민사회와 협치가 더 크게 요구되는데, 이것이 거버넌 스 형태로 구체화되는 것이라는 점을 간접적으로 논증하는 것임.

농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대❙

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❍ 하버마스(Jürgen Habermas)는 현대 사회가 체제(System)와 생활세계 (Lebenswelt)로 이루어져 있다고 보았음. 여기서 체제는 다시 경제 및 정치 체제로 구분되고, 생활세계는 공론 및 사적 영역으로 구분된다고 파악하였음

<그림 2-2>.

- 체제 영역에서는 경제적·도구적 합리성이 화폐 및 권력을 매개로 주도권을 쥐고 있고, 생활세계는 의사소통적 합리성이 지배적임. 공론 영역은 사적인 개인들이 모여서 여론이 형성되는 사회 영역으로서, 국가와 사회를 중개함.

- 따라서 공론 영역은 사적 영역에도, 국가 영역에도 속하지 않음.

체제 생활세계

정치체제(국가) 공론 영역

경제체제(자본) 사적 영역

<그림 2-2> 하버마스의 사회모델

자료: Biesecker(1992: 14).

❍ 하버마스는 현대 사회에서는 논리와 이해관계가 다양해졌기 때문에 사회 집 단과 영역이 분화되는 현상은 당연하다고 보았음. 다양한 집단들이 이성적으 로 의사소통을 하여 합의할 수 있는 절차가 확립되어 있으면 집단 간의 갈등 은 크게 문제되지 않음. 공론 영역이 현대 사회에서 합리적 합의에 도달하는 절차적 정당성을 마련하는 공간으로 기능함.

❍ 공론 영역의 담당자는 이성적으로 담화하는 공중인데, 여기서 담화(토론)하 는 공중은 의사소통을 하여 도달한 합리성을 지향한다고 암묵적으로 전제됨.

바꾸어 말하면, 공론 영역에서 담당하는 주요 역할을 담화를 거쳐 여론과 의 견을 만들어가는 것임. 즉, 공론 영역은 사회에서 비판적인 자기성찰적 기능 을 담당함.

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❍ 전술한 바와 같이, “현대 사회는 화폐와 조직 권력을 매개로 경제적, 도구적 합리성이 지배하는 체제 영역과 의사소통적 합리성이 지배하는 생활세계 영 역으로 나뉘어 있는데, 현대 후기로 오면서 체제의 논리가 생활세계 속으로 침입해 의사소통적인 삶의 영역을 물화(物化)시키고 편향적인 합리화가 진행 됨”(김수석·이규천·김광수 2010: 19).

- 즉, 경제적 합리성이 지나치게 중시되어 의사소통이 합리적으로 이루어지 기 어려워지면, 사회적 갈등은 커질 수밖에 없고 동시에 정당성도 위기에 처하게 됨.

❍ 하버마스는 공론장을 다시 활성화하여 위와 같은 현대 사회 위기에 대응할 수 있다고 보았음. 체제와 생활세계 사이에 방벽(防壁)을 세워 체제 합리성이 생 활세계를 침범하지 못하도록 해야 하는데, 합리적 소통이 이루어지는 공론장 이 이 역할을 할 수 있다고 파악하였음.

- 다시 말해, 하버마스가 제시하는 문제 해결 방안은 공론장을 만들어 합리 적 합의를 도출하고 이 합의 결과에 절차적 정당성을 부여하는 것임.

❍ 하버마스의 공론 영역이론에 따르면, 거버넌스 활동은 공론장을 다시 활성화 하는 과정의 초기 단계로 역할을 수행할 수 있음을 시사함. 동시에 거버넌스 활동이 ‘체제가 생활세계를 식민화하는 과정’에 이용될 수 있다는 뜻도 담고 있음.

- 결국 하버마스 이론은 거버넌스의 형태보다는, 거버넌스 내용 자체가 합리 적이고 공정성을 갖춘 열린 의사소통 공간으로 기능하고 있는지가 중요하 다는 점을 보여줌.

농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대❙

21 2.3. 조합주의(corporatism) 이론

❍ 민관 협력체계를 의미하는 거버넌스와 유사한 형태로 조합주의가 있는데, 조 합주의란 국가와 압력단체가 상호협력하여 이해관계를 조정하고 갈등을 중 재하는 정치형태 혹은 정치이념을 말함(홍득표 1999: 307).

❍ 조합주의 관점에서는 국가가 압력단체를 정부의 정책적 결정 과정에 적극적 으로 참여시킴으로써, 개별 사회 구성원이 정책에 동의하도록 이해를 구하는 부담을 줄일 수 있다고 봄. 동시에 압력단체 역시 정부와 협조 관계를 맺으면 서 집단 이익을 효율적으로 실현할 수 있기 때문에 상생(win-win) 관계를 맺 을 수 있다고 파악함.

- 조합주의는 국가와 압력단체가 정책 결정 과정에서 각자의 입장·정보·전략 을 교환하여 상생하는 방식으로 문제를 해결할 수 있다고 봄.

- 조합주의 개념이 대두된 후에는, 압력단체가 정치에 참여하여도 이를 ‘이 익집단의 부당한 지배’가 아닌 사회·정치 조정 과정으로 바라보게 되었음.

❍ 조합주의 입장의 대표적 학자인 렘브루흐(Lehmbruch)가 지적하는 조합주 의의 주요 요소는 다음과 같음(Czada 1994: 48).

① 이익집단이 자신들의 이익을 실현하고자 상부 연합체 형태로 조직됨.

② 압력단체 조직과 정당 사이에 연계망이 형성됨.

③ 압력단체가 정부와 제도적으로 협상을 함.

④ 정부가 협상 결과를 담보할 수 있음.

⑤ 노동조합이 협상 과정에서 중요한 지위를 차지함.

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❍ 조합주의하에서 압력단체가 국가와 긴밀하게 협조하고 동조 체제를 갖추려 면, 일정한 전제 조건이 충족되어야 함.

- 특히 압력단체가 독점적으로 대표성을 갖추어야 하고, 동시에 단체 구성원 에게 구속력을 발휘할 수 있어 정부와 협상한 내용을 시행할 수 있어야 함.

❍ 조합주의에 대한 비판은 이론 자체보다 조합주의적·사회적 관계에 초점이 맞 추어져 있음. 즉, 조합주의적 관계는 압력단체와 국가, 또는 노동자와 사용자 단체 간의 협조 관계에 기초하고 있기 때문에, 이와 같은 협조 관계가 문제를 일으킬 수 있다는 점을 지적함.

❍ 즉, 조합주의가 현실에서 거버넌스 형태 중 하나로 기능할 수 있지만, 거버넌 스 자체라기보다는 국가와 어떤 (협력)관계를 맺고 지속하느냐에 관심을 지닌 다는 점이 중요함.

- 한마디로 조합주의는 역사적 흐름 속에서 만들어진 민관 협력 체계라는 전 통에서 태동하였고, 현대적 거버넌스의 모형의 한 종류가 되어 왔음.

2.4. 정책참여이론

2.4.1. 정책참여의 제도화

❍ 민간기구의 정책참여 이론은 정책 결정 과정에 직접 접근(참여)할 수 있고 이 를 공유할 수 있다고 전제함. 즉, 문제 제기–정책 형성-정책 결정 및 집행-정 책 평가 과정 전반에 걸쳐 영향력을 행사하여 주민의 만족도를 높이려는 접근 활동임.

❍ 정책참여의 형태는 자주 관리 형태 및 기관 참여를 기준으로 구분할 수 있음

농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대❙

23

<그림 2-3>.

- 기관 참여는 기관이 정책 의사결정 과정에 참여하고 책임을 분담한다는 뜻 임. 기관 참여는 다시 실질적 참여와 형식적 참여로 구분됨.

- 실질적 기관 참여는 주민이 영향력을 행사하고, 창의적인 제안과 요청이 행정 의사결정에 반영됨을 뜻함. 반면 형식적 기관 참여는 기관이 형식적 으로 정책 결정 과정에 참여하여 정당성을 부여한다는 뜻임.

- 자주 관리는 행정기관이 일정 정도 권한을 지역 단위 조직이나 단체에 부여 하고, 해당 지역 주민 대표가 이 권한 범위 안에서 정책을 자주적으로 시행 하는 것임.

자주 관리 (Citizen Control)

권한위임 (Delegated Power)

파트너십 (Partnership)

회유 (Placation)

상담 (Consultation)

정보제공 (Informing)

치료 (Therapy)

조작 (Manipulation)

시민권력 단계 (Degree of Citizen Power)

형식적 참여단계 (Degree of Tokenism)

비참여단계 (Non-participation)

<그림 2-3> 정책참여의 형태

자료: Arnstein(1969: 217).

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❍ “정책참여의 제도화는 행정기관과 NGO를 포함한 민간기구가 정보를 공유 함으로써 정책을 둘러싼 많은 갈등을 해소하는 적극적 기능을 하게 되는 것”

을 말함(김수석·이규천·김광수 2010: 22).

2.4.2. 뉴거버넌스 이론

❍ 행정학적 거버넌스 이론은 1980년대 복지국가의 위기를 극복하는 방안의 하 나로 등장함. 즉, 공공 부문 개혁 추진 과정에서 시장-정부-시민사회 등이 이 전과 다른 관계를 정립해야 할 필요성이 커졌음. 이러한 변화를 뒷받침할 이 론적 개념으로 거버넌스에 대한 관심이 커졌음. 이 시기에 신공공관리론과 뉴 거버넌스 이론이 등장함.

❍ 뉴거버넌스 개념은 기존의 ‘정책집행=행정부’라는 등식에 변화를 초래함. 이 는 데이비드 이스튼(David Easton)이 제시한 ‘체계이론(system theory)’의 흐름에서 거버넌스가 기존의 환경변수로서 참여하는 방식으로부터 정책결정 과정인 변환과정에 직접 참여하는 방식으로 전환되는 것을 의미함(Kingdon 1984).

- 전통적인 체계이론에서 주민 집단은 주로 특정한 요구를 하거나 지원 과정 에 참여하고, 이 요구와 지원에 따른 투입은 변환 과정을 거쳐 정책·제도·법 이라는 결과로 나타남. 이 과정은 주로 국가 기관이 관장하기 때문에, 주민 요구는 수용될 수도, 무시될 수도 있음.

- 그러나 일단 결정된 법·제도·정책이 집행되고 나면 평가를 받고 환류를 하 게 되는데, 이 단계에서는 주민 집단의 역할이 중요함. 즉, 정책 대상자 입 장에서 정책을 평가하여 정책에 반대하거나 개선하도록 요구하는 과정이 반복됨<그림 2-4>.

농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대❙

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요구

지원

정책

제도 투입

(Input)

변환과정 (Conversion)

산출 (Output)

환류 (Feedback) 환경

<그림 2-4> 체계이론의 흐름도

자료: Kingdon(1984).

❍ 뉴거버넌스는 주민이 <그림 2-4>의 환류(피드백) 과정뿐만 아니라 투입 및 변환 과정에도 직접 참여하는 것을 뜻함. 즉, 지역 단위에서 비교적 작은 집단 인 NGO 단체나 생산자단체가 지자체 의사결정에 형식적으로 참여하는 것이 아니라, 정책 운영 주체로서 과정 전반에 적극적으로 참여하게 되는 것임.

2.5. 이론적 분석의 함의

2.5.1. 거버넌스 이론의 활용도 평가

❍ 거버넌스에 대한 이론 중 그람시의 시민사회이론은 국가와 시민 세력 간의 기 득권 쟁탈전에서 근거를 찾고 있음(김수석·이규천·김광수 2010: 26).

- 국가 입장에서는 현대 사회의 발전과 함께 물리적 강제력에 바탕한 ‘좁은 의미의 국가’로서 통치하기 어렵다는 점을 인정하고 국민의 동의를 얻는 절차와 제도를 갖추려고 함. 이렇게 하려면 시민사회 영역을 ‘넓은 의미의 국가’안에 포함시켜야 함. 반면 시민·운동단체는 국가나 정권이 시민사회 를 완벽하게 포섭하는 것을 거부하며, 동시에 시민사회의 자율성을 유지하 면서 주도권을 갖고자 함.

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- 이 과정에서 국가-민간조직 사이 갈등은 분쟁 또는 상호불가침(‘외면’) 형태로 나타날 수도 있고, 타협을 하여 해결 방안을 찾을 수도 있음.

- 요컨대, 거버넌스는 시민사회를 놓고 벌어지는 민간조직과 국가 사이의 갈 등이 타협의 형태로 제도화된 것을 뜻함.

❍ 하버마스의 공론 영역은 그람시의 시민사회와 개념상 비슷하지만, 체제와 생 활세계로 양분하고 모순관계로 파악했으며, 공론 영역이 생활세계에 속한다 고 봤다는 점에서 근본적으로 다름.

- 공론 영역과 관련된 거버넌스 활동이 체제의 식민화로부터 벗어날 수 있는 합리적인 의사소통의 장을 지향하게 될 것인지, 아니면 체제에 의한 생활 세계의 식민화를 강화하는 쪽으로 나갈 것인지에 따라 거버넌스에 대한 평 가가 달라질 수 있음.

❍ 조합주의는 현대 거버넌스와 완전히 같다고 보기는 어렵지만, 현실에 자리 잡 은 민관 협력 체계가 어떤 과정을 거쳐 생성·발전·유지되는지를 설명하여 거 버넌스 도입 및 발전 방향에 대한 지침 역할을 함.

- 조합주의는 개별 국가의 역사·문화적 전통과 특성이 민관협력 관계에 투영 된다고 보기 때문에, 외국 거버넌스 사례를 연구할 때 해당 국가의 특수성 을 이해하는 데 도움을 줌.³⁾

❍ “정책참여이론은 주민정책 참여의 다양한 유형 중 참여의 성숙도에 관한 지 표를 보여주고 거버넌스로 규정할 수 있는 참여와 그렇지 못한 참여를 분류할 수 있게 하기 때문에, 농정참여에 대한 실태분석에 도움을 주고 거버넌스의

3) 민관협력체계에 있어서 조합주의를 택하지 않는 국가들은 통상 다원주의에 입각해 있음. 조합주의와 다원주의에 대한 비교분석은 김수석(2005)을 참고하기 바람.

농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대❙

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- 뉴거버넌스 이론은 경쟁보다는 협력을, 결과보다는 결과에 이르는 과정을, 조직 내부 관계보다는 다양한 조직 사이의 관계를 중시함. 또한 시민을 수 동적인 대상이 아닌 능동적인 주인이라고 인정함. 이 관점은 국가가 민간 단체를 대하는 태도에서 하나의 대안이 될 수 있음.

2.5.2. 농지관리 거버넌스 운용상의 시사점

❍ 2009년에 폐지된 농지관리위원회, 그리고 2021년 7월에 개정된 「농지법」

상의 농지위원회로 구체화할 수 있는 농지관리 거버넌스는 법률에 근거한 공 적 기관이며 행정위원회 성격을 갖기 때문에 민간활동 중심의 시민사회이론 보다는 정책참여이론 쪽에서 보다 큰 시사점을 얻을 수 있을 것으로 판단됨.

- 이에 따라 농지관리 거버넌스는 정책참여이론상의 실질적 기관참여와 자 주 관리 형태의 참여를 이론적 토대로 삼을 필요가 있음.

❍ 그런데 만약 지역 단위 농지관리 거버넌스가 발전하여 농정 전반에 대해 심의 하고 의견을 개진할 수 있는 농업회의소로 확대·개편된다면, 이러한 농업회의 소 형태의 거버넌스 구성에 필요한 이론적 토대는 시민사회이론이 될 것임.

제3장

농지관리 거버넌스의 설립 및

추진 경과

농지관리 거버넌스의 설립 및 추진 경과❙

31

농지관리 거버넌스의 설립 및 추진 경과

3

1. (구) 농지관리위원회 운영 경과 및 평가

1.1. 도입 배경

❍ (구) 농지관리위원회는 1986년 제정된 「농지임대차관리법」(1987. 10. 1. 시 행)에 법적 근거를 두고 있었음.

- 동법 제15조(농지관리위원회의 설치)가 근거 조항이었고, 제6조(임차료) 및 제9조(조정)에서는 농지관리위원회 기능으로 임차료 상한 조례 제정 시 심의, 임차료 협의 과정에서 조정 등을 설정함.

❍ (구) 농지관리위원회 설치가 필요했던 이유는 기존 농지 행정의 한계 때문이 었음.

4) 김성호 외(1987: 6-11)를 참고하여 작성하였음.

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- 예를 들어 농지매매증명제도는 규정대로 발급이 이루어지지 않았고, 위반 을 하더라도 제재를 가할 수 있는 수단이 없어 실효성이 없었음. 또한 농지 원부나 ‘농지카드’ 역시도 그 활용도가 매우 낮았음. 이 원인 중 하나는 행 정 단위에서 농지 업무를 담당할 사람이 매우 부족했고, 전문성 역시 떨어 졌기 때문임.

- 이에 「농지임대차관리법」을 도입하면서 관리기구를 정비·보완하는 차원에 서 일선 농지행정 기관의 기능을 강화하려고 (구) 농지관리위원회를 설치 하였음.

1.2. 농지관리위원회 구성

❍ 농지관리위원회는 「농지임대차관리법」 제15조에 따라 1990~1991년에

<그림 3-1>과 같은 편제로 조직됨.

- 군 지역은 읍·면 단위로 농지관리위원회를 구성하고, 시 지역은 시 단위 농 지관리위원회를 구성함.

- 특별시와 직할시는 구 단위로 구성하며, 특별시와 직할시를 제외한 시 지 역에서 구를 두고 있는 시는 구 단위 농지관리위원회를 구성함.

❍ 1993년 기준으로 총 1,548개소의 농지관리위원회가 설치되었고, 위원 수는 3만 9,858명이었음(김정부·백선기 1993: 26).

- 위원회에는 행정기관장과 농업 관련 기관 대표 등이 참여하게 되어 있었지 만, 위원 중 다수는 농업인이었음.

- 1993년도의 위원 3만 9,858명 중 농업인이 3만 3,006명으로 전체의 82.8%를 차지함.

농지관리 거버넌스의 설립 및 추진 경과❙

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❍ 농지관리위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함한 10~40명 이내로 구 성하도록 되어 있었음.⁵⁾

- 관할 구역 등에 따라서 도·시·군·구 등의 행정기관에서 농지관리위원회를 감독하는 역할을 수행하였음.

<그림 3-1> 농지관리위원회 체계(1993년 기준)

자료: 김정부·백선기(1993: 26)를 수정.

5) 「농지임대차관리법」 제16조 (위원회의 구성) ① 위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 10인 이상 40인 이내의 위원으로 구성한다.

② 위원회의 위원은 다음 각 호의 자가 된다.

1. 관할시･구･읍 또는 면의 장

2. 관할시장(서울特別市長 및 直轄市長을 포함한다) 또는 군수가 위원회의 관할구역인 시·구·읍 또는 면에 대통령령이 정하는 기간 이상 영농하고 있는 자 중에서 위촉하는 5인 이상 30인 이내 의 자

3. 관할시･구･읍 또는 면에 소재하는 농업협동조합 및 농촌지도소 기타 대통령령이 정하는 농업 관 련 기관의 장이 추천하는 그 임직원 중 각 1인

③ 위원장은 관할시･구･읍 또는 면의 장이 되고, 부위원장은 위원 중에서 호선한다. 다만, 제15조제 2항의 경우에는 관할농지의 면적이 많은 시･구･읍 또는 면의 장이 위원장이 된다.

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1.3. 기구의 특성

❍ 일반적으로 각종 위원회들은 기능 또는 권한 강도를 기준으로 성격을 구분할 수 있음.

- 기능을 기준으로 하면 위원회를 자문위원회, 조정위원회, 행정위원회로 나 눌 수 있음. 또는 규제위원회(규제·통제), 조사위원회, 집행위원회(행정기 관이 위원회 기능 수행)로도 구분할 수 있음.

- 권한을 기준으로 하면 자문위원회는 실제 구속력을 갖지 못하는 반면, 행 정위원회는 결정 사항이 구속력이나 강제력을 지님(김정부·백선기 1993: 8).

❍ 농지관리위원회는 1986년 제정된 「농지임대차관리법」에 의거, 1990년 12 월에 창설되었는데, 이 위원회는 자문위원회의 성격이 강했음(김정부·백선기 1993: 17).

- 비록 행정기관이 위원회에 참여하기는 하였지만, 다른 이해관계자들이 다 수 참여하여 행정위원회라고 보기는 어려움.

- 농지관리위원회는 농지 개혁에 필요한 법정 사항을 수행하면서 행정기관 자문 역할을 겸하고 있었기 때문에 결정위원회 및 자문위원회 성격을 동 시에 지니고 있었음.

❍ 농지관리위원회의 기본적인 특성이 자문위원회이었기 때문에 농지관리위원 들에게 보수를 지급하지 않았고, 위원회 운영을 위한 운영지원금만 최소 규모 로 집행되었음.⁶⁾

6) 1991~1993년 기간에 농지관리위원회당 연간 100만 원의 운영지원금이 예산으로 책정되었고, 구성 은 국비와 지방비 각각 50%씩이었음(김정부·백선기 1993: 68).

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35 1.4. 농지관리위원회의 기능

❍ 농지관리위원회 주요 기능은 농지 임대차 관리⁷⁾, 임차료 상한 관리⁸⁾, 농지 이 동 상황 확인⁹⁾,10), 투기 억제, 농지 전용 및 이용 확인¹¹⁾ 등임.

- 「농지임대차관리법」 조문 대부분이 농지 임대차와 관련되어 있는 만큼, 임대 차 관리는 농지관리위원회의 주요 기능이었음. 구체적으로 농지 임차료의 급 격한 인상 방지, 임차농 권익 보호, 분쟁 조정 등의 기능을 수행하도록 하였음.

7) 「농지임대차관리법」 제9조 (조정) ① 임대차의 당사자는 제6조의 규정에 의한 임차료 또는 제8조의 규정에 의한 임차료의 감면 기타 임대차에 관하여 서로 협의가 이루어지지 아니한 경우에는 농지 소 재지를 관할하는 농지관리위원회에 조정을 신청할 수 있다.

8) 「농지임대차관리법」 제6조 (임차료) ① 임차료의 상한은 농지의 생산성 및 농작물의 수익성과 지역 실 정 등을 고려하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 지역별·농작물별·농지등급별로 시(서울特別市 및 直轄市를 포함한다. 이하 이 條에서 같다)·군의 조례로 정한다. 시·군은 조례를 정할 경우 미리 농지 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다.

9) 「농지임대차관리법」 제19조 (농지매매의 확인) 농지개혁법 제19조제2항의 규정에 의한 농지매매증 명을 발급받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 농지 소재지를 관할하는 위원회의 위원 2인 이상의 확인을 받아 시·구·읍 또는 면의 장에게 그 발급을 신청하여야 한다.

10) 「농지임대차관리법」 시행령 제21조 (위원회의 기능) ① 법 제17조 제3호의 규정에 의한 위원회의 기 능은 다음 각 호와 같다.

1. 농지 및 농지임대차관리에 관한 실태조사 및 건의 2. 관할 지역 안의 농지거래상황의 확인

3. 농어촌진흥공사가 그 사업수행을 위하여 협조를 요청한 사항의 처리

4. 농어촌발전특별조치법 제47조제1항 각호의 규정에 의한 농지전용에 있어서의 확인과 동조 제2 항의 규정에 의한 관상수재배 및 식재여부의 확인

5. 제2조의 규정에 의하여 임대차로 보지 아니하는 대상여부의 확인 6. 기타 농지 및 농지임대차의 관리에 관하여 시·군의 조례로 정하는 사항

11) 「농어촌발전특별조치법」 제47조 (농지전용과 이용의 특례) ① 농지를 전용하고자 하는 자는 「농지 의 보전 및 이용에 관한 법률」 제4조제1항의 규정에 의한 허가사항, 동항 제2호 및 제5호의 규정에 의한 임의전용사항, 동조 제2항의 규정에 의한 협의, 동법 제5조제1항의 규정에 의한 협의·동의·승 인사항 또는 「농지확대개발촉진법」 제53조의 규정에 의한 농지 전용 허가 사항에 대하여 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 「농지의 보전 및 이용에 관한 법률」 제4조 제1항·제2항 및 제5조 제1 항과 「농지확대개발촉진법 」제53조에 규정된 절차에 불구하고 대통령령이 정하는 바에 의하여 농 지관리위원회의 확인을 받아 시장·군수 또는 구청장에게 신고하고 농지를 전용할 수 있다.

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❍ 농지 이동 상황 확인 기능은 농지를 구입하려는 사람이 소유 자격을 갖추고 있는지를 주로 파악하는 것이었음. 주로 자경 농업인 또는 영농조합법인 여 부, 농촌 거주 조건 충족 여부, 구매자의 전체 소유 면적, 통작 거리 준수 등을 확인하였음(김정부·백선기 1993: 21).

❍ 농지관리위원회는 농지 전용 허가 절차에도 참여하였음. 농지 전용을 원하는 자는 먼저 농지관리위원회에 신청서를 제출하였음. 농지관리위원회에서 검 토·심사를 거친 뒤 전용을 허가하기로 결정하면 이후 단계로 넘어갈 수 있었 음<그림 3-2>.

- 심사 기준은 전용 대상 농지의 생산 기반 정비 여부, 당해 농지를 전용했을 때 인근 농지의 농업경영이나 인근 지역 생활 환경 유지에 피해가 예상될 때 피해방지계획을 수립했는지 여부, 전용 과정에서 용수 취수를 할 때 그 시기·방법·수량 등이 농업이나 농촌 생활 환경 유지에 피해를 줄 수 있을지 여부 등이었음(최혁재·지대식·최수 2003: 26).

<그림 3-2> 농지 전용 허가 절차(허가권자가 시장·군수·구청장인 경우)

자료: 최혁재·지대식·최수(2003: 25).

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37 1.5. 농지관리위원회 운영에 대한 평가

1.5.1. 운영과정에 대한 평가

❍ 김정부·백선기(1993)는 1993년에 농지관리위원을 대상으로 설문조사를 실 시하여 회수한 응답 결과 460부를 분석하였음.¹²⁾

❍ 조사에 응답한 농지관리위원이 가장 많이 처리한 업무는 농지 매매 확인(평균 10.1회/연), 농지 전용 신고 확인 업무(평균 5.4건/연), 농지 전용 허가 심사 확인(평균 2.2건/연)이었음<표 3-1>.

- 농지 매매 확인 업무는 지역에 따라 농지관리위원 1명이 처리한 건수 차이 가 컸음. 일부 농지관리위원은 연간 수십 건의 업무를 처리한 반면, 적지 않 은 위원은 활동 실적이 없었음. 이는 지역별로 위원의 업무가 과중해지거나, 업무가 제대로 이루어지지 못하는 문제가 동시에 생길 수 있음을 시사함.

<표 3-1> 농지관리위원당 연간 업무 처리 건수

단위: 건수

구분 평균 최고 최저

농지 매매 확인 10.09 47 0

농지 전용 신고 확인 5.40 26 0

농지 전용 허가 심사 2.19 15 0

임차료 상한 심사 0.05 2 0

임차료 분쟁 조정 0.02 2 0

농지 구입 자금 심사 0.17 5 0

기타 0.11 4 0

자료: 김정부·백선기(1993: 36).

12) 김정부·백선기(1993: 31-72)를 참고하여 작성함.

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<표 3-2> 지대별 농지 전용 허가 심사 확인 횟수 분포

단위: %

구분 도시 근교 평야 중간 산간 평균

확인 횟수

0회 40.6 58.7 47.0 53.1 50.0

1~2회 25.0 6.5 19.0 23.5 19.2

3~4회 15.6 8.7 15.2 11.2 13.0

5~6회 6.3 10.9 8.3 4.1 7.1

7회 이상 12.5 15.2 10.6 8.2 10.7

합계 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

자료: 김정부·백선기(1993: 42).

❍ 농지관리위원이 농지 전용 확인 업무를 수행할 때 1) 거주지 밖의 농지 전용 은 지역 사정을 잘 몰라 정확한 판단이 어려운 점, 2) 거주지 외에 지역 업무에 관심을 적게 갖는 점, 3) 증빙 서류의 진위 여부를 판단하기 어려운 점 등이 어 렵다고 응답하였음.

- 농지 전용 허가 심사 과정에서 어려운 사항은 1) 심사 기준이 불명확하고, 2) 농지관리위원이 전문적인 사항을 충분히 이해하는 데 한계가 있으며, 3) 농 지관리위원회 의결 사항이 구속력을 충분히 지니지 못한다는 점 등이었음.

1.5.2. 운영의 한계 및 성과 평가

❍ 송재일(2010)은 농지관리위원회의 전용 심사가 형식적인 요식 절차에 머물 렀다고 평가함.

- 농지 전용 심사 등은 실제로 영농을 할 수 있는지 등을 판단하는 실질적 심 사를 전제로 하나, 실제로는 형식적 심사에 그쳤음. 더욱이 2002년 「농지 법」 개정에 따라 농지관리위원회 확인 절차 자체가 폐지되었고, 2009년에 는 농지관리위원회가 폐지되면서 실질적 심사가 제대로 이루어지지 못했 음(송재일 2010).