2.1. 거버넌스 이론 체계
❍ 거버넌스 이론은 하나의 체계로 구성되어 있는 것이 아니라 서로 상이하고 다 양한 이론적 흐름들이 종합화하여 나타난 것이라 할 수 있음. 다시 말해, 거버 넌스 이론은 서로 성격을 달리하는 사회적 운동 내지 활동들이 협치라는 형태로 통합되어 거버넌스 (이론) 체계의 일부 구성요소가 되는 것을 보여주는 것임.
❍ 현행 거버넌스 이론을 구성하고 있는 요소들을 살펴보면, ① 시민사회이론,
② 조합주의 이론, ③ 정책참여이론 등으로 유형화할 수 있음.
❍ 시민사회이론은 현대사회의 발전과 함께 시민사회 영역이 확대되고 있다는 점에 주목함. 이러한 변화 속에서 시민사회와 협치를 해야 일반 국민의 동의 를 얻을 수 있다고 보기 때문에 거버넌스 이론의 이론적 토대가 됨.
❍ 조합주의 이론은 조합주의 자체가 NGO 활동(예: 신사회운동)과 연계된 거버 넌스 형성 움직임의 한 갈래로 생긴 것이 아니라, 오랜 역사 속에서 만들어진 민관 협력 체계 속에서 구축되었다는 점을 강조함. 이런 배경 덕분에 조합주 의가 거버넌스의 한 형태로 기능할 수 있다는 점에 주목함.
- 조합주의 이론 체계에서는 거버넌스 자체보다는 개별 단체가 국가와 어떠 한 협력 관계를 유지할지에 관심을 가짐.
- 조합주의 관점에서 거버넌스는 여러 가지 전략 중 하나이지만, 거버넌스 이론 측면에서 보면 조합주의가 현대적 거버넌스 모형 중 하나로서 역할을 하고 있음.
농지관리 거버넌스에 대한 이론적 토대❙
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❍ 시민사회이론과 조합주의 이론은 현대 사회에서 거버넌스가 등장하게 되는 논리적인 근거와 역사적 기원과 관련된 내용을 주로 다루고 있음. 반면 정책 참여 이론은 거버넌스가 정책 형성 과정에 참여해야 하는 필요성, 거버넌스가 제대로 기능하려면 먼저 충족해야 하는 조건, 정책참여 방식을 주로 분석함.
2.2. 시민사회이론
2.2.1. 그람시의 시민사회이론
❍ 그람시 이론에서 “‘시민사회(società civile)’는 광의의 국가에 속하는 상부 구조이고, 특정한 역사적 시기에만 한정되지 않는 이념형에 해당하는 개념”
임(Gramsci 1994; 김수석·이규천·김광수(재인용) 2010: 15) .
- 이 이론에서는 한 사회구성체는 경제활동은 맡은 ‘토대’와 이 위에 형성된 상부구조(정치적 사회 및 시민사회)로 이루어져 있음.
- 협의의 국가를 의미하는 정치적 사회와 별도로 시민사회는 자본주의의 발 전과 함께 성장하는 영역으로서 학교, 언론기관, 교회, 노동조합과 같은 민 간기구와 이데올로기와 문화 등으로 형성되어 있음(Gramsci 1994).
<그림 2-1> 그람시의 사회모델
자료: 저자 작성.
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❙❍ 그람시는 “정치적 사회와 시민사회가 합쳐져 통합적 국가를 구성한다고 보는 데, 광의의 국가를 의미하는 통합적 국가 개념은 ‘국가=정치적 사회+시민사 회, 즉 강제력으로 무장한 헤게모니’라는 정식으로 요약”됨(김수석·이규천·김 광수 2010: 16).
- 다시 말해, 통합적 국가는 군대·경찰 등을 활용하여 강제력을 행사하나, 동 시에 시민사회와 협력하여 국민의 동의를 얻기도 함.
- 그람시는 이러한 통합적 국가가 주로 강제력을 이용하여 의사를 관철한다 고 보고, 시민사회는 동의에 따라 의사를 관철시킨다고 보았음.
❍ 그람시 이론에서 시민사회는 통합적 국가를 이루는 요소이지만, 국가의 일부 분으로서 체제 안정화 기능만 수행하고 있는 것이 아님. 시민사회는 본래 기 득권(헤게모니)을 쟁탈할 수 있는 곳이고 기존 지배층이 시민사회 기득권을 장악하면 체제 안정화에 이바지하지만, 사회 변혁을 원하는 집단이 기득권을 잡으면 체제를 바꿀 수 있음.
- 따라서 현대 사회가 발전할수록 시민사회가 더욱 중요해지고, 이 사회의 기득권을 획득하려는 노력도 늘어남. 이는 시민사회의 기득권 장악 여부가 체제 유지 또는 변혁의 관건이 되기 때문임.
❍ 그람시는 시민사회 기득권을 장악하려면 운동의 방식이 기존의 ‘돌격전’이 아 니라 ‘진지전(陣地戰)’이 되어야 한다고 주장함. 즉, 과격한 무장봉기 등이 아 니라 장기적으로 시민의 인식을 바꾸면서 동의를 얻는 문화 운동적인 방법을 채택해야 시민사회 기득권을 실질적으로 장악할 수 있다고 보았음.
❍ 결국 그람시의 시민사회이론은 사회가 발전할수록 (협의의) 국가는 일반 국민 의 동의를 얻기 위한 시민사회와 협치가 더 크게 요구되는데, 이것이 거버넌 스 형태로 구체화되는 것이라는 점을 간접적으로 논증하는 것임.
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2.2.2. 하버마스의 공론영역이론❍ 하버마스(Jürgen Habermas)는 현대 사회가 체제(System)와 생활세계 (Lebenswelt)로 이루어져 있다고 보았음. 여기서 체제는 다시 경제 및 정치 체제로 구분되고, 생활세계는 공론 및 사적 영역으로 구분된다고 파악하였음
<그림 2-2>.
- 체제 영역에서는 경제적·도구적 합리성이 화폐 및 권력을 매개로 주도권을 쥐고 있고, 생활세계는 의사소통적 합리성이 지배적임. 공론 영역은 사적인 개인들이 모여서 여론이 형성되는 사회 영역으로서, 국가와 사회를 중개함.
- 따라서 공론 영역은 사적 영역에도, 국가 영역에도 속하지 않음.
체제 생활세계
정치체제(국가) 공론 영역
경제체제(자본) 사적 영역
<그림 2-2> 하버마스의 사회모델
자료: Biesecker(1992: 14).
❍ 하버마스는 현대 사회에서는 논리와 이해관계가 다양해졌기 때문에 사회 집 단과 영역이 분화되는 현상은 당연하다고 보았음. 다양한 집단들이 이성적으 로 의사소통을 하여 합의할 수 있는 절차가 확립되어 있으면 집단 간의 갈등 은 크게 문제되지 않음. 공론 영역이 현대 사회에서 합리적 합의에 도달하는 절차적 정당성을 마련하는 공간으로 기능함.
❍ 공론 영역의 담당자는 이성적으로 담화하는 공중인데, 여기서 담화(토론)하 는 공중은 의사소통을 하여 도달한 합리성을 지향한다고 암묵적으로 전제됨.
바꾸어 말하면, 공론 영역에서 담당하는 주요 역할을 담화를 거쳐 여론과 의 견을 만들어가는 것임. 즉, 공론 영역은 사회에서 비판적인 자기성찰적 기능 을 담당함.
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❙❍ 전술한 바와 같이, “현대 사회는 화폐와 조직 권력을 매개로 경제적, 도구적 합리성이 지배하는 체제 영역과 의사소통적 합리성이 지배하는 생활세계 영 역으로 나뉘어 있는데, 현대 후기로 오면서 체제의 논리가 생활세계 속으로 침입해 의사소통적인 삶의 영역을 물화(物化)시키고 편향적인 합리화가 진행 됨”(김수석·이규천·김광수 2010: 19).
- 즉, 경제적 합리성이 지나치게 중시되어 의사소통이 합리적으로 이루어지 기 어려워지면, 사회적 갈등은 커질 수밖에 없고 동시에 정당성도 위기에 처하게 됨.
❍ 하버마스는 공론장을 다시 활성화하여 위와 같은 현대 사회 위기에 대응할 수 있다고 보았음. 체제와 생활세계 사이에 방벽(防壁)을 세워 체제 합리성이 생 활세계를 침범하지 못하도록 해야 하는데, 합리적 소통이 이루어지는 공론장 이 이 역할을 할 수 있다고 파악하였음.
- 다시 말해, 하버마스가 제시하는 문제 해결 방안은 공론장을 만들어 합리 적 합의를 도출하고 이 합의 결과에 절차적 정당성을 부여하는 것임.
❍ 하버마스의 공론 영역이론에 따르면, 거버넌스 활동은 공론장을 다시 활성화 하는 과정의 초기 단계로 역할을 수행할 수 있음을 시사함. 동시에 거버넌스 활동이 ‘체제가 생활세계를 식민화하는 과정’에 이용될 수 있다는 뜻도 담고 있음.
- 결국 하버마스 이론은 거버넌스의 형태보다는, 거버넌스 내용 자체가 합리 적이고 공정성을 갖춘 열린 의사소통 공간으로 기능하고 있는지가 중요하 다는 점을 보여줌.
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21 2.3. 조합주의(corporatism) 이론
❍ 민관 협력체계를 의미하는 거버넌스와 유사한 형태로 조합주의가 있는데, 조 합주의란 국가와 압력단체가 상호협력하여 이해관계를 조정하고 갈등을 중 재하는 정치형태 혹은 정치이념을 말함(홍득표 1999: 307).
❍ 조합주의 관점에서는 국가가 압력단체를 정부의 정책적 결정 과정에 적극적 으로 참여시킴으로써, 개별 사회 구성원이 정책에 동의하도록 이해를 구하는 부담을 줄일 수 있다고 봄. 동시에 압력단체 역시 정부와 협조 관계를 맺으면 서 집단 이익을 효율적으로 실현할 수 있기 때문에 상생(win-win) 관계를 맺 을 수 있다고 파악함.
- 조합주의는 국가와 압력단체가 정책 결정 과정에서 각자의 입장·정보·전략 을 교환하여 상생하는 방식으로 문제를 해결할 수 있다고 봄.
- 조합주의 개념이 대두된 후에는, 압력단체가 정치에 참여하여도 이를 ‘이 익집단의 부당한 지배’가 아닌 사회·정치 조정 과정으로 바라보게 되었음.
❍ 조합주의 입장의 대표적 학자인 렘브루흐(Lehmbruch)가 지적하는 조합주 의의 주요 요소는 다음과 같음(Czada 1994: 48).
① 이익집단이 자신들의 이익을 실현하고자 상부 연합체 형태로 조직됨.
② 압력단체 조직과 정당 사이에 연계망이 형성됨.
③ 압력단체가 정부와 제도적으로 협상을 함.
④ 정부가 협상 결과를 담보할 수 있음.
⑤ 노동조합이 협상 과정에서 중요한 지위를 차지함.
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❙❍ 조합주의하에서 압력단체가 국가와 긴밀하게 협조하고 동조 체제를 갖추려 면, 일정한 전제 조건이 충족되어야 함.
- 특히 압력단체가 독점적으로 대표성을 갖추어야 하고, 동시에 단체 구성원 에게 구속력을 발휘할 수 있어 정부와 협상한 내용을 시행할 수 있어야 함.
❍ 조합주의에 대한 비판은 이론 자체보다 조합주의적·사회적 관계에 초점이 맞 추어져 있음. 즉, 조합주의적 관계는 압력단체와 국가, 또는 노동자와 사용자 단체 간의 협조 관계에 기초하고 있기 때문에, 이와 같은 협조 관계가 문제를 일으킬 수 있다는 점을 지적함.
❍ 즉, 조합주의가 현실에서 거버넌스 형태 중 하나로 기능할 수 있지만, 거버넌 스 자체라기보다는 국가와 어떤 (협력)관계를 맺고 지속하느냐에 관심을 지닌 다는 점이 중요함.
- 한마디로 조합주의는 역사적 흐름 속에서 만들어진 민관 협력 체계라는 전 통에서 태동하였고, 현대적 거버넌스의 모형의 한 종류가 되어 왔음.
2.4. 정책참여이론
2.4.1. 정책참여의 제도화
❍ 민간기구의 정책참여 이론은 정책 결정 과정에 직접 접근(참여)할 수 있고 이 를 공유할 수 있다고 전제함. 즉, 문제 제기–정책 형성-정책 결정 및 집행-정 책 평가 과정 전반에 걸쳐 영향력을 행사하여 주민의 만족도를 높이려는 접근 활동임.
❍ 정책참여의 형태는 자주 관리 형태 및 기관 참여를 기준으로 구분할 수 있음