2.1. 농정 집행 체계
2.1.1. 농업정책의 수립 및 집행에서 연방과 주의 업무 분담
❍ ‘독일연방공화국’에서는 행정-입법-사법 영역의 국가 업무가 연방정부(전체 국가 대표)와 이에 속한 주정부로 분할되어 있음.
❍ 연방정부가 제정한 연방법을 토대로 주정부가 농정 업무를 고유사업으로 시행하 는 형태로 행정권한 업무를 분담함(「기본법」 제83조).
- 농림수산 업무와 관련된 입법 권한은 주로 연방정부에 있지만, 연방헌법인
「기본법」에 별도로 명시되지 않은 사항은 주정부의 배타적 입법 권한에 속 함.27)
❍ 전체적으로 볼 때, 독일에서는 농정의 기획 및 입법은 연방정부가, 농정집행 은 주정부가 담당하는 형태로 역할 분담이 되어 있음.
2.1.2. 농업행정조직 구성
❍ 주정부의 농업행정은 주로 3단계로 이루어짐. 다만, 일부 주 및 도시 주에서 는 2단계로 구성됨. 이러한 2 내지 3단계 조직은 대개 특별행정기구(특행기 관) 형태로 존재함.
27) 이에 해당하는 사항은 ① 농업교육 및 상담부문, ② 주정부의 농업통계, ③ 주정부의 농업연구 및 조사,
④ 주정부의 농업관련 행정조직, ⑤ 내수면어업 등임.
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❙<그림 4-3> 독일의 농정집행 체계(주별 선택사항)
자료: 김수석·정호근·김화영(2015: 124).
❍ 독일에서 주요 농정의 집행은 농업청(Landwirtschaftsamt)과 농업회의소 (Landwirts chaftskammer)라는 이원화된 체제로 실시되고 있음.
- 농업행정은 주(州) 단위로 실시되는데, 농업행정의 관리주체인 주정부(주 농무성)가 직접 산하에 기초 자치단체 단위 특별행정기구인 농업청을 두고 농정 업무를 시행할 수 있음. 또는 민간기구인 농업회의소가 주정부로부터 업무를 위탁받아 간접적으로 관리할 수도 있음<그림 4-3>.
- 개별 주정부는 농업행정을 위해 이러한 두 가지 집행 체계 중 하나를 선택 하여야 함.
구 분 농업청 농업회의소
조직의 성격 행정조직 농업인 자치조직
조직의 규모 군(郡)단위 조직 주(州)단위 조직
고유 업무 영역 농업경영기술 및 소득 지원, 농식품 안전관리 직업교육 및 농업상담
수위탁업무 직업교육 일반농정 집행
군 단위 지방농정 담당 농업청 농업회의소 군 지소
시군 지자체와의 관계 독립기관 독립기관
주정부와의 관계 하부기관 수위탁 관계
<표 4-4> 독일 농업청 및 농업회의소 비교
자료: 김수석·정호근·김화영(2015: 127).
외국의 농지관리제도❙
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❍ 농업청의 주된 업무는 개별 농업경영체 지원 사업(예: 직불제) 집행, 축산 경 영과 농작물 생산 관련 기술·경영 지도, 농식품 안전성 관리, 친환경농업 육성 등이 있음<표 4-4>.
- 농업청이 설치된 지역에는 농업회의소가 없음. 따라서 농업청이 농업회의소 의 고유 기능인 농업 관련 직업 교육과 상담·지도·자문 업무도 함께 담당함.
2.2. 농지관리 조직 체계 및 기능
2.2.1. 농지관리 조직 체계
❍ 독일에서 농지관리는 일반적인 농정추진체계와 차이가 있음. 다시 말해, 농지 관리는 농정 거버넌스인 농업회의소나 주정부의 특행기구인 농업청을 통해 이루어지는 것이 아니라 기초지역단위 행정조직인 크라이스(Kreis) 혹은 란 트크라이스(Landkreis)를 통해 이루어짐.28)
❍ 농지관리 업무는 일반적으로 크라이스 관청(Landratsamt-군청)이 담당함.
- 농업회의소가 설치된 주에서는 예외 없이 농지관리 업무를 군청에서 담당함.
- 주정부 직속의 농업청이 설치된 주에서도 대부분의 경우, 농지관리 업무를 기초지자체인 군청의 농지관리 부서에서 담당하지만, 몇몇 주에서는 농업 청에서 농지관리 업무를 관장함.29)
- 바덴-뷔르템베르크주에서는 2005년의 조직 개편으로 농업청이 주정부 산 하 조직에서 군청(Landratsamt) 산하 조직으로 바뀌게 되었는데, 이 결과 농지관리 업무가 농업청의 업무로 바뀌게 됨.
28) 독일 전체에서 크라이스에 소속된 인구가 전체의 68%, 크라이스에 속한 땅이 국토의 96%에 달함 (위키피디아, https://de.wikipedia.org/wiki/Landkreis, 검색일: 2021. 5. 4.).
29) 동독지역의 튀링엔주와 브란덴부르크주들에서 농업청이 농지관리 업무를 담당함.
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❙2.2.2. 농지관리 조직의 기능
❍ 농지관리 조직의 주된 기능은 농지거래에 대한 허가 심사와 농지임대차 신고에 대한 심사가 됨. 농지거래의 허가 업무와 관련해서는 선매권(Vorkaufsrecht) 행사가 필요한 경우가 발생하는데, 이때 선매권 행사를 지원하는 조직(공동이 익토지회사)의 활동이 요구됨.
❍ 독일 연방 차원의 농지관리와 별도로 바덴-뷔르템베르크주에서는 재매입권 (Wiederkaufsrecht) 제도 운영으로 주 차원에서 경자유전 원칙의 준수를 이 행하고 있음. 재매입권의 실시에도 공동이익토지회사의 지원이 필요함.
❍ 보완적인 농지관리 업무로 농지유동화 관리가 있는데, 이는 농지매입·비축과 교환·분합 등으로 농지시장을 안정화하고 농업구조개선에 기여하는 사업을 지원하는 것임.
- 유동화사업의 주농무성이 총괄 관리함. 지역 단위에서는 주정부 산하의 농 촌개발청이 관리 책임 기관임. 사업 시행 주체는 공동이익토지회사(한국의 농지은행에 해당)임.
- 농촌개발청은 주 또는 광역자치단체(Regierungsbezirk)에 설치되어 있 음. 농촌개발청의 업무는 농업생산기반 정비 사업(농지교환·분합, 경지정 리 등)의 추진 및 관리와 공동이익토지회사 출자자본금(토지기금) 감독임.
- 공동이익토지회사는 농촌개발청에서 확정한 농지정리사업을 실제로 시행 하지만, 필요하면 토지기금을 활용하여 독자적으로 농지유동화사업을 추 진함.
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2.2.3. 토지대장 관리❍ 토지대장 관리와 농지시스템 운영은 지적관리청(Vermessungsamt)에서 맡 고 있음. 공동이익토지회사는 선매권과 재매입권을 행사하는 과정에서 농지 시스템을 활용함.
❍ 지적관리청은 독일 농지관리 체계의 핵심 중 하나임. 농지 소유 및 이용과 관 련된 사항이 바뀌면 모두 토지대장에 반영해야 함. 토지대장 내용을 갱신할 때 법령 규정에 부합하는지를 지적관리청이 확인할 수 있기 때문임.
- 특히 공동이익토지회사가 재매입권을 행사할 때는, 지적관리청이 농지매 입자의 자경 요건 기간이나 실경작 여부를 확인하여 선매권 또는 재매입권 대상에 해당하는지를 판단함.
2.3. 농지관리 업무 및 제도
2.3.1. 개요
❍ 독일의 농지관리는 농지거래 허가제와 농지임대차 신고제 중심으로 운영됨.
❍ ｢토지거래법(Grundstückverkehrsgesetz)｣에 기반을 둔 토지거래허가제는 농지·임야 거래 및 취득을 허가제로 운용하고 있음. 거래 허가가 나지 않는 사 유는 ① 계약 가격과 실제 토지 가격이 크게 다를 때, ② 거래 결과 토지가 경 제성이 없을 정도로 축소·분할될 때, ③ 거래 결과 토지가 불건전하게 배분될 수 있을 때임.
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❙❍ 농지임대차는 「농지임대차거래법(Landpachtverkehrsgesetz)」에 따라 신 고제로 운영되는데, 신고한 임대차계약에 대해 해당 관청이 이의 제기 요건에 해당하면 계약을 취소하거나 변경할 것을 요구할 수 있음.
- 이의제기의 요건은 농지 임대 결과 ① 토지 이용이 불건전해지거나 부적절 하게 집중될 때, ② 정상 수익 대비 임차료 수준이 부적절할 때, ③ 토지 이 용이 경제적·공간적으로 비효율적으로 이루어질 수 있을 때임.
2.3.2. 선매권 제도
❍ 독일에서 농지관리는 주로 사전적 관리에 해당하는 농지거래허가제에 의존 함. 농지거래허가제의 핵심 제도가 선매권임.
- 즉, 선매권은 비농업인의 농지 소유를 제한하면서 동시에 농업인이 농지를 우선적으로 취득할 수 있는 권한을 부여함. 이는 농지거래허가 요건 중 첫 번째 기준과 연계됨.
❍ 독일의 선매권(Vorkaufsrecht)은 두 가지 개념으로 쓰이고 있음. 첫째, 농지 관리기관이 거래를 거부한 농지를 영농정착회사(Siedlungsgesellschaft)30) 가 우선적으로 매입할 수 있는 권리를 뜻함. 둘째, 농지거래 허가 기준에 근거 한 우선 매입권을 뜻함.
- 이처럼 농지거래허가제상의 선매권은 농지거래허가의 기준이 됨. 공동이 익토지회사가 거래 허가를 받지 못한 농지를 매입할 때 선매권이 실제로 발 동됨. 그리고 이 회사가 매입한 농지를 선매권한이 있는 대상자에게 매도 함으로써 선매행위가 완결됨.
30) 영농정착회사는 법률적 개념인데, 현재 영농정착회사 역할을 수행하는 기관은 공동이익토지회사 (gemeinnützige Gesellschaft)임.
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❍ ｢토지거래법｣상 선매권은 아래와 같은 조건을 충족해야 함.
① 선매 대상 농지 면적이 최소 2ha 이상일 것.
② 선매 대상은 농지여야 함(임야 제외).
③ 선매 대상은 매도해야 함(증여·교환·양도계약 불허).
④ 선매 대상 농지가 ｢토지거래법｣에서 정한 거래거부 조건을 충족해야 함.
⑤ 부부 또는 직계가족, 공공기관은 선매권자가 될 수 없음.
❍ 독일에서 선매권 행사에 의한 농지관리 현황은 <표 4-5>와 같은데, 2019년 기준 매매 농지 건수의 약 2%에 대해 선매권 심사가 이루어지고, 심사 농지의 약 1/4 정도에 대해 선매권 행사가 이루어짐.31)
31) 2019년 기준 641건의 농지 매매에서 선매권 심사가 이루어지고 그중 148건에 대해 선매권 행사가 구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 매매 건수(A) 38,389 40,524 39,859 39,561 40,263 38,820 36,917 35,048 32,649 33,551 매매 면적(B) - 109,457 102,390 97,125 104,401 110,253 83,829 83,468 79,593 80,909 선매권 심사 건수(C) 635 801 912 924 907 837 844 884 805 641 선매권 심사 면적(D) 5,513 6,567 6,214 5,834 5,884 6,137 6,050 8,129 4,692 4,227 선매권 행사 건수(E) 179 241 244 225 204 194 207 203 216 148 선매권 행사 면적(F) 1,412 1,808 1,514 1,234 1,172 1,141 1,461 1,580 927 958 심사 대비 행사 비율
E/C*100(건수) 28.2 30.1 26.7 24.4 22.5 23.2 24.5 23.0 26.8 23.1 심사 대비 행사 비율
F/D*100(면적) 25.6 27.5 24.4 21.2 19.9 18.6 24.1 19.4 19.8 22.7 매매 대비 행사 비율
E/A*100(건수) 0.5 0.6 0.6 0.6 0.5 0.5 0.6 0.6 0.7 0.4 매매 대비 행사 비율
F/B*100(면적) - 1.7 1.5 1.3 1.1 1.0 1.7 1.9 1.2 1.2 자료: Bundesverband der gemeinnützigen Landgesellschaften(2021).
<표 4-5> 독일의 농지 선매권 심사 및 행사 현황
단위: 건수, %, ha
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❙2.3.3. 재매입권 제도
❍ 재매입권(Wiederkaufsrecht)은 사후 농지관리의 기본 원리로 볼 수 있음.
- 대표적으로 바덴-뷔르템베르크(Baden-Württemberg)주에서 실시하고 있음.
❍ 재매입권은 독일민법(BGB)의 채권법에 속하는 내용임. 구체적으로 최대 30 년 이내로 계약 기간을 설정하고, 이 기간 동안 계약을 위반하면 당초 매각자 가 다시 이를 매입할 수 있도록 하고 있음.
- 바덴-뷔르템베르크주는 주법인 ｢농업구조개선법(Agrarstrukturverb -esserungsgesetz)」 제25조를 근거로 삼아 시행령을 제정하고 재매입권 을 농지 거래에 활용함.
❍ 독일 바덴-뷔르템베르크주의 재매입권 운영 방식은 다음과 같음. 우선 농지 매매를 할 때 계약서에 재매입권에 대해 합의했다는 내용을 포함하고 이를 토 지대장에 명기하도록 함.32)
- 농지매입자가 농지 매각자의 동의를 받지 않고 농지 매입일로부터 20년 동 안 실제로 “자경”하지 않은 상태에서 농지를 매각(양도)하거나 임대하면, 해당 농지의 (당초) 매각자는 재매입권을 행사할 수 있음.
❍ 재매입권이 발동했을 때 이를 처리하는 절차는 다음과 같음.
① 농지매입자가 계약서에서 명시된 재매입권 의무를 위반하면, 농지매각자 에게 이 사실을 통지해야 함.33)
결정됨.
32) 이때 기간에 따라 적용하는 감가상각률의 크기에 대한 합의가 포함됨.