3.1. 농업구조정책과 농지제도
3.1.1. 농업구조정책에서 농지제도의 역할
❍ 1960/62년 「농업기본법」 제정 이후 농지제도는 기본적으로 농업구조정책과 밀접한 관계 속에서 추진되어 왔음.
- 농업구조 정책의 목표는 ‘비농업부문 근로소득과 균형을 맞출 수 있는 성
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❙인노동 2단위의 가족경영체를 육성하는 것’이며, 가족농의 현대화, 법인 화, 조직화를 통해 시장변화에 대응하는 것임.
- 농지를 포함한 농업생산수단이 이러한 가족농 모델에 부합할 수 있도록 이 용권을 통제하는 방식의 구조정책이 강력하게 추진되었음.
- 임대차법을 통해 경작자의 토지이용권의 보호와 안정화(임차인의 권리보 호와 안정화)에 중점을 두고 있음.
❍ 이 밖에도 「농업기본법」은 고령농의 조기은퇴를 유도해 농지를 젊고 역량 있 는 청년들이 활용할 수 있도록 은퇴장려종신연금(IVD), 직업전환프로그램, 청년영농정착지원 등의 시책들을 도입하였음.
❍ 농지제도와 결부된 농업구조정책의 주요 수단은 다음과 같은 것이었음.
- 농촌임대차법 강화(임차인 권리 강화)
- 경작권 허가제와 최소정착면적(SMI) 도입, 농업구조위원회 설치(1960년) - SAFER 설치(1960년), 선매권 부여(1962년)
- 농업경영체의 규모화와 현대화를 지원하기 위한 농업경영구조개선센터 (CNASEA) 설립37)
- 농업법인제도 도입
- 농업구조기본계획수립(SDDS, 1980년) - 농업지도위원회 설치(CDOA, 1996년)
37) 각종 농업 보조금 지원 사업을 담당하는 기관으로서 2009년 EU 농업 직불금을 비롯해 국가의 국가 보조금 지급을 담당하는 기관인 프랑스 지불청(Agence de Services et de Paiement: ASP)으로 통합됨.
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3.1.2. 농업구조정책의 주요 수단가. 경작권 허가제(l'autorisation d'exploiter)
❍ 프랑스는 농업구조의 관리·감독을 경작권(le droit d'exploiter) 허가제를 통 해 추진하고 있음. 농업소득이 불충분할 수밖에 없는 일정 규모 이하의 영세 경영을 방지하고, 과도한 토지 축적으로 인한 농업구조의 양극화를 억제하기 위해 「농업기본법」 제정과 함께 경작권 허가제를 도입함.
- 경작권 허가는 지역별로 수립된 농업구조기본계획(SDDEA)의 지침에 따 라 경영규모의 상하한과 경작권 우선순위를 정하는 방법 등으로 농업구조 를 관리·감독함.
- 경작권 허가제와 함께 비농업부문의 최저임금 개념과 유사한 최소정착면 적(Superfice minimum d'installation: SMI) 개념이 도입됐으며, 이를 통해 일정 규모 이하로의 영농 활동 진입을 방지하고 있음.
❍ 경작권 허가제를 통한 농업경영구조 관리·감독의 목적은 다음과 같음.
- 청년영농정착 촉진
- 경영유형별(품목) 생존가능한 수준 이상의 경영 규모 유지
- 경제적 역량과 환경적 역량을 결합한 농업생산시스템의 발전 촉진 - 고용과 부가가치 창출 효과가 높은 다각화된 농업경영의 장려 - 과도한 경영규모 확대 제한
❍ 경작권 허가에 대한 세부 내용은 「농촌법전」 L.331-1에서 규정하고 있는데, 여기서 경작권 허가 대상, 자격, 절차, 승인 거부 사유 등이 다루어짐.
❍ 경작권의 허가 대상은 영농정착이나 경영규모의 확대 또는 축소 등 농지 이용
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❙에 변화를 주는 모든 활동이 됨.
- 경작권 허가는 농지를 단순 구매할 경우에는 필요하지 않으나, 농지 구매 나 임차를 통해 영농 정착 또는 영농규모 변화를 동반할 때는 반드시 취득 해야 함.
농지임대차에서 경작권 허가를 반드시 취득해야 하는 경우
⦁영농경력이 없거나 직업적 역량을 보유하지 못한 자38)
⦁농업구조기본계획이 정한 영농규모 상한을 초과하거나 하한 아래로 농지 를 이용하려는 자39)
⦁겸업활동을 수행하는 자로서 농외소득이 법이 정한 상한을 초과하는 자
경작권 허가가 거부되는 경우
⦁농업구조기본계획이 정한 영농 우선순위에 있는 자가 해당 농지에서 이미 영농활동을 하고 있는 경우
⦁해당 농지에서 영농활동을 하고 있는 자의 농업경영이 생존가능성을 위협 받는 경우
38) 영농경력과 직업적 역량 보유에 대해서는 「농촌법전」 규정(Regulation) R331-1에서 세부적으로 규정하고 있음.
- 프랑스 국내학위(농업경영 분야를 전공한 고등학교 이상의 농업계 직업교육학위) 이수자 또는 EU 회원국이 인정하는 그에 상응하는 학위 이수자.
- 해당 지역의 평균 영농규모의 1/3 이상이 되는 경영체에서 경영주 또는 가족조력자, 출자자, 임금 노동자 등의 자격으로 직전 15년 이내에 합산해서 최소 5년 이상의 영농경력을 가진 자.
39) 경지 면적이 ‘농업구조기본계획(SDDS)이 정한 0.5~1.5UR 밖에 있는 경우. 여기서 UR(Unité Reference)은 “영농유형의 특성을 고려해 농업경영체의 생존가능성을 확보할 수 있는 규모”로 정 의되는데, UR의 단위는 해당 지역(도)의 영농유형과 지난 5년간 평균경영규모 등을 고려해 산출되 고, 평균적으로 SMI의 두 배에 달함(농촌법전 312-5조). SMI와의 차이점은 영농유형에 따른 수익 성 차이를 반영하는 데 있음.
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⦁신청자의 경영체가 농업구조기본계획이 정한 상한을 초과하는 규모 확대 또는 경영체 병합의 경우(단, 해당 농지에 대해 후보자가 없거나 현재 이용 자가 없는 경우는 예외임)
⦁고용이 축소되는 결과를 가져오는 법인경영체의 농지취득
경작권 허가 절차
⦁경작권 허가 신청은 온라인과 오프라인 두 가지 방식을 병행함.
⦁온라인 방식은 농식품부가 운영하는 경작권 허가 전용 인터넷 시스템 (LOGICS)을 통해 이루어짐.40)
⦁오프라인 방식은 농식품부 홈페이지나 지방청의 농정부서 홈페이지에서 신청 서류 양식들을 내려받아 작성해 부속서류(농지 등 시설의 특성, 농지 세부사항, 농업경영체에 대한 세부사항, 경영체가 속한 지역의 농업구조기 본계획이 정하고 있는 농업경영 유형별 영농규모 평가 기준)와 함께 제출함.
⦁데파르트망의 농정부서인 국토해양국(DDTM)에 제출된 경작권 허가 신청 서류는 접수된 날로부터 4개월 이내에 농업지도위원회(Commission Départementale d'Orientation Agricole, 이하 CDOA)의 심의를 거쳐 허가 여부가 결정되며, 레지옹 지방청장 명의의 허가증이 발급됨.
경작권 허가가 면제되는 경우(신고사항)
⦁일정 범위 이내의 가족 간 농지 거래
⦁부모 또는 친척(3촌 이내)으로부터 농지를 증여, 상속, 임차, 매입한 경우 (단, 법령이 정한 영농경력을 보유해야 하며, 해당 토지가 제3자에게 임대
40) LOGICS 시스템은 2019년 10월부터 도입됐으며, 시스템 접속을 위해서는 농식품부가 운영하는 MonCompte에 계정을 개설해야 함.
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❙중인 상태가 아니어야 하며, 최소 9년 이상 소유 상태에 있어야 함)
나. 농업구조기본계획(Schéema Directeur Départementale des Structures:
SDDS)
❍ 「농촌법전」 L.312-1은 각 지역이 농업구조기본계획(SDDS)을 수립해 경작 권 허가에 필요한 각종 기준을 정함에 있어 지역의 지리적 특성과 농업여건을 반영하도록 하고 있음.41)
- SDDS는 영농유형에 따른 경영규모 상하한, 최소정착면적, 경작권 허가 우 선순위, 통작거리 상한, 임대료 상하한 등에 관한 기술적 세부 사항을 담고 있음.
다. 최소정착면적(Unité Reference: UR)
❍ 1960/62 「농업기본법」은 생존가능한 수준 이상의 규모로 영농정착을 유도 하기 위해 최소영농정착면적(Superfice minimum d'installation: SMI) 개 념을 도입함.
- SMI는 일반 산업분야의 최저임금과 유사한 개념으로서 청년 영농정착 가 구가 최소한의 가계소득(두 명의 성인노동력으로 구성)을 농업활동을 통해 확보할 수 있게 설계됨.
❍ 도입 초기에는 SMI가 복합영농을 기준으로 산정됐으나, 1980년 「농업기본 법」 개정 이후 지역 및 품목 특성에 따라 SMI 산출 방식이 바뀌었음. SMI가 적용되는 분야도 세제 및 사회보장 분야까지 확대됨.42)
41) 농업구조기본계획 수립 단위가 2016년 이후 데파르트망에서 레지옹으로 전환됨(SDDEA ->
SDREA).
42) SMI는 지역별로 수립하는 농업구조기본계획(SDDS)에서 정하고 있음.
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- SMI는 지역과 품목에 따라 편차가 크며, 1999년 「농업기본법」 개정 이후 에는 경작권 허가기준이 SMI 단위에서 UR(Unité Reference) 단위로 전 환됨.3.2. 농지관리 체계
3.2.1. 국가/지방사무 분장에 의한 농정관리 체계
❍ 프랑스의 지방행정 단위는 레지옹(16개)-데파르트망(101개)-꼬뮨(Comm- une, 3만 4,965개)으로 이어지는 3단계 구조이며, 평균적으로는 각각 400 만 명, 65만 명, 1,900명의 인구 규모를 가짐.
- 중앙집권제적 전통이 강한 프랑스는 18세기 말부터 데파르트망에 지방청 (프레펙튀르, Préfecture)을 설치해 국가 사무를 지역 단위에서 통합적으 로 수행해 왔음.
- 레지옹이라는 광역 지방행정단위(레지옹 지방청)가 도입된 것은 비교적 최 근인 1956년이며, 1982년에는 레지옹에도 지방자치단체(지방의회)가 설 치돼 지방분권화가 본격화됨.
- 꼬뮨을 기초로 하는 지방자치단체(Collectivité territoriale)는 데파르트 망과 레지옹에도 설치돼 있으며, 지방의회의 장이 행정 수반을 겸하고 있음.
❍ 프랑스는 지방분권화를 추진하면서 레지옹의 권한과 기능을 강화해왔는데, 최근에는 레지옹의 통폐합 및 조정으로 규모를 확대하는 한편, 레지옹 중심의 지방행정체계를 완성하고 있음.43)
43) 레지옹 도입 초기에는 본토에만 22개의 레지옹이 있었으나, 광역화를 추진하면서 현재 본토에는 레 지옹 수가 13개로 축소돼 보다 큰 광역으로 발전하고 있음.
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❙- 데파르트망 지방청의 국가 사무를 통합(여러 부처의 사무국을 통합) 운영 하는 한편, 레지옹 지방청의 권한과 기능을 강화하고 레지옹 의회가 이끄 는 지방자치단체와의 기능 조정을 통해 지방분권을 강화하고 있음.
- 국가 사무와 관련된 각종 기본계획 수립과 실행기관의 배치도 종전에는 데 파르트망 단위를 중심으로 이뤄졌으나, 최근에는 레지옹 단위로 추진되고 있으며, 데파르트망 차원의 각종 기본계획이 레지옹 차원으로 전환되고 있음.
- 그럼에도 불구하고 농정의 대부분을 중앙농정(EU와 중앙정부)이 담당하 고 있는 현실에서 농정 실무의 상당 부분은 여전히 데파르트망 지방청에 설 치된 농업담당부서와 데파르트망에서 활동하는 기관 및 단체와의 협력을 통해 이루어지고 있음.
❍ 프랑스에서 국가사무와 지방사무의 구분에 따른 농정업무의 분장 내용은 <표 4-7>과 같이 정리할 수 있음.
<표 4-7> 프랑스의 국가사무와 지방사무의 구분 및 담당기관
지방단위 레지옹(Région) 데파르트망(Département) 꼬뮨(Commune)
개수 본토 13 해외영토 3 본토 96, 해외영토 5 본토 34,836,
해외영토 129
국가 지방 행정 조직
지방청(Préfecture de Région) - 레지옹 단위에서 EU 및 국가사무
직접 수행
지방청(Préfecture départementale) - 데파르트망 단위에서 EU 및 국가사무
직접 수행
- 하위 행정구역으로 구분
없음
■ 사무국
- 중앙부처별로 국 단위 사무실 운영 DRAAF(농업, 식품, 산림), DRAC (문화), DREAL(환경, 국토정비, 주 택), DIRECCTE(기업, 경제, 소비, 노동, 고용) 등
■ 사무국
- 몇 개의 중앙부처가 하나의 국 단위 사 무실 공동 운영: DDTM(국토·농업·해
양), DREAL(환경, 산업안전) 등 없음
■ 농업담당 부서 DRAAF가 담당 - EU 공동농업정책
- 프랑스 농업정책(농업구조, 농업교육)
■ 농업담당 부서
DDTM 내 농업담당과(Service)가 담당 - EU 공동농업정책
- 프랑스 농업정책(농업구조, 농업교육)
없음