❍ 이상의 분석을 총괄적으로 비교분석해 보면, 외국의 농지관리제도는 농지관 리에 대해 총괄적 책임을 지는 행정기관과 별도로 농지관리의 주요 부분을 실 질적으로 담당하는 거버넌스를 운영하는 국가 군과 거버넌스 없이 공사 형태 의 공공기관의 지원을 받는 국가 군으로 구별됨.
- 구체적으로 일본과 프랑스는 농지관리 거버넌스로 농업위원회와 농업지도 위원회(CDOA)를 설치·운영하고 있음. 이들 국가들은 농지관리 거버넌스 와 별도로 농지의 유동화 및 집단화를 뒷받침하는 농지관리 사업기구들을 운영함.
- 반면에 독일은 농지관리에 있어서 민관협력 체계의 거버넌스를 설치·운영 하지 않고, 농지관리 사업기구인 공동이익토지회사가 선매권 행사나 재매 입권 행사에 참여함으로써 농지관리를 지원하는 역할을 하게 함.
❍ 요컨대 농지관리 체계에 있어서 일본과 프랑스는 [행정기관-농지관리 거버넌 스-농지관리 사업기구]의 삼각 체계를 갖추고 있는 반면에, 독일은 [행정기관 -농지관리 사업기구]의 이중 체계로 농지를 관리하고 있음.
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❙❍ 농지관리 업무의 실질적 담당 여부 및 정도를 보면, 일본과 프랑스의 농지관 리 거버넌스는 농지관리의 주요 부분을 실질적, 자율적으로 담당하고 있음.
- 일본의 농업위원회는 ① 농지의 권리이동 허가, ② 유휴농지 관리, ③ 농지 전용 심의를 주도적으로 담당하고, 프랑스의 농업지도위원회는 경작허가 제 심의를 주도적으로 담당함.
❍ 거버넌스가 아닌 공사 형태의 공공기관이 선매권을 행사함으로써 농지관리 에 실질적으로 개입하는 것은 프랑스와 독일 사례에서 확인할 수 있음.
- 프랑스의 SAFER는 농지의 모든 거래 과정을 모니터링할 수 있으며, 필요 시 거래과정에 개입하여 농지를 우선적으로 취득·관리할 수 있는 권한을 가짐.
- 독일의 공동이익토지회사는 시·군 행정기관이 선매심의 대상으로 판단한 농지에 대해 자체 평가를 거친 후 선매권 행사 여부를 결정할 수 있음.
❍ 이상과 같은 분석을 통해 얻을 수 있는 시사점은 다음과 같음.
- 행정기관 이외에 농지관리를 담당하거나 지원하는 조직은 거버넌스 형태 를 택할 수 있으며, 거버넌스가 아닌 공공기관 형태를 택할 수도 있음.
- 농지관리를 담당하는 기구(거버넌스 혹은 공공기관)는 농지관리 업무 수행 에서 재량권을 가지는 자율적 조직임.
- 거버넌스 형태의 농지관리기구는 농지관리 업무를 보조하고 지원하는 것 이 아니라 실질적으로 농지관리 업무의 일부를 담당하고 있음.
제5장
농지관리 거버넌스
제도화 방안
농지관리 거버넌스 제도화 방안❙
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농지관리 거버넌스 제도화 방안
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1. 농지관리 거버넌스 구성 및 운영 방향
❍ 농지관리 거버넌스는 농지를 관리하는 기구 중에서 조직 형태가 민관협력체 계로 구성되어 있는 것을 말함. 다시 말해, 순수한 행정조직도 아니고 공사 형 태의 공공기관도 아닌 민간인 주축 조직이 국가업무에 대해 심의하거나 의결 하는 기능과 권한을 부여받을 때, 이 민간 주축조직은 거버넌스가 되는데, 농 지관리 거버넌스는 농지관리 분야에 생성되는 민관 협치기구가 됨.
❍ 새롭게 구성되는 농지관리 거버넌스가 농지관리 분야에서 어떠한 제도적 위 상 및 기능으로 정립해야 할지를 판단하기 위해서는 우선적으로 농지관리에 관계되는 기구들의 연관관계를 파악하는 체계에 대한 검토가 필요한데, 이것 은 설정 가능한 몇 가지 시나리오로 분석할 수 있음.
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❙1.1. 농지관리기구 구성 시나리오 검토
1.1.1. 제1안: 삼각 상호협력 모델
❍ 농지관리기구 구성 시나리오에 있어서 제1안은 삼각 상호협력(네트워크) 모 델임.
- 이 모델은 농지관리 업무를 ① 행정기관, ② 농지관리 거버넌스, ③ 농지관 리사업기구의 삼각 협력체계를 통해 수행함.
- 외국 제도로는 일본과 프랑스의 농지관리가 이런 모델에 기반한 것이라 할 수 있음.
- 이 모델은 이전에 농지관리위원회가 운영될 때 활용된 적이 있으며, 2021 년 8월의 「농지법」 개정으로 앞으로 운영될 농지관리기구의 구성도 크게 봐서 이 모델의 범주에 속함.
<그림 5-1> 삼각 상호협력형 농지관리 모델
자료: 저자 작성.
농지관리 거버넌스 제도화 방안❙
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❍ 삼각 체계 모델은 구성요소에 속하는 기관들 간의 역할 분담이 명확히 이루어 져야 하고, 담당하는 개별 업무들이 상호 긴밀하게 연계되는 네트워크 체계를 갖추어야 함.
- 그래야만 이 삼각 체계 모델이 농지의 종합적 관리에 기여할 수 있게 됨.
1.1.2. 제2안: 이원적 협력체계 모델
❍ 제2안은 현재 농지위원회로 구체화되는 농지관리 거버넌스와 농지은행관리 원 설치로 구체화되는 농지관리사업기구를 결합한 통합적 농지관리기구(준 정부기관)가 농지관리 행정기관과 협업을 통해 농지를 종합적으로 관리하는 모델임.
- 한마디로 통합적 농지관리기구가 농지관리사업을 추진하면서 민간이 참여 하는 농지관리 거버넌스까지 운영하는 모델이 됨.
❍ 이원화된 농지관리 모델은 독일의 농지관리 체계와 유사한 측면이 있지만, 공 동이익토지회사가 하는 역할에 더 많은 농지관리 업무가 부여되고 민간이 참 여하는 거버넌스 운영까지 담당해야 이 모델에 근접하게 된다고 할 수 있음.
- 프랑스의 SAFER는 이 모델이 지향하는 통합적 농지관리기구의 특성을 가 지고 있지만, 농업지도위원회(CDOA)가 별도의 거버넌스로 존재하기 때 문에 삼각 체계가 됨. SAFER가 CDOA의 운영까지 맡는다면 이 모델의 전 형이 될 것임.
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❙<그림 5-2> 이원적 협력체계 모델
자료: 저자 작성.
1.1.3. 제3안: 일원화된 농지관리 모델
❍ 제3안은 농지관리기구들을 일원화하여 종합적으로 관리하는 모델임.
- <그림 5-3>에 나타난 바와 같이, 시·군 단위별로 (가칭) 농지관리청을 설립 하여 이 기구가 농지와 관련된 관리행정, 정책지원(농지직불), 농지유동화 사업 등을 종합적으로 관리하게 하는 것임.
- 이 기구(농지관리청)는 민간 부문이나 준정부형 공공기관이 담당할 수 없 는 행정행위를 포함하고 있기 때문에 행정기관으로 설립되어야 하고, 이럴 경우 시·군 지자체 산하에 별도의 행정기관을 두는 것이 조직 구성상 부적 절해 보이므로 농식품부 산하 지방조직으로 구성하는 것이 타당할 것으로 판단됨.
농지관리 거버넌스 제도화 방안❙
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<그림 5-3> 통합적 농지관리 모델
자료: 저자 작성.
❍ 이 모델의 장점은 농지관리와 관련된 모든 행정업무 및 농지은행사업을 일관된 체계하에서 종합적으로 관리할 수 있기 때문에 완전하고 효율적 운영 및 관리 가 가능하다는 점임.
❍ 반면에 이 모델의 단점은 농지관리와 관련된 모든 업무 및 사업을 담당하는 통합된 조직을 구성하기가 제도적으로 용이하지 않다는 점임.
- 그것은 전술한 바와 같이 통합적 농지관리기구인 (가칭) 농지관리청은 기 본적인 속성이 행정기관으로 설립될 것인데, 이 행정기관의 업무에 농지은 행사업 업무를 포함시키는 것이 부적절할 수 있기 때문임.
- 이에 따라 농지은행의 사업 업무를 담당하는 기구는 농지관리청과 독립된 조직으로 구성하거나 농지관리청 산하 공공기관으로 구성해야 할 것임.46)
46) 이럴 경우, 제3안의 모델은 제2안의 이원적 협력체계 모델로 되돌아가는 상황이 발생할 수 있음.
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❙❍ ‘농지관리청’을 시·군 단위의 농식품부 직할조직으로 구성할 경우, 현실적으 로 고려해야 할 또 다른 사항은 이 조직을 농지 관련 업무만 전담하는 조직으 로 설립이 가능하겠느냐는 점임.
- 다시 말해, 시·군 지역 단위에 ‘농지관리청’을 설립하는 것보다 ‘지방농업 청’을 설립해 농지관리 업무뿐 아니라 직불사업 및 식품안전 업무를 담당 하는 조직으로 구성하는 게 더 적절하다는 의견이 제시될 수 있음.
- ‘농지관리청’ 대신에 ‘지방농업청’이 시·군 단위의 농식품부 산하 직속기관 으로 설치된다면, 여기에는 기존 농산물품질관리원 조직과의 통합방안이 함께 검토되어야 함.
1.2. 농지관리기구들의 역할 및 기능 설정
❍ 농지관리기구의 구성요소가 되는 기구들(행정기관, 거버넌스, 사업기구)이 담당하는 역할 및 기능에 대한 다음과 같이 설정할 수 있음.
1.2.1. 농지행정기관
❍ 농지관리를 담당하는 기존의 행정기관은 시·군청으로서 이들이 지금까지 농 지관리에 대한 전반적 사항들을 대부분 담당해 왔음.
- 그런데 2021년의 「농지법」 및 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」의 개 정으로 농지관리 거버넌스인 농지위원회와 농지관리사업기구인 농지은행 관리원이 설립되게 되었기 때문에 농지관리 업무에 대해 새로운 역할 분담 이 필요하게 됨.
농지관리 거버넌스 제도화 방안❙
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❍ 새로운 역할 분담 체계하에서 농지행정기관은 다른 농지관리 기구들의 활동 을 행정적으로 뒷받침하는 역할과 기구들 간의 관계를 조율하는 조정자 역할 을 담당하도록 함.
1.2.2. 농지관리 거버넌스
❍ 현재 농지위원회 형태로 구체화되고 있는 지역 단위 농지관리 거버넌스의 제 도화 방향은 이 기구의 업무 범위와 제도적 위상을 어떻게 설정할 것인가와 관련됨.
❍ 농지관리 거버넌스의 업무는 일차적으로 사전적 농지관리와 사후적 농지관 리 그리고 농지전용 심사로 설정할 수 있음.
- 사전적 관리 업무로 ① 농지취득자격증명 발급 심사를 전담하고, 사후적 관리 업무로 ② 소유 관련 농지이용실태조사 업무를 총괄함.
- 농지전용 업무는 ① 전용신청 농지 심사와, ② 농지전용 허가받은 농지의 목적사업 여부 확인으로 함.
❍ 다음으로 농지관리 거버넌스가 농지이용계획 수립을 담당하게 할 필요가 있음.
- 토지이용계획으로서 농지이용계획을 농업진흥지역 안팎에 수립하는 계획 초안을 농지위원회가 산출하여 시·군 의회의 심의를 받도록 하고, 수립된 농지이용계획이 구속력 있는 시·군 관리계획과 결부되게 함.
❍ 농지관리 거버넌스의 위상은 ① 위원회 구성 방식, ② 위원회 권한 및 자율성,
③ 상근조직 여부에 따라 달라지는데, 위상 설정을 초기 설정에서 단계적으로 발전해 나가는 형태로 방향을 정함.