인터뷰│서연미 국토연구원 연구위원(ymseo@krihs.re.kr)
지방정부의 자율성 강화로 ‘지속가능한 자치분권 생태계’를 구축해야 합니다
- 소순창 정책기획위원회 분권발전분과 위원장, 건국대학교 인문사회융합대학장
현 정부는 자치분권 실현을 핵심 국정과제로 선정하고 새로운 운영체계를 모색하고 있다. 자치분권은 지방정부가 자 율과 통제라는 메커니즘에서 일할 수 있도록 중앙정부가 과감하게 추진하는 시스템 개혁이 필요하다. 이를 위해서는 지속가능한 자치분권의 시스템을 구축해야 할 것이다. 이번 호에서는 소순창 정책기획위원회 분권발전분과 위원장을 만나 ‘지속가능한 자치분권 생태계’에 대한 의견을 들어보았다.
KRIHS가 만난 사람 22
서연미(이하 ‘서’) 한국사회는 현재 저출산·고령화, 청 년실업, 장기 저성장 등 다양한 위기에 직면해 있습니다.
이는 지방 산업기반의 위축, 교육·복지·문화의 격차로 인한 공간의 서열화·양극화와 같은 ‘지역의 지속성 위 기’를 가져올 것이라는 우려가 많습니다. 이러한 우리 사 회의 현실에서 ‘자치분권’이 왜 필요한 것인지, 자치분권 이 어떤 의미를 가지는지 말씀해주십시오.
소순창(이하 ‘소’): 자치분권은 지방자치와 지방분권의 합성어입니다. 지방자치의 기본적인 내용은 지역주민 들이 본인들의 문제를 스스로 결정한다는 것입니다.
분권은 지방분권을 의미하는데 중앙집권과 대비되는 개념입니다. 자치분권은 제도적 측면에서 풀뿌리민주 주의를 뒷받침한다고 이야기할 수 있습니다.
우리 사회가 처해 있는 고령화, 저출산, 공교육 위 기, 청년일자리 등은 국가의 문제이기도 하지만 지역 의 문제입니다. 자치분권이 필요한 이유가 여기에 있
습니다. 국가가 이들 문제에 대응해왔지만 이 문제가 잘 풀려왔는지, 잘 풀리고 있는지 의문입니다. 지방분 권시스템으로 이 문제를 풀어가는 것이 자치분권, 다 시 말하면 지방자치와 지방분권의 핵심적인 필요성이 라고 할 수 있습니다. 그런 점에서 보면 자치분권은 지역의 문제를 넘어서 국가운영의 문제입니다.
현 정부에서는 우리 사회가 직면하고 있는 다양한 위기를 해결하는 데 있어서 분권형 국가운영 시스템 이 필요하다고 보고 연방제 수준의 자치분권을 실시 하겠다고 표명했습니다. 연방제 수준의 자치분권은 지자체에 국가의 많은 권한을 넘겨주고 지방정부가 그 문제를 풀어나가도록 하는 것입니다. 서두에서 언 급한 여러 가지 문제를 지역이 주도하여 해결하는 것 이 중요합니다. 자치분권은 우리 사회가 당면하고 있 는 위기를 풀어나가는 국가운영 시스템이라고 할 수 있습니다.
서 자치분권은 결국 지역이 스스로 성장할 수 있는 시스 템을 구축하는 것, 즉 지역의 자치역량과 자립적 발전기 반을 증진하는 것이라고 할 수 있겠습니다. 자치분권이 실 현될 수 있는 중요한 토대가 무엇이며, 이를 위해 정부가 해결해야 할 과제는 무엇인지 의견을 말씀해 주십시오.
소 흔히 중앙집권론자들은 지방정부나 지역주민의 역 량이 부족하다는 이야기를 합니다. 그러나 몇 년 전 메르스 사태에서도 경험했던 것처럼 우리 사회가 어 려움을 겪을 때 지자체의 발 빠른 대응으로 해결한 사 례들을 많이 볼 수 있습니다. 지방자치제도가 있기 때 문에 지역의 소소한 위기들을 잘 해결했고, 위기 발생 시 신속하게 대응할 수 있었습니다. 그런 차원에서 보 면 지방정부나 지역주민의 역량에 대한 의심은 하지 않아도 된다고 생각합니다. 물론 지자체의 역량이 성 장하고 강화된다면 더할 나위 없습니다. 지금까지는
소순창
니다.
현 정부에서 일자리 창출은 중요한 국정과제 중 하나입니다. 국가에서 일자리 관련 제도와 정책을 만들어서 지방자치단체에 넘겨주지만 지역의 특성 에 맞지 않아 작동이 안 되는 경우가 생깁니다. 그 런 점에서 핵심적인 기능을 지방정부에 넘겨주고 중 앙정부는 지자체가 이러한 기능을 잘 수행할 수 있 는 토대를 만들어주는 것이 더 필요합니다. 중앙정 부는 국가가 해야 할일에 집중하고 지역의 일은 지 역에 맡겨야 합니다. 모든 것을 중앙정부가 관리하 고 통제하는 것이 아니라 지방정부가 주도적으로, 책임을 갖고 자율적으로 해야 합니다. 지방정부가 자율과 통제라는 메커니즘에서 일할 수 있도록 중앙 정부가 과감하게 시스템 개혁을 추진할 필요가 있다 고 생각합니다.
이를 위해서는 지속가능한 자치분권 시스템을 구축 해야 합니다. 지금까지 중앙정부가 국가라고 하는 하 나의 바구니를 가지고 국가운영을 했다면 이제는 여 러 개의 바구니를 만들어야 합니다. 이명박 정부에서 5+2 광역권을 시도했으나 제대로 작동하지는 못했습 니다. 중앙정부가 5+2 광역권 같은 광역지방정부 바 구니에 지역경제 · 산업, 교육, 복지 기능을 과감하게 넘겨줘야 합니다. 그래야만 국가적인 하나의 바구니 가 아니라 5~7개의 바구니를 만들고 성장동력을 찾을 수 있습니다.
교육, 복지, 지역경제 · 산업, 일자리 영역에서 지방 정부가 자율적으로 정책을 추진할 수 있다면 ‘지속가 능한 자치분권의 생태계’가 구축될 수 있습니다. 현재
다면 광역적 차원에서 종합적으로 계획을 수립하여 추진할 수 있습니다.
교육, 복지, 지역경제 · 산업, 일자리 관련 정부 예 산을 지방에 이양하여 지방이 스스로 자치분권의 생 태계를 구축할 수 있게 해주어야 지역경제를 살리고 국가경쟁력으로 확산될 수 있다는 것이 저의 지론입 니다.
서 정부는 ‘자치분권 종합계획 수립’ 등을 통해 지방자치 단체 간 협력을 활성화하겠다는 의지를 표명하고 이를 위한 제도적 기반을 마련하고 있습니다. 자치단체 간 협 력이 강조되는 이유는 무엇이며, 자치단체 간 협력 활성
서연미
KRIHS가 만난 사람 22
화를 위해 중앙정부가 해야 할 가장 중요한 역할은 무엇 이라고 생각하시는지 말씀 부탁드립니다.
소 지자체 간에 협력한다는 것은 쉽지 않습니다. 현재 와 같이 중앙정부가 모든 정책을 주도하는 상황에서 지방정부는 협력할 필요성을 느끼지 못하며 오히려 협력할수록 손해라고 인식할 수도 있습니다.
지자체 간 협력은 논의와 협의 단계를 필요로 하지 만 궁극적으로는 재정이나 권한과 관련된 문제입니 다. 예를 들어 쓰레기소각장을 만든다고 해봅시다. 쓰 레기소각장을 모든 지자체에서 만들 필요는 없습니 다. 여러 지자체가 어느 한 지역에 만들자고 합의하는 경우에도 재정문제가 남습니다. 지자체의 재정여력이 충분할 경우에는 각자의 역할에 대한 합의가 쉽지만 반대의 경우에는 그렇지 않습니다. 권한과 재정이 부 족하기 때문에 더 이상 나아가지 못하고 중앙정부가 해결해주기를 기다리게 됩니다. 이것이 우리 지방자 치단체의 현실입니다. 최근 계획계약제도가 도입되어 지자체 간 협력을 위한 재원으로 활용될 수 있게 되었 지만 예산규모가 너무 작습니다.
지자체가 서로 협력을 할 수 있도록 권한과 재정이 우선 뒷받침되어야 합니다. 지자체가 협력을 하겠다 고 나서면 중앙정부가 권한과 재정을 부여하는 기본 적인 틀을 마련해야 합니다. 한 지역의 성공적인 사례 가 나온다면 다른 지역들도 협력하고자 하는 인센티 브가 생깁니다. 그런 인센티브를 중앙정부가 만들 어야 합니다. 중앙정부가 지자체에 일, 재정, 권한 을 주면 협력할 수 있습니다. 지방소멸 위험에 직면 해서 협력을 할 수도 있겠지만 이는 궁여지책으로 서 협력이지, 미래지향적이지 않습니다. 그런 점에 서 중앙정부가 좀 더 과감한 차원에서의 협력 인센 티브나 협력에 필요한 제도적인 장치를 마련해야 합 니다.
한편 지자체 간 협력은 광역자치단체와 기초자치단 체의 협력이 같이 가야 합니다. 특히 광역지방정부의 협력이 수반되어야 우리 사회의 다양한 위기를 해결 할 수 있습니다. 광역자치단체를 아우르는 광역지방 정부의 협력과 기초지자체 간 협력이라는 투 트랙이 작동해야 진정한 지방자치단체 간 협력이 될 수 있습 니다.
서 일각에서는 자치분권과 균형발전의 관계에 대해서 서 로 모순적이라는 주장이 제기되고 있습니다. 지방정부 간 재정력 격차가 큰 상황에서 자치분권이 지역 간 격차 를 키우고 오히려 균형발전에 부정적인 영향을 미칠 것 이라는 견해입니다. 이에 대한 교수님의 의견을 말씀해 주십시오.
소 반은 맞고 반은 틀립니다. 현재의 자치분권 시스템 을 그대로 두면 부익부 빈익빈이 되니 소위 말하는 기 울어진 운동장의 균형을 맞춰놓고 자치분권을 해야 한다는 측면에서 보면 그러한 주장이 맞습니다. 그러 나 반은 틀리다는 것은 기울어진 운동장의 균형을 맞 추기 위해서는 자치분권의 시스템 구축이 필요하고 그래야 지속가능한 균형발전이 이루어진다는 의미에 서 그렇습니다. 일단 기울어진 운동장을 균형발전을 통해 평평하게 만든 후 자치분권을 하자는 것인데, 그 게 가능할 것인지 생각해볼 필요가 있습니다. 자치분 권은 권한을 나누는 문제이기 때문에 쉽지 않습니다.
중앙정부와 지방정부의 권한을 나누는 것뿐만 아니라 수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시, 농촌 간 권한 을 나누는 문제입니다.
제가 참여정부 때 균형발전과 지방분권이 같이 갈 수 있느냐라는 문제를 제기한 바 있습니다. 기본적 으로 지방분권은 자율입니다. 경쟁해서 열심히 잘 운영하면 잘 사는 것이고, 그렇지 않은 지방자치단
서가 아니라 국가개입주의입니다. 국가가 개입해서 불균형을 바로잡고, 기울어진 것을 균형 있게 만드 는 것입니다.
결국 이 문제는 시장이냐 국가냐의 논쟁과도 연관 됩니다. 시장이냐 국가냐의 논쟁은 한쪽으로만 결론 내릴 수 없는 문제입니다. 논란의 여지없이 시장도 중 요하고 국가가 개입하는 것도 중요합니다. 국가가 어 느 정도까지 어디에 개입하느냐가 문제일 뿐입니다.
자치분권이 강화되면 지방이 망한다고 하는 것은 그 런 점에서 잘못된 것입니다.
제가 위원장을 맡고 있는 정책기획위원회 분권발전 분과에서도 상반된 철학적 기조를 가진 이 두 개념이 양립할 수 있느냐에 대한 논쟁이 많았습니다. 결국 관 건은 자치분권과 균형발전이 조화롭게 같이 갈 수 있 는 시스템을 만드는 것이 중요하다는 데에 의견이 모 아졌습니다. 경쟁력 있는 지방자치단체는 스스로 할 수 있도록 해주고, 기울어진 운동장은 평평하게 해주 는 것은 국가가 개입해야 합니다. 국가가 개입하는 지 방분권과 자율적인 지방분권이 같이 가야만 궁극적으 로 지역이 지역의 문제를 스스로 해결할 수 있는 시스 템이 구축될 수 있습니다.
무엇보다 균형발전과 자치분권이 같이 가는 정책을 구현하는 것이 중요합니다. 자율과 책임 문제를 같이 고민하고, 경쟁과 국가개입의 문제를 조화시키는 것 이 지방분권과 균형발전의 두 축입니다.
서 정부에서는 2045년까지 국가운영 구상을 담은 ‘국가 미래비전 2045’ 계획을 수립하고 있습니다. 교수님께서
소 국가미래비전 2045는 경제, 사회, 민주주의, 분권 발전, 신한반도체제 등 다섯 가지 영역에서 포용국가 실현을 위한 전략을 담고 있습니다. 분권발전연구단 에서는 2045년에 대비해서 지방분권과 균형발전을 어떻게 준비하고 실천할 것인가에 대한 전략을 마련 하고 있습니다. 어떻게 하면 지역이 골고루 잘 살 수 있을지에 대한 비전과 행 · 재정, 지역경제 · 산업, 지 역의 삶의 질 문제에 대한 세 가지 목표를 설정하였 습니다.
앞서 설명드린 바 있는 지속가능한 자치분권의 문 제를 어떻게 풀 것인가, 균형발전과 혁신성장을 위해 서 지역의 선순환 구조를 어떻게 구축할 것인가, 지역 주민이 스스로 만들고 함께 누릴 수 있는 지역의 삶, 지역의 공동체를 어떻게 구축할 것인가라는 문제가 핵심입니다. 이 세 가지 목표에 대해 구체적인 전략, 세부적인 과제들을 설정하고 있습니다.
행 · 재정 측면에서는 지속가능한 자치분권의 생태 계 구축을 목표로 효율적인 ‘광역지방정부’ 구축과 더 불어 기초지자체의 역량을 강화하고, 교육 · 복지 · 지 역경제 관련 국가기능을 지방에 이양함으로써 지역의 자기결정권을 구현하며, 자율성과 책임성 기반의 중 앙 · 지방재정 관계를 정립하기 위한 방안을 마련하고 있습니다.
지역경제 및 산업 측면에서는 균형발전과 혁신성장 을 위한 지역선순환체계 구축을 목표로 초광역 기반 의 네트워크형 산업경제공간 형성, 자족성장을 위한 지역혁신기반 조성, 농산어촌 르네상스시대 구현을 위한 과제를 발굴하였습니다.
KRIHS가 만난 사람 22
스스로 만들고 함께 누리는 지역의 삶과 공동체 구 현을 위해 다지역 거주 활성화와 과소지역 관리, 문화 적 지역재생, 지역협동의 복지 공동체 구현을 위한 방 안을 고민하고 있습니다.
서 인터뷰에 응해주셔서 감사드리며 마지막으로 국토연 구원에서 자치분권을 통한 포용국가 실현을 위한 연구를 진행하는 데 있어서 당부하고 싶은 말씀이 있으시면 부 탁드립니다.
소 국토연구원에서 수행하고 있는 분권형 국정 거버넌 스 구축 관련 연구에 자문을 한 바 있습니다. 국토연 구원이 균형발전의 문제뿐만 아니라 지방분권을 통해 서 지역의 교육, 복지, 산업, 일자리를 어떻게 하면 지 역이 스스로 알아서 만들어낼 수 있을 것인가에 대한 고민을 하고 있다는 데에 기뻤습니다. 앞으로도 그것 에 대한 답을 구체화하는 연구를 다양하게 수행해주 시기를 기대합니다. 자치분권과 관련하여 단순히 지 방자치단체장의 권한을 강화하는 식의 지방분권이 아 니라 국가의 구조를 어떻게 개혁할 것인가라는 차원 에서 접근하는 연구들이 많이 필요한 시점이라고 생 각합니다.
중앙정부의 힘이 강력하여 매머드가 될 때는 지역 의 문제를 간과하기 쉽습니다. 어떻게 하면 큰 틀에 서 지역의 문제를 해결하는 분권형 정부를 구현할 것 인가, 자치분권과 균형발전을 위한 미래형 국가운영 시스템을 어떻게 만들 것인가라는 문제를 지속적으로 고민해주시기 바랍니다.
2019년 현재 중앙부처가 지방정부에 내려주는 국고 보조금이 4629개입니다. 국가재정이 지방으로 내려 갈 때 용도가 정해지고, 수많은 사업으로 쪼개져 내려 갑니다. 이러한 방식은 국가재정의 비효율적 집행을 초래합니다. 앞으로 국가재정이 고도성장기처럼 크게
늘어날 것이라 기대하기는 어렵습니다. 이러한 국고 보조시스템이 합리적인지, 지방정부가 지속가능한 자 치분권 시스템을 구축할 수 있는 재정시스템을 어떻 게 마련할지 등에 대해서도 국토연구원이 종합적으로 고민해주시면 좋겠습니다.
소순창
•건국대학교 인문사회융합대학 공공인재학부 행정학전공 교수
•전 경제정의실천시민연합 정책위원장
