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2021년 2월 박사학위논문
닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재편 시도
- 닉슨독트린과 남북한 데탕트를 중심으로 -
조선대학교 대학원
정치외교학과
김 차 준
[UCI]I804:24011-200000373221 [UCI]I804:24011-200000373221
닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재편 시도
- 닉슨독트린과 남북한 데탕트를 중심으로 -
Nixon Administration’s Attempt to Rebuild the Cold War Order on the Korean Peninsula
: Focusing on the Nixon Doctrine and the South-North Korean Détente
2021년 2월 25일
조선대학교 대학원
정치외교학과
김 차 준
닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재편 시도
- 닉슨독트린과 남북한 데탕트를 중심으로 -
지도교수 기 광 서
이 논문을 정치학 박사학위 신청논문으로 제출함
2020년 10월
조선대학교 대학원
정치외교학과
김 차 준
- v -
목 차
Abstract · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ⅹ
제1장 서론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1
제1절 연구목적 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1
제2절 기존연구 검토 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·4
제3절 연구범위와 방법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·10
1. 연구범위 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·10
2. 이론적 배경과 연구방법 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·11
3. 논문의 구성 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·26
제2장 미국의 냉전정책과 한반도 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·28
제1절 냉전정책의 형성과정 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·28
1. 냉전의 확장 개념 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·28
2. 형성과 추진방식 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·31
제2절 냉전정책의 전개와 한반도 냉전의 미국 중심주의 · · · · · · · ·39
1
. 미·소 갈등의 확장과 냉전정책의 증대 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·39
2. 미국의 한반도에 대한 지정학적 이해관계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·45
- vi -
제3장 닉슨독트린과 한반도 냉전질서 재편 구상 및
갈등(1969-1970) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·51
제1절 냉전의 심화와 냉전정책의 변화 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·51
1
. 주변부 개입의 한계와 닉슨독트린의 등장 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·51
2. 미·중·소 전략적 대(大)삼각관계와 적대국 정책의 조정 · · · · · ·57
제2절 한반도 냉전질서 구상과 한계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·68
1. 1960년대 후반 한반도 정세와 대한반도 정책 재검토 · · · · · · · · · · · · · · ·68
2. 닉슨독트린의 한국 적용과 일본의 역할 확대 문제 · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·76
제3절 한국방위 정책의 전환과 한·미 갈등 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·81
1. 주한미군 철수와 국군현대화사업의 내부 논의과정 · · · · · · · · · · · · · · · · ·81
2. 한·미 협상과 갈등: 외교적 보증 논의를 중심으로 · · · · · · · · · · · · · · · · · ·99
제4절 북·미 갈등과 대립 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·124
1. 북한 유엔참여 저지와 한계 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·124
2. 북·미 군사대결과 그 결과: EC-121기, OH-23G 헬리콥터 격추사건· · · · · · · · · · · · · · · · ·137
제5절 소결 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·153
제4장 데탕트와 한반도 냉전질서 재편 시도 및 좌절(1971-1974) · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·156
제1절 미국의 대중, 대소 전략적 접근 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·156
1. 대소 협력과 갈등 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·156
- vii -
2. 대중 협력과 봉쇄완화 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·163
제2절 미·중 대화와 한반도 냉전질서의 재편 추구 · · · · · · · · · · · · · ·169
1. 키신저-저우언라이의 한반도 평화협정 쟁점화 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·169
2. 평화협정과 종전 사이: 남북한 데탕트 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·181
3. 한반도 냉전질서의 위계적 재구성위한 구상 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·197
제3절 한국방위 정책의 실행과 조정 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·209
1. 국군현대화 방향의 전환: 지상군에서 공군으로 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·209
2. 미군 철수 논쟁의 제동: 추가 철수론에서 신중론으로 · · · · · · · · · · · ·222
제4절 ‘두 개의 한국’ 정책 추진과 한반도 냉전질서 재편 시도· · · · · · · · · · · ·237
1. 북·미 상호 접근과 남·북·미의 ‘두 개의 한국’ 정책 · · · · · · · · · · · · · ·237
2. ‘두 개의 한국’ 정책 적용: UNCURK와 UNC 해체 논쟁 · · · · · · · · · · ·259
3. 북·미 ‘평화’경쟁과 한반도 냉전질서 재편의 실패 · · · · · · · · · · · · · ·279
제5절 소결 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·301
제5장 결론 및 함의 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·305
제1절 결론 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·305
제2절 함의 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·311
참고문헌 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·314
부록 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·332
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표 목차
<표 1> 중·소분쟁에 대한 정책 방안 ···60
<표 2> 침투에 의한 사상자 현황 ···71
<표 3> 존슨 행정부 말 회계연도별 대남 군사, 경제지원 일정(FY 1970~1975) ···74
<표 4> 한·미 무력구조 선택지에 따른 한·미의 지출 비용(1970~1974 회계연도) ···85
<표 5> 변경된 한·미 무력구조 선택지에 따른 한·미의 지출 비용(1971~75 회계연도) ···95
<표 6> 한·미 공동성명 미국 초안과 한국 수정안 ···117
<표 7> 유엔의 한반도 문제논의에 관한 남북한 지지율 변화 ···131
<표 8> 미국이 준비한 미·중 공동성명의 두 가지 초안 ···181
<표 9> 미·중 공동성명 초안의 한반도 관련 문구 변화(1971.10) ···185
<표 10> 미국의 한반도 쟁점 사안에 대한 견해(닉슨 방중 시) ···192
<표 11> FY 1974 PARA Korea에 나타난 대한반도 정책 ···202
<표 12> 남북타협에 대한 미국의 방안 ···205
<표 13> 1971-1975 회계연도 국군현대화사업 지원 비용 ···210
<표 14 > 군별 현대화사업 세부 규모 ···210
<표 15> 국군현대화사업 자금조성 부분 예산삭감 현황(FY 1971-75) ···214
<표 16> 국군현대화 방안 ···216
<표 17> 한반도에서 미국의 이해관계와 목표(1972-1975) ···242
<표 18> ‘두 개의 한국’ 정책의 목표와 조치 ···252
<표 19> 정전협정 대안 및 후속 쟁점 ···271
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그림 목차
<그림 1> 냉전정책의 구조 ···39
<그림 2> 군별 국군현대화 지원 규모(1970~1974 회계연도) ···88
<그림 3> 제290차 군사정전위원회 회담장 모습 ···141
<그림 4> 북한과 미국의 한반도 평화 구상(1974년) ···294
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ABSTRACT
Nixon Administration’s Attempt to Rebuild the Cold War Order on the Korean Peninsula
: Focusing on the Nixon Doctrine and the South-North Korean Détente
Kim, Cha-Jun
Advisory: Prof. Kee, Kwang-Seo Dept. of Political Science & Diplomacy Graduate School of Chosun University
This study analyzed the Nixon administration’s Cold War policy on the with regard to the Korean Peninsula, examining the U.S.’s attempt to rebuild the Cold War order in the Korean Peninsula, and the outcome of these policies to identify their implications for the world today. This study analyzed the plan to rebuild the Cold War order on the Korean Peninsula, its implementation, and its results from 1969 to 1970, which is when the U.S. was considering applying the Nixon Doctrine to the Korean Peninsula, and from 1971 to 1974, which was when the Nixon Doctrine was actually applied on the Korean Peninsula while détente was being pursued between South Korea and North Korea. This analysis was accomplished by first reviewing historical materials related to the Nixon administration’s foreign affairs and security policies, then comparing them with other countries’ related historical materials to analyze how the Nixon administration rebuilt the Cold War order on the Korean Peninsula.
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This study showed that the Nixon administration’s attempt to rebuild the Cold War order on the Korean Peninsula ended in vain. During the first period of analysis, from 1969 to 1970, the Nixon administration planned to sustain the Cold War order on the Korean Peninsula by linking Japan and South Korea in military and security terms through the Nixon Doctrine. However, this plan was not implemented because of the limited role that Japan ultimately played. In the second period of analysis, from 1971 to 1974, the Nixon administration tried to reorganize the Cold War order on the Korean Peninsula into a hierarchical structure, but this attempt was also frustrated due to the failure to reach an accommodation between the two Koreas, the differences between North Korea and the U.S.
This study made four main contributions through its analysis of the Nixon administration’s rebuilding of the Cold War order on the Korean Peninsula. First, it showed that the U.S.’s Cold War policy with regard to the Korean Peninsula changed over time. It showed that the Nixon administration’s Cold War policy with regard to the Korean Peninsula was not one of conflict based on the fixed triangular relationships between South Korea; the U.S. and Japan; and North Korea, China, and the U.S.S.R., but instead pursued the rtransformation of the relationships into a hierarchical structure of the United States, China, and North and South Korea.. This model was formulated to reflect the changes in the relationships between powerful nations and the relationship between South Korea and North Korea.
Second, this study showed that the Nixon administration’s attempt to rebuild the Cold War order on the Korean Peninsula was frustrated by North Korea’s request to sign a peace agreement with the U.S. Previous studies identified the competition between the South Korean and North Korean regimes, shortcomings in the cooperation between South Korea and the U.S. towards North Korea, and a lack of collaboration between the U.S. and China due to the indifference of Deng Xiaoping as the reasons that the U.S. failed to stabilize the Cold War order on the Korean Peninsula. However, these reasons were not the fundamental causes of the failure to implement the policy. The Nixon administration’s pursuit of rebuilding the Cold War order on the Korean Peninsula was frustrated due to the U.S.’s excessive focus on getting China’s cooperation, its complacency in seeking an accommodation between
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South Korea and North Korea, and, ultimately, a failure to persuade North Korea to accept such an order.
Third, this study showed that the détente between South Korea and North Korea pursued by the U.S. was not simply a result of cooperation between the U.S. and China but rather grew out of Zhou Enlai’s call for a peace agreement in Korean Peninsula and Kissinger’s plan in response to terminate hostilities on the Korean Peninsula. It was difficult for both the U.S. and South Korea to accept Zhou Enlai’s call for a peace agreement and it was evident that North Korea would request more with regard to Kissinger’s plan to terminate hostilities. Ultimately, the U.S. started to try to establish a consensus with China over the stabilization of the Korean Peninsula. As a result, the U.S. pursued détente between South Korea and North Korea.
The Nixon administration’s attempt to rebuild the Cold War order on the Korean Peninsula was focused on reinforcing and internalizing the divisions on the Korean Peninsula because any détente would only be between South Korea and North Korea.
However, even if the Nixon administration proposed détente between South Korea and North Korea with the purpose of internalizing the division of the Korean Peninsula, there was no guarantee that it would work. Insisting that détente was pursued to internalize the division of the Korean Peninsula is a criticism based solely on the results. The principle agents on the Korean Peninsula need to wisely respond to changes in the U.S.’s policies with regard to the Korean Peninsula to make good use of them.
Key Words: Nixon Doctrine, Détente, Cold War Policy, Cold War Order, Korean Peninsula, Henry A. Kissinger, Zhou Enlai, Peace Treaty, Ending the Korean War, ‘Two Korea’ Policy, EC-121, OH-23G, United Nations Command(UNC), United Nations Commission for the Unification and Rehabilitation of Korea(UNCURK)
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주요 약어 정리
1. 본문, 각주의 주요 약어 표현
Ÿ National Security Study Memoranda → NSSM(국가안보연구비망록).
Ÿ National Security Decision Memoranda → NSDM(국가안보결정비망록).
Ÿ Policy Analysis and Resource Allocation → PARA(정책분석 및 재원 할당).
Ÿ United Nations Commission for the Unification and Rehabilitation of Korea → UNCURK(한국통일부흥위원단).
Ÿ United Nations Command → UNC(유엔군사령부).
Ÿ National Security Council → NSC(국가안보회의).
Ÿ Washington Special Actions Group → WSAG(워싱턴특별행동반).
Ÿ Senior Review Group → SRG(선임검토조직).
Ÿ Review Group → RG(검토조직).
Ÿ Strategic Arms Limitation Talks → SALT(전략무기 제한 협상).
Ÿ Demilitarized Zone → DMZ(비무장지대).
Ÿ Public Law 480 → PL-480(미 공법 480호).
Ÿ Foreign Military Sale → FMS(해외군사판매).
Ÿ Fiscal Year → FY(회계연도).
Ÿ Department of Defense → DOD(미국 국방부).
Ÿ Agency for International Development → AID(미국 국제개발처).
Ÿ Department of State → DOS(미 국무부).
Ÿ Southeast Asia Collective Defense Treaty → SEATO(동남아시아조약기구).
2. 주요 사료 인용 약어 표현
Ÿ National Archives and Records Administration → NARA(미국 국립문서기록관리청).
Ÿ Record Group → RG(문서군).
Ÿ Series: Subject Numeric File → SNF(주제별 번호 분류 시리즈).
Ÿ Foreign Relations of United States → FRUS(미국 대외관계사료집).
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■ 닉슨 대통령 관련 자료
Ÿ Nixon Presidential Materials Staff, National Archives and Records Administration → NPM NARA.
Ÿ Richard Nixon Library and Museum → NPL.
Ÿ National Security Council Institutional Files → H-files.
Ÿ National Security Council Files → NSC Files.
Ÿ Henry A. Kissinger(HAK) Office Files → HAK Files.
■ 포드 대통령 관련 자료
Ÿ Gerald R. Ford Library → GFL.
Ÿ National Security Adviser’s Files, NSC East Asian and Pacific Affairs Staff Files → NSA, NSC, EA/P.
Ÿ National Security Adviser’s Files, Memoranda of Conversations, 1973-77 → NSA, MemoCon.
Ÿ National Security Adviser’s Files, Trip Briefing Books and Cables of Henry Kissinger → NSA, HAK Trips/Cables.
Ÿ National Security Adviser’s Files, Trip Briefing Books and Cables of President Ford
→ NSA, GRF Trips/Cables.
Ÿ National Security Adviser’s Files, KISSINGER REPORTS ON USSR, CHINA AND MIDDLE EAST DISCUSSIONS → NSA, HAK Reports.
제1장 서론
제1절 연구목적
본 논문의 목적은 닉슨 행정부가 추진한 한반도 냉전정책을 분석함으로써 이 시기 미국의 한반도 냉전질서 재편 시도과정과 결과를 고찰하고, 그것의 현재적 함의를 찾는 데 있다. 여기서 냉전정책이란 냉전시기 미국이 봉쇄와 동맹 수단을 활용하여 자신이 우위에 있는 냉전질서 유지를 통해 자국의 이익을 공고화하는 것을 목적으로 하는 대 외정책으로 규정한다.1)
미국은 냉전시기 자국 우위의 냉전질서를 유지하기 위해 노력했다. 그들은 적대 세력 인 소련과 그 동맹국을 봉쇄했고, 효율적으로 적을 봉쇄하기 위해 자신의 동맹국과 협 력을 추구했다. 세계적인 범위에서 실시된 미국의 냉전정책은 한반도에 큰 영향을 주었 다. 미국은 소련과 더불어 한반도 냉전을 설계자였고 한반도 냉전에 적극적으로 개입함 으로써 이곳에서 자신의 주도권을 유지했다.2) 초기 한반도 냉전이 미·소 경쟁구조에 의해 형성되고 출발했을 수 있지만, 이후 한반도에서 냉전이 유지되는 데 미국의 한반 도에 대한 정책적 이익과 고려가 크게 작용했다.3) 미국은 한국전쟁을 기점으로 한반도 에서 본격적으로 냉전정책을 추진했다. 아시아 공산주의의 남하를 막기 위해 북한을 봉 쇄했고, 남한과는 굳건한 동맹을 유지함으로써 이러한 봉쇄정책에 큰 도움이 됐다. 이 를 통해 그들은 한반도에서 주도권을 잃지 않고 자국의 이해관계를 관철하려 했다. 따 라서 한반도 냉전체제를 이해하는 데 미국이 한반도에서 실행한 냉전정책을 살펴보는 것은 다른 것을 우선한다고 할 수 있다.
미국의 냉전정책은 닉슨 행정부 시기 변화를 맞이했다. 미국은 닉슨독트린을 통해 동 맹국에 대한 지원을 약속했지만, 핵 공격 이외의 침략에 대해서는 각국이 스스로 해결 하도록 유도했다. 그 결과 해외에 주둔하고 있던 미군은 철수를 시작했다. 미군 철수 정책은 미국과 동맹국 사이에 뜨거운 감자가 되었다. 닉슨독트린은 닉슨 행정부의 대외
1) 냉전정책에 관해서는 본 논문의 2장 1절에서 보다 자세히 설명할 것이다.
2) 정용욱, “미소의 분할점령과 한반도 냉전구조의 형성,” 한국사연구회 편, 한국사 길잡이 하(서울:
지식산업사, 2008), 379쪽.
3) 그랙 브라진스키 지음, 나종남 옮김, 대한민국 만들기, 1945-1987(서울: 책과 함께, 2011), 16쪽; 브 루스 커밍스 지음, 김동노 외 옮김, 브루스 커밍스의 한국현대사(서울: 창작과 비평사, 2001), 295~298쪽.
정책 원칙으로서 모든 동맹국에 영향을 미쳤지만, 실제로는 아시아 지역에 중점을 두고 있었다.4) 그리고 거의 동시에 닉슨 행정부는 중국과 소련에 대해 데탕트 정책을 추진했 다. 당시 미국의 공산주의 강대국과 데탕트 추진은 두 가지 효과가 있었다. 먼저 데탕 트는 적대국과 긴장 완화를 목표로 했기 때문에 닉슨독트린으로 인해 발생할 수 있는 역내 질서의 불안정성을 약화시키는 데 도움이 됐다. 다른 하나는 데탕트를 중·소 분 쟁을 활용하면서 추진했다는 점에서 미·중·소 전략적 대(大)삼각관계에서 미국 우위 의 강대국 질서를 유지하는 데 도움이 됐다.
닉슨 행정부는 변화하는 냉전정책을 한반도에도 적용했다. 닉슨독트린의 한반도 적용 은 주한미군 철수와 국군현대화 정책으로 나타났다. 한편 1960년대 중반 이후 한반도에 서 북·미, 남북한 간 군사 충돌은 절정을 향해 치닫고 있었다. 남한은 북한의 침략성 을 이유를 들면서 미국의 한국방위 정책에 반발했다. 하지만 미·중 데탕트는 기존의
‘한·미(·일)’ 삼각관계와 ‘북·중(·소)’ 삼각관계를 중심으로 유지되었던 한반도 냉전질서를 흔들었고 미국과 중국은 남북한에 데탕트를 독려했다.5) 남북한 역시 이에 대응하지 않을 수 없었다. 한국전쟁 이후 처음으로 남북대화가 시작됐고, 1972년 7.4 남 북공동성명으로 상징되는 남북한 데탕트 국면이 조성됐다. 닉슨 행정부는 미·중, 남북 한 데탕트를 기반으로 한반도에서 냉전적 대결 구도를 희석하기 위해 한반도 냉전질서 를 재구성할 것을 계획했고, 그 결과 ‘두 개의 한국’ 정책이라는 이름으로 변화된 한 반도 냉전정책을 추진했다. 그들은 정전협정 수정논의, 유엔군사령부 해체 등 한반도 관련 쟁점 사안들에 대한 정책변화를 이끌었고, 이를 바탕으로 한반도 냉전질서 재편 시도를 본격화했다. 한국전쟁 이후 처음으로 한반도 냉전질서에 가시적인 변화가 추구 한 것이다. 하지만 남북한 데탕트는 1년가량 유지되다가 다시금 적대적 관계로 회귀했 다. 북·미는 상호 탐색과 접근이 이루어지기도 했으나 적대관계를 벗어나지 못했다.
곧이어 닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재편 시도는 위기에 봉착하고 만다.
세계적인 범위에서 냉전이 끝난 지 수십 년이 흘렀지만, 한반도는 여전히 냉전의 굴 레에서 벗어나지 못하고 있다. 본 논문은 냉전이 종결되고 국가 간 상호의존이 강화됐 음에도 불구하고 한반도에서 냉전 이후 새로운 질서 창출이 어려움을 겪고 있는 이유 를 닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재편 시도과정을 통해서 찾을 수 있다고 본다. 물론
4) 빅터 차 지음, 김일영·문순보 옮김, 적대적 제휴(서울: 문학과 지성사, 2004), 107쪽.
5) 본 논문에서는 한반도 데탕트와 남북한 데탕트를 구분해서 사용한다. 남북한 데탕트는 남북한이 중 심이 되어 한반도에서 데탕트를 창출하는 것을 말한다. 한반도 데탕트는 남북한 데탕트뿐만 아니라 북미 데탕트까지 포함하는 것을 의미한다.
1970년대와 현재 한반도를 둘러싸고 있는 국제적 환경과 남북한의 역량은 크게 변화했 다. 하지만 관계의 본질은 그러한 변화의 양을 따라가지 못했다. 1970년대 전반기 미국 의 한반도 냉전질서 재편을 실패하게 한 구시대적 유물들은 현재에도 여전히 극복의 대상으로 남아 있다. 그뿐만 아니라 이 시기는 남·북·미·중의 복합적인 협력과 갈 등, 남북한 데탕트의 흥망 등 짧은 기간 역동적으로 이루어진 미국의 한반도 냉전질서 재편과정을 역사적 접근을 통해 확인할 수 있다는 장점이 있다.
본 논문은 닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재편 시도와 실패과정을 분석하고, 이를 성찰의 기회로 삼아 21세기 한반도 냉전질서의 전환 가능성을 모색할 때 지적으로 유 용하게 이바지하고자 한다. 닉슨 행정부 시기 수면 위로 떠 오른 한반도에서 데탕트, 종전과 평화, 정전협정 수정과 유엔군사령부 문제와 같은 쟁점들은 현재에도 여전히 중 요한 사안이라는 점에서 본 논문은 분단을 극복하려는 이들에게 하나의 비교적 시각을 제공해줄 수 있다고 생각한다.
본 논문은 닉슨 행정부 한반도 냉전질서 재편 구상과 이를 정책적으로 추구하는 과 정을 분석한다. 이 과정에서 닉슨 행정부 시기 미국의 한반도 정책을 분석한 기존 연구 에서 미흡하게 다루어졌던 쟁점 사안을 재검토하거나 새롭게 조명한다. 구체적인 내용 은 다음과 같다.
첫째, 미국의 남북한 데탕트 구상에 대한 새로운 규명이다. 저우언라이의 한반도 평 화협정과 이의 대응 차원에서 제시된 키신저의 남북한 종전 구상을 살펴봄으로써 남북 한 데탕트의 시작점을 밝힌다. 둘째, 미국의 한반도 냉전질서 재편의 관점에서 ‘두 개 의 한국’ 정책을 재조명함으로써, ‘두 개의 한국’ 정책을 단순히 분단질서의 영구화 또는 안정화로만 분석해온 기존의 논의에 대한 비판적 시각을 제공한다. 셋째, 냉전기 북·미 관계에 대한 이해의 폭을 넓힌다. 북·미 관계를 적대적인 것으로만 분석한 연 구 경향을 극복하고, 갈등과 대립 속에서도 상호 접근 모색, 접촉이 이루어지는 과정을 세밀히 살펴본다. 넷째, 북한의 북·미 평화협정 체결 제안을 새롭게 이해한다. 북한의 북·미 평화협정 체결 제안이 단순히 북·미 관계 개선만을 목적으로 한 게 아닌 미국 의 한반도 냉전질서의 재편구상에 맞대응해서 제시된 것임을 밝힌다.
제2절 기존연구 검토
기존 연구 검토는 ① 닉슨 행정부의 한반도 정책에 대한 전반적인 평가, ② 닉슨독트 린과 데탕트가 닉슨 행정부의 한반도 정책에 적용되는 과정을 다룬 연구, ③ 미·중, 한·미, 북·미 관계의 맥락에서 진행된 닉슨 행정부의 한반도 정책을 분석한 연구 등 세 가지로 나누어 진행할 것이다.
첫 번째, 닉슨 행정부의 한반도 정책에 대한 전반적인 평가 문제이다. 닉슨 행정부의 대외정책은 익히 알려져 있다시피 현실정치(real politics)에 기반한 정책이다. 키신저는 다양화되는 세계에서 미국이 이전처럼 모든 것을 해결하려는 것은 비현실적이라고 생각 했다.6) 이는 곧이어 기존의 양극체제에 기반한 냉전체제를 유지하기보다는 힘이 다극화 된 현실을 수용해서 냉전체제에 변화를 모색하는 것으로 나온다.7) 하지만 ‘변화’는 냉전을 해체하고 미국이 세계 여러 지역에서 물러나는 방식이 아닌 해당 지역에서 안정 적으로 미국이 머물면서 개입의 끈을 유지하는 것을 전제로 했다.8) 닉슨 행정부의 닉슨 독트린과 데탕트 정책은 변화하는 미국의 대외정책 핵심이었다.
이와 관련하여 박태균은 닉슨 행정부가 닉슨독트린과 데탕트를 추구함으로써 미국의 한반도 정책이 한국 중심의 통일정책(현상 변경)에서 안정적인 현상유지 정책으로 변화 했고, 그 결과 ‘두 개의 한국’ 정책으로 발전했다고 본다.9) 만일 한반도 통일을 통해 서 한반도 냉전체제를 해체하는 것이 현상변경이라면, 닉슨 행정부의 한반도 정책은 현 상유지 정책이라고 할 수 있다. 하지만 미국이 한국전쟁 이후 유엔에 의한 한국통일의 정당성을 주장해왔으면서도 동시에 한반도 냉전체제를 유지하는 데 주력해왔음은 부인 할 수 없다. 닉슨 행정부 이전 미국의 한반도 정책은 한반도 통일 정책과 분단질서 유 지정책이라는 서로 모순되는 정책을 담고 있다.
한편 최근 북한 문헌은 한국전쟁 이후부터 줄곧 미국은 겉으로는 유엔을 통해서 한 반도 통일정책(현상변경)을 주장했지만 실제로는 한반도 분단을 유지하는 정책(현상유 지)을 폈다고 주장한다.10) 하지만 닉슨 행정부의 한반도 정책 속성이 이전 시기와 차이
6) John Lewis Gaddis, Strategies of Containment(New York: Oxford University Press, 1982), p. 278.
7) 제임스 E. 도거티·로버트 L.팔츠그라프 지음, 이수형 옮김, 미국외교정책사(서울: 한울아카데미, 1997), 354쪽.
8) Richard Nixon, RN: The Memoirs of Richard Nixon(New York: Grosset and Dunlap, 1978), p. 395.
9) 박태균, 우방과 제국, 한미관계의 두 신화(파주: 창비, 2006), 326~344쪽.
10) 김준혁 편집, 조선문제가 국제화되기까지 제4권(평양: 외국문출판사, 2017), 12쪽. 북한 역시 한반 도 분단질서의 변경과 유지 사이에서 처음부터 일관된 입장은 아니었던 듯하다. 평화협정을 중심으 로 한반도 정전체제 유지 또는 변경 문제를 보면 북한은 1954년 제네바회의 직후 통일방식에 대한
가 없다는 북한의 주장은 설득력이 약하다. 닉슨 행정부 들어 처음으로 미국은 한국전 쟁 이래 유지되어온 한반도 냉전 질서에서 변화를 모색했다.11) 그 모색의 결과 등장한
‘두 개의 한국’ 정책은 전통적인 한반도 냉전 구도인 한·미(·일)와 북·중(·소) 대 립 관계를 미·중-남북이라는 위계적인 모습으로 전환하려 했다. 이러한 점에서 보면, 닉슨 행정부의 한반도 정책에는 설령 현상유지의 속성이 기본적으로 내포되어있다 할 지라도 그 안에서 변화의 흐름이 존재했다고 볼 수 있다. 닉슨 행정부의 한반도에서 긴 장완화 또는 정전협정 수정 추구의 실패들만 보지 말고 실패에 이르는 과정을 성찰적 인 태도로 접근하는 게 중요하다.
미국의 한반도 정책에 대한 평가 문제와 관련하여 닉슨 행정부가 추진한 한반도 정책 의 실패 원인을 다루는 연구 역시 검토해볼 필요가 있다. 이 분야를 선도해온 박건영은 미·중 관계와 한반도가 긴밀하게 연계되어 남북대화가 추진됐지만, 남북한이 대화 국면 을 자신의 정치권력 강화에 이용함으로써 한반도 냉전의 안정화와 변화의 동력이 상실 됐다고 말한다.12) 이동준 역시 이와 유사하게 미국의 한반도 안정화 정책이 제대로 시행 되지 못한 이유로 미·중이 협조를 강화한 것과 달리 남북한은 대결로 회귀했고, 미·중 의 남북한에 대한 영향력 역시 한계를 드러낸 것에 찾는다.13) 하지만 남북한을 분리해서 남북한 데탕트 실패의 원인을 분석할 필요가 있다. 박정희는 미·중 대화에서 한국이 소 외되는 것을 우려했고 주한미군 철수에 따른 위기의식도 강했다고 분석했다.14) 김일성 의 경우 변화하는 정세를 부담스럽게 받아들이긴 했지만, 데탕트 국면을 활용해 통일정 책에서 유리한 환경을 조성하려고 했다.15) 한반도 안정적 현상유지에 대해 미국과 중국 의 이해관계는 일치했을지 몰라도 이를 바라보는 남북한은 서로 상충하고 있었기 때문 에 한반도에서 긴장 완화는 오래가지 못했다.
반면 신욱희는 한·미가 북한에 대해 긴밀한 공조를 유지했다면 한반도에서 데탕트는
합의 도출이 이루어지지 않자 정전의 평화적 유지에 관심을 보였다. 이후 1960년대에는 남북한 평화 협정을 주장했는데, 이는 실질적으로는 남북한 불가침협정을 의미했다. 그리고 1972년 1월 김일성이 요미우리신문 기자와 인터뷰에서 처음으로 “정전협정을 남북한 평화협정으로 대체”를 주장했다. 이 후 1974년 3월에는 “정전협정을 북미 평화협정 체결로 대체”를 주장했다. 임수호, “한반도 평화체제 의 논의의 역사적 경험과 쟁점,” 한국정치연구 제18집 2호(2009), 55~56, 66쪽.
11) 신욱희, “기회에서 교착상태로: 데탕트 시기 한미관계와 한반도의 국제정치,” 한국외교사논총 제 26집 2호(2005), p. 261쪽.
12) 박건영, 박선원, 우승지, “제3공화국 시기 국제정치와 남북관계: 7·4 공동성명과 미국의 역할을 중심 으로,” 국가전략 제9권 4호(2003).
13) 이동준, “미중화해와 한반도 문제의 변용, 1971-1973,” 정태헌 외, 미완의 데탕트: 1970년대 초 동 북아시아 냉전의 변용(서울: 매봉, 2017), 46~47쪽.
14) B. K. Gills, Korea versus Korea(London: Routledge, 1996), p. 155.
15) 김지형, 데탕와 남북관계(서울: 선인, 2008), 77, 98~99쪽,
단기간에 끝나지 않았을 것이라고 말한다.16) 하지만 이 시기 한·미 관계는 갈등 국면에 서도 정책적 협조는 계속됐다. 부족했던 것은 북·미 적대관계 완화였다. 한국과 미국이 북한에 대한 적대관계를 완화하지 않는다면 한반도에서 데탕트는 오래갈 수 없다는 것 은 당연한 이치이다.
두 번째, 닉슨독트린과 데탕트가 닉슨 행정부의 한반도 정책에 적용된 결과를 조명한 연구다.17) 리트워크(Robert S. Litwak)에 의하면, 일반적으로 닉슨독트린과 데탕트는 상 호 보완적 관계를 맺고 있다고 평가받는다.18) 그에 의하면 닉슨 행정부는 닉슨독트린을 동맹국에게 안정적으로 적용하기 위해서 적대국과 데탕트를 추진해 동맹국이 불안하지 않게 조치할 필요가 있었고, 동시에 닉슨독트린의 추진을 통해서는 소련과 중국에게 미 국이 과거와 같은 전면적인 개입정책으로부터 멀어지고 있다는 것을 인식하게 함으로 써 데탕트 정책의 진실성을 확인시켜줬다는 것이다.19)
닉슨독트린과 데탕트가 한반도에 끼친 영향을 다룬 연구를 살펴보자. 남주홍은 닉슨독 트린과 데탕트라는 미국의 대외정책 변화가 한국의 안보에 좋지 않은 영향을 주었다고 본다.20) 한반도에서 닉슨독트린의 적용은 주한미군의 철수 논쟁을 불러왔고 그로 인해 한·미 갈등이 깊어지는 결과를 가져왔다. 이런 상황에서 미·중 대화는 박정희에게 큰 위기로 다가왔다. 한편 마상윤과 박원곤에 의하면 미·중 데탕트가 강화될수록 미군의 주둔 명분은 약화할 수밖에 없었다. 따라서 박정희는 미국으로부터 국군현대화에 필요한 비용을 최대한으로 받아내어 최대한의 자주국방 노선을 추진하는 방향으로 나아가려고 노력하고 동시에 내부적으로는 일인 통치체제를 강화하기에 이르렀다고 한다.21) 이들 연 구에 의하면 닉슨독트린과 데탕트는 한국 내부에 부정적인 효과를 낳고 있었다.
유인석과 강석률은 미·중 데탕트로 인해 중국이 주한미군의 지역질서의 안정자 역할 을 받아들임으로써 한반도에서는 닉슨독트린의 적용이 변용되었다고 말한다.22) 주한미
16) 신욱희, “기회에서 교착상태로: 데탕트 시기 한·미 관계와 한반도의 국제정치,” 한국정치외교사논총
제26권 2호(2005).
17) 닉슨독트린과 데탕트 관계에 대해서는 1장 3절에서 자세히 기술하겠다.
18) Robert S. Litwak, Détente and the Nixon Doctrine(London: Cambridge University Press, 1984), p. 54.
19) Ibid., p. 193.
20) Joo hong Nam, America’s Commitment to South Korea: the First Decade of the Nixon Doctrine(Cambridge: Cambridge Universuty Press, 1986), pp. 97~105, 109~122.
21) 마상윤, 박원곤, “데탕트기의 불편한 동맹,” 역사비평 편집위원회 엮음, 갈등하는 동맹(서울: 역사 비평, 2010), 78쪽.
22) 유인석, ｢닉슨 행정부의 주한미군 철수정책: 안정자 역할과 부분감축｣(서울대학교대학원 박사학위논 문, 2006); 강석률, ｢닉슨독트린과 데탕트 그리고 한·미동맹: 억제의 추구와 동맹국 간의 갈등｣(서울 대학교대학원 외교학과 석사학위논문, 2004), 63~66쪽.
군의 한반도에서 정치적, 지역적 역할 강조로 인해 미군 철수가 완전하게 이루어지지 않았다는 것이다.
데탕트가 한반도에서 닉슨독트린 정책을 변용시켰다는 것을 넘어 양자가 서로 상충해 서 정책적 역효과를 일으켰다는 연구도 있다. 김수광은 닉슨 행정부가 한반도에서 데탕 트를 닉슨독트린보다 우선하면서 닉슨독트린이 목표로 했던 주한미군의 추가 철수가 유보되었고, 국군현대화사업 역시 지연됨으로써 미국의 한반도에 군사적 비개입, 지역 문제의 당사자 해결원칙이 관철되지 못했다고 분석한다.23) 그는 한반도에서 데탕트가 추구되는 시기에 오히려 강력한 한·미 군사연합체제 형성이 이루어지면서 남북한의 군사력 균형은 물론이고 전반적으로 닉슨독트린을 통해 한국에 관철하고자 했던 정책 이 미완 또는 군사적으로는 오히려 역효과를 불러왔다는 점을 강조한다.
한반도에서 닉슨독트린의 완전한 실행은 데탕트 정책이 진실성을 갖고 맞물려 진행될 때 그 실행 효과는 더 커질 수 있다. 이는 두 정책 모두 미국이 주도적인 역할을 갖고 추진했을 때 가장 큰 효과를 불러올 수 있다는 의미이다. 그런데 한반도에서 닉슨독트린 적용은 미국이 주도했지만, 데탕트는 남북한이 중심이 되어 진행되었다. 전재성에 의하 면, 미·중 데탕트에 영향을 받은 남북한 데탕트는 강하지 못한 데탕트였다고 한다.24) 남 북한 데탕트의 뿌리가 약한 상태에서 추진되는 닉슨독트린의 한반도 적용은 본래 목표를 달성하기 어려웠다. 남북한 데탕트가 후퇴하자 닉슨독트린의 한반도 적용 역시 후퇴했고, 결국 주한미군의 계속 주둔과 한국에 대한 방위 유지의 필요성만 남게 된 것이다.
본 논문은 닉슨독트린과 데탕트 정책의 상호보완성이 한반도라는 특수 렌즈를 통과하 면서 닉슨독트린과 남북한 데탕트는 서로에게 목표이자 수단이 되는 특성을 상실하고 남북한 데탕트가 닉슨독트린의 철저한 수단으로 전락할 개연성이 높다고 본다. 당연히 수단으로서 데탕트가 허약하면 닉슨독트린의 한반도에서 완전 적용 역시 멀어질 것이 고 반대로 수단이 충분히 강하면 닉슨독트린의 정책적 효과 역시 커질 것이다.
세 번째, 미·중, 한·미, 북·미 관계의 맥락에서 진행된 닉슨 행정부의 한반도 정책 을 분석한 연구이다. 먼저 미·중 관계 맥락에서 한반도 정책을 살펴본 연구다. 암스트 롱(Charles K. Armstrong)과 코치(John Barry Kotch)는 저우언라이(周恩來)의 후임으로 등 장한 새로운 대화 파트너로 덩샤오핑(鄧小平)이 한반도 문제 해결에 관심을 보이지 않 음으로써 키신저의 한반도 정전협정 수정과 UNC 해체구상은 좌절됐다고 말한다.25) 하
23) 김수광, ｢닉슨-포드 행정부의 대 한반도 안보정책 연구｣(서울대학교대학원 박사학위논문, 2008).
24) 전재성, “1960년대와 1970년대 세계적 데땅뜨의 내부구조,” 국제정치논총 제45집 3호(2005).
25) Charles K. Armstrong and John Barry Kotch, “Sino-American Negitiation on Korea and Kissinger’s
지만 정전협정 수정과 UNC 해체 실패에서 중국이 결정적으로 영향을 준 것은 아니었 다. 북한은 1960년대 중반 이후 자주노선을 확립했는데, 이 상황에서 중국이 북한의 핵 심이익에 침범하면서까지 미국의 요구를 들어줄 수는 없었다. 홍석률은 미·중 관계를 중심으로 한반도 문제의 핵심이었던 UNCURK와 UNC의 해체논의를 상세히 추적했다.26) 다만, 미·중 대화에서 평화협정 쟁점화와 키신저의 한반도 종전 모색과 후퇴 과정이 다루어지지 않고 있다. 조동준은 미·중 관계가 적수게임에서 동맹게임으로 전환하고 그로 인해 미국은 한국에는 대남 안보 공약 재확증, 지원강화 정책을 폈고, 북한에 대 해서는 무대응으로 일관했다고 주장한다.27) 하지만 닉슨 행정부는 소극적이나마 북한에 대한 접근과 접촉을 계속 모색하고 있었다.
다음으로 한·미 관계 맥락에서 닉슨 행정부의 한반도 정책에 주목한 연구를 살펴보 겠다.28) 한·미 관계는 기본적으로 동맹으로 묶여 있지만, 한·미 사이에 갈등은 빈번했 다.29) 박태균에 의하면 박정희는 남북한 체제경쟁에서 이길 수 있는 자신감이 없었고 북 한에 대한 경계심도 강했다. 한국 정부는 미국의 한반도 정책변화에 적극적으로 동조할 수 없었고, 그 때문에 한·미 사이의 정책적 불협화음은 컸다.30) 하지만 우승지에 따르 면, 한국 정부의 1973년 6.23 선언의 도출과정에서 보듯 한·미는 ‘두 개의 한국’이라 는 정책적 목표를 가지고서 긴밀하게 협력하고 있었고, 미국은 한국 정부의 정책 전환을 긍정적으로 바라보았다고 분석한다.31) 물론 한·미 갈등이 없었던 것은 아니지만, UNCURK와 UNC 해체, 정전협정 수정 문제 등에서 기본적으로 양국의 정책적 협력은 계 속된 것이다. 이를 통해 볼 때 닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재편 시도과정이 난항을 겪은 이유가 단순히 한·미 간의 협조 문제 때문만은 아니라고 추측할 수 있다.
닉슨 행정부의 대한 안보정책을 분석한 연구 역시 주목해야 한다. 유인석은 닉슨 행 정부의 주한미군 부분 철수가 미국의 확고한 정책이 아니었음을 밝혔다. 그는 주한미군 7사단 철수 이후 닉슨 행정부 내에서 미군의 추가 철수 논쟁이 지속됐고 이후 주한미 군의 안정자 역할이 강조되면서 부분 철수로 귀결이 되었다고 말한다.32)
UN Diplomacy,” Cold War History, Vol. 15, No. 1(2015).
26) 홍석률, 분단의 히스테리(파주: 창비, 2012), 106-109, 158~164쪽.
27) 조동준, “미·중대화에서 나타난 적수게임과 동맹게임: 한반도 사례와 월남사례비교연구,” 국제정치 논총 제45집 3호(2005).
28) 한미관계에 주목하는 연구성과들은 적지 않다. 앞서 인용한 연구를 제외하면 박원곤, “미국의 대한 정책 1974~1975년 -포드 행정부의 동맹정책 전환,” 세계정치 14권(2011); 홍석률, “닉슨독트린과 박정희 유신체제,” 내일을 여는 역사 26권(2006) 등이 있다.
29) 역사비평 편집위, 갈등하는 동맹(서울: 역사비평사, 2010), 4쪽.
30) 박태균, 우방과 제국, 한미관계의 두 신화, 336~340쪽.
31) 우승지, 남북화해론: 박정희와 김일성(고양시: 인간사랑, 2020), 111~119쪽.
마지막으로 닉슨 행정부 시기 북·미 관계 연구다. 냉전기 북·미 관계 연구는 2000 년대 들어서야 본격적으로 시작됐다.33) 홍석률은 미·중, 남북 데탕트 시기 낮은 수준 에서 진행된 북한과 미국의 상호 접근 과정을 밝혔다. 특히 북경에서 1973년 8월 낮은 수준의 외교적 접촉이 이루어졌음을 처음으로 규명하였다.34) 다음으로 닉슨 행정부 시 기 북·미가 군사적으로 충돌한 EC-121기 격추사건이 있다. 기존 연구는 북한의 군사 모험주의와 미국의 한반도 위기관리 정책의 맥락에 EC-121 사건을 다루었다.35) 그러나 이 사건의 발생과 이후 미국의 한반도 정책에 어떤 영향을 주었는지 대해서는 아직 충 분한 연구가 없다.
앞서 살펴본 연구들은 닉슨 행정부의 한반도 정책을 깊이 있게 다루려고 노력했다.
하지만 미국의 한반도 정책의 전체상과 그 세부적 이야기는 제대로 기술되지 못했다.
선행연구 대부분은 닉슨 행정부 시기 미국은 한반도 정책에 변화를 추구했고 그에 따 라 한반도 냉전의 안정화를 추구했다고 공통으로 지적한다. 그리고 닉슨 행정부의 한반 도 정책변화 모색이 실질적인 모습으로 드러나는 데 성공하지 못한 원인으로 남북, 한·미, 미·중 관계를 중심으로 찾으려고 노력했다.
본 논문은 위 선행연구들의 성과들을 참조하여 닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재 편 시도와 그 결과를 분석하도록 하겠다. 특히 본 논문은 북·미 관계에 주안점을 두겠 다. 한반도 냉전에서 북·미 관계는 핵심이다. 닉슨 행정부 냉전질서 재편 시도과정에 서도 이 관계가 어떤 영향을 주었는지 규명하겠다.
32) 유인석, ｢닉슨 행정부의 주한미군 철수정책(서울대학교대학원 박사학위논문, 2006).
33) 주요 연구로는 홍석률, “1970년대 전반 북·미 관계: 남북대화, 미·중관계 개선과의 관련 하에서,” 국제정치논총 제44집 2호(2004); 김차준, “1970년대 전반기 북한의 대미 접근: 미국조선친선공보센 터의 활동을 중심으로,” 현대북한연구 제20권 2호(2017) 등이 있다. 그리고 푸에블로호 사건을 중 심으로 북·미 협상을 살펴본 연구로는 이신재, ｢푸에블로호 사건이 북한의 대미 인식과 협상전략에 미친 영향｣(북한대학원대학교 박사학위논문, 2013); 정성윤, ｢북한의 푸에블로호 나포사건과 미국의 위기정책결정｣(고려대학교대학원 박사학위논문, 2007); 문정인·양성철, “한·미 안보관계의 재조명: 푸 에블로호 사건의 위기 및 동맹관리사례를 중심으로,” 안병준 편, 한국과 미국 1(서울: 경남대 극동 문제연구소, 1988) 등이 있다. 카터 시기 남·북·미 관계에 대한 연구로는 엄정식, “1979년 카터 대통 령의 남북미 3자회담 추진과 박정희 정부의 인식,” 한국정치학회보 제47집 1호(2013); 이완범, 카 터시대의 남북한: 동맹의 위기와 민족의 갈등(성남: 한국학중앙연구원, 2017); 홍석률, “카터 행정부 기 미국의 대한반도 정책과 3자 회담,” 한국과 국제정치 제32권 2호(2016) 등이 있다.
34) 홍석률, “1970년대 전반 북미관계: 남북대화, 미중관계 개선과의 관련하에서,” 국제정치논총 제44 집 2호(2004).
35) Richard A. Mobley, Flash Point North Korea: The Pueblo and EC-121 Crisis(Maryland: Naval Institute Press, 2003), pp. 98-141; Bernd Schaefer, “North Korean ‘Adventurism’ and china’s long Shadow, 1966-1972,” CWIHP Workng Paper, No. 44(Oct., 2004). 이 사건을 통해 이루어진 미국과 소 련의 군사적 협력과정을 고찰한 연구도 있다. 이신재, “EC-121기 사건과 한반도에서의 미·소 협력,”
군사연구 139집(2015).
제3절 연구범위와 방법
1. 연구범위
본 논문은 닉슨이 미국 대통령으로서 임기를 시작한 1969년부터 1974년 워터게이트 사건으로 사임할 때까지와 포드 대통령 전반부 일부 시기를 연구의 시간 범위로 설정 했다. 포드 행정부 시기 일부를 연구범위에 포함한 것은 닉슨 행정부와 한반도 정책의 연속성 때문이다. 닉슨 행정부 말기에 추진된 한반도 정전협정 수정과 같은 중요한 정 책들은 포드 행정부에서도 이어졌다.
논문은 크게 두 시기로 구분하였다. 첫 번째 시기는 닉슨독트린의 한국 적용이 구상 되는 1969년에서 1970년까지이다. 닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재편구상에서 일본 의 역할 한계가 다루어질 것이고, 미국이 중심이 되어 한국에 닉슨독트린이 적용되는 과정을 분석할 것이다. 두 번째 시기는 미·중, 남북한 데탕트를 기반으로 닉슨독트린 을 한반도에 안정적인 확대 적용해서 한반도 냉전질서의 재편을 추진했던 1971년부터 1975년까지이다. 미·중 데탕트와 남북한 데탕트를 기반으로 닉슨 행정부가 한반도 냉 전질서 재편 시도과정과 그 결과를 상세히 분석할 것이다.
본 연구의 시기적 범위에 포함되는 연구내용은 크게 2가지이다. 하나는 닉슨 행정부 의 한반도 냉전정책 구상과 그 내용에 관한 부분이다. 여기에는 미국의 강대국 관계, 한반도 정책변화를 분석한다. 다른 하나는 한반도 냉전정책의 구체적인 적용 부분이 다. 여기에서는 남북한에 대한 미국의 한반도 정책의 적용과 결과들에 대한 분석을 포 함할 것이다. 이러한 내용분석을 바탕으로 본 논문은 닉슨 행정부의 한반도 냉전질서 재편 시도와 실패과정을 추적할 것이고 그 핵심 내용을 결론에서 정리하도록 하겠다.
2. 이론적 배경과 연구방법
① 강대국 정치의 산물로서 세력균형 정책
국가는 정치결사체의 특수한 형태의 발현이기는 하지만 그 자체로서 자율성 (autonomy)을 가지고 있다.36) 국가 내부에 정부보다 상위의 정치체가 존재하지 않기 때 문에 정부의 정책은 사실상 최종적이며, 주권국가의 최고 결정이다. 국가의 자율성은 국제사회에서 주권국가로 드러난다. 현실주의 국제정치학은 ‘지배 없는’ 질서 (anarchy)에서 국가가 자신의 생존과 이익을 추구하는 것은 합리적인 행동이라고 본 다.37) 주권국들로 이루어진 국제정치 체제는 명목적으로 국가 간의 평등성을 강조하고 있지만, 반드시 준수해야 하는 도덕은 존재하지 않고 대립을 완벽하게 통제할 수 있는 중앙권력도 없다. 따라서 이러한 국제체제 아래에서 국가는 이기적으로 행동하기 마련 이다. 국가의 자율성은 국가가 하나의 행위자임을 전제로 하므로, 국가 역시 인간과 마 찬가지로 권력과 자신의 이익을 추구한다. 따라서 국가의 대외정책 목표는 자국의 이익 증대라고 할 수 있다. 이익 추구는 합리적이기 때문에 대외정책을 국가의 이익에 기반 해서 추진할 경우 정부는 정당성으로 획득할 수 있고 이익에 기반하지 않는 대외정책 은 대체로 부정당한다.
현실주의 국제정치에서 국익의 추구는 팽창을 유발할 가능성이 크다. 이 팽창에는 경 제적 목적을 위해 군사적 수단이 동원된다. 비록 군사력 같은 물리적 수단의 직접적인 사용은 가능하면 회피되겠지만, 물리적 힘은 상대방에게 강한 압박이 될 수 있다는 점 에서 팽창의 핵심이다. 그런데 한 국가의 경제, 군사적 팽창은 상대국의 이익을 감소시 키고, 더불어 그 상대국의 팽창을 위협으로 느끼게 한다. 상대국의 이익증대는 자국에 는 이익 박탈 위협을 준다고 할 수 있다. 특히 핵심 이익은 대부분 양보가능한 경우가 많지 않기 때문에 이익 추구는 기본적으로 상대적인 특성을 갖는다.38) 가장 극단적인 위협은 생존에 대한 위협이다. 이 때문에 상대국이 능력을 증대시키면 자국의 능력을 증대시키거나 동맹을 통해서 상대에 대한 힘의 균형을 맞춘다. 다만 생존을 위협한다는 것이 어느 정도인지, 특정한 사건이 자국의 생존에 얼마나 직결되어 있는지에 대해서는
36) 막스 베버, 경제와 사회-공동체들(파주: 나남, 2009), 334-345쪽.
37) Stephen D. Krasner, “Rethinking the sovereign state model,” Review of International Studies, Vol. 27, No. 5(2001), pp. 21~22.
38) 한스 모겐소, “현실주의 국제정치이론,” 박건영 외 편역, 국제관계론강의1(서울: 한울, 2007), 18쪽.
의견이 불일치할 수 있으므로 국가이익에 관한 논의는 더 광범위할 수 있다.39)
왈츠(Kenneth Waltz)에 의하면 국내정치는 위계적, 수직적, 명령적인 속성을 갖는 데 반해 국제정치는 무정부적, 수평적, 탈집중적, 동질적, 상호적응적 속성을 갖는다고 한 다.40) 그리고 무정부적 국제구조 아래에서 국가들은 생존하기 위해 자구책(self-help)을 자기의 행동의 원리로 삼게 된다. 물론 국가들의 역량 차이는 존재할 수 있지만, 국가 본연의 기능적 차이는 없기때문에 국제체제 아래 국가의 행동 원리인 자구책은 보편성 을 갖는다.41) 그리고 국제체제 구조는 국가들에게 구조적 제약을 가하는데, 그것은 성 공하는 국가들을 따라 배우려는 동질화 과정과 균형 과정의 패턴을 발생시킨다. 국가는 자국의 자력갱생과 발전을 위해 다른 한 국가의 성공적인 정책과 발전전략을 모방하게 되는 데 그렇지 않을 경우 국가의 생존에 위협을 받거나 도태될 수 있기 때문이다.
이러한 모방의 과정 중에서 세력균형을 목적으로 국가 간의 연합이 만들어지기도 한 다. 국제정치 질서를 위계(hierarchy)로 파악하면 편승이 합리적이지만 무정부적 국제 질서에서 편승이 법칙이라면 결국 연합 내 약한 국가는 연합 내 강대국에 복속되어 생 존의 위협을 받을 수 있다. 따라서 무정부 질서에서는 자국의 생존이익에 따라 세력균 형이 합리적일 수도 있다. 무정부적 질서에서는 생존, 안보가 본질적인 문제이고 물질 적 힘의 확장은 도구적 문제이기 때문에 국가는 우선으로 세력균형 정책을 구사한 다.42) 왈츠가 바라보는 국제체제에서 국가는 구조가 만들어 놓은 질서 내에서 살아남 기 위해 유사한 행동, 곧 세력균형을 위한 정책을 구사할 수밖에 없다. 이 국제체제의 구조는 마치 외부에서 국가의 행위동기나 이유와는 상관없이 국가의 행위를 일방적으 로 규제하는 것처럼 보인다.
하지만 구조와 행위는 일방적인 관계가 아니기도 하다. 기든스(Anthony Giddens)는 구조를 인간 관행의 반복성을 만들어 내는 매개물이자 그 결과물이라고 본다. 따라서 이 구조는 단순히 행위자를 제약하는 기능만 있는 것이 아니라 행위의 결과를 가능하 게 할 수 있게 한다. 그는 구조의 이중적 기능으로 인해 인간사회의 관계가 구조화되 고 사회가 만들어진다고 생각했다.43) 문제는 사회체계에 내재하는 구조적 속성은 주체 의 지속적이고 반복적인 관행을 통해 만들어지는데, 어떻게 관행의 반복성에 변화가
39) Joseph S. Nye, “The American national interest and global public goods,” International Affairs, Vol.
78, No. 2(April 2002), p. 237.
40) 케네스 월츠 지음, 박건영 옮김, 국제정치이론(서울: 사회평론, 2000), 177쪽.
41) 위의 책, 153쪽.
42) 위의 책, 161~199쪽.
43) 안소니 기든스 지음, 황명주 외, 옮김, 사회구성론, 개정판(서울: 간디서원, 2006), 74쪽.
발생할 수 있는가이다. 기든스는 인간의 성찰 능력에 주목했다. 그에 의하면 인간은 성찰(reflection)에 기반해서 행위를 하는데, 그 행동의 결과는 항상 의도적이지 않다는 것이다. 곧 사회나 역사에서 인간은 의도적으로 활동하지만, 그 결과는 항상 ‘의도된 기획물’이 될 수 없다는 것이다.44) 인간의 성찰적 행위가 구조와 서로 작용하게 되면 서 구조가 변화, 지속되고 또 변화의 과정이 발생하는 것이다.
국제체제를 기든스의 생각에 빗대어 바라보면, 국가의 행동 원리는 구조적으로만 주 어지는 것이 아닌 주권국가의 성찰 능력에 따라 변할 수 있다. 더 나아가 사회화 과정 에 변화를 주면 국제체제 아래에서 행동하는 국가의 속성을 변화시킬 수 있다.45) 가령 행위자들의 이익구성에 변화를 준다면 국가의 대외정책에 변화를 불러올 수 있고, 이것 이 국제구조와 계속 상호작용하면 구조에 변화를 일으킬 수 있는 것이다.
힘의 균형 역시 국제체제라는 구조에 의해 주어진 산물이라기보다는 국가 행동의 결 과로서 나타난다고 할 수 있다. 모겐소(Hans. J. Morgenthau)는 “현상을 유지하거나 타 파하려고 하는 여러 국가의 권력에 대한 열망은 세력균형 상태를 만들어 내고 이를 유 지 보존”하기 위해 다양한 대외정책을 실시한다고 말했다.46) 하지만 국가별로 상대적인 힘의 차이도 존재하고 성향에 따라 추구하는 정책도 다르다면 국가별로 대외정책의 특 성 역시 매우 다양할 수 있다. 균형이 구조적으로 주어지는 귀결이라기보다는 국내정치, 이익, 인식 등의 다양한 변수를 통해 국가의 대외정책을 분석할 필요가 있는 것이다.47)
국가는 국제체제 내 힘의 변화에 따라 균형을 맞추려는 속성보다는 개별국가의 선 호, 이익에 따라 자신의 대외정책을 구성하려는 경향도 있다.48) 물론 현상유지 성향의 국가들 사이에서 힘의 확장에 따른 안보딜레마는 대화와 조정을 통해 질서를 안정화시 킬 수 있을 것이다. 하지만 그 국가가 현상타파적 성향의 국가이고 힘도 강대한 국가 라면, 이러한 안보딜레마는 최악의 상황을 초래할 것이다. 현상을 타파하는 것이 자신 에게 이익이 된다고 생각하는 강대국은 다른 강대국을 공격하기 때문이다.49) 이를 통 해 볼 때 균형상태는 구조에 의해 주어진 것보다 국가의 성향과 대외정책이라는 행위
44) 위의 책, 76쪽.
45) 알렉산더 웬트 지음, 박건영 외 옮김, 국제정치의 사회적 이론(서울: 사회평론, 2009), 156쪽.
46) 한스 모겐소 지음, 이호재 옮김, 현대국제정치론(서울: 법문사, 1993), 227쪽.
47) Randall L. Schweller, “The Progressiveness of Neoclassical Realism,” in Colin Elaman and Miriam Fendius(eds.), Progress in International Relations Theory(Cambridge: MIT Press, 2003), p. 317.
48) Randall L. Schweller, “Unanswered Threats: A Neoclassical Realist Theory of Underbalancing,”
International Security, Vol. 29, No. 2(2004).
49) Randall L. Schweller, Deadly Imbalances: Tripolarity and Hitler’s Strategy of World Conquest(Newyork: Columbia University, Press, 1998), pp. 88~89.
