미·소 냉전의 심화와 더불어 1950년대 중반 이후 공산주의의 양대 축인 소련과 중 국은 심각하게 분열하였다. 1956년 2월 소련공산당 제20차 당 대회에서 흐루쇼프는 자 본주의와 평화공존을 주장했고, 스탈린을 비판했다. 이는 공산주의 세계의 분열을 알 리는 서막이었다. 1956년 폴란드와 헝가리는 소련으로부터 조금 더 자율성을 획득하기 위한 운동을 추진했지만, 소련 군대에 의해 좌절되었다. 1958년 이후 유고슬라비아는 소련과 거리를 두고 독자적인 노선을 걸었다. 사회주의의 분열은 1960년대에 두드러졌 다. 루마니아의 차우셰스쿠(Nicolae Ceauşesc)는 민족주의 노선을 강화했고, 체코슬로바 키아는 다원주의 경향을 드러내고 있었다.38)
34) Richard Nixon, The Memoirs of Richard Nixon(New York: Grosset ＆ Dunlap, 1978) p. 395.
35) “31. Memorandum of Conversation.” July 29, 1969, Department of State, FRUS, Foundations of Foreign Policy, 1969–1972, p. 96.
36) Richard Nixon, “First Annual Report to the Congress on United States Foreign Policy for the 1970's.”
Feb. 18, 1970, Office of the Federal Register National Archives and Records Service General Services Administration(ed.), Public Papers of Presidents of the United States- Richard Nixon(Washington D.C.:
USG Printing Office, 1971), pp. 126~168.
37) “A Report by President Richard Nixon to the Congress.” Feb. 25, 1971, pp. 5-6. Folder Title: NSSM 102, Sept. 21, 1970, 1 of 2(2 of 5), Box H-174, NSC H-files, NPM NARA.
공산주의의 분열은 아시아에서도 나타났다. 북한은 1956년 소련공산당 20차 당대회 의 평등과 내정불간섭이라는 조건 아래에서 서로 다른 체제와 평화 공존한다는 주장을 수용했지만, 자본주의 세력에 대한 소련의 유화적인 태도를 못마땅하게 바라보았다.39) 이후 그들은 소련의 영향력에서 벗어나고 점차 자주노선으로 나아갔다.40) 북베트남은 중·소 분쟁이 격화되는 상황에서 등거리 외교를 실시했다. 1965년 미국이 베트남전에 본격적으로 개입하면서 북베트남은 중·소 모두로부터 지원을 받으면서도 동시에 공산 주의 대국의 분쟁을 활용하여 중국의 영향력으로 벗어나기 위해 소련과 관계를 강화하 는 모습을 보였다.41) 중국 역시 1956년 소련공산당 20차 당대회 이후 소련의 정책에 의구심을 가졌다. 그들은 1960년대 들어 소련과 대립을 넘어 대결했다. 중국은 베트남 전쟁에서 소련과 미국이 결탁하고 있다고 거세게 소련을 비난하기도 했다.42) 1960년대 후반 중국과 소련은 국경선을 두고 전투를 할 정도로 양국관계는 최악의 상황으로 치 달았다.
냉전기 중·소 분쟁은 단순히 공산주의 세력의 분열만을 의미하지 않았다. 주요 강 대국인 소련과 중국의 대립은 세계적 차원에서 힘의 균형에 변화를 촉발했다. 닉슨은 소련을 견제하기 위해서라도 중국을 활용할 필요가 있고, 중·소 분쟁에서 중국이 진 다면 이는 미국의 국익에 이롭지 않다고 보았다.43) 그렇다고 미국이 미·소 관계를 긴 장으로 몰고 가거나 미·중 관계 개선에만 치중하는 것을 의미하지는 않았다. 존슨 정 부시기까지만 하더라도 미국은 여전히 중국을 위험한 세력으로 간주했고,44) 전반적으 로 미·소의 이해관계는 미·중의 이해관계보다 더 넓고 훨씬 더 깊었다. 다만 미국은 세계적 차원에서 자국이 안정적으로 힘의 우위를 차지하는 질서를 유지하기 위해서 중 국이라는 카드가 쓸모 있다고 여겼다.
닉슨은 1969년 7월 3일 키신저를 통해 ‘중·소분쟁에 대한 미국의 정책’이라는 주
38) 에릭 홉스봄 지음, 이용우 옮김, 극단의 시대 하 (서울: 까치, 1997),, 547~550쪽.
39) 김일성, “사상사업에서 교조주의와 형식주의를 퇴치하고 주체를 확립할데 대하여(1955년 12월 28 일),” 조선로동당출판사 편, 김일성 저작집 제9권(평양: 조선로동당출판사, 1980), 475쪽; 김일성,
“조선로동당 제3차대회에서 한 중앙위원사업총화보고,(1956년 4월 23일),” 조선로동당출판사 편, 김 일성 저작집 제10권(평양: 조선로동당출판사, 1980), 182쪽.
40) 김보미, ｢북한 ‘자주로선’의 형성 1953~1966: 비대칭동맹의 특수사례｣(북한대학원대학교 박사학위논 문, 2013).
41) 베트남공산당사연구회 지음, 김종욱 옮김, 베트남공산당사(서울: 소나무, 1989), 106쪽.
42) Lorenz M. Luthi, The Sino-Soviet Split: Cold War in the Communist World(Princeton: Princeton University Press, 2008), p. 326.
43) 헨리 키신저 지음, 권기대 옮김, 중국 이야기(서울: 민음사, 2012), 271쪽.
44) 마상윤, “글로벌 냉전과 동북아시아,” 세계정치 22권(2015), 99쪽.
제로 NSSM 63을 지시했다.45) 이 연구는 미·중·소 대(大)삼각관계 아래에서 중·소 갈 등, 소련의 중국 고립 정책에 대한 이해와 대안을 마련하는 것을 목적으로 했다. 같은 해 9월 3일 완성된 NSSM 63 초안은 미·중·소 관계를 바라보는 닉슨 행정부의 인식 을 종합적으로 잘 보여주고 있다. 그들은 미국과 소련이 유럽, 중동, 중앙아시아를 비롯 해 다양한 국제적 문제들에서 중첩된 이익을 가지고 있지만, 중국은 소련의 능력을 따 라가지 못하기 때문에 세계적 범위에서 미·중·소의 힘의 균형은 균등하지 않다고 분 석했다. 하지만 그들은 아시아에서만큼은 미·소와 미·중이라는 양축은 더 균형이 잡 혀 있다고 여겼다. 또한 아시아에서 미국과 소련은 중국의 영향력 억제라는 측면에서 공동의 이해관계를 갖고 있지만, 소련은 아시아 나라들의 자율성을 높이려 한다는 점에 서 미국의 이해관계와 일치하지 않는다고 보았다.46) 반면 연구는 서로 갈등하는 관계로 미·중을 평가했지만, 아시아에서 소련의 영향력을 제한하고 중국이 소련으로부터 독립 성을 보존하는 것에 미국과 중국은 공동의 이해관계가 있다고 판단했다. 이 때문에 그 들은 중국이 미국에 대해 관계 개선을 추구할 수 있다고 예측했다.47) 미·중·소 삼각 관계에서 중·소 분쟁은 미국 우위를 공고히 할 수 있게 하는 조건이었다. 다만 중·소 분쟁이 전쟁으로 확산할 때는 미국의 대외관계에서 불확실성이 커지고 외교적 능력 역 시 시험대에 올라갈 수 있다는 점에서 중·소 분쟁의 확대가 반드시 미국에 유리한 것 은 아니었다.48)
NSSM 63 결과 초안이 완성되자 1969년 9월 4일과 25일 Washington Special Actions Group(워싱턴특별활동반, 이하 WSAG) 회의가49) 키신저의 주재로 개최되었다. 이 회의를 통해 정책적 방안이 조금 더 세밀하게 기술된 수정보고서가 10월 17일 완성되었다.50)
45) “NSSM 63,” Subject: US Policy Current Sino-Soviet Differences, July 3, 1969, https://w ww.nixonlibrary.gov/sites/default/files/virtuallibrary/documents/nssm/nssm_063.pdf(검색일: 2018.8.2.).
46) “NSSM 63, US Policy on Current Sino-Soviet Differences,” Sept. 3, 1969, p. 10. Folder Title: NSSM 63(3 of 4), Box H-155, H-files, NPM NARA. 아시아에서 미·소의 이해관계가 부분적으로 일치한 또 다른 영역은 베트남전쟁이다. 소련은 비록 중국과 외교경쟁을 통한 중국 고립과 다른 사회주의 국가 들의 수정주의라는 비난에서 벗어나기 위해 북베트남을 조력했지만, 베트남전쟁의 평화적 해결에 있 어서는 미국과 협력적 태도를 보였다. 베트남전쟁을 둘러싼 미국과 소련의 협력적 관계에 대해서는 김정배, “베트남전쟁과 미·소 관계, 그리고 냉전체제,” 미국사연구42(2015)를 참조.
47) “NSSM 63, US Policy on Current Sino-Soviet Differences,” Sept. 3, 1969, pp. 11-12. Folder Title:
NSSM 63(3 of 4), Box H-155, NSC H-files, NPM NARA.
48) Ibid., pp. 18~24.
49) WSAG는 EC-121기 격추사건 후, 미국이 비상 상황에 대한 재빠른 대안을 찾지 못한 것을 반성하면 서 NSC 내부에 만들어진 비상대책반이다. 키신저가 회의를 주재하며 관련 부서의 차관급, CIA, 합 동참모부가 참여했다, https://www.nixonlibrary.gov/index.php/finding-aids/national-security-council-insti tutional-files-h-files(검색일: 2018.12.3.).
50) 중·소간 전쟁시 미국의 정책적 문제에 관한 권고사항은 “43. Washington Special Actions Group
WSAG에 의해 수정된 정책 방안은 삼각관계에 대한 고전적 정의에 바탕을 두고 제시된 것이기 때문에 논리적으로는 그리 특별한 게 없다. 하지만 미국의 대(對) 중·소 정책의 장단점을 구체적으로 검토하고 있다는 점에서 이를 간략히 살펴볼 필요가 있다. WSAG는 정책 방안을 크게 소련지지, 중국지지, 엄격한 중립 추구, 중립 노선 위에서 중국, 소련과 관계 개선 등 총 4가지 안이 마련됐다. 그 세부 사항은 아래의 <표 1>과 같다.
출처: “NSSM 63: US Policy on Sino-Soviet Differences(revised version),”Oct. 17, 1969, Folder Title: NSSM 63(1 of 4), Box H-155, H-files, NPM NARA.
Report,” Nov. 10, 1969, Department of State, FRUS, China 1969~1972, pp. 118~121을 참고 바람.
선택 내용 장단점
중국 지지 (A)
· 중·소분쟁은 이데올 로기, 정치, 경제, 영 토 문제 포함
· 소련이나 중국이 미국 과 명백하게 협력하지 않지만 중·소는 직접 적 안보 위협을 받지 않음
장점 - 장기적으로 미·중 관계 개선
- 중·소분쟁과 국제공산주의 운동 분열 지속
단점
- 소련은 미·중 동맹의 신호로 해석, 그에 따라 유럽과 미국을 분리시키는 정책 추진 및 중국에 두려움을 갖 는 주변 국가들에 지원강화
- SALT, 중동문제에서 미·소 협상을 추구하지 않음 - 중·소 전쟁의 위험성 증대
- 미·대만 외교관계 파괴
소련 지지 (B)
소련은 미국과 세계적으로 관련됨 하지만 중국은 그 렇지 않음
장점 - SALT, 중동, 베를린 문제에 관해 소련과 좀 더 협력 적 방향. 다른 영역에서도 미·소 협력 촉진 가능
단점
- 역으로 미·소 양자 협상을 더욱 어렵게 함 - 소련의 대중국 ruspw 행위 추동
- 미·중 관계에 있어 장기적 개선 전망에 피해
중립 (C)
1
미·소가 선호할 것으로 해석될 수 있는 어떠한 행동도 자제
장점 - 중·소분쟁에 미국의 개입 위험을 최소화 - 중·소의 무분별한 대응을 조장하지 않음
단점
- 장기적으로 중국과 관계 개선 기회 축소
- 소련과 다양한 합의가 필요한 영역에서 미국의 이익 추구 방해
- 소련과 협상 시 유인책 다소 축소
2
중립을 유지하지만, 장 기적으로 중·소에 대해 미국의 이해관계 유지
장점
- 중·소와 만족스러운 관계 증진의 가능성 - 미·중·소의 권력관계를 근본적으로 변경하지 않음 - 미국의 이익 추구에 자율성 부
- 제3국에 합리적으로 안정적인 태세로 보임 - 중·소 모두 무분별한 조치를 촉진하지 않음
단점
- 3국의 상호관계로 인해 이익 추구가 복잡해짐
- 중·소는 미국에 대한 극단적인 의심 때문에 미국의 행위는 중·소에게 오판의 빌미가 될 수 있고, 미국에 대해 과도한 대응 유발
<표 1> 중·소분쟁에 대한 정책 방안
제시된 방안은 미국이 소련이나 중국 가운데 어느 한 나라와만 관계를 개선한다면 미국이 다른 일방과 연계된 문제해결에 지장을 준다는 내용을 부각했다. 또한, 기본적 으로 중·소 관계 개선 방안은 미국의 이익에 어긋나기 때문에 처음부터 배제했지만, 그렇다고 중·소 분쟁을 적극적으로 이용하여 미국의 이익을 관철하겠다는 전략 역시 정책적 방안으로 여기지 않았다. 중·소 관계 개선이나 중·소 경쟁 관계를 이용한 이 익 추구 모두 현상유지를 위태롭게 한다는 점에서 대안이 될 수 없었다. 그리고 방안 에서는 장기적으로 중국과 관계 개선이 필요하다고 보았지만 당장에 소련과 관계를 악 화시키는 것은 중동과 유럽에서 소련의 영향력을 고려할 때 미국의 이익에 훨씬 더 부 합하지 않는다고 분석됐다.
NSC 내부에서 수정된 보고서에 대한 비판의 목소리가 나왔다. 비판의 초점은 정책 선택지들이 과도하게 학문적이고 비현실적이라는 데 있었다. 가령 중·소 분쟁이 중국 과 소련의 반미 정책 협력을 억제한다거나 SALT나 유럽의 안보문제가 중·소 분쟁의 산물은 아니라는 점, 중·소 분쟁은 중국의 대미 호전성을 완화한다는 점 등이 지적되 었다.51) NSC 내부 논의과정을 통해 두 가지 내용의 결론이 제시됐다. 하나는 중·소 전쟁은 어떤 상황에서도 소련의 승리이기 때문에 유럽, 아시아에서 미국의 중요한 이 해관계에 대한 소련과 협상을 위태롭게 해서는 안 된다는 것이다. 그리고 다른 하나는 중국에 대한 조치들은 중·소 분쟁의 전개에 주변적이기 때문에 중국에 대한 태세 전 환에서 중·소분쟁은 걸림돌이 되지 않는다는 것이다.52) 키신저 역시 대통령이 미·소 관계에 대해서 중립을 표방하지만, 중국 쪽으로 조심스럽게 다가가고 있으며, 미·중 간 특정 교류의 가능성을 타진하는 것이 중립 노선의 포기를 의미하지 않는다고 말했 다.53) 보고서에 나타난 정책 방안 ‘C-2’가 닉슨 행정부의 미·중·소 삼각관계에 대 한 정책의 기본임을 밝힌 것이다.
닉슨 행정부 내에서 미·중·소 전략적 관계가 연구되고 있는 한편 동맹국과 적대국 에 대한 정책조정 역시 검토되고 있다. 이미 닉슨 1968년 5월 16일 대통령 선거유세에 서 지역분쟁에 미국은 돈과 물자로 우방국을 도울 수 있지만, 미국은 그들의 전쟁에 군대를 보내지 않는 것이라고 말한 적이 있다.54) 그리고 그는 1968년 8월 8일 공화당
51) “46. Memorandum From Roger Morris of the National Security Council Staff to the President’s Assistant for National Security Affairs(Kissinger),” Subject: NSSM 63, Sino-Soviet Rivalry-A Dissenting View, Nov. 18, 1969, Department of State, FRUS, China 1969~1972, pp. 125~127.
52) Ibid., p. 128.
53) “47. Minutes of the Senior Review Group Meeting,” Subject: U.S. Policy on Current Sino-Soviet Differences(NSSM 63), Nov. 20, 1969, Department of State, FRUS, China 1969~1972, p. 134.
54) “5. Editorial Note.” Department of State, FRUS, Foundations of Foreign Policy, 1969~1972, pp.