① 미군 철수 및 국군현대화사업 규모를 둘러싼 행정부 내 대립
닉슨 행정부의 한반도 정책에는 일본의 역할 확대가 필요했다. 하지만 군사안보적 역할의 한계로 인해 일본은 한반도에서 미국의 자리를 대신할 수 없었다. 일본의 역할 한계는 결국 미국이 직접 나서서 닉슨독트린을 한국에 적용하도록 했다. 비록 미국의 한반도 냉전질서 재편 구상은 100% 적용될 수 없었음에도 닉슨독트린의 아시아 적용 에 있어 한국은 베트남과 더불어 매우 중요한 대외정책 성과가 될 예정이었다.143)
앞서 살펴본 바와 같이 닉슨은 1969년 2월 22일 NSSM 27을 통해 주한미군 철수와 국군현대화사업 추진을 위한 정책연구를 지시했다. NSSM 27은 존슨 정부 말에 시작한 한반도 정책 재검토의 연장선에 있는 것으로, 그 목적은 한국군 현대화와 주한미군 철 수를 위한 구체적인 감축 규모와 비용, 대남 군사지원안을 마련해서 정책결정에 참고 하도록 하는 데 있었다. 베트남전쟁의 여파와 경제 악화로 인해 대외 군사원조 삭감과 미군 철수는 예견된 일이었다. 다만 한국에는 어떤 규모로 적용할지가 문제의 핵심이 었다. 닉슨독트린이 1969년 7월 공식 발표되었다는 점에 비추어 보면 그전부터 이미
142) “닉슨도당의 아세아행각은 침략과 전쟁행각이다.” 로동신문 1969년 7월 25일 4면.
143) “United States Foreign Policy for the 1970’s: Building for Peace(A Report President Richard Nixon to the Congress).” Feb. 25, 1971, p. 76. Folder Title: NSSM 102, 1 of 2(2 of 5), Box H-174, H-files, NPM NARA.
닉슨독트린의 한국 적용 구상은 시작됐다.
1969년 8월 14일 한·미 정상회담을 1주일 앞둔 8월 14일 캘리포니아 샌클레멘트에 서 닉슨, 키신저를 비롯한 로저스 국무부 장관, 레어드(Melvin Laird) 국방부 장관 등이 모인 수뇌부 회의에서 NSSM 27 요약보고서에 대한 논의가 진행됐다. 요약보고서는 북 한의 군사행동이 급격하게 줄어들고 있으며, 현재의 한국군만으로도 북한군의 공격을 격퇴할 수 있고 미군의 지원이 있으면 북·중 연합공격 역시 저지할 수 있다고 평가했 다. 또한, 한국의 급격한 경제성장에 불안정성이 없는 것은 아니지만 한국 정부가 1억 2천 2백만 달러 상당의 군사비용을 감당할 수 있을 것으로 평가했다.144) 한국의 군사 력과 경제력은 닉슨독트린을 한국에 적용하는 데 좋은 토양이라고 정리한 것이다.
이 회의에서 레어드는 가능하면 빠르게 한국에게 군사원조프로그램을 이전해서 한국 안보는 한국인들이 책임지게 해야 한다고 주장했다. 로저스는 한국이 많은 것을 요구하 고 있다고 한국 정부를 비난했고, 주월한국군의 주한미군 대체를 가로막는 상황에 대해 불만을 토로했다. 닉슨 역시 한국에 상당량의 미국의 공군과 해군 주둔이 필요하지만, 향후 5년간 한국에서 5만 명의 주한미군은 유지하지 못한다고 말했다.
다만 로저스는 주한미군 5만 명은 ‘마법의 숫자’임을 지적하면서, 8월 21일 한·미 정상회담에서 박정희에게 “선거전에는 주한미군 감축을 하지 않겠다”고 말함으로써 그를 기쁘게 해줄 것을 제안했다.145) 이 회의에서 리차드슨(Elliot Lee Richardson) 국무 부 차관은 NSSM 27 요약보고서에서 제시된 한·미 무력구조의 선택지들을 대통령에게 보고했는데, 그 내용은 ① 현재의 한·미 무력구조 강화 ② 한국군 일부 사단의 현대화 와 미군 2개 사단 주둔 유지 ③ 18개 한국군 사단 현대화와 미군 2개 사단 철수 ④ 낮 은 수준의 한국군 현대화와 미군 1개 사단 철수가 그것이었다. 닉슨은 첫 번째 안을 제 외시켰다.146)
닉슨 행정부가 주한미군 철수와 한국군 현대화 규모에 관한 정책 결정을 위한 연구
144) “(Draft)US Policy and Programs toward Korea.” undated, Folder Title: NSC Meeting(San Clemente) Aug. 14, 1969, Briefings: Korea; China(1 of 3), Box H-23, H-files, NPM NARA.
145) “34. Minutes of a National Security Council Meeting,” Subject: August 14, 1969 NSC Meeting on Korea, Aug. 14, 1969, Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972, pp. 89-93. 박정희를 기쁘게 해준다 는 것은 당시 박정희의 3선 개헌을 위한 국민투표에서 도움을 주는 것을 의미한다. 실제 닉슨은 8월 21일 한·미 정상회담에서 박정희에게 미군 감축에 대한 국내 여론의 압력이 있지만, 주한미군을 감 축하는 것에 대해서는 반대한다고 말했다. “35. Memorandum of Conversation.” Subject: Talks Between President Nixon and President Pak, Aug. 21, 1969, Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972, p. 101.
146) “34. Minutes of a National Security Council Meeting.” Subject: August 14, 1969 NSC Meeting on Korea, Aug. 14, 1969, Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972, p. 94.
가 진행되고 있는 사이 한국 정부 역시 미국의 한국 방위정책 변화에 촉각을 곤두세우 고 있었다. 1969년 7월 31일 최규하 외무장관은 서울을 방문한 로저스 국무장관과 면 담에서 한국에 대한 미국의 군사원조 지속과 북한의 공격에 대해 수수방관하지 않겠다 는 미국의 결의가 필요하다고 말했다. 그러자 로저스는 한국군 강화에 특별한 관심을 두고 있지만, 또 다른 약속이나 결의와 같은 의사표시를 반복하는 것은 쓸데없다고 대 답했다.147) 한국의 군사, 외교적 보장책 요구에 대해 미국은 추가적인 외교적 보장을 거부한 것이다. 회의 말미 최규하는 로저스에게 미국의 한국에 대한 군사원조 증액과 별도로 특별 군원을 요청하는 각서를 전달하면서 군사지원에 대한 한국 정부의 우려 사항을 진지하게 숙고해 달라고 당부했다.148)
그런데 6월 의회 하원 세출승인위원회의 비밀회동에서 레어드가 “될 수 있는 대로 한국에서 이른 시일 안에 주한미군을 철수하는 방향으로 나아가겠다”라고 한 발언이 10월 국내 언론에 보도되었다.149) 로저스와 패커드(David Packard) 국방부 부장관은 11 월 5일과 6일 유엔총회 참석차 워싱턴을 방문 중인 최규하에게 주한미군 감축을 계획 한 바 없다고 말하면서 레어드의 발언을 진화하고 나섰다.150) 당시 주한미군 철수가 주는 충격도 충격이었지만 공산주의 세력이 유엔총회 기간 레어드의 발언을 활용해 미 국을 압박할 수 있다는 우려도 있었다.
한국 정부 내에서는 레어드의 주한미군 철수 발언에 대한 미국 정부의 분명한 설명 을 요구해야 한다는 목소리가 나오고 있었다.151) 그런데 이미 이 시점에서 한국정부 역시 닉슨 행정부의 주한미군 철수정책을 눈치채고 있었던 듯하다. 박정희는 10월 2일 국군의 날에 참석한 휠러(Earle G. Wheeler) 합참의장에게 미군이 철수한다면 전쟁은 불가피하며, 북한의 침략을 격퇴하기 위해서 북한군과 대등한 능력을 갖추어야 한다고 말했다. 박정희의 이 발언에 대해 휠러는 ‘박정희가 주한미군 철수를 수용하고 어느 시점에서는 한국은 홀로 가야 한다는 것을 받아들이는 것처럼 보였다’라는 인상을 받 았다고 본국에 보고했다.152)
147) “31. Telegram From Secretary of State Rogers to the Department of State.” Aug. 1, 1969, Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972, pp. 79~81.
148) “제목: ‘로저스’ 미 국무장관에게 각서 수교.” 1969.7.30., 보고번호: 제69-420호, 대통령비서실, 국가 기록원 대통령기록관, 관리번호: EA2730.
149) “한국문제 한국화의 검토.” 동아일보 1969년 10월 10일 2면.
150) “한·미간 현안문제에 관한 미국측과의 면담(1969.11.7.).” 대통령비서실, 전문번호: USW: 1133, 1139, 국가기록원 대통령기록관, EA2776.
151) “To the Attention of Ambassador to the US.” Oct. 15, 1969, No. WUS-1047(The Ministry of Foreign Affairs), Woodrow Wilson International Center, Crisis and Confrontation on the Korean Peninsula:
1968-1969, p. 1469.
주한미군 철수를 놓고 닉슨 행정부 각 부처의 의견은 하나로 통일되지 않았다. 국무 부는 주한미군을 감축하고, 주한미군 2사단을 후방으로 배치를 주장했지만, 태평양지 구총사령관 메케인(John McCain)은 이를 미국의 책임 약화로 북한이 오판할 수 있다는 이유로 2사단의 후방배치를 반대했다. 국방장관 레어드는 메케인의 의견을 지지하지 않았다. 한편 닉슨은 1개 사단 이상을 철수시키는 것을 생각하고 있었다.153) 주한미군 철수와 규모를 놓고 이견이 정리되지 않는 상황에서 NSSM 27 정책연구의 결과 역시 지체되고 있었다. 그러자 1969년 11월 24일 닉슨은 키신저에게 보복공격에 필요한 주 한미군의 공군과 해군의 주둔은 유지하고 지상군은 절반으로 축소할 것을 지시했 다.154) 그리고 12월 6일에는 키신저에게 미국이 인계철선과 항공·해상지원만 하고 한 국 정부가 나머지를 책임지는 방안을 원한다고 말했다.155) 닉슨은 주한미군의 상당 부 분을 철수하는 안을 가지고서 한국 정부와 빨리 협상할 것을 촉구했다.
닉슨의 지시 후 키신저는 완성 중인 NSSM 27 보고서를 검토한 후 12월 12일 한국과 갈등을 최소화하는 방향에서 주한미군 감축을 닉슨에게 건의했다.156) 키신저의 제안이 있고 일주일 뒤인 12월 19일 주한미군 주둔 수준과 한국에 대한 군사, 경제적 지원에 대한 대안을 다루는 NSSM 27 보고서 초안이 정식으로 제출됐다. 이 보고서는 닉슨 행 정부의 닉슨독트린의 동맹국 적용에 있어 중요한 선례가 될 수 있는 종합적인 계획인 점에서 의미가 있다. 닉슨독트린의 한반도 적용의 전반적인 그림을 잘 보여주고 있으 므로 다소 길지만, 보고서의 내용을 자세히 살펴보도록 하겠다.
보고서는 주한미군 지상군의 철수 규모와 국군현대화 수준을 놓고 재정, 정치, 경제 등 종합적인 맥락에서 한국방위 정책을 검토했다. 이 보고서 초안은 크게 군사적인 부 분과 경제적인 부분으로 구성되어 있었다. 군사적인 부분에서는 한·미의 무력구조를 다루고 있었고 여기에는 5가지의 한미 무력구조의 선택지와 그에 따른 비용이 제시되 었다. 경제지원 부분에서는 보조금, 차관, PL-480(Public Law 480, 이하 PL-480)157) 등
152) “46. Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs(Kissinger) to President Nixon.” Nov. 25, 1969, Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972, p. 118.
153) Richard A, Hunt, Melvin Laird and the Foundation of the Post-Vietnam Military, 1969-1973, p. 349.
154) “45. Memorandum for Kissinger from President.” Nov. 24, 1969, Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972, p. 117.
155) “Memorandum for the Secretary of Defense from Henry A. Kissinger.” Subject: General Wheeler’s Memorandum of Conversation with President Park, Nov. 25, 1969, Folder Title: Review Group Meeting, 2/6/1970, Box H-41, H-files, NPM NARA.
156) “47. Memorandum From the President’s Assistant for National Security Affairs(Kissinger) to President Nixon.” Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972, p. 119.
157) ‘PL-480’이란 미국의 잉여농산물을 대외원조에 활용하여 미국의 국내농업에 도움을 주고 저개발국
의 지원 기간에 따라 3개의 선택지와 각각의 비용이 제시되고 있었다.
먼저 한·미 무력구조 선택안을 보면 ‘선택 1’은 현재의 한·미 무력구조를 유지 하는 것을 목표로 하고 있고, ‘선택 2’는 한국의 자주국방 안을 의미했다. ‘선택 3’은 한국의 자주국방 수정안, ‘선택 4’는 제한적인 한국군 자주국방 선택안, ‘선 택 5’는 최소 수준의 한국군 자주국방 선택안이다.158) 보고서에서 제시된 닉슨 행정 부의 한국에 대한 5개년 군사, 경제원조 선택안의 세부 내용과 비용은 아래의 <표 4>
와 같다.
가에 대한 경제지원을 위해 제정된 법이다. 미국의 공법(Publc Law) 480호로 지정되어 있어서 보통
‘PL-480’으로 불린다. “PL 480 농산물의 종결.” 중앙일보 1981년 5월 19일 2면.
158) “NSSM 27: Korean Program Memorandum(Final Report).” Dec. 19, 1969, Table 6A-6D, Folder Title:
Review Group Meeting-NSSM 27 Korea, Feb. 19, 1970, Box H-42, H-files, NPM NARA.
선택 한·미 무력구조
비용(단위 십억 달러, 1968년 기준) 한국지출
(예상)
한국군 현대화 비용
주한미군 유지비용
총 미국 비용
1 ·2개 미군사단 유지
·18개 한국 사단 제한적 현대화 1.80 0.76 5.47 6.23
2 ·2개 미군사단 철수(잔여 미군 유지)
·18개 한국 사단 현대화 1.80 1.29 3.43 4.72
3 ·1개 미군사단 철수
·16개 한국 사단 현대화 1.78 1.14 3.98 5.12
4 ·2개 미군사단 철수
·16개 한국 사단 현대화 1.78 1.14 3.43 4.57
5 ·1개 미군 사단 철수
·14개 한국 사단 현대화 1.66 1.06 3.98 5.04
선택 경제지원 내용 미국의 경제지원 총비용
1
·보조금: 1970년 이후 중단
·개발차관: 1972년 이후 중단
·기술 협력: 지속
·PL-480: 점진적 축소
0.37
2
·보조금: 1970년 이후 중단
·개발차관: 1972년 이후 계속
·기술 협력: 지속
·PL-480: 점진적 축소
0.42
<표 4> 한·미 무력구조 선택지에 따른 한·미의 지출 비용(1970~1974 회계연도)
출처: “Memorandum to Mr. Barnett from Richard B. Peters.” Dec. 18, 1969, Subject: NSSM27- Information Memorandum, Lot Files 71D81, 73D360, Box No. 2(1 of 10), Series: Subject Files of the Office of Korean Affairs(1966-74), RG 59;“NSSM 27: Korean Program Memorandum(Final Report).” Dec. 19, 1969, Table 6A-6D Folder Title: Review Group Meeting-NSSM 27 Korea, Feb. 19, 1970, Box H-42; “Suggested Changes to NSSM 27 Issue Paper(18 Feb. 70).” Folder Title: Review Group NSSM 27 Korea, Feb. 23, 1970, Box H-43, H-files, NPM NARA.
‘선택 1’은 현재 군사지원 프로그램으로 1972 회계연도 이후에도 주한미군 2개의 지상군 사단을 유지하면서 18개의 한국군에 대해 제한적으로 현대화를 진행하는 것이 다. 여기에는 5년간 주한미군과 관련 부대비용을 약 54억 7천 250만 달러, 한국에 대 한 군사지원 프로그램에 의한 지원금은 7억 6천 10만 달러 등 총 약 62억 3천 260만 달러의 비용이 투입된다고 보았다. ‘선택 2’는 1972 회계연도까지 주한미군 지상군 2개의 지상군 사단이 철수하고, 5년간 18개 한국군의 사단 전체를 현대화사업의 대상 으로 놓는 선택안이다. 이는 한국의 완전한 자주국방을 마련하는 안이라 할 수 있는 데, 여기에는 미군 유지비용으로 5년간 34억 3천 980만 달러, 한국군에 대한 지원금은 12억 9천 610만 달러 등 총 47억 3천 590만 달러의 비용이 발생한다고 계산했다.
‘선택 3’은 ‘선택 2’의 한국군의 자주화 노선의 일부가 수정된 것으로 주한미군 1개의 지상군이 철수하고, 16개 한국군 사단을 현대화사업의 대상으로 한다. 이 선택 지에서는 주한미군의 유지비용으로서 5년간 총 39억 8천 980만 달러, 한국군 현대화에 대한 지원금으로 11억 4천 460만 달러 등 총 51억 3천 440만 달러의 비용이 발생한다 고 분석했다. ‘선택 4’는 ‘선택 3’에서 주한미군의 1개 지상군 사단이 추가 철수 한 선택지라고 할 수 있다. 이 선택지에서는 5년간 미군 유지비용으로 34억 3천 980만 달러, 16개 한국군 사단 현대화 지원사업에는 11억 4천 460만 달러 등 총 45억 8천 440만 달러의 비용이 발생했다. ‘선택 5’는 최소한의 한국군 자주국방 안으로 여기 에는 주한미군 1개 지상군 사단이 철수하고, 14개의 한국군 사단에 대해 현대화를 진 행하는 것을 말한다. 이 선택지에서는 5년간 주한미군 유지비용으로 39억 8천 980만
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·보조즘: 1970년 이후 중단
·개발차관: 1972년 이후 중단
·기술 협력: 지속
·PL-480: PL-480 TitleⅠ은 1971년 이후에도 연간 5천만 달러 유지
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