중국대륙이 공산화되자 미국은 동북아시아에서 공산주의를 봉쇄하기 위한 최후의 보 루로 일본을 상정했다.118) 이후 미국의 한반도 정책은 일본을 고리로 삼아 추진되었다.
냉전기 한반도가 미국의 동아시아 공산주의 봉쇄의 최전선이 될 수밖에 없었던 것도 결 국 일본의 지정학적 가치 때문이었다. 미국은 동아시아 지역에서 일본을 대리자로 내세 워 지역 질서를 재편시킬 필요성을 느꼈고, 반공 최전선 기지 한국과 반공 후방 기지 일 본의 연계를 강화하고자 했다.119) 일본의 안전한 지위와 미국의 동아시아 지역에서 이익 을 관철하기 위해서는 한반도를 공산주의 봉쇄의 최전선에 두는 것이 필요했다.
116) “3. Memorandum of Conversation, Subject: Call of Ambassador Kim Dong Jo on Secreta ry of State.” March, 19, 1969, p. 4. Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972(Washington D.C.: United States Government Printing Office, 2009).
117) “5. memorandum of Conversation.” April 1, 1969. Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972.
118) 이완범, 한국전쟁-국제전적 조망(서울: 백산서당, 2000), 55~56쪽.
119) 최희식, 전후 한일관계 70년(서울: 선인, 2017), 34~37쪽.
1951년 샌프란시스코 강화조약 이후 미국은 공산주의 봉쇄를 위해 동아시아-서태평양 지역에서 일본의 경제적 능력을 강화했다.120) 그 연장선에서 한국과 일본의 협력 또한 필요했다. 미국은 한·일 경제통합을 안정적인 동아시아 지역통합에 복속시키기 위해 한 국의 산업화를 독려했다.121) 그뿐만 아니라 미국은 한반도에 관해, 군사적 부분에서도 일본에 일정한 역할을 요구했다. 최소한 한반도 유사시 남한에 있는 유엔군이 공격을 받 을 때 일본 내 UNC 담당 아래 있는 시설과 기지들을 미국이 전투 작전을 목적으로 사 용할 수 있어야 했다.122) 한·일 양국의 협력은 미국의 동아시아에서 패권 유지와 경제 적 이해관계에서 핵심이었다.123)
문제는 일본의 경제부흥이었다. 1950년대 일본은 아직 부흥하지 못했기 때문에 동북 아시아 지역의 공산주의 봉쇄에서 일본을 적극적으로 활용하기 어려웠다. 그 때문에 한반도 냉전질서 역시 일본보다는 미국의 직접적인 영향력을 통해 유지할 수밖에 없었 다. 하지만 1960년대 중반 미국의 후퇴 경향과 한국의 경제성장, 일본 경제의 부흥 등 의 상황은 저비용으로 적대세력을 봉쇄하고 한반도에서 힘의 균형을 유지할 수 있는 조건을 만들었다. 문제는 한반도의 불안정한 상태였다. 앞서 보았듯이 1960년대 후반 한반도는 준 전시상황에 이르는 정도로 불안정했다. 한반도에서 군사 갈등이 격화된다 면 그만큼 미국의 한반도 분쟁에 대한 군사개입 가능성은 커지기 마련이다. 미국은 한 반도에서 자국의 이해관계를 유지하면서도 이 지역에서 발생하는 분쟁에 연루되는 것 을 최소화하는 방안을 찾아야 했다. 개입의 범위를 줄여 분쟁 연루 가능성은 낮추면서 도 자국의 영향력과 이익을 유지하는 간단한 방법은 미국 주도로 유지되는 한반도 냉 전질서에 변화를 주어 구조적 제약에서 벗어나는 것이었다. 닉슨은 자국 주도의 한반 도 냉전질서에서 발생하는 군사 안보적 부담을 낮추기 위해 동맹국 일본을 활용하는 방식을 적극적으로 모색했다.
닉슨독트린의 한반도 적용은 궁극적으로 두 가지 모습을 가지고 있었다. 하나는 익 히 알려진 바대로 한반도 분쟁이 한국인들에 의해 다루어지는 모습이다. 다른 하나는 한반도 분쟁이 한국인들에 의해 더 잘 다루어질 수 있도록 한반도에서 일본의 역할을 강화하는 것이다. 이를 위해 일본과 한국의 연계강화가 필요했다. 1960년대 후반 당시
120) Sungchull Kim, Partnership within Hierarchy, p. 26.
121) 류상영, “박정희정권의 산업화전략 선택과 국제 정치경제적 맥락,” 한국정치학회보 제30집 1호 (1996), 164쪽.
122) “Minute.” June 25, 1960, Folder Title: NSDM 251, Box H-246, H-files, NPM NARA.
123) “345. Memorandum From Robert W. Komer of the National Security Council Staff to President Johnson, Attachment: Proposed Oral Message From the President.” July 31, 1964, Department of State, FRUS, Korea, 1964~1968.
일본은 세계에서 세 번째로 큰 산업국가였고 미국의 아시아-태평양 전략에 있어 핵심 국가였기 때문에 닉슨 행정부는 미국의 아시아 정책에 일본이 큰 공헌을 할 수 있기를 희망했다.124)
닉슨 행정부는 일본이 한국에 대한 지원과 협력에 있어 큰 역할을 기대할 수 있을 정도의 역량을 가지고 있다고 생각했다. 이미 국방, 정보, 국내 안전보장 등 안보 부분 에서 한·일 양국은 실무적 차원에서 협력을 준비하고 있었다. 물론 한국의 안보에 대 한 일본 내 세력들 간에 의견이 완전히 일치하는 것은 아니었다.125) 다만 일본 역시 강한 한국이 일본의 국익에 중요하다고 간주했기 때문에 한국의 경제와 정치가 안정적 으로 발전할 수 있도록 지원하고자 했다.126)
기본적으로 미국은 한반도뿐만 아니라 아시아에서 일본의 역할 확대가 필요하다고 인 식했다는 점에서 닉슨독트린을 한국에 적용하는 것은 일본의 지역적 역할 확대와 맞물 려 있었다. 닉슨독트린의 한반도 적용은 한국 안보의 자주화뿐만 아니라 한국과 일본의 지역적 연계강화를 통해 한반도 냉전질서를 재편하는 데 더 큰 목적이 있었다. 한국과 일본의 연계강화로 한반도 냉전질서를 유지하는 것은 닉슨독트린과도 부합했다.
정리하면 닉슨독트린의 한반도 적용은 한반도 분쟁에 당사자 원칙을 적용하되 동시 에 미국의 동아시아 대리자로서 일본의 한국과 연계를 강화해서 한반도 냉전의 현상유 지 부담을 일본과 한국이 나누는 방향으로 나아가게 하고, 궁극적으로 한반도에서 미 국의 정치, 군사적 책임을 완화하면서도 이곳에 대한 개입과 영향력을 유지하는 데 그 목적이 있었다고 할 수 있다. 한·미·일 삼각관계의 정점에 있는 미국이 한국과 일본 에 서로 다른 방식으로 공산주의 봉쇄를 위한 나름의 역할을 할 수 있도록 하며, 이 과정에서 양국이 미국의 짐을 나눠서 지는 것은 자연스러운 것이었다.127)
1960년대 중반 이후 일본 경제는 부흥했고 한국경제 역시 빠른 속도로 발전했다. 초 기 닉슨 행정부가 일본의 경제성장을 분석한 내용을 보면, 1969년 3월 13일 현재 일본 의 GNP는 1, 400억 달러로 서독을 능가해 세계 3위에 이르렀고 1972년에는 서독과 프 랑스를 합친 것과 동등한 경제 규모가 될 것으로 내다봤다.128) 닉슨 행정부의 고민은
124) “51. Address by Secretary of State Rogers.” Jan. 15, 1970, Department of State, FRUS, Foundations of Foreign Policy, 1969~1972, pp. 166-169.
125) “3. National Intelligence Estimate.” Feb 17, 1969, Department of State, FRUS, Japan, 1969~1972 (Washington D.C.: United States Government Printing Office, 2018), pp. 16-17.
126) “NSSM 27-Korea.” p. 20, Title: POL 1-4-NSSM 69-US Nuclear Policy in Asia-Comments on Knubel Draft, Series: Office of International Security Policy and Planning, Subject Files, 1969-71, RG 59, NARA.
127) Sungchull Kim, Partnership within Hierarchy, pp. 19-20.
일본이 급격하게 성장하고 있고 미국이 아시아에서 부담하고 있는 짐을 나눌 만큼 능 력이 있음에도 불구하고 일본의 안보 무임승차 또는 비개입 정책은 미국의 이익에 도 움이 되지 않았다는 데 있었다. 그들은 완전한 지역 집단안보 체제로 가는 것 역시 현 실성이 떨어진다고 보았다.129) 결국, 닉슨 행정부는 현재의 미·일 관계를 지속하는 기 반 위에 일본의 아시아에서 역할을 점진적으로 확대하는 것을 추구했다.130)
1969년 6월 2일 닉슨은 일본 아이치(Aichi Kiichi) 외무상과 회담에서 일본이 경제적 역할 뿐만 아니라 재래식 군사력에 기반한 외교적 역할을 더욱 크게 할 수 있는 새로 운 정책의 개발을 환영하고 필요로 한다고 말했다.131) 닉슨 행정부가 아시아에서 일본 의 군사력 확대를 통한 외교적 능력의 확대를 지속해서 주문한 이유는 일본만이 아시 아에서 안보를 부담하고 역내에서 경제적 지원을 할 수 있는 능력을 갖춘 유일한 동맹 국이기 때문이다.132) 다만 그들은 1970년대에도 일본의 역할이 극적으로 커진다고 생 각하지 않았다. 그들은 일본이 중국과는 우호적인 교섭을 계속할 것이지만, 반공주의 로 해석될 수 있는 행위를 하는 것에는 주저할 것이라고 인식했다.133)
아시아에서 일본의 제한적인 역할은 한반도에서도 마찬가지였다. 미국은 한반도에서 의 책임과 지위를 일본에 되도록 많이 넘기려고 했지만134), 한국과 일본 모두 긴밀한 군사동맹을 원하지 않았기 때문에 이를 급진적으로 추진하기 어려웠다. 하지만 그들은 한·일 간 협력 수준을 더욱 높이고 양국의 감정이 일치하는 범위 안에서 일본이 한국 의 안보에 더 큰 역할을 하도록 지속해서 추동해야 한다고 강조했다.135) 그들은 비록 일본이 한국에 직접적인 군사 지원은 못하더라도 비전투용 군수물자 지원과 같은 간접 적인 방식으로 한국에 군사적 기여는 할 수 있다고 보았다.136)
128) “Annex F: The Japanese Economy.” Folder Title: NSSM 5(2 of 2), Box H-128, H-files, NPM NARA.
129) “8. Paper Prepared by the National Security Council Staff.” Subject: US Japanese Relationship (Summary), April 29, 1969, Department of State, FRUS, Japan, 1969~1972, pp. 28~29.
130) “NSDM 13.” Subject: Policy Toward Japan, https://www.nixonlibrary.gov/sites/default/files/virtuallibrar y/documents/nsdm/nsdm_013.pdf(검색일: 2018.10.4.).
131) “15. Memorandum of Conversation.” Subject: Aichi Call in the President, June 2, 1969, Department of State, FRUS, Japan, 1969~1972, p. 59.
132) “NSSM 38(Overview Paper).” Nov. 17, 1969, pp. 24-25. Folder Title: NSSM 38, Box H-143, H-files, NPM NARA.
133) “46. National Intelligence Estimate.” Subject: Japan in the Seventies June 25, 1970, Department of State, FRUS, Japan, 1969~1972, p. 136.
134) “NSSM 27-Korea,” Title: POL 1-4-NSSM 69-US Nuclear Policy in Asia-Comments on Knubel Draft, Series: Office of International Security Policy and Planning(Subject Files, 1969-71), RG 59, NARA.
135) “NSSM 27(Final Report),” Dec. 19, 1969, pp. 67~68, Folder Title: Review Group Meeting-NSSM 27 Korea, Feb. 19, 1970, Box H-42, H-files, NPM NARA.
미국은 특히 주한미군이 감축되는 상황에서 일본의 한반도에서 역할 증대 모색을 계 속했다. 1970년 3월 11일 주한 미 대사 포터(William James Porter)가 본국의 국무부에 보낸 서한을 보면, 그는 한반도에서 미군 주둔 및 개입의 감소로 인해 미국의 한국에 대한 공약은 위축될 것이기 때문에 간접적 방식으로 일본이 더욱 큰 역할을 하도록 추 동하고, 가능한 한 오랫동안 한국에 대한 미국의 약속과 존재를 유지하는 대안으로 일 본의 역할을 재차 강조했다.137) 당시 미 정보당국은 한·일 관계가 매우 친밀해지지는 않을 것이고 양국 간 정치, 정보, 경제, 군사교류의 수준에서도 차이를 보이지만, 이 둘 은 하나의 그물망(network) 안에서 ‘큰형-작은형’관계와 같이 가까워질 가능성이 크 다고 분석했다. 또한, 그들은 한국에서 일본의 경제적 지분이 크게 확대되고 있는 상황 은 필연코 한국에 대한 일본의 정치적 영향력 확대를 동반할 것이고, 만일 미국이 한반 도에서 철수한다면 한국은 북한보다 일본을 선택할 것으로 생각할 만큼 한·일의 협력 은 높은 수준으로 나아갈 것으로 전망했다.138) 국제무대에서 일본은 한국 정부를 강하 게 옹호했다. 1971~72년경 일본은 한국에게 미국 다음으로 두 번째로 큰 수출시장이었 고, 수입 대상국으로서 일본이 차지하는 비율은 39.8%로 미국의 28.3%보다 더 높았다.
다만 일본의 한국에 대한 경제원조 강화는 일본이 한반도에서 직접적인 군사 역할을 하지 못한 상황이라는 점을 염두에 두면, 이는 간접적인 군사지원의 성격이었다.139)
한편 미국의 일본에 대한 역할 확대 요구는 동북아시아의 사회주의국가인 중국과 북 한으로부터 강한 반발을 부르는 사안이었다. 그들은 일본의 아시아에서 역할 확대를 재무장 노선으로 받아들였다. 1971년 미·중 대화에서 저우언라이는 일본의 재무장 가 능성에 대해 경계를 늦추지 않았다.140) 북한은 미국이 평화의 간판 아래 아시아 내 우 방국들과 군사협력을 통해 아시아 지역에서 전쟁 확대를 꾀한다고 생각했다.141) 그들 은 미국이 당장에는 베트남에서만 전쟁하고 있지만, 앞으로는 한반도에서 전쟁을 일으
136) “Ⅶ. Regional Cooperation,” pp. 65~68, Folder Title: Review Group Meeting-NSSM 27 Korea, Feb.
19, 1970, Box H-42, H-files, NPM NARA.
137) “Airgram to Department of State from American Embassy, Seoul.” Subject: US Policy Assessment- Republic of Korea 1970, March 11, 1970, p. 6, Title: POL 1 Kor S-US 1973, SNF(1970-1973), RG 59, NARA
138) “80. National Intelligence Estimate.” the Changing Scene in South Korea(NIE-42-70), Dec. 2, 1970, Department of State, FRUS, Korea, 1969~1972, p. 209.
139) “Airgram to Department of State from Amembassy Seoul.” Subject: Japan/Korea Relations, April 27, 1972, pp. 42-43, Title: POL 17 Kor S-AFG 4.21.70, SNF(1970-1973), RG 59, NARA.
140) “Memorandum of Conversation.” July 9, 1971, Afternoon and Evening(4:35 p.m.-11:20 p.m.), p. 5, Folder Ttitle: China-HAK memcons July 1971, For the President’s Files-China/Vietnam Negotiations, Box No. 1033, NSC Files, NPL.
141) “상반년 국제정세개관.” 로동신문 1969년 7월 12일 5면.