협력과 갈등이 공존하는 상황에서 미·소 관계 개선이 조금씩 이루어지는 사이 닉슨 행정부는 중국과 관계 개선 역시 본격적으로 추진했다. 냉전 진영의 또 다른 큰 균열 인 공산주의 두 강대국 소련과 중국의 대립이 미국의 대중국 접근에 도움이 됐다.
중·소 분쟁은 1960년대 말 거의 전쟁상태로까지 진입하는 등 최악의 관계로 나아가고 있었고 미·소 냉전시기 또 다른 냉전 영역을 만들고 있었다. 중·소 분쟁은 단순히 중국과 소련 간의 국가 간 대립뿐만 아니라 세계 공산주의의 지도력에 대한 의구심을 불러오게 한 사안으로 공산주의 분열을 가속했다. 중국과 소련이 군사, 외교적으로 마 찰을 빚고 있는 상황은 마오쩌둥으로 하여금 중국 대외노선을 전략적으로 전환하도록 한 하나의 원인이 되었다.
중국공산당의 공식 역사서에 의하면, 마오쩌둥은 예젠잉(葉劍英), 천이(陳毅), 쉬샹첸 (徐向前), 네룽쩐(聶榮臻) 등 네 명의 원수에게 국제정세와 전략적 문제를 연구하도록 지시했다. 이후 그들은 두 번에 걸친 연구 결과를 마오쩌둥에게 보고했는데, 그 연구 의 주요 결론은 “소련은 중국에 대해 대규모 전쟁을 일으키지 못한다, 그리고 미국과 소련 가운데 소련이 중국의 안보에 위협이 된다”는 것이다.31) 따라서 미·중·소 삼 각관계에서 미국이 중·소를, 소련이 미·중을 이용하듯이 중국 역시 미·소 간의 대 립을 이용하자면 미·중 관계를 개선할 필요가 있음을 주장했다. 구체적으로 미·중 관계의 타개 수단으로 바르샤바에서 열리는 미·중 사이의 회담을 부장급 또는 고위급 으로 높이는 것을 주동적으로 미국에 요구할 것을 권고했다.32) 이러한 중국 측의 설명 에 덧붙여 키신저는 당시 위 네 명의 중국 장군들이 미·중 간 고위급 회담이 열릴 때 대만 반환을 협상의 선결 조건으로 내세우지 말고 그 외 중요한 문제를 두고 미국과
29) “21. Notes of Conversation Between Soviet General Secretary Brezhnev and Secretary of Commerce Peterson.” July 30, 1972, Department of State, FRUS, Soviet Union, June 1972-August 1974(Washington D.C.: United States Government Printing Office, 2011), p. 52.
30) 제임스 E. 도거티·로버트 L. 팔츠그라프 지음, 이수형 옮김, 미국외교정책사, 364쪽.
31) 중국공산당사연구실 지음, 홍순도·홍광훈 옮김, 중국공산당역사 하(서울: 서교출판사, 2014), 245~247쪽.
32) 위의 책, 249~250쪽.
협의가 필요하다고 제안했다고 한다.33) 중국의 이러한 인식 전환은 미국에 직접 전달 되지 않았지만, 미국 역시 중국을 주의 깊게 바라보고 있었다.
미국은 안정적인 냉전질서가 필요했다. 이를 위해서 분쟁으로 악화된 중·소 관계를 이용하여 과거 중국·소련-미국 관계를 미·소, 미·중 관계라는 두 개의 축으로 전환 을 시도했다. 이는 미국의 이익에 부합하기 때문이었다. 미국은 중국 접근을 통해 소 련을 고립시키거나 중·소 관계 진전을 가로막으면서 소련이 미국에게 더 나은 관계 개선을 모색하도록 유인하고자 했다. 미국이 중국과 관계 개선을 통해 소련과 관계에 서 하나의 압박 카드로 활용했음을 의미한다.34) 이를 통해 미국은 미·소·중 대(大)삼 각관계에서 우위를 차지하고 세계질서에서 자국의 전략적 지위를 높이려고 했다.35) 미 국의 중국, 소련 관계 발전은 미·소, 미·중 관계의 발전을 의미하는 것이지 중·소 관계 발전을 목표로 하는 것은 아니었다. 중·소 관계가 협력적으로 발전하는 것은 미 국의 세계질서 구상에 도움이 되지 않았다. 중·소 분쟁이 미국의 대외정책 전환에 중 요한 요인으로 작용한 것이다.
더욱이 1964년 10월 핵실험에 성공한 중국은 1969년 시점에서는 지역적 핵공격 능력 을 갖추게 되었다. 미국은 비록 중국이 정치, 경제적인 불안정성으로 인해 핵무기의 질적, 양적 수준과 로켓 기술은 취약한 상태이지만 그들이 전략무기 개발에 높은 우선 순위를 두고 있다고 분석했다.36) 중국이 핵 강국이 되는 것은 시간문제였다. 강한 중국 을 그대로 내버려 두는 것은 동북아시아 지역 질서에 불안정성을 확대하는 요소가 된 다. 이 때문에 1960년대 후반 미국이 베트남전쟁을 베트남화로 노선을 수정하고 얼마 지나지 않아 미·중 대화로 상징되는 아시아에서 데탕트 분위기 조성에 나선 것은 우 연이 아니다. 닉슨독트린에 의한 아시아 분쟁의 현지화 정책을 보장하는 것은 아시아 에서 안정이었다. 미·중 데탕트는 닉슨독트린의 아시아 적용을 확대하고 성공시키는 열쇠였다. 더욱이 베트남전으로부터 명예롭게 물러나기 위해서라도 중국과 평화 전략 은 필수였다.
1969년 7월 닉슨독트린 선언 이후 미·중 관계는 바르샤바에서 대사관급 접촉을 시 작으로 물살을 탔다. 하지만 미국의 캄보디아 침공으로 1970년 5월 20일 예정된 바르샤
33) 헨리 키신저 지음, 권기대 옮김, 중국 이야기, 264쪽.
34) Evelyn Goh, “Nixon, Kissinger, and the "Soviet Card in the U.S. Opening to China, 1971-1974,”
Diplomatic History, Vol. 29, No. 3(2005), p. 502.
35) 마이클 헌트 지음, 권용립·이현휘 옮김, 이데올로기와 미국 외교, 381쪽.
36) “7. Communist China’s Strategic Weapons Program-NIE 13-8-69.” Feb. 27, 1969, Department of State, FRUS, China, 1969~1972(Washington D.C.: United States Government Printing Office, 2006), p. 16.
바 미·중 대화는 열리지 않았다. 사실 닉슨은 취임 직후인 1월 27일 베트남전쟁을 빠 르게 종결짓고 명예롭게 퇴장하기 위해 북베트남에 최대한으로 군사적 압박을 한다는 결정을 했다.37) 군사적 압박의 카드 가운데 캄보디아에 대한 공습 역시 포함되어 있었 다. 당시 미국은 캄보디아가 북베트남의 전쟁지원 통로라고 인식했다. 그에 따라 그들 은 캄보디아와 북베트남 접경지역을 중심으로 캄보디아 내 북베트남의 군사 거점에 대 한 공격이 필요하다고 봤다.
미국은 1970년 4월 캄보디아에 대대적으로 공습을 감행했다. 당시 베트남전쟁에서 미 국에 적극적으로 협조하지 않았던 캄보디아 국왕 시아누크가 1970년 3월 미국의 지원 을 받은 론 놀(Lon Nol) 총리의 쿠데타로 인해 쫓겨난 이후 캄보디아에는 친미 정권이 들어선 상황이었다. 론 놀은 미국의 원조만이 캄보디아를 살릴 수 있다고 믿는 사람이 었다. 그가 북베트남이 캄보디아 영내에 설치한 기지들에 대한 미국의 공습 요구를 받 아들임으로써 미국의 공습이 이루어질 수 있었다.38) 그러자 중국을 방문하고 있었던 캄 보디아의 시아누크는 중국에서 망명정부 계획을 세웠고 5월 5일 ‘캄푸치아 민족통일 을 위한 정부’라는 망명정부를 공식 발표하고 중국은 이를 인준했다.
캄보디아 사태와 중국-시아누크 관계로 인해 중국은 1970년 4월 이루어진 미국의 캄 보디아 공습을 비난했고, 그 여파로 바르샤바에서 진행되던 미·중 대화 역시 중단되 고 말았다. 비록 미·중 대화는 일시적으로 중단됐지만, 미국은 루마니아와 파키스탄 채널을 통해 중국과 대화를 재개하는 데 노력했다. 중국 역시 저우언라이가 10월에는 파키스탄 대통령을, 11월에는 루마니아 부총리를 만나면서 미·중 대화에 반응을 보였 다.39) 한편 미·중 대화가 낮은 수준에서 전개되는 그 시기 베트남을 지원하는 약 32 만 명의 중국군 병력이 베트남에서 철수를 시작했고, 중국의 북베트남에 대한 군사원 조 역시 절반으로 줄였다.40)
미국의 중국 접근이 비밀리에 전개되는 속에서 닉슨은 1970년 11월 19일 NSSM 106 을 통해 중국에 관한 정책연구를 지시했다.41) 이후 선임검토그룹(Senior Review Group,
37) 한호석, “닉슨의 미치광이 전략 따라가는 트럼프의 미치광이 전략.” 자주시보 2017년 9월 26일, http://www.jajusibo.com/sub_read.html?uid=35794(검색일: 2018.9.14.).
38) 윌리엄 쇼크로스 지음, 김주환 옮김, 숨겨진 전쟁-미국의 캄보디아 공습(서울: 선인, 2003), 91, 105-106쪽.
39) 키신저 지음, 권기대 옮김, 중국 이야기, 285~286쪽.
40) William C. Kirby, Robert S. Ross, and Gong Li(eds.), Normalization of U.S.-China Relations(Cambridge: Harvard University Asia Center, 2006), p. 154.
41) “NSSM 106.” Subject: China Policy, Nov. 19, 1970, https://www.nixonlibrary.gov/sites/default/
files/virtuallibrary/documents/nssm/nssm_106.pdf(검색일: 2018.6.3.).
이하 SRG)에 제출된 연구보고서 초안이 1971년 2월 중순에 완성됐다. 그 주요 내용을 보면, 이들은 아시아에서 미국, 중국, 소련, 일본의 상호작용이 복잡한 세력균형을 만 들어 내고 있는데 중·소 관계의 대결로 전환과 일본의 급속한 등장이 힘의 균형의 성 격을 바꾸고 있다고 분석했다.42)
이러한 상황에서 닉슨 행정부의 관심 사항은 중국에 대한 정책목표를 어디에 둘 것 인지였다. 보고서는 미국의 대중국 목표를 단기와 장기로 나누어 추진할 것을 권고했 다. 단기적으로는 대만 해협을 둘러싼 무력 사용을 단념시키고, 미·중 간 대화의 재 개와 확대를 통해 양국 간 긴장을 완화하고 중국을 국제정치에 적극적으로 끌어들이 고, 양국 간 직접적인 경제관계를 수립하는 데 그 목표를 두었다. 장기적으로는 양국 간 무력 대결의 회피를 통해 중국이 동남아에서 긴장완화에 협력하도록 하고, 대만 문 제의 평화적 해결, 미·중의 관계 정상화, 아시아에서 미국의 역할을 인정하도록 하는 것 등을 목표로 제시했다. 중국과 관계 개선의 의지를 명확히 드러내고 있었다. 특히 보고서는 아시아에서 중국의 역할을 적극적으로 인정하되 미국의 아시아에서 이해관계 역시 중국으로부터 인정받아 미·중을 중심으로 아시아에서 긴장완화를 추진하는 것을 대중국 정책의 핵심으로 제시했다.43)
닉슨은 1971년 4월 19일 NSSM 124를 통해 중국에 대한 구체적인 계획을 수립할 것 을 키신저에게 지시했다.44) NSSM 124는 미·중 관계에서 목적들과 중국의 예상되는 반응, 새로운 대중 관계 수립 계획, 주요국들의 반응, 추진 시나리오가 포함되도록 했 다. 이후 완성된 NSSM 124의 내용 일부를 보면 중국은 대만 문제로 인해 미국과 대립 하지만, 소련과 일본에 대한 억제력 확보 차원에서라도 미국과 관계를 개선을 원하는 일종의 갈등에 직면해 있다고 분석했다. 그리고 정부 간 외교와 ‘인민외교’의 혼합 전략에서 정부 간 직접 접촉으로 이어져야 함을 강조했다.45)
미국의 중국 봉쇄는 1971년 중국과 관계 개선을 본격화하면서 변화를 맞이했다. 1971 년 2월 닉슨은 의회에 연례 외교정책 보고를 통해 중국을 ‘중화인민공화국’이라고 지칭하면서 중국과 대화 관계를 수립할 준비가 되어있다고 밝혔다.46) 이후 미국은 중국
42) “NSSM 106-United States China Policy(First SRG Draft).” Feb. 16, 1971, pp. 9-10. Folder Title: NSC Meeting U.N. Representation and China, March 25, 1971(Part 2), Box H-31, H-files, NPM NARA.
43) Ibid., pp. 14~15.
44) “NSSM 124.” Subject: Next Steps Toward Central People’s Republic of China, April 19, 1971, https://www.nixonlibrary.gov/sites/default/files/virtuallibrary/documents/nssm/nssm_124.pdf(검색일:
2018.6.20.).
45) “Response to National Security Study Memorandum 124.” May 27, 1971, Department of State, FRUS, China, 1969~1972, pp. 327~328.
과 직접적인 정부 대 정부 접촉을 추진했다. 그해 7월 키신저는 중국을 비밀리에 방문 하여 저우언라이 총리와 회담을 진행했고 미·중 정상회담 개최를 합의했다. 키신저의 방중 후 7월 15일 저녁 닉슨은 대국민 담화를 발표했다. 이 담화에서 닉슨은 지난 3년 동안 평화를 만들기 위한 행정부의 노력에 큰 진전이 있었음을 국민에게 전했다. 그는 7억 5천만 명의 공산주의 중국의 참여 없이는 지속적이고 안정적인 평화를 만들 수 없 음을 언급하면서 키신저와 저우언라이가 7월 9일부터 11일까지 북경에서 만났다고 알 렸다. 그리고 1972년 5월 이전 적절한 시기에 중국을 방문할 것이라고 공표했다.47)
닉슨의 중국방문 소식은 특히 동아시아 국가에 큰 충격을 주었다. 대만은 그야말로 패닉상태에 빠졌다. 한국과 북한 역시 속내를 쉽게 드러내지 못했지만 혼란스러운 것 은 마찬가지였다. 한국 정부는 미·중 정상회담에서 한반도의 이해관계가 걸린 통일문 제나 안보 문제를 협상하지 말 것을 미국 측에 요구했다.48) 북한 역시 닉슨의 발표에 대해 한동안 공식적인 반응을 내놓지 못하다가 8월 6일에서야 닉슨의 방중을 두고
‘중국 인민의 큰 승리’라고 말하며 중국을 지지했다. 이후 김일성은 1971년 11월 5 일 당 중앙위원회 5기 3차 전원회의를 개최하여 국제정세에 대한 대응책으로 자본주의 나 사회주의 국가 모두 전쟁을 원치 않는 이 상황에서 평화공세를 강화해 박정희를 고 립시킬 것을 강조했다.49) 미·중 관계 개선에 편승하고 대남 평화공세를 강화해서 통 일문제에 접근하겠다는 의지를 보인 것이다.
닉슨의 중국방문 계획 발표로 소련 역시 당황했다. 미·소 정상회담 일정을 잡기 전 에 미·중 정상회담 일정이 먼저 발표된 것이다. 당시 중·소 분쟁의 상황에서 소련은 미국의 이러한 결정을 매우 민감하게 받아들였다. 그러자 7월 19일 키신저는 도브리닌 을 만나 “소련은 세계질서에서, 중국은 아시아 안정에 중요한 국가”라고 말했다. 도 브리닌은 키신저에게 저우언라이가 소련의 공격에 대해 어떠한 의사를 표시했는지를 물었다. 이에 키신저는 도브리닌에게 저우언라이는 주로 일본을 경계했다고 말했다.
이에 도브리닌의 표정이 밝아졌다고 한다.50) 그는 미·중 대화에서 소련에 대한 견제
46) “Second Annual Report to the Congress on United States Foreign Policy.” Feb. 25, 1971, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/second-annual-report-the-congress-united-states-foreign-policy(검 색일: 2018.3.23.).
47) “닉슨 연설전문.” 동아일보 1971년 7월 16일 1면.
48) “美선 사전협의없이 한국문제 협상불가.” 동아일보 1971년 7월 29일 1면
49) 박종철 외 역, 헝가리의 북조선 관련 기밀해제문건(서울: 선인, 2013), 200~201쪽. 북한은 당중앙 위 5기 3차 전원회의에서 김일성이 발표한 ‘국제정세에 대한 보고’ 전문을 공개하지 않고 있다. 다 만 김일성, “당간부양성사업을 개선할데 대하여(1971년 12월 2일.),” 조선로동당출판사 편, 김일성 저작집, 제26권, 521~524쪽에서 그 보고의 내용을 추론할 수 있다.
50) “94. Editorial Note.” Department of State, FRUS, Foundations of Foreign Policy, 1969~1972, p. 328.