냉전의 원인은 여러 가지일 수 있지만, 그 모습은 크게 두 가지로 나타났다. 소련과 미국을 중심으로 공산주의와 자본주의 세력 간 갈등과 경쟁이 그 하나이고, 이 다툼이 국가들 내부의 정치공동체 간 지배관계를 동반시킨 것이 또 다른 하나이다.1) 전자의 모습에서는 미국과 소련의 신경전 끝에 결국 미국이 승리했다. 개디스(John Lewis Gaddis)는 이 냉전 시대를 세계에 매우 안정적인 국제질서를 가져다준 ‘장기 평화’
로 평가했다.2) 미국과 소련이 서로를 조심스럽게 대하고 책임감 있게 행동함으로써 세 계질서를 안정적으로 관리했다는 것이다.3) 냉전기 미국과 소련이라는 가장 강력한 국 가 간의 대립 속에서도 안정이 유지됐다. 미·소는 서로의 패권적 영향력 아래 있는 지역에 대해서 서로의 지배를 인정했다. 소련은 자신이 점령한 일부 지역에서 지배적 인 영향력을 행사했고, 미국 역시 그 나머지 지역 또는 유럽이 물러난 식민지에 적극 적으로 개입하여 자신의 영향력을 확보하는 데 주력함으로써 소련과 적대적 공존을 이 루었다.4)
강대국 입장에서는 자기 진영에 대한 지배력을 향상하기 위해 진영의 주변부 역시 우호적이거나 최소한 중립적 태도를 나타내도록 할 필요가 있다. 다만 냉전 강대국인 미국과 소련은 모두 대규모 전쟁을 피하는 데 최소한의 공동이익이 있었기 때문에 주 변부 문제를 갖고서 서로에 대해 극단적인 군사적 대결을 취하지는 않았다. 문제는 미·소 냉전 진영의 경계 안에 속한 국가들은 비교적 안정적 상태를 유지했으나 이 진 영의 경계 또는 그 밖에 있던 국가는 불안정한 상태에 놓이게 됐다는 사실이다. 특히 동아시아 상황은 유동적이었다. 2차 대전 이후 탈식민 과정에 있었던 중국, 한반도, 베 트남 지역 등에서 때때로 열전이 발생했다.
1) 권헌익, 또 하나의 냉전(서울: 민음사, 2013), 12쪽.
2) John Lewis Gaddis, Long Peace(New York: Oxford University Press, 1987), p. 216.
3) Ibid., pp. 238~243.
4) Odd Arne Westad, The Global Cold War(Cambridge: Cambridge University Press, 2007), p. 110; 에릭 홉스봄 지음, 이용우 옮김, 극단의 시대 상(서울: 까치, 1997), 318~319쪽.
한편 냉전은 국가 내부의 대립을 강화했다. 국가 내부에는 다른 진영을 향한 추종자 가 늘 발생하기 마련인데, 특히 외부와 끊임없이 싸우는 집단은 내부에 있는 다른 진 영의 추종자를 배척하기 마련이다.5) 가령 소련과 대치, 중국 대륙의 공산화는 미국 내 에서 이념투쟁을 불러왔고 이는 매카시즘으로 이어졌다. 공산주의를 막기 위해서 국내 의 자유를 억압해야 하는 상황이 만들어지고, 이는 사회적으로 용인되었다. 그리고 냉 전은 미·소 아래에 있는 국가들 내부의 진영싸움 역시 격화시켰다. 이른바 ‘내부 냉 전’이다.6) 라틴아메리카에서는 미국과 유사하게 적색공포가 만들어졌다.7) 주변부 국 가들 내부의 진영싸움은 내전으로 확대되기도 했다. 아시아에서는 한국전쟁에 이어 베 트남전쟁이 계속되고 있었다. 아프리카에서는 이집트, 콩고, 앙골라, 소말리아, 에티오 피아에서 내전이 발생했다. 중남미의 쿠바, 니카라과 역시 냉전기 열전의 지역들이다.
이들 지역은 미·소의 주도권 싸움이거나 민족 내부의 대립을 냉전구조가 폭력적으로 발전시킨 곳이다. 주변부 국가들의 냉전 역사는 유럽 중심 냉전 역사보다 훨씬 더 복 잡한 영역이 되었다.
냉전체제가 기본적으로 갈등을 유발하는 체제임에도 불구하고 냉전 강대국 간 경쟁 은 관리 가능했다.8) 미국과 소련이 적대적 공존을 유지할 수 있었던 이유는 서로의 핵 무기를 두려워했기 때문이다. 미국과 소련은 상호 확증파괴 능력을 보유하고 있었기 때문에 힘의 균형이 유지되었다. 이 균형은 상대방의 이념이나 의도보다는 힘의 능력 에 기반한 균형이기 때문에 오히려 양극체제 아래에서는 미·소는 서로를 덜 두려워했 다.9) 냉전체제 아래에서 미·소의 적대적 공존을 유지하는 데 크게 두 가지의 대외정 책 수단이 동원됐다. 하나는 위기관리를 위한 협력이고 다른 하나는 적대성을 드러내 는 것으로 억지(deterrence)다.10) 전쟁하지 않는 상태에서 양국이 취할 수 있는 가장 손쉬운 대외정책 수단은 상대를 억지하는 것과 협상을 통해 위기를 관리하는 것이라 할 수 있다. 핵무기의 양적 증가와 기술적 발전으로 인해 쌍방의 자멸 가능성이 커진 상황은 봉쇄와 더불어 대화와 협력의 필요성을 높였다.
중심부과 주변부에서 냉전의 양상이 차이가 있음에도 불구하고, 기본적으로 냉전은 미국과 소련의 관리 아래 놓여 있었다. 비록 냉전기 소련과 미국은 자신의 영향력을
5) 루이스 A. 코저 지음, 박재환 옮김, 갈등의 사회적 기능(서울: 한길사, 1980), 128쪽.
6) 베르트 슈퇴버 지음, 최승환 옮김, 냉전이란 무엇인가?(서울: 역사비평사, 2008), 119~124쪽.
7) 박구병, “라틴아메리카의 ‘뜨거운 냉전,’ 세계정치 22권(2015), 245쪽.
8) Gordon A. Craig and Alexander L. George, Force and Statecraft, 2nd edition(New York: Oxford University Press, 1990), p. 119.
9) 존 J. 미어셰이머 지음, 이춘근 옮김, 강대국 국제정치의 비극(서울: 나남, 2004), 110~112쪽.
10) Gordon A. Craig and Alexander L. George, Force and Statecraft, 2nd edition, p. 120.
확장하는 데 있어 확장의 목표와 확장에 따른 상대의 반응은 다를 수 있지만, 국제체 제를 자신에게 유리한 방향으로 재편성하고 관리하려는 행위는 유사했다.11) 그렇다면 냉전의 주체 가운데 하나인 미국은 냉전체제를 관리함으로써 얻고자 하는 것은 무엇인 가. 미국은 냉전이 유지되는 기간 내내 냉전을 끝낼 계획도, 의도가 없었다. 다만 냉전 으로 인해 발생한 힘의 균형을 수용하여, 자국에 우호적인 질서를 확립하고 자신이 우 위에 서는 질서를 안정적으로 운영하여 자국의 이익을 추구하는 것을 대외정책의 핵심 으로 여겼다.12) 냉전질서를 관리하고 유지하는 정책을 펼쳤다고 할 수 있다.
본 논문에서는 냉전기 미국의 이러한 대외정책을 냉전정책이라 부르겠다. 곧 미국의 냉전정책은 미국 중심의 세계질서를 균형있고 안정적으로 관리하는 것을 통해 해외에 서 정치, 경제적 이해관계를 관철하고, 미국이 중심이 되는 지역에서 자국의 이익을 공고화하는 것을 목표로 하는 일련의 정책들이라고 할 수 있다. 미국의 냉전정책 목적 은 자국이 우위에 있는 냉전질서를 만드는 것을 통해 국익을 확대하는 것에 있다. 이 러한 냉전정책은 적대국에 대해서는 봉쇄정책을, 동맹국에 대한 동맹정책이라는 양축 을 뒷받침으로 하여 유지되었다. 냉전정책을 성공하기 위해서는 우선 적국에 대한 봉 쇄정책이 채택되었다. 동시에 봉쇄의 효율을 높이기 위해서라도 동맹국이 필요했다.
개디스는 미국의 봉쇄정책을 대칭적 봉쇄(symmetrical containment)와 비대칭적 봉쇄 (asymmetrical containment)로 구분하였다. 달리 말하면 전체적 봉쇄와 선별적 봉쇄하 고 할 수 있다. 전자의 경우 케네디 정부에서 실행된 일종의 ‘유연 반응’ 전략으로 외교에서부터 은밀한 행동, 게릴라 작전, 재래식 및 핵전쟁에 이르기까지 모든 수준에 서 행동할 수 있는 능력을 바탕으로 공산주의의 확장을 봉쇄하여 힘의 균형을 달성한 다는 것이다. 후자인 선별적 봉쇄는 적의 약점에 미국의 강점을 적용하는 방식을 통해 적대국의 도전을 막는 것이다.13) 대화와 타협의 방식을 활용한 다소 느슨한 봉쇄라고 할 수 있다. 닉슨의 공산주의 봉쇄정책은 후자의 성격에 가깝다. 아시아의 각종 분쟁 에 적극적으로 개입하여 공산주의를 완전히 봉쇄하는 방식으로 사용하기보다는 닉슨독 트린을 통해 각종 분쟁으로부터 멀어지면서도 자기 우위의 힘의 균형을 유지하기 위한 다소 느슨한 봉쇄를 추구했다. 선별적 봉쇄를 실시하기 위해 동원된 데탕트의 목표 역
11) John Lewis Gaddis, “Containment: Its Past and Future,” Kegley, Jr. W. Charles. and Wittkopf. R.
Eugene eds., Perspective in American Foreign Policy, Selected Readings(New York: St. Martin's., 1983). p. 20.
12) Christopher Layne, “From Preponderance to Offshore Balancing, America’s Future Grand Strategy,”
International Security, Vol. 22, No. 1(1997), pp. 88~90.
13) John Lewis Gaddis, Strategies of Containment, pp. 213~215, 304.
시 냉전의 해체보다는 미국의 국제적 우월성을 유지하고자 하는 노력에서 비롯됐다.
적대국에 대한 봉쇄 외에도 동맹국 또는 주변국과 협력을 기반으로 자유무역 질서 확 립, 미국 중심의 국제 제도의 발전은 미국중심의 세계질서 발전에 필수였다.14) 동맹국 과 관계발전 역시 미국의 냉전정책 핵심이라고 할 수 있다. 미국이 대외적으로 냉전을 유지함으로써 자국에 우호적인 역내 질서를 창출하기 위한 적대국 정책과 동맹국 정책 은 동전의 양면과도 같다고 할 수 있다.
한편, 본 논문에서는 다루지 않지만, 미국의 냉전정책이 자국의 국내정책에 끼친 영 향에 대해서도 언급할 필요가 있다. 바로 소련과 대결구도로 인해 만들어진 안보논리 를 내부로 확대시킨 정책으로 이른바 안보국가화를 말한다. 냉전은 내부 적에 대한 통 제를 강화하는 데 중요한 배경이 되었다.15) 안보국가화는 미국 내부적으로 강력한 반 공정책 아래 미국인들에게 반공 정체성을 형성케 했다. 그리고 안보 논리가 외교를 지 배함으로써 대외정책 역시 군사화 경향을 보이게 됐다.16)