국토정책 연구 세미나

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『희망의 새 시대』를 향한

국토정책 연구 세미나

- 국토연구원 성과 보고회 -

지역연구부문

일시 2013년 4월 23일 (화)

장소 국토연구원 3층 중회의실

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14:00-14:10 개 회 사

이동우 (국토연구원 지역연구본부장)

14:10-14:35

주제발표 1

「국토 및 지역발전정책의 평가와 효율적 추진방안 연구」

권영섭 (국토연구원 선임연구위원)

14:35-15:00

주제발표 2

「지역경제 활성화를 위한 도시형 산업입지 공급방안 연구」

서연미 (국토연구원 책임연구원)

15:00-16:00

토 론

좌장 : 박형서 (대구한의대 교수)

강병수 (충남대학교 교수)

김성수 (국토교통부 산업입지정책과 사무관) 김정수 (OBS 경인방송 기자)

김현호 (한국지방행정연구원 지역공동체연구센터 소장) 정병순 (서울연구원 전략연구센터장)

한경원 (지역발전위원회 정책연구관)

16:00

폐 회

일 정

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주제발표 1

국토 및 지역발전정책의 평가와 효율적 추진방안 연구 03

주제발표 2

지역경제 활성화를 위한 도시형 산업입지 공급방안 연구 30

목 차

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주제발표 1 국토 및 지역발전정책의 평가와

효율적 추진방안 연구

권영섭 (국토연구원 선임연구위원)

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1

국토 및 지역발전정책의 평가와 효율적 추진방안

권영섭 선임연구위원 ․ 하수정 책임연구원․민성희 책임연구원

1. 문제의 제기

2. 국토 및 지역발전정책에 대한 전문가 평가 3. 3차원적 지역발전정책의 주요 쟁점과 정책과제 4. 국토 및 지역발전정책의 효율적 추진방안

1) 향후 국토 및 지역발전정책 추진방향 2) 합리적인 권역설정

3) 지역특성화 및 지역 간 연계체계 구축 4) 집행력 확보방안

5) 법제도 개선방안 5. 결론 및 정책 제언

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1. 서론

참여정부는 수도권과 비수도권간의 지역격차 해소를 국토정책의 최우선 과제 로 설정했다. 참여정부와 달리 현 정부는 3차원적 지역발전정책을 추진하고 있다.

3차원적 지역발전정책이란 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권을 일컫는다.

기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권은 수도권과 비수도권이란 틀에서 한 단계 구체화된 공간범역이다. 각 권역의 비전은 각각 삶의 질, 글로벌 경쟁력 확보와 광역경제권간의 상생발전 등으로 설정하였다. 공간범역이나 비전과 목표는 수도 권과 비수도권의 이분법적 구조에서 한층 발전적이라 볼 수 있다.

그러나 정책의 비전이나 목표와는 달리 공간범역이나 이를 집행해 나가는 법적 근거, 예산, 추진체계 등이 취약하여 정책 추진과정에서 다양한 문제점이 나타나 고 있다. 공간범역과 관련해서는 광역경제권이 실효성을 띤 공간단위로 작동되지 못하고 있는 지역들이 대부분이라는 인식이다. 뿐만 아니라 광역경제권외에도 기 초생활권, 초광역개발권 등 다양한 차원의 공간단위를 중심으로 지역정책이 추진 되고 있어서 중복성․상충성의 문제를 야기하고 있다는 지적도 있다.

이러한 문제점을 개선하여 실효성을 높이는 작업은 국토 및 지역발전정책의 성 공적 추진을 위해 매우 중요하다. 더욱이 신정부가 들어서는 만큼 3차원적 지역발 전정책 역시 그동안의 추진성과와 문제점을 고찰하고 차기정부에서 어떤 방향으 로 추진해 나가야할지에 대한 정책 틀 설정 및 대안 제시가 필요한 시점이다.

본 연구는 지난 50년의 국토 및 지역발전정책을 평가하고 지역의 특성화 및 지 역 간 연계발전이 가능하도록 공간구조를 개편하며, 법․제도적 검토를 통해 집 행력을 확보함으로써 국토 및 지역발전정책이 효율적으로 추진될 수 있도록 개선 방안을 제시하는데 그 목적이 있다.

이를 위하여 첫째, 국토 및 지역발전정책을 어떻게 평가해야 할지에 대한 평가 방법론과 국토 공간구조를 어떻게 정비해야 할지를 초점에 두고 관련 이론을 검 토하였다. 평가방법과 관련해서는 지난 50년을 개괄적․동태적으로 평가하는 방 법과 전문가조사나, 계획-집행-평가 방법 등을 검토하였다. 국토공간구조와 관련 하여 지역 간 불균형이 가장 첨예한 쟁점이므로 ‘지역’의 단위를 어떻게 설정할

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것인지와 관련된 이론들을 분석하였다. 둘째, 국외사례로서는 선진 주요국인 독 일, 프랑스, 영국의 국토 및 지역발전정책을 법과 제도, 권역설정, 거버넌스, 예산 등의 측면에서 고찰하였다. 스페인의 경우 바르셀로나 대도시권 사례가 법, 제도, 조직, 예산을 확보하고 성공적으로 추진되고 있어서 포함하였다.

셋째, 우리나라의 지난 50년간의 국토 및 지역발전정책을 통시적으로 개관하고, 이를 바탕으로 주요 쟁점을 도출하는 한편으로 전문가 델파이 조사를 추진하였 다. 전문가 델파이 조사 결과를 통해 국토 및 지역발전정책의 평가, 문제점, 향후 효율적 추진을 위한 과제와 추진 방안에 관한 키워드와 쟁점을 도출하였다. 그리 고 도출된 키워드와 쟁점을 구체화․정량화 하기 위하여 전문가 설문조사를 추진 하였다. 최근의 정책은 향후 정책을 구상하는데 매우 중요하다. 따라서 3차원적 지역발전정책은 법, 제도, 추진체계, 재원 등에 대해서 보다 구체적으로 주요 쟁점 을 분석하고 국토 및 지역발전정책의 성공적 추진을 위한 정책과제를 도출하였다.

넷째, 향후 국토 및 지역발전정책을 효율적으로 추진하기 위한 방안 도출은 제3 장의 국외사례와 제4장의 문헌조사, 전문가 델파이조사, 전문가 설문조사 결과, 그리고 제5장의 3차원적 지역발전정책에 대한 담당 공무원 설문조사 및 인터뷰 조사 결과 등을 종합하여 활용하였다. 그 뒤 추진방향을 설정하고, 합리적인 권역 설정, 지역특성화 및 지역 간 연계체계 구축, 예산 및 집행력 확보 방안, 법·제도개 선방안을 제시하였다. 국토 및 지역발전정책에서는 실질적인 도시공간의 범역에 일치하는 지역공간단위를 설정하는 것이 중요한 만큼 다양한 권역설정 대안을 제 시하였다. 그럼에도 불구하고 통합이나 연계․협력 등을 위한 권역설정은 가이드 라인으로 제시할 수는 있으나 결국 지자체간 자발적으로 유연하게 추진되어야 한다.

그러므로 도시권 설정 기준에 따른 다양한 대안을 제시하는 수준에 그치고, 향 후 도시권 체제를 작동시켜 나가는데 필요한 정책방향, 집행력 확보방안, 법적․

제도 개선방안 등을 제시하였다. 본 발표자료에서는 이론과 해외사례는 생략하고 국토 및 지역발전정책의 평가, 3차원적 지역발전정책의 주요 쟁점과 정책과제, 향 후 방향 및 제도개선 방안을 중심으로 요약하고자 한다.

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2. 국토 및 지역발전정책에 대한 전문가 평가

지난 50년간의 우리나라 국토 및 지역발전정책을 다각도로 평가하였다. 문헌조 사를 통해 지난 50년간의 정책을 개괄적․동태적으로 평가하고, 전문가 델파이조 사(개방형․주관형)와 전문가 설문조사(폐쇄형․객관형)를 통해 구체화․정량 화․객관화하였다([그림 1-1]참조).

[그림 1-1] 국토 및 지역발전정책 평가 방법

그 결과 지난 50년간 지역 간 불균형 해소정책을 추진하여 왔으나 불균형이 확 대되었으므로 목표를 달성하지 못하였다(73.5%)는 견해가 지배적으로 나타났다.

지역간 불균형에서 ‘지역간’은 수도권과 비수도권간(62.5%)이고 ‘불균형’의 지표 는 경제력 집중도(39.7%)라는 판단이 많았다([표 1-1]참조).

법이나 정책 추진 시 지역의 단위를 명시하지 않아 불명확한 바 전문가들에게

“지역 ”의 의미를 판단토록 한 결과, 전문가들은 “지역 간”을 수도권과 비수도권 간이라는 인식이 강했다. 불균형의 지표는 경제력 집중도(39.7%), 교육․의료․

문화 등 기본복지(18.4%), 인구밀도(집중도)(17.6%), 기간시설 등 인프라(12.3%) 순으로 나타났다.

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항목 주요 내용 구체적 내용

정책목표 불균형 해소

지금까지 50여년간 지역간 불균형해소정책을 추진하여 왔 으나 불균형이 확대되었으므로 목표를 달성하지 못하였다 (73.5%)는 견해 지배적

공간단위 지역의 단위 불명확 지역간 불균형에서 지역의 단위를 명시하지 않아 불명확하 나 전문가들은 수도권과 비수도권간이라 판단(62.5%)

측정지표 불균형의 지표 제시 미흡

지역간 불균형에서 불균형의 지표는 경제력 집중도(39.7%), 교육․의료․문화 등 기본복지(18.4%), 인구밀도(집중 도)(17.6%), 기간시설 등 인프라(12.3%) 순

평가기준 국토 및 지역발전정책의 평가기준

균형발전(지역간 격차 시정)(51.0%), 지속가능한 발전 (31.1%)이 지배적

주요 이슈

문제의 내용 (5점 척도)

정권교체에 따른 정책 폐기 등 일관성부족(3.4), 중앙집권적 발전정책(3.3), 정책목표 불명확(3.2), 계획의 실천성 부족 (3.1), 과개발․난개발․하드웨어 중심의 개발(3.0)

문제의 소재 집행(29.9%), 계획(26.4%), plan-do-see 전과정(22.6%), 피 드백(10.3%), 평가(6.2%), 모니터링(4.7%) 순

[표 1-2] 지난 50년간의 국토 및 지역발전정책의 문제점

국토 및 지역발전정책 평가의 기준, 잣대는 균형발전(지역 간 격차 시 정)(51.0%)과 지속가능한 발전(31.1%)이 지배적이었다. 그동안 추진해왔던 국토 및 지역발전정책들의 문제점은 정권교체에 따른 정책 폐기 등 일관성 부족(3.4), 중앙집권적 발전정책(3.3), 정책목표 불명확(3.2), 계획의 실천성 부족(3.1), 과개 발․난개발․하드웨어 중심의 개발(3.0)순으로 나타났다. 문제의 소재는 집행 (29.9%), 계획(26.4%), 계획-집행-평가 전과정(22.6%), 피드백(10.3%), 평가 (6.2%), 모니터링(4.7%)순으로 계획부터 평가까지 전체적인 점검이 필요한 것으 로 나타났다.

수도권과 비수도권간의 불균형 문제가 쟁점이므로 이에 초점을 맞추어 구체적 으로 조사한 결과를 종합해 보면, 수도권 집중은 5점 척도로 볼 때 4.5점으로 매우 심각하게 나타났다. 특히 응답자를 수도권과 비수도권으로 구분하여 보면 수도권 은 4.1점, 비수도권은 4.7점으로 차이를 보였다. 수도권 집중은 지역간 형평성 (40.5%), 경제적 비효율성(26.5%), 사회적 형평성(24.3%) 때문에 문제가 되는데, 수도권과 비수도권 응답자간 차이를 보였다.

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역대정부는 수도권 집중을 억제하기 위하여 많은 정책을 추진해 왔으나 실패(5 점 만점에 2점)한 것으로 평가되었다. 실패 이유로는 권력의 중앙집중(31.9%), 역 대정권의 정책의지와 일관성 부족(31.2%), 지방에 인센티브와 재정투자 미비 (20.0%)로 나타났다. 수도권응답자들은 역대정권의 정책의지와 일관성 부족 (27.0%), 권력의 중앙집중(26.4%), 지방에 인센티브와 재정투자 미비(17.8%), 시 장원리에 배치(15.5%), 부처별 각개 약진식 정책추진(12.6%)순으로 응답하였다.

반면, 비수도권응답자들은 권력의 중앙집중(34.8%), 역대정권의 정책의지와 일관 성 부족(33.3%), 지방에 인센티브와 재정투자 미비(21.2%)로 응답하여 실패원인 에 큰 차이를 보였다.

수도권과 비수도권 간 격차를 시정하기 위한 정책을 추진하는데 가장 적합한 공간단위는 도시권 비중이 높으며 수도권과 비수도권 간 응답에 차이가 있었다.

도시권(29.5%), 16개 시․도(22.8%), 5+2 광역경제권(22.2%), 수도권과 비수도권 (19.4%)순으로 나타났고, 수도권 응답자들은 도시권(36.8%), 비수도권 응답자들 은 16개시․도(26.9%), 도시권(25.5%)순으로 응답에 차이를 보였다.

항목 주요 내용 분석결과

수도권 집중

집중의 심각성 정도 수도권 집중 매우 심각(4.5)(수도권 4.1, 비수도권 4.7) 문제점 지역간 형평성 40.5%, 경제적 비효율성 26.5%, 사회적 형

평성 24.3% 순 수도권

집중억제정책

정책평가 수도권집중 억제정책 실패(2.0)

실패의 원인 권력의 중앙집중(31.9%), 역대정권의 정책의지와 일관성 부족(31.2%), 지방에 인센티브와 재정투자 미비(20.0%)순

수도권과 비수도권 간격차 시정정책

가장 적합한 공간단위

전체 도시권(29.5%), 16개시도(22.8%), 5+2 광역경제권(22.2%), 수도권과 비수도권(19.4%) 순

수도권 도시권(36.8%), 5+2 광역경제권(24.8%), 수도권과 비수도 권(19.4%) 순

비수도권 도시권(25.5%), 5+2 광역경제권(26.9%), 수도권과 비수도 권(21.6%), 16개시도(20.7%) 순

지속가능한

발전 지속가능한 발전 지표 지역간 형평성(40.5%), 경제적 효율성(26.5%), 사회적 형 평성(24.3%), 생태적 건전성(7.9%) 순

[표 1-3] 수도권과 비수도권 문제

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국토 및 지역발전정책의 평가기준으로는 균형발전(지역간 격차시정) 51.0% 이 외 지속가능한 발전도 높은 비중(31.1%)을 차지하였다. 지속가능한 발전을 구성 하는 지표는 경제적 효율성(28.4%), 지역 간 형평성(27.5%), 사회적 형평성 (24.4%), 생태적 건전성(18.4%)으로 나타났다.

1964년 이후 수도권 집중을 억제하고 지역 간 불균형을 해소하기 위한 다양한 정책들을 추진해 온 바 이들 정책의 타당성과 효과성을 평가한 결과 보통이하로 나타났다. 합목적성은 높으나 절차적․내용적 합리성, 일관성, 효율성, 효과성은 보통 수준 이하로 나타났다. 현 정부에서 추진하고 있는 기초생활권정책, 5+2광역 경제권정책, 초광역개발권정책의 타당성 및 효과성이 기 시행되었던 다른 국토 및 지역발전정책이나 본 연구에서 향후 추진하기를 제안하는 대도시권발전정책 에 비해 낮은 것으로 나타났다.

정책분야 평균 합목적성 절차적·내용적합리성 일관성 효율성 효과성 지역균형발전정책 2.8 3.9 3.0 2.4 2.3 2.2 수도권집중억제정책 2.7 3.7 2.8 2.4 2.3 2.1 대도시권발전정책 2.7 3.2 2.8 2.6 2.6 2.5 지방광역권개발정책 2.6 3.4 2.7 2.3 2.3 2.1

기초생활권정책 2.6 3.5 2.8 2.4 2.3 2.2

5+2광역경제권정책 2.5 3.2 2.7 2.3 2.2 2.0 초광역개발권정책 2.2 2.8 2.4 2.0 2.0 1.8 [표 1-4] 지난 50년 주요 공간정책의 타당성 및 효과성 평가

(단위: 5점 척도)

국토 및 지역발전정책 추진에 있어서 시․군, 시․도 등 행정단위 중심의 거점 정책과 도시권, 광역경제권, 초광역개발권 등 연계․협력 정책이 각각 50%씩의 비중으로 추진하는 것이 바람직하다고 나타났다. 공간범위설정의 우선순위는 대 도시권, 시․도, 기초지자체, 중소도시권․기초생활권 순으로 나타났다.

향후 공간정책 추진을 위한 내용의 타당성 정도에 대한 평가 결과 계획·집행·평 가 및 환류체계 구축, 합리적인 권역설정, 광역·지역발전특별회계제도의 개편, 중 소도시권의 제조업 인프라와 인력 양성, 수도권과 지방 대도시권 중심의 경쟁력 확보, 추진조직 및 체계정비 등의 순으로 타당한 것으로 나타났다.

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공간범위 권역의 범위 평균 타당성 효율성 효과성 대도시권 대도시와 주변 시·군 3.4 3.7 3.3 3.2

시․도 시·도 3.3 3.5 3.3 3.2

기초지자체 시·군 3.2 3.3 3.1 3.1

중소도시권 중소도시와 주변 시․군 3.1 3.4 3.0 3.0

기초생활권 2개 이상 시·군 3.1 3.4 3.0 2.9

광역경제권 5+2 광역경제권 2.9 3.2 2.8 2.7

농산어촌권 2개 이상 군 2.9 3.1 2.8 2.8

초광역개발권 4+3 초광역개발권 2.5 2.7 2.4 2.3

대권역 2+1대권역

(수도권·충청권·강원권·영호남권·제주도) 2.5 2.7 2.4 2.3 [표 1-5] 향후 공간정책 추진을 위한 범위 설정의 타당성

주요 내용 타당성

계획·집행·평가 및 환류체계 구축 4.4

합리적인 권역 설정 4.1

광역·지역발전특별회계제도 개편 4.1

중소도시권의 제조업 인프라와 인력 양성 3.9 수도권과 지방 대도시권 중심의 경쟁력 확보 3.9

추진조직 및 체계정비 3.9

농산어촌권의 사람에 맞춘 사업 추진 3.8

대도시권의 장소에 초점을 맞춘 사업 추진 3.3 [표 1-6] 향후 공간정책 추진을 위한 내용의 타당성 정도

국토 및 지역발전정책의 동태적·정태적 평가를 종합하면, 지난 국토 및 지역발 전정책은 수도권과 비수도권과의 불균형을 해소하지 못하였고, 이로 인하여 평가 기준이 균형발전이어야 한다는 의견이 과반수 이상으로 나타났다. 수도권과 비수 도권간 격차를 시정하기 위한 가장 적합한 공간단위 그리고 효율성과 형평성 관 점에서 다음 정권과 장기적 관점에서 가장 적합한 공간단위로서는 모두 대도시 권, 중·소도시권, 농산어촌권과 같은 도시권이 가장 높은 비율을 차지하였다.

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3. 3차원적 지역발전정책의 주요 쟁점과 정책과제

미래 국토 및 지역발전정책의 추진방안을 도출하기 위해서는 앞서 분석한 전문 가들의 견해 뿐 아니라 현재 추진중인 정책의 문제점을 파악하여 개선하는 것이 중요하다. 따라서 3차원적 지역발전정책인 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발 권정책은 정책 담당자 설문조사나 관계자 인터뷰 조사를 통해 좀 더 구체적으로 파악하였다.

구분 기초생활권정책 광역경제권정책 초광역개발권정책

조사 대상자

시․군 공무원

(기초생활권 담당 81.3%)

시․도 공무원, 사업추진 담 당자 등

시․도 공무원, 시․군 공무원

조사 방법

담당 공무원 인터뷰 조사, 설문조사 164명중

48명 응답(29.3%) (2012.9.19-2012.10.10)

담당공무원 및 관계자 인터뷰 조사

담당 공무원 인터뷰 조사

조사

지역 163개 시․군 5+2 광역경제권 4+3 초광역개발권

주요 조사 내용

- 163개 시․군 현황 - 사업추진체계 - 애로사항․문제점 - 주요성과

- 포괄보조금

- 개선방안․향후과제 - 건의사항

- 광역경제권 선도산업, 광 역경제권 인재양성사업 추진현황

- 사업추진체계 - 애로사항․ 문제점 - 주요성과

- 개선방안 및 향후과제 - 건의사항

- 초광역개발권정책추진현황 - 사업추진체계

- 애로사항․문제점 - 주요성과

- 개선방안 및 향후과제 - 건의사항 [표 1-7] 설문조사 및 인터뷰조사 개요

국토 및 지역발전정책의 성공적 추진을 위해서는 무엇보다 법적 근거가 중요하 다. 3차원적 지역발전정책은 국가균형발전특별법을 근거로 하고 있다. 법령에 담 겨진 내용이 계획수립 뿐 아니라 재원확보와 집행과정(조직) 및 평가까지 포함하 는 추진력을 확보하고 있느냐에 따라 정책과 사업의 성공이 달려있다고 해도 과 언이 아니다.

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이중 기초생활권과 초광역개발권은 법적 지위가 자율계획이며, 광역경제권은 의무계획으로 되어 있다. 이에 따라 광역경제권 계획은 추진의지, 계획수립내용, 재원, 조직, 평가체계 등을 갖추고 있다. 그러나 자율계획인 기초생활권과 초광역 개발권은 계획수립단계부터 당초 목적과는 상이한 계획을 세우거나 지연되는 등 추진의지 부족이 나타났다. 향후에는 자율계획으로 되어있는 조항들이 의무계획 화 될 필요가 있으며, 계획내용, 재원, 추진조직 등이 법령에 명시될 필요가 있다.

더욱 문제가 되는 것은 재원기반이다. 광역경제권계획은 광특회계를 기반으로 하고 있다. 반면 기초생활권과 초광역개발권 계획은 자율계획이다. 기초생활권은 광특회계 지역개발계정의 포괄보조금으로 추진하여 대부분의 지자체가 예산을 할애하지 못하고 있다. 초광역개발권계획은 일반회계로 추진하는 바 예산확보가 어려움에 따라 계획대로 추진되지 못하고 있다.

3차원적 지역발전정책내 세부 정책들 간에도 계획수립의 주체가 상이하고, 법령 에 계획내용이 명문화되어 있지 않아 세부 정책들 간에도 계획수립 범위가 서로 다르며, 예산확보도 각기 달리 추진되고 있다. 5+2 광역경제권정책의 경우 국가균 형발전특별법 제6조에 명시된 바 그대로 계획을 수립하였다. 그러나 기초생활권정 책의 경우 4개 시․군(청송․영양, 영주․봉화)을 제외하고는 지자체 단독으로 수 립하여 기초생활권계획과 기초지자체 계획 간 차별성이 없이 계획을 수립하였다.

5+2 광역경제권정책의 경우 광역경제권발전계획은 광역경제권발전위원회에서, 부문별 발전계획 및 시행계획은 중앙행정기관에서 수립하였다. 4+3 초광역개발권 정책의 경우 관련 시․도 공동으로 계획을 수립하였으나 해안권의 경우 산업, 관 광, 교통 등 분야별로 계획을 수립하였다. 반면, 내륙권의 경우 특화사업 중심으로 계획을 수립하였다. 법률안에 계획내용이 명문화되지 않을 경우 이처럼 일관성이 없는 계획들이 수립되게 된다. 따라서 계획내용을 법령에 명시할 필요가 있다.

합리적인 권역설정이 필요하다. 기초생활권은 2개 계획을 제외하고는 기초지자 체계획을 수립하여 당초의 기초생활권정책의 취지와 달리 계획이 수립되고 원래 의 취지대로 집행되지 못하였다. 5+2 광역경제권은 지역의 실정이나 광역화의 흐 름을 반영하여 못하고 권역을 설정하지 못하여 정책 추진이 늦어지는 어려움을 겪었다. 기초생활권정책은 국토해양부, 행정안전부, 농림수산삭품부 등 3개 부처

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가 4개 유형의 사업을 분담하여 추진함으로써 사업의 전문성과 집행관리의 통일 성이 결여되었다는 지적이 있다.

국가균형발전특별법상 3차원적 지역발전정책내 기초생활권, 광역경제권, 초광역 개발권 정책이 의무계획이거나 자율계획으로 이원화되어 있다. 재원도 각각 광특회 계, 일반회계로 집행하는 등 일관성이 부족하다. 국가균형발전특별법에서의 국가균 형발전이란 ‘지역 간의 연계․협력 증진을 통하여 지역경쟁력을 높이고 삶의 질을 향상함으로써 지역 간의 균형있는 발전에 이바지함’이기 때문에 위 법에 기반한 광특회계는 기본적으로 연계․협력을 위한 재원일 필요가 있다.

그러나 광역경제권 선도산업이 중심이고 그 내에 연계․협력 예산이 위치하고 있으며, 연계․협력 예산중 극히 일부가 기초생활권과 초광역개발권의 연계․협력 예산으로 활용되고 있다. 이에 따라 기초생활권과 초광역개발권 계획은 연계․협력 과는 무관하게 계획이 수립되고 연계․협력은 별도의 사업으로 인식되고 있다. 따 라서 향후 이를 광특회계내에서 계획하고 집행할 수 있도록 회계제도를 개선하고 점차 광특회계 예산을 증대시킬 필요가 있다.

추진체계를 구축하고 추진조직을 구성하여 계획을 수립하고 사업을 집행해 나갈 필요가 있다. 기초생활권의 경우 기초자치단체가 추진하고 있다. 5+2 광역경제권의 경우 광역경제권발전위원회가 구성되어 있으나 계획수립을 승인하는 이외에는 역 할이 거의 없는 형편이다. 초광역개발권의 경우 관련 시․도가 담당하고 있다. 추진 방식에 있어서 기초생활권은 시․군, 초광역개발권은 시․도와 시․군이 추진하고 있으나 광역경제권의 경우 선도산업지원단, 인재양성센터 등 지식경제부나 교육과 학기술부의 별도의 조직이 추진하여 시․도의 행정체계와는 무관하다. 즉, 추진체계 가 갖추어지지 못하거나 역할과 재원과 권한이 거의 없는 조직이 만들어져 사업을 추진하고 있다. 정책 간 연계도 취약하다. 기초지자체계획과 기초생활권계획, 시․도 계획과 광역경제권 계획, 시․도계획과 초광역개발권 계획간 연계가 거의 없다.

기초지자체계획으로 추진하기 어려운 2개 이상의 시․군에 걸친 사업이 기초생 활권 계획으로 수립되어야 하나 법령에 이런 취지가 반영되지 못하였다. 시․도의 경계를 넘어 어느 한 광역지자체가 추진하기 어려운 사업이 광역경제권 계획에 포함되어야 한다.

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항목 문제점

기초생활권 5+2 광역경제권 4+3 초광역개발권 향후과제 법적지위 자율계획 의무계획․법정계획 자율계획, 의무계획

의무계획화 균특법 개정 추진의지 추진의지 부족 추진의지 강함 추진의지 부족

계획의 종류

기초지자체 계획수립

광역경제권발전계획 부문별 발전계획 및 시행계획

지역발전5개년계획

초광역개발권계획 수립 지연

계획수립주 체

단독으로 수립 (4개 시․군 제외)

광역경제권발전위원회 중앙행정기관의 장 정부

관련시도 공동으로 계획수립 지연

계획제도 개선

계획내용 시․군 모든 사업

백화점식 법제6조에 명시

해안권 : 지역발전관련 다수의 사업 내륙권 : 특화사업

법률 개선, 계획내용 명문화 공간범위

(권역설정) 권역 미설정 권역설정의 타당성,

일관성 초광역개발권 설정 합리적인

권역설정 정책추진부처 총괄부처 부재 지식경제부 국토해양부, 행정안전부

재원기반 포괄보조금 광특회계 일반회계 광특회계제도

정책수단

포괄보조금제도의 포 괄성,자율성,객관성,투 명성등 미흡

광특회계 일반회계이므로

예산확보 어려움

광특회계 제도개선

연계․협력 재원미비 광역경제권

연계․협력 예산 재원미비 광특회계

제도개선 추진체계 기초자치단체 차원 지역발전차원의 접근

미흡 계획수립 추진체계구축

추진조직 기초자치단체 광역경제권발전위원회

의 역할 미흡 - 추진조직구성

추진방식 시․군 시․도 소외 시․도, 시․군

정책간 연계 기초지자체계획과 기초

생활권계획 연계 미흡 부문별 접근 - 지역발전차원의

접근방식모색 사업선정의

합리성 -

선도산업, 인재양성사 업, SOC 사업선정의 합리성논란

사업추진이 용이하고 예산소요가 작은 사업 부터 추진

선정기준 등 명문화

성과 - 투입대비 성과 미흡 -

평가체계 실적평가체계 미구축 평가체계 구축 실적평가체계 미구축 평가체계구축

평가 평가기준 불만 평가기준 불만 - 평가기준 확립

[표 1-8] 3차원적 지역발전정책의 문제점과 과제 종합

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그러나 호남권의 광주․전남과 전북과 같이 여건이 성숙되지 않은 지역조차 동일한 기준으로 부문별로 사업을 추진하여 사업추진과정에서 갈등을 일으키고 있다.

따라서 각종 계획이 지역발전과 연계되어 수립되고 추진될 수 있도록 지역발전 차원의 접근방식을 모색해 볼 필요가 있다. 초광역개발권 사업의 경우 사업비 확 보가 불투명한 상황에서 시․도별로 대규모 사업비가 소요되는 선도사업 등을 선 정하여 제시하였다. 시․도에서는 일반회계로 선도사업비를 확보하지 못하였고, 국토해양부에서는 사업추진이 용이하고 예산소요가 사업당 평균 26억에 불과한 작은 연계․협력사업 중심으로 추진하였다. 이에 따라 초광역개발권의 발전목표 달성과는 거리가 있는 소규모 사업 중심으로 추진이 되고 있다. 당초의 초광역권 개발정책 목표를 달성하기 위해서는 의무계획화할 뿐 아니라 사업선정, 예산확보, 계획내용 등이 균특법에 명문화될 필요가 있다.

4. 국토 및 지역발전정책의 효율적 추진방안

1) 향후 국토 및 지역발전정책 추진방향

위에서 분석한 결과를 종합하여 향후 국토 및 지역발전정책을 효율적으로 추진 하기 위한 기본방향을 다음 10가지로 설정하였다.

첫째, 균형발전과 특화발전 간 조화를 이루되 지역 내 및 지역 간 불균형 해소를 목표로 추진한다. 둘째, 국토균형발전정책을 거점형과 연계․협력형으로 구분하 고 연계․협력형에서는 주로 도시권단위로 추진해 나간다. 셋째, 국토경쟁력 강화 를 위해 수도권과 지방대도시권을 활용한다. 넷째, 유연적․자율적․합리적으로 권역을 설정하고 권역별로 기능을 분담한다. 다섯째, 지역․권역 특성에 따라 차별 적으로 육성하고 지역 간 연계체제를 구축한다.

여섯째, 지역의 특성에 따라 장소 또는 사람에 초점을 둔 정책 추진으로 경쟁력 과 삶의 질을 동시에 제고한다. 일곱째, 국토 및 지역발전정책의 집행력을 제고한 다. 법률에 계획수립, 역할분담, 조직, 추진체계, 재원 등을 명시하여 계획은 법적 근거 및 조직과 재원을 가지고 집행되도록 한다.

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항목 주요 내용 분석 결과 정책추진방향

가치, 목표

미래 국토 및 지역발전정책 의 목표가치

균형발전과 특화발전의 조화(50.2%), 지역 간 및 지역내 불균형 해소(22.6%)가 약 73% 차지

균형발전과 특화발 전의 조화

지역간 불균형 해소에서 지역 의 단위

수도권과 비수도권간(46.0%), 도시권간 (29.7%), 16개 시․도간(20.3%) 순

수도권과 비수도권 간의 불균형 해소

권역설정 합리적 권역설 정의 필요성

국토의 공간구조정비 및 지역별 기능분담 을 위해서는 합리적인 권역설정 필요(4.1)

합리적인 권역설정 (국토공간구조정비) 후 기능분담 국토정책

추진방향 경쟁력강화 수도권과 지방대도시권 경쟁력 강화방향(5 점 만점에 3.9)

국토경쟁력 강화를 위해 수도권과 지방 대도시권 활용 차기정부

정책의 초점

다음 정부에서 역점을 둘 공 간단위

도시권간(37.3%), 수도권과 비수도권간 (19.9%), 16개 시․도간(18.7%), 5+2 광역 경제권간(17.4%)순

국토균형발전정책 을 도시권 단위로 추진

장기적으로 정책의 초점

국토균형발전 정책의 장기적 공간단위

도시권간(41.6%), 수도권과 비수도권간 (17.4%), 16개 시․도간(16.8%), 5+2 광역 경제권간(17.4%)순

국토균형발전정책 을 도시권 단위로 추진

대도시권

정책 장소중심 사업추진의 공익성을 고려 장소중심의 정

책 추진(3.3) 공간, 장소에 촛점

중소도시권정책 장소+사람 제조업인프라조성과 인력양성(3.9) 장소와 사람 동시 고려

농․산․어촌권

정책 사람중심 정책 체감도를 고려 사람중심의 정책 추진 (3.8)

장소 보다는 사람을 고려한 정책

광특회계 운용이양 국토 및 지역발전정책과 연계(4.1)

국토 및 지역발전정 책의 집행력 제고를 위해 광특회계와 연계

집행력 조직체계정비 광특회계를 활용한 집행력 제고를 위해 추 진조직 및 체계 정비(3.9)

광특회계 활용, 집 행력 제고 위한 추 진조직 및 체계정비 plan-do-

see 필요성 계획-집행-평가 및 환류체계 구축 필요성 (4.4)

plan-do-see 체계 구축

정부의 역할 강화, 약화

약해져야한다(45.3%), 지금보다 더 약해져 야한다(30.6%)로 75.9%가 중앙정부의 역 할이 약해질 필요성 제기

중앙정부의 역할 축소

[표 1-9] 향후 국토 및 지역발전정책 추진방향

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여덟째, 계획-집행-평가 및 환류체계를 구축한다. 아홉째, 중앙정부의 역할을 축소하고 점차 지방으로 권한을 이양해 나간다. 열 번째, 연성적․중층적으로 권 역을 설정하면서 장차 통합을 유도해 나간다. 이러한 기본방향을 담아서 국토 및 지역발전정책을 효율적으로 추진하기 위한 방안을 도출하였다.

2) 국토 및 지역발전정책의 효율적 추진을 위한 합리적인 권역설정

다음 정부에서는 첫째, 합리적인 권역설정을 제시하고 국토 및 지역발전정책을 추진할 필요가 있다. 특히 지역여건에 맞는 권역설정을 제시할 필요가 있다. 광역 경제권이 형성된 지역은 광역경제권 중심, 도시권이 형성된 지역은 도시권중심으 로 추진해 나가되 이러한 권역단위를 중심으로 지역발전체제를 구축할 필요가 있 다. 대부분의 지역이 광역경제권 보다는 2개 이상의 지자체가 대․중․소도시권 을 형성하고 있다. 따라서 대․중․소 도시권 중심으로 국토공간구조의 개편 대 안과 지역별 기능분담 방안을 제시하였다.

도시권 설정은 인구 및 주택센서스 10% 표본의 통근․통학자료를 활용하여 모 도시 기준 통근․통학 비율 10%, 5%, 모도시 기준 미적용 통근통학 10% 세가지 유형과 세가지 각 유형에 지리적 여건, 연계․협력가능 지역 등 지역적 특성을 반 영한 세가지, 총 6가지 유형을 제시하였다. 이중 모도시 기준 통근․통학률 10%

를 적용하고 연계․협력 가능지역(기초지자체 설문조사 결과)과 지역특성을 반영 한 도시권(안)을 제시하면 [그림 1-2]와 같다.

도시권 설정은 도시권(안)을 참고하여 관련 지자체간 합의(주민포함)를 거쳐야 하므로 여기서는 각 기준에 부합하는 여러 가지 대안을 제시하였다. 각 지자체는 시․군․구, 시․도, 도시권, 5+2 광역경제권 등 지역발전수준과 여건에 맞는 단 위에 초점을 맞추어 지역발전정책을 추진해 나갈 필요가 있다. 이 때 중앙정부는 시․군․구, 시․도의 거점형 정책(가칭)이나, 도시권, 5+2 광역경제권 등 연계․

협력형 정책(가칭)과 관련된 법률과 제도를 마련하고 바람직한 지역발전정책 방 향으로 유도해 나가야 할 것이다.

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[그림 1-2] 모도시 기준 통근․통학률 10% 적용 도시권(안) (연계․협력 가능 지역 및 지역 특성 반영)

3) 지역특성화 및 지역 간 연계체제 구축

지역의 특성화 및 지역 간 연계체제 구축이 필요하다. 이를 위해서 도시권 특성 별로 차별적인 지원정책이 필요하다. 대도시권, 중소도시권, 농․산․어촌권이 각 기 한 단계 업그레이드 될 수 있도록 차별적으로 지원해야 할 것이다. 대도시권이 아니라 광역경제권이 더 바람직한 지역의 경우 그 특성에 맞는 맞춤형 지원정책 을 발굴․지원해야 할 것이다. 지역간 연계체제의 경우 대도시와 주변지역간 같 은 도시권내 뿐 아니라 도시권간의 연계체제 구축도 중요하다.

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구분 지역특성 기능 정책방향 육성전략

대도시권 높은 지가 가용 토지 부족

의사결정․조정 기능

혁신및경쟁기능 관문기능

성장과 혁신을 통한 글로벌 경 쟁력 수준 확보

노후 산업단지 재생 연구개발업 육성 고차서비스산업육성 등

중소도시권 제조업 발달 생산기능 양적․질적 성 장 추구

신규 산업단지 조성 기업유치 및 육성 제조업 육성

첨단․지식기반산업육성 등

농산어촌권

지가 저렴 넓은 가용 토지 보유

여가, 관광, 식

량생산 기능 삶의 질 확보 여가, 관광자원 개발 고소득 특화작물 육성 등 [표 1-10] 도시권별 차별적 지원정책

4) 집행력 확보방안

집행력 확보가 필수적이다. 정책의 집행을 위해서는 추진주체가 있어야 한다.

지역발전위원회, 중앙정부 부처, 광역자치단체, 기초자치단체, 광역경제권발전위 원회, 도시권발전위원회(가칭) 등 주체 간의 역할분담이 필요하다.

도시권이 작동되기 위해서는 도시권의 역할도 법규상에 명문화될 필요가 있다.

역할분담에 있어 중앙정부는 법적 기반마련, 도시권정책 수립, 재원확보, 재정지 원기준 설정, 인센티브 제공, 가이드라인 마련, 평가체계 구축 등 제도적 장치를 마련해야 한다. 그리고 프랑스와 같이 국가와 지방자치단체간 권한 배분에 관한 법령을 제정하여 역할분담을 명시할 필요가 있다.

특히 실천력 확보를 위해서는 지역발전위원회의 역할은 집행력이 있는 행정위 원회나 대통령 직속 지역발전청(가칭)으로 개편할 필요가 있다. 다른 대안으로는 국무총리실로 이관하는 것도 하나의 대안이 될 수 있다. 그 역할은 부처간․지역 간 조정역할과 부처간․지역간 연계․협력사업 추진 등을 통한 칸막이의 폐해 해 소이다.

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구분 역할 주요내용

중앙정부

법적 기반 마련 “국가와 지방자치단체간 권한 배분에 관한 법”(가칭) 제정

제도적 장치 마련

도시권정책(연계․협력정책) 수립, 재원확보, 재정지원기준, 사후평가, 인센티브 제공, 가이드라인 마련, 사업과 재원 동 시이양, 지자체의 역량강화 등

지방정부 집행역량 제고 및

사업 발굴 지자체 발전역량강화사업 및 연계․협력 사업 발굴 도시권 사업

추진주체

집행역량 제고 및 연

계․협력사업 발굴 연계․협력사업 발굴 및 사업추진 역량 제고 [표 1-11] 주체 간 역할분담

구분 역할 주요내용

중앙단위

지역발전위원회 개편

부처간․지역간 조정역할 담당 연계․협력사업 추진

1안: 지역발전위원회를 지역발전청(가칭)이나 행정위원회로 개편

2안: 국무총리실로 이관

각 부처 거점형 사업 시․도, 시․군․구 등 경쟁력 강화사업 추진

지방단위

광역경제권 발전 위원회 개편

지역간 연계․협 력 사업 추진

1안: 광역경제권발전위원회를 도시권발전청 (가칭)이나 도시권발전위원회(가칭)로 개편 2안: 지역여건에 따라 광역경제권발전위원회 나 도시권발전위원회(가칭) 설치

각 시․도 거점형 사업 시․도, 시․군․구 등 경쟁력 강화사업 추진 [표 1-12] 국토 및 지역발전정책의 실천력 확보를 위한 추진조직 및 추진체계

정책을 집행하기 위해서는 재원확보 또한 필수적이다. 전문가들은 향후 국토 및 지역발전정책 추진을 위해 광역지역발전특별회계 제도 개편을 지적하고 있다. 광 특회계를 거점형 계정(가칭)(행정중심 단위 계정)과 연계․협력형 계정(도시권 포함)으로 구분하되 연계․협력형 계정을 점차 지역발전사업의 50% 수준까지 높 여 나갈 필요가 있다. 거점형 계정의 경우 지역개발계정과 지역혁신계정으로 구 분하고 현재와 같은 방식으로 추진해 나간다. 연계․협력형 계정의 경우 도시권, 5+2광역경제권, 4+3초광역개발권 등 연계․협력사업을 추진하여 세계화․광역화 에 대응하고 규모의 경제화에 대응하며 향후 행정구역 통합을 위한 단계적 추진 의 수순으로 활용한다.

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광특회계 예산편성방식 대상 주요내용 재원배분 거점형계정

(행정중심단위)

지역개발계정 시․도 자율편성 시․군․구 자율편성

시․도, 시․군의 지 역개발 및 경쟁력 강화사업 추진

거점: 연계․협력 ⇒ 90:10 → 50:50 광역발전계정 부처편성

연계․협력형 계정 (도시권 등)

도시권

5+2 광역경제권 4+3 초광역개발권

도시권별 발전수준 에 따라 중앙정부의 차등화된 지원정책 과 제도마련 필요 [표 1-13] 광역․지역발전특별회계 개편 방안

광역․지역발전특별회계(구) 광역․지역발전특별회계(신)

계정 예산편성방식 계정 예산편성방식

․지역개발계정 ․시․도 자율편성

․시군구 자율편성

거점형 계정

지역개발계정 시․도자율편성 시․군․구자율편성 지역혁신계정 부처편성

․광역발전계정 ․부처편성 연계․협력형계정

도시권(대도시권, 중소도시권, 농산 어촌권)

5+2 광역경제권 4+3 초광역개발권

지역발전위원회 (개편후) 또는 부처 편성

․제주특별자치도 계정

․시도자율편성

․특행기관이관사무

․부처편성

제주특별 자치도 계정

․시․도자율편성

․균형발전기반지원

․특행기관이관사무

․부처편성 [표 1-14] 거점형 계정과 연계․협력형 계정의 구조

집행력 제고를 위해서는 계획-집행-평가-피드백(plan-do-monitoring-see-feedback) 또한 필요하다. 법, 계획, 재원, 집행, 평가제도구축 등을 통해 정책의 실효성을 높 여야 한다.

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[그림 1-3] 계획-집행-평가-피드백 과정 구축

5) 법․제도 개선방안

관련 법 제도 개선이 중요하다. 국토 및 지역발전정책이 효율적으로 추진될 수 있도록 국가균형발전특별법, 국토기본법, 지방자치법 등을 개정할 필요가 있다.

법의 명칭, 목적, 집행기관 등이 조정되고 법의 목적을 충실히 달성할 수 있도록 관련 개념정의, 지역의 공간적 범위, 범위 설정기준, 계획 수립내용 및 주체, 재원 확보, 집행주체, 역할 분담, 평가 등이 명확히 제시될 필요가 있다.

구분 주요내용

5. 결론 및 향후 과제

본 연구는 지난 50년의 국토 및 지역발전정책을 평가하고 지역의 특성화 및 지 역 간 연계발전이 가능하도록 공간구조를 개편하며, 법․제도적 검토를 통해 집 행력을 확보함으로써 국토 및 지역발전정책이 효율적으로 추진될 수 있도록 개선 방안을 제시하고자 하였다.

연구추진 결과 다음 다섯 가지의 성과가 있었다.

첫째, 5+2 광역경제권 정책의 내실화를 위한 도시권 설정 및 정책을 제시하여 3차원적 지역발전정책의 실효성을 제고하기 위한 기틀을 마련하였다. 둘째 지역 간 공동투자협약제도 제안 등 연계․협력정책 개선의 근거를 제안하였다. 셋째, 광특회계제도에서 연계협력 예산을 대폭 강화하여 거점형 계정과 연계․협력형 계정으로 개선할 것을 도출하였다.

넷째, 국가균형발전특별법과 국토기본법 간의 역할분담과 법 개정 및 국가와 지 방자치단체간 권한 배분에 관한 법(가칭) 제정의 근거를 논증하였다. 다섯째, 도 시권별로 지역의 특성에 맞는 사업추진을 통해 지역발전을 이룰 수 있도록 도시 권정책 추진의 근거를 도출하였다.

구분 주요 내용

정책의 실효성 제고 5+2 광역경제권 정책의 내실화를 위한 도시권 설정 및 정책 근거 마련 연계․협력정책 개선 지역간 공동투자협약제도 추진 근거 제시

광특회계제도 개선 광특회계를 거점계정과 연계․협력계정으로 구분하고 연계․협력 계정내 에서 도시권, 5+2 광역경제권, 초광역개발권사업 추진 근거 제시

법 개정․제정 국가균형발전특별법과 국토기본법 개정 근거 마련

국가와 지방자치단체간 권한 배분에 관한 법(가칭) 제정 근거 제시 도시권 정책 추진 도시권별 지역의 특성에 맞는 사업 추진을 통한 지역발전 추진 근거 마련 [표 1-16] 본 연구의 성과

이러한 성과를 바탕으로 다음과 같은 일곱 가지 정책을 건의하였다.

첫째, 국토 및 지역발전정책 관련 법률을 정비․개정할 필요가 있다. 국토 및 지역발전정책을 추진하기 위해서는 우선적으로 중요한 것이 법률이다. 정책추진

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의 근간이 되는 법령에 목적, 관련 개념정의, 지역의 공간적 범위, 범위 설정기준, 계획 수립내용 및 주체, 재원확보, 집행주체, 역할 분담, 평가 등이 명확히 제시되 어야 한다. 법령에 위 내용중 일부라도 누락된다면 정책 추진과정에서 많은 애로 사항이 발생한다.

예컨대, 국가균형발전법은 3차원적 지역발전정책을 추진하는데 지역의 공간적 범위, 범위설정기준, 재원확보, 역할분담 및 평가 관련 사항 제시가 미흡하다. 광 역경제권발전정책은 의무계획․법정계획화 하였으나 기초생활권정책과 초광역 개발권정책은 자율계획(구상)으로 되어 있다. 이에 따라 계획이 적절히 수립되지 않거나 지연되었다. 자율계획은 집행이 거의 이루어지지 못했고, 수립된 계획내용 과 다르게 예산확보가 용이한 사업부터 추진하고 있는 실정이다.

그럼에도 불구하고 법의 목적이 지역 간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 개발을 도모하여 국가 경쟁력을 강화하는 것인 만큼 이를 실현하기 위한 노력은 필요하다. 따라서 수도 권과 비수도권, 5+2 광역경제권, 도시권 등 각 단위 간 불균형을 해소하고 현 발전 수준에 적합한 정책으로 추진해 나가기 위해서는 국가균형발전특별법이 개정될 필요가 있다.

둘째, 국가균형발전특별법 개정과 더불어 국토기본법 및 지방자치법의 개정․

조정도 필요하다. 국토 및 지역발전정책을 추진하는데 필요한 법의 명칭, 목적, 집 행기관 등이 조정되고 법의 목적을 충실히 집행할 수 있도록 앞서 언급한 관련 개념정의, 지역의 공간적 범위, 범위 설정기준, 계획 수립내용 및 주체, 재원확보, 집행주체, 역할 분담, 평가 등이 명확히 제시될 필요가 있다.

셋째, 국토 및 지역발전정책을 효율적으로 추진하기 위해서는 집행력이 필수적 이다. 집행력 제고를 위해서는 기초생활권계획, 국토계획, 초광역개발권계획도 광 특회계를 기반으로 하고 이와 연동될 필요가 있다. 재원확보가 불투명한 계획은 자칫 계획 그 자체에 그칠 수 있다.

넷째, 지역의 특성화 발전과 지역 간 연계체제 구축을 통하여 지역경제를 활성 화 하기 위해서는 지역발전수준에 적합한 범위를 대상으로 차별적인 지원정책을 추진해야 한다. 대도시권이 형성된 지역은 대도시권 중심으로 한 단계 상향 발전

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을 도모해야 할 것이다. 5+2 광역경제권정책이 적합한 지역은 이에 맞는 정책을 추진할 수 있어야 할 것이다. 자립적인 노동시장을 형성하고 있는 중․소도시권 들은 양적․질적 성장을 도모하는 정책을 추진할 수 있어야 한다. 이처럼 각 지역 의 발전수준과 여건에 적합한 지역발전정책을 추진할 수 있도록 재원과 연계된 정책이 발굴되어야 할 것이다.

다섯째, 지역발전관련 부처-시․도-시․군에 이르는 거점형 정책(가칭) 단위와 더불어 점차 부처간․지역간 연계․협력형 정책(가칭)(부처간 협력, 초광역개발 권, 광역경제권, 도시권 등)의 비중을 확대해 나가야 할 것이다. 글로벌 경쟁 시대 에 단일 부처, 단일 시․도 등 과거와 같은 단위는 경쟁에 적합하지 않다. 부처 간 협력하고, 지역 간 협력하는 체제를 만들 필요가 있다. 장기간을 두고 지역발전 정책의 예산을 거점형 정책 대 연계․협력형 정책의 비중이 50:50 수준이 되도록 확대해 나갈 필요가 있다.

여섯째, 역할분담과 거버넌스 확립이 필요하다. 중앙정부-시․도-시․군․구간 고유권한이 확보될 필요가 있다. 이를 위해서는 프랑스와 같이 국가와 지방자치 단체간 권한 배분에 관한 법을 제정하여 시․군․구, 시․도, 중앙정부의 임무를 명확히 명기할 필요가 있다. 국토 및 지역발전정책의 추진력 강화를 위해서는 지 역발전위원회를 대통령 직속 지역발전청(가칭) 또는 행정위원회로 개편하거나 그 임무를 국무총리실로 이관하고 부처 간·지역 간 연계·협력 및 조정 역할을 수행토 록 할 필요가 있다. 이와 더불어 지방단위에서는 도시권 발전위원회(행정위원회) 또는 도시권발전청(가칭)이나 현재 설립되어 있는 광역경제권발전위원회 등의 임 무도 명확히 제시될 필요가 있다.

일곱째, 국토 및 지역발전정책을 추진해 나가는데 계획․집행․평가 및 환류체 계 구축은 매우 중요하다. 국토 및 지역발전이 단기간에 끝나는 것이 아니라 단기, 중기, 장기에 걸쳐 추진되는 것이므로 차기 계획수립을 위해서도 계획․집행․평 가의 환류체계가 갖추어질 필요가 있다. 더불어 20년 장기계획과 이에 연동되는 5년의 중기계획보다는 20년 장기계획과 이를 실현하기 위한 자치단체장의 임기에 맞춘 전략계획이 수립될 필요가 있다.

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구분 주요 내용

법률정비․개정․제정

국가균형발전특별법의 목적, 관련 개념정의, 지역의 공간범위, 범 위설정기준, 계획수립내용 및 주체, 재원확보, 집행주체, 역할분 담, 평가 등 명확히 제시

국가와 지방자치단체 간 권한 배분에 관한 법(가칭) 제정 정책조정 국가균형발전특별법, 국토기본법, 지방자치법 등 조정

집행력 제고 재원과 연계

차별적 지원정책 도시권 등 지역여건에 맞는 한 단계 업그레이드형 지원정책 거점형 → 연계․협력형 정책 단일 지역, 단일 부처 정책 → 지역간, 부처간 연계협력정책

역할분담과 거버넌스 확립

중앙정부-시․도-시․군․구간 고유권한 확보

지역발전위원회를 행정위원회로 개편하거나 또는 부처 간 ·지역 간 조정임무를 국무총리실로 이관

도시권발전위원회와 광역경제권발전위원회의 역할정립

평가체계 계획․집행․평가․환류체계 구축

[표 1-17] 정책건의

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주제발표 2 지역경제 활성화를 위한 도시형 산업입지 공급방안 연구

서연미 (국토연구원 책임연구원)

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2

지역경제 활성화를 위한 도시형 산업입지 공급방안 연구

서연미 책임연구원 외

1. 머리말

2. 대도시 산업입지의 당면과제와 정책적 대응 1) 대도시의 경제적 위상 변화

2) 대도시 산업입지 실태와 당면과제 3) 도시내 산업입지 제도의 변화와 문제점 3. 대도시 산업입지 유형화 및 사례지역 연구

1) 산업집적 및 산업입지 실태에 따른 지역유형구분 2) 사례연구: 도시형 산업입지의 특성과 정책과제 4. 도시형 산업입지 활성화를 위한 정책 방안

1) 정책의 기본 방향

2) 도시형 산업입지 활성화를 위한 제도 개선 방안

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1. 머리말

오늘날 도시는 국가의 이미지를 좌우하고 경제성장을 견인하는 동력이며, 도시경쟁 력이 곧 국가경쟁력으로 직결된다고 해도 과언이 아니다. 지식기반 경제화, 서비스경 제화라는 현대 산업의 발전 추세(박삼옥 외, 2009)로 볼 때, 지식이 축적되어 있고 고급 노동력이 밀집되어 있는 도시의 입지 매력도는 더욱 증대할 것으로 예상된다(World Bank, 2009). 도시의 입장에서도 지역 내 삶의 질을 안정적으로 유지시키고, 도시의 활기를 증진시키기 위해서는 활발한 산업 활동이 필요하다.

그간 우리나라 경제성장을 견인해 온 대도시는 최근 급격한 산업구조 변화를 겪고 있다. 특히 지방 대도시는 전통 주력 제조업의 퇴조와 함께 신성장산업 발굴에 어려움 을 겪으면서 급기야 중심도시로서의 위상도 위협받고 있는 실정이다(권영섭 외, 2010;

류승한 외 2008). 이러한 상황에서 제조업 고용 쇠퇴, 서비스업 증대, 제조업체 소규모 화 등 대도시 산업구조의 변화에 맞춘 산업입지 정책적 대응방안의 필요성이 대두되 어 왔다.

우리나라 산업입지제도는 1960년대에 국가 산업화에 필요한 산업단지 등 대규모 공 장 용지 개발 공급 중심으로 제도적 틀을 갖추었다. 그리고 이 틀 안에서 경제구조 변 화에 따라 제도가 조금씩 보완되어 왔다. 기존의 제조업 공장 이외에도 정보통신산업, 지식산업 등 일부 서비스업의 산업단지 산업시설구역 입주를 허용(업종 복합화)하거 나, 산업단지에 생산기능 이외에 교육․문화․연구․주거 기능을 도입한 것이 그 한 예이다. 또한 도시의 산업구조의 변화에 따른 복합적 산업입지 개발 수요에 대응할 목 적으로 도시첨단산업단지 제도가 도입되었다. 그러나 도시첨단산업단지는 산업단지가 지정되는 지역에 제한이 있다는 것 이외에 국가산업단지 및 일반산업단지와 기능적인 차별화는 거의 없는 상태이다. 2000년대 초반에 제도가 도입되었음에도 불구하고 도 시첨단산업단지는 아직 도시의 주도적인 산업입지 유형으로 자리 잡지 못하고 있는 실정이다.

우리나라 대도시의 경쟁력 확보 및 지역경제 활성화 차원에서 대도시에 적합한 산업 입지 모델 구축이 필요한 시점이라는 판단에서 본 연구는 시작되었다. 대도시 내에 타 용도와 경쟁의 관점에서 어느 정도 규모의 산업용지를 보유할 것인가 하는 문제와는 별도로 우리나라 대도시 여건 하에서 도시의 집적경제 이점을 극대화 하는 산업입지

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형태가 무엇인가, 그리고 이러한 도시형 산업입지의 활성화를 위해 필요한 제도 개선 방안은 무엇인가에 대해 논의해보고자 한다.

여기서 도시형 산업입지란 대도시 내에서 주로 이루어지는 기업활동에 적합한 산업 입지 형태로서 학술적․법률적으로 규정된 개념은 아니며, 대도시에 더욱 집중할 것으 로 예상하는 기업활동에 적합한 산업입지 형태를 조작적으로 정의한 개념이다.

본 연구는 서울특별시와 6개 광역시를 포함하는 ‘대도시’를 주요 공간적 범위로 한 다. ‘도시형’ 산업입지 공급 방안 모색에 있어 ‘7개 특별 광역시를 포함하는 대도시’를 대상으로 한 것은 두 가지 이유에서 기인한다. 첫째, 도시형 산업입지를 대도시에 적 합한 산업입지 형태라고 정의할 때 우리나라 도시체계상 어느 정도의 인구규모를 대 도시로 볼 것인가 하는 현실적인 어려움이 있다. 둘째, 대도시 중에서도 서울시와 6개 광역시는 우리나라의 도시화 및 산업화 역사를 대표하는 도시로, 최근 들어 제조업 감 소에 따른 탈산업화 또는 서비스경제화라는 산업구조 변화를 가장 급격하게 겪고 있 다. 따라서 본 연구에서 말하는 도시형 산업입지의 필요성이 가장 큰 지역이라고 판단 하였다.

2. 대도시 산업입지의 당면과제와 정책적 대응

1) 대도시의 경제적 위상 변화

최근 10년(2000∼2010년) 사이에 제조업·서비스업 부문에서 대도시 성장이 지체되 면서 국가 경제에서 대도시가 차지하는 비중이 지속적으로 감소하였다. 제조업과 서비 스업이 생산하는 부가가치의 연평균 성장률을 보면 대도시의 성장률이 각각 2.1%, 3.5%에 불과하여 전국 평균인 6.4%, 3.9%에 크게 미달한다.

[그림 2-4] 전국 제조업 부가가치 중 지역별 비중 [그림 2-5] 전국 서비스업 부가가치 중 지역별 비중

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대도시의 경제적 위상 감소는 사업체수 및 고용측면에서도 나타난다. 종사자수 규모 로 볼 때 동기간(2000∼2010년) 동안 대도시의 제조업, 서비스업, 지식서비스업 분야 의 성장은 각각 –2.1%, 2.8%에 그친 반면, 대도시 이외 지역에서는 2.2%, 3.3%, 7.6%

성장하였다. 대도시 이외 지역에서는 제조업 사업체수 3만 6천 개, 종사자수 44만 8천 명이 각각 증가한 데 반해, 대도시에서는 오히려 제조업 사업체수 및 종사자수가 각각 1만 1천 개, 26만 3천 명 순감소 하였다.

2) 대도시 산업입지 실태와 당면과제

전국사업체조사통계, 산업단지통계, 지식산업센터 통계 등 산업입지관련 기초통계 분석과 기업통계자료를 활용한 공간통계 분석결과 대도시 산업입지 정책이 당면한 주 요 과제는 다음과 같이 3가지로 요약할 수 있다.

■

제조업 일자리 감소에 대응하여 지방 대도시의 신성장 기반 확보가 필요 서울, 부산, 대구 등 도시화·산업화가 일찍 시작된 대도시에서 제조업 사업체수 및 일자리가 절대적으로 감소하는 탈산업화가 나타나고 있다. 서울은 제조업 고용이 감소 하는 탈산업화를 지식서비스업 중심의 서비스 경제화로 극복하고 있다.

구분 제조업 대비 서비스업 제조업 대비 지식서비스업

2000년 2010년 2000년 2010년

서울 5.4 14.0 0.53 1.56

부산 3.6 4.8 0.09 0.15

대구 2.9 3.8 0.08 0.12

인천 1.8 2.6 0.05 0.07

광주 5.1 5.0 0.17 0.18

대전 6.3 8.0 0.53 0.67

울산 1.3 1.7 0.03 0.06

전국 3.0 3.8 0.15 0.24

[표 2-18] 제조업 대비 서비스업, 지식서비스업 종사자수(단위: 배)

표에서 볼 수 있는 바와 같이 서울의 제조업 종사자수 대비 서비스업 종사자수는 2000년에 5.4배에서 2010년에는 14.0배로 증가하였고, 제조업 종사자수 대비 지식서비 스업 종사자수는 2000년에 53%에 불과하던 것이 2010년에는 1.56배까지 커졌다. 그러 나 상대적으로 지방 대도시는 서비스업 증가에도 불구하고 부가가치가 높은 지식서비

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스업의 성장이 이루어지지 않아 제조업 감소에 대응한 지역경제 활성화 및 도시 내 일자리 확보 전략이 별도로 요구된다.

■

공업지역 내 산업집적지를 대도시 산업기능 유지를 위해 관리할 필요

산업단지로 된 공업지역은 산업입지정책으로 관리되는 데 비해 도시 내 일반적인 공업지역은 주거·상업 등 다른 기능과 경쟁하는 과정에서 토지용도가 전환되어 산업 기반 기능을 상실하고 있다. 대도시 스스로 산업기능을 유지하기 위해서는 산업입지정 책 범위 밖에 있는 공업지역에 대한 체계적 관리가 필요하다.

■

기존 산업단지 및 공업지역의 노후화에 따른 재생 필요

대도시에는, 산업화 초기에 조성되어 30년 이상 경과한 산업단지의 비중이 크기 때 문에 산업단지 노후화 문제가 다른 지역에 비해 훨씬 심각하다. 대도시의 경우 1980년 이전에 지정된 산업단지 비율이 56.0%를 차지하고 있다. 노후 공업지역까지 포함하면 대도시에서의 노후 산업단지 재생은 더욱 중요한 정책 이슈이다.

[그림 2-6] 산업시설용지의 지정시기별 비중 [그림 2-7] 도시별 산업시설용지의 지정시기별 비중

3) 도시내 산업입지 제도의 변화와 문제점

정책적 측면에서는 도시내 일자리 창출, 특히 일정 수준 이상의 숙련도를 지닌 양질 의 일자리를 대량으로 공급하기 위해서는 제조업 등 전통적 활동의 도시 내 입지가 불가피하다는 주장이 지속되고 있다. 이러한 주장은 고숙련 전문서비스업의 경우 지역 주민의 경력과 불합치하는 경우가 많고 장기간의 교육 훈련이 필요하기 때문에 지역 노동시장의 질적 부정합(mismatch)이 불가피하며, 따라서 제조업 일자리의 창출과 유 지를 통해 보완할 필요가 있다는 점을 강조하고 있다.

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이러한 관점에서 우리나라에서도 과거에는 제조업 중심의 산업입지는 주거 등 다른 도시 기능과 이격한다는 원칙이었으나, 최근에는 도시와 산업입지를 공존 가능한 것으 로 간주하는 경향이 나타난다. 이는 도시 내 일자리 창출을 위해 자족용지에 대한 관심 이 높아진 것 뿐만 아니라 제조업도 도시형 공업·벤처기업 등 환경적 위해 가능성이 낮은 업종이 증가한 데서 비롯된다.

한편 정책에 있어서도 산업의 융복합화 추진과 기반산업으로서 서비스업의 중요성 을 인식하여 도시 내 일자리를 확보하고자, 산업입지 제도로 지원하는 육성대상 산업 이나 입주기능의 범위를 확대시켜왔다. 「산업입지및개발에관한법률」의 경우 서비스 업 입주를 대폭 허용하고, 도시첨단산업단지 제도를 도입하였고, 「산업집적활성화및 공장설립에관한법률」 아파트형 공장의 입주기능을 서비스업을 포함하는 복합적인 개념으로 바꾸고, 명칭도 지식산업센터로 변경한 바 있다.

현재 도시 내 산업입지제도의 실질적 운영에서도 도시첨단산업단지와 지식산업센터 가 주도하고 있으나 도시형 산업입지 전체를 포함하기에는 다음과 같은 한계가 있다.

도시첨단산업단지는 국가·일반산업단지와 기능적으로 특별한 차별성이 없으며, 지식 산업센터는 수익성 확보가 용이한 수도권 일부 지역에서만 편중되어 개발되고 있다.

또한 산업단지의 산업시설용지로 일부 서비스업에 대한 입주를 허용하고 있으나, 입주 가능한 산업의 범위에 대한 인식이 서로 다르고 서비스 산업의 입지지원에 대한 특혜 라는 인식 때문에 대도시의 서비스경제화에 대한 대처가 부족하다는 데에 한계가 있 다.

3. 대도시 산업입지 유형화 및 사례지역 연구

1) 산업집적 및 산업입지 실태에 따른 지역유형구분

■

개요

도시내 산업입지의 다양한 모델을 제시하기 위해 요인분석과 군집분석을 통해 대도 시 구․군 단위에서 지역유형을 구분하였다. 요인점수행렬을 이용한 군집분석은 속성 행렬을 바로 군집분석에 활용하는 경우보다 최종 결과로 도출된 군집의 해석이 용이 해 명료한 지역구분이 가능하다는 장점이 있어서 지역유형 구분을 위한 선행연구에서