‘2012년 국토연구원 연구성과 릴레이 세미나’ 지상중계
지역연구부문
이윤석 | 국토연구원 연구원(정리)
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국토연구원 지역연구본부는 지난 4월 23일 지역연구부문의 지난 1년간 주요 정책연구 성과를 알 리고 향후 정책개발 방향을 논의하고자 국토연구원 3층 중회의실에서 ‘희망의 새 시대를 향한 국 토정책 연구 세미나: 지역연구부문’을 개최하였다. 이번 세미나에서는 2012년에 추진된 국토연구 원 권영섭 선임연구위원의 ‘국토 및 지역발전정책의 평가와 효율적 추진방안 연구’, 서연미 책임 연구원의 ‘지역경제 활성화를 위한 도시형 산업입지 공급방안 연구’ 등 두 개 과제에 대한 주제발 표가 진행되었다. 종합토론에는 박형서 대구한의대학교 교수를 좌장으로 강병수 충남대학교 교 수, 김성수 국토교통부 산업입지정책과 사무관, 김현호 한국지방행정연구원 지역공동체연구센터 장, 정병순 서울연구원 전략연구센터장, 한경원 지역발전위원회 정책연구관 등 총 5명의 토론자 가 참석하였다. 다음은 이번 세미나의 주제발표 및 토론내용을 요약ㆍ정리한 것이다.
국토 및 지역발전정책의 평가와 효율적 추진방안 연구(권영섭 국토연구원 선임연구위원)
1. 발표내용
참여정부는 수도권과 비수도권 간의 지역격차 해소를 국토정책의 최우선 과제로 설정했고, 이 명박 정부는 기초생활권, 광역경제권, 초광역개 발권이라는 3차원적 지역발전정책을 추진해왔 다. 공간범역 차원에서 삶의 질을 위한 기초생활 권, 글로벌 경쟁력 확보를 위한 광역경제권, 광역 경제권 간의 상생발전을 위한 초광역개발권이라 는 구도는 수도권과 비수도권의 이분법적 구도 에 비해 한층 발전적이라고 볼 수 있다.
하지만 정책의 비전이나 목표와는 달리 공간 범역이나 이를 집행해나가는 법적 근거, 예산, 추 진체계 등이 취약하여 정책 추진과정에서 다양 한 문제점이 나타나고 있다. 3차원적 지역발전 정책의 핵심이라 할 수 있는 광역경제권이 아직 실효성을 띤 공간단위로 작동하지 못하고 있으 며, 광역경제권 외에도 기초생활권, 초광역개발 권 등 다양한 차원의 공간단위를 중심으로 지역 정책이 추진되고 있어서 중복성·상충성의 문제 를 야기하고 있다는 지적도 있다.
이러한 문제점을 개선하여 실효성을 높이는 작업은 국토 및 지역발전정책의 성공적 추진을 위해 매우 중요하다. 3차원적 지역발전정책 역 시 그동안의 추진성과와 문제점을 고찰하고 차 기정부에서 어떠한 공간단위를 대상으로, 어떠 한 방향으로 추진해나가야 할지에 대한 정책 틀 설정 및 대안 제시가 필요한 시점이다.
본 연구에서는 지난 국토 및 지역발전정책을 평가하기 위해 지난 50년간의 흐름을 동태적으 로 개관하고, 이를 바탕으로 개방형 전문가 델파 이 조사를 실시하여 국토 및 지역발전정책의 평 가, 문제점, 향후 효율적 추진을 위한 과제와 추진 방안에 관한 키워드와 쟁점을 도출하였다. 그리고 이에 따라 도출된 주요 항목들에 대해 전문가 설 문조사를 통해 정량적인 평가를 실시하였다. 특히 기초생활권, 광역경제권, 초광역개발권정책에 대 해서는 정책 담당자 설문조사나 관계자 인터뷰 조 사를 통해 좀 더 구체적으로 파악하고자 하였다.
조사결과, 지난 국토 및 지역발전정책은 수도 권과 비수도권의 불균형을 해소하지 못하였고 (4.5/5.0), 그 동안의 수도권 집중억제정책이 실 패하였다고 평가(2.0/5.0)되었다. 이로 인해 국 토 및 지역발전정책의 최우선 과제이자 목표 가 치는 균형발전과 특화발전의 조화(49.8%)와 지 역 내ㆍ지역 간 불균형 해소(22.8%)가 되어야 한다는 의견이 높게 나타났다. 이를 달성하기 위 해 향후에는 도시권 중심으로 국토 및 지역발전 정책을 추진하는 것이 다음 정부에서도 바람직 하고(도시권 37.5%, 광역경제권 17.4%), 장기적 관점에서도 바람직하다(도시권 41.8%, 광역경제 권 17.4%)고 조사되었다.
또한 3차원적 지역발전정책인 광역경제권은 의무계획으로 추진의지, 계획수립내용, 재원, 조 직, 평가체계 등을 갖추고 있지만, 자율계획인 기 초생활권과 초광역개발권은 계획수립단계부터 당초 목적과는 상이한 계획을 세우거나 지연되는 등 추진의지 부족이 나타났다. 3차원적 지역발전 정책의 세부 정책들 간에는 계획수립 주체가 상
이하고, 법령에 계획내용이 명문화되어 있지 않 아 계획수립 범위가 서로 다르며, 예산확보도 각 기 달리 추진되고 있다는 점도 확인되었다.
국토 및 지역발전정책의 효율적 추진을 위해 서는 기본방향부터 확립할 필요가 있다. 본 연구 에서는 10가지 추진방향을 도출하고, 이러한 방 향하에서 국토 및 지역발전을 효율적으로 추진 할 수 있는 방안을 제시하였다.
첫째, 지역의 특화발전을 유도하고 지역 간 불 균형 해소를 통해 연계·협력을 증진시키기 위해 서는 지역의 발전수준과 성숙도에 맞게 지자체 간 유연적·자율적·합리적 권역을 설정하고, 권역 특성별로 차별화된 지원정책이 필요하다. 즉, 광 역경제권이 형성된 지역은 광역경제권 중심, 도시 권이 형성된 지역은 도시권을 중심으로 추진해나 가되 이러한 권역단위를 중심으로 지역발전체계 를 구축할 필요가 있다. 대부분의 지역이 광역경 제권보다는 2개 이상의 지자체가 대·중·소 도 시권을 형성하고 있기 때문에, 본 연구에서는 인 구 및 주택센서스 10% 표본의 통근통학자료를 이 용하여 모도시 기준 통근통학 비율과 기초지자체 설문결과 연계협력 가능지역 등을 검토하여 6가 지 도시권 설정 가능대안을 제시하였다.
둘째, 집행력 확보를 위해 추진주체와 기관별 로 명확한 역할분담이 필요하다. 도시권이 작동되 기 위해서는 도시권의 역할이 법규상에 명문화될 필요가 있으며, 지역발전위원회, 중앙정부 부처, 광역자치단체, 기초자치단체, 광역경제권발전위 원회, 도시권발전위원회(가칭) 등 주체 간의 역할 분담이 필요하다. 특히 실천력 확보를 위해 지역 발전위원회를 대통령직속 지역발전청(가칭) 또
는 행정위원회로 개편하거나 그 임무를 국무총리 실로 이관하고 부처·지역 간 연계·협력 및 조정 역할을 수행토록 할 필요가 있다.
셋째, 「국가균형발전특별법」, 「국토기본법」,
「지방자치법」 등의 법 개정을 추진하고, 광역 계 정을 거점형 계정과 연계·협력형 계정으로 개 편하여 지역발전정책 재원을 확보하고, 명확한 가이드라인과 인센티브 제공 등 법적·제도적 기반을 구축할 필요가 있다.
2. 토론내용
■ 박형서(대구한의대학교 교수):
국토 및 지역발 전정책을 평가한다는 것 자체가 가진 어려움에 도 불구하고 연구자의 노련함과 풍부한 경험이 있었기에 가능한 연구였다. 특히 연구자의 주관 적 생각이 아니라 전문가의 의견을 폭넓게 수렴 하여 분석이 이루어졌다는 점에서 많은 사람들 이 공감할 수 있는 연구결과가 제시될 수 있지 않았나 생각한다.■ 김현호(한국지방행정연구원 지역공동체연구센터
장): 정책이 실행력을 가지기 위해서는 공간계획 만 있으면 되는 것이 아니라, 주체, 재원, 계획, 추 진체계가 잘 엮여야 하는데, 이런 부분에 있어서 구체적으로 무엇이 문제인지를 잘 짚어준 연구 라고 생각한다. 다만, 추진방향으로 제시한 도시 권 부분에서 5+2 광역경제권과의 관계를 어떻게 정리할지와 10+α 도시권 포함 지역과 제외 지역 간의 갈등관리 등은 이후에라도 추가적으로 검 토되어야 할 부분이라고 생각된다.■ 강병수(충남대학교 교수):
지역차원으로 가면 서 계획에 대한 책임성이 없어져 실천력을 확보 하지 못하는 경우가 많았다는 것은 모두가 공감 하는 사실이다. 이런 상황에서 3차원적 지역발 전정책의 세부계획 간에 연계가 거의 없다는 점 은 주목할 부분이며, 국토 및 지역발전정책의 목 표를 달성하기 위해서 앞으로 어떤 부분의 제 도적 개선이 필요한지를 잘 설명해주었다고 판 단된다.■ 김성수(국토교통부 산업입지정책과 사무관):
과 거 정부의 정책을 평가할 때 정책 방향이 옳더라 도 성과가 나오기 어려운 부분도 있기 때문에, 성 과가 좋지 않다고 정책이 잘못되었다고 평가하 기는 어렵다는 점도 고려할 필요가 있다.■ 한경원(지역발전위원회 정책연구관):
정책 기조 가 광역발전이었다고 하지만, 광역경제권선도전 략 사업과 인재양성 사업을 제외한 나머지 사업 들은 기존 사업들을 광역경제권에 포함시킨 것 이지 새로운 사업이 아니었다. 이러한 관점에서 실제로 광역발전을 위해 사업과 예산이 투입된 부분은 거의 없었다고 본다. 새 정부에서는 삶의 질 등 지역 레벨을 강조하고 있는데, 지난 정부 의 것이라고 모두 부정하기보다 현명하게 보완 해나가는 방향이 필요하다고 보며, 이러한 부분 에서 이 연구가 후속연구로 이어질 가치를 가진 연구라고 생각한다.지역경제 활성화를 위한 도시형 산업입지 공급방안 연구(서연미 국토연구원 책임연구원)
1. 발표내용
도시형 산업입지란 대도시 내에서 주로 이루어 지는 기업활동에 적합한 산업입지 형태로서 학 술적·법률적으로 규정된 개념은 아니며, 대도 시에 더욱 집중할 것으로 예상하는 기업활동에 적합한 산업입지 형태를 조작적으로 정의한 개 념이다. 이 연구는 우리나라 대도시의 경쟁력 확 보 및 지역경제 활성화 차원에서 대도시에 적합 한 산업입지 모델 구축이 필요한 시점이라는 판 단에서 시작되었다. 대도시 내의 타 용도와 경 쟁의 관점에서 어느 정도 규모의 산업용지를 보 유할 것인가 하는 문제와는 별도로 우리나라 대 도시 여건하에서 도시의 집적경제 이점을 극대 화하는 산업입지 형태가 무엇인가, 그리고 이러 한 도시형 산업입지의 활성화를 위해 필요한 제 도 개선방안은 무엇인가에 대해 논의해보고자 한다.
대도시 산업입지 정책이 직면한 상황은 크게 다음 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 도시화·
산업화가 일찍 시작된 대도시에서 제조업 고용 이 감소하는 가운데, 지방 대도시는 지식서비스 업 성장에는 한계를 나타내 제조업 감소에 대응 한 신성장산업 기반을 확보하는 전략이 필요하 다. 둘째, 대도시의 제조업 기반 상실은 산업단지 가 아닌 공업지역 중심으로, 공장용지가 주거·
상업 기능으로 용도전환되면서 발생하고 있어 대도시 산업의 유지 및 발전을 위해 공업지역을
관리할 필요성이 있다. 셋째, 대도시는 산업화 초 기에 조성되어 30년 이상 경과한 산업단지의 비 중이 크기 때문에 산업단지 노후화 문제가 다른 지역에 비해 훨씬 심각하다는 점에서 대도시의 지역경제 활성화 차원에서 신규 산업용지 개발 뿐 아니라 기존 산업클러스터의 재생 및 구조 고 도화에 보다 정책적 관심이 필요하다.
현재 정책차원에서도 산업의 융·복합화 추 진과 기반산업으로서 서비스업의 중요성을 인 식하여 도시 내 일자리를 확보하기 위해 산업 입지 제도로 지원하는 육성대상 산업이나 입주 기능의 범위를 확대시켜왔지만, 도시형 산업입 지 전체를 포함하기에는 한계가 있다. 도시 내 산업입지제도의 실질적 운영에서도 도시첨단산 업단지(「산업입지 및 개발에 관한 법률」)와 지 식산업센터(「산업집적활성화 및 공장설립에 관 한 법률」)가 주도하고 있으나, 도시첨단산업단 지는 국가·일반산업단지와 기능적으로 특별한 차별성이 없으며, 지식산업센터는 수익성 확보 가 용이한 수도권 일부 지역에서만 편중·개발 되고 있다. 또한 산업단지의 산업시설용지로 일 부 서비스업에 입주를 허용하고 있으나, 입주 가 능한 산업의 범위에 대한 인식이 서로 다르고 서 비스 산업의 입지지원에 대한 특혜라는 인식 때 문에 대도시의 서비스경제화에 대한 대처가 부 족한 상황이다.
이와 같은 상황에서 이 연구에서는 도시 내 산업입지의 다양한 모델을 제시하기 위해 요인 분석과 군집분석을 통해 대도시 구·군 단위에 서 지역유형을 구분하고, 도시 내 산업입지 형 태로 12개 유형을 도출하였다. 이 중 상대적으
로 정책적 중요성이 높은 제조업 중심 도시형 산 업입지(성동구 성수동, 사상공단)와 지식서비스 업 중심 도시형 산업입지(서울디지털단지, 센텀 시티산업단지)의 특성 및 정책과제를 도출하기 위해 기업설문조사와 면담조사를 포함한 사례연 구를 수행하였다.
이러한 분석내용을 바탕으로 도시형 산업입 지 공급을 위해 다음과 같은 제도적 개선방안을 제시하였다. 첫째, 부지면적 중심의 산업입지 개 념을 입체적 개발로 확대하고 유치기능 중심으 로 산업단지 유형구분체계를 개편해야 한다. 둘 째, 지식서비스업 중심 산업입지 공급을 위해 산 업단지 내 서비스업 입주기준을 완화하고 산업 단지의 복합화를 위해 산업시설용지 면적 기준 을 완화할 필요가 있다. 셋째, 민간 참여의 확대 와 적정 임대료 설정기능 마련을 통해 도시형 임 대 산업입지의 개발을 촉진해야 한다. 넷째, 도 시형 산업단지의 경우 기존 진입도로 등의 지원 을 내부도로와 주차장 등으로 대체하고 국고지 원 대상 산업단지의 규모를 조정할 필요가 있다.
다섯째, 기존 산업지역의 유지·개선을 위해 일 정 수준 이상의 산업집적지역은 지방자치단체 가 산업단지에 준하여 관리할 수 있는 근거규정 을 마련해야 한다. 여섯째, 도시환경 및 생활환 경과 조화를 이루는 녹색산업 입지의 개발이 필 요하다. 일곱째, 중심 대도시와 근교지역의 기능 분담을 고려한 산업입지 수급계획 수립의 근거 를 마련해야 한다. 여덟째, 사업시행자 범위 규 제 완화 등 민간자본 참여유도를 위한 제도 정 비가 필요하다.
2. 토론내용
■ 박형서:
대도시 경쟁력 확보 차원에서 산업입 지 활성화 방안을 제시한 연구로, 풍부한 분석과 현장 연구를 바탕으로 도시형 산업입지를 유형 화하고 그 특성을 규명하여 현실성 있고 정책적 활용성이 높은 결과물을 제시했다고 생각한다.■ 정병순(서울연구원 전략연구센터장):
전통적 산 업입지 전략 틀을 유지하면서 향후 대도시 산업 입지 정책을 논하기가 쉽지 않은 부분이 있다. 기 존의 산업입지 전략이 기업을 입지시키면 사람 이 온다는 전략이었다면, 이제는 창조적 인력이 있는 곳으로 기업이 가고 있는 추세를 반영하여 기업이 아닌 사람 중심의 입지전략을 고려할 필 요가 있다. 또한 비슷한 맥락에서 산업단지라는 틀에 집착하지 말고 비슷한 업종이나 지역을 기 준으로 한 소규모 지구형 입지전략 등도 하나의 대안으로 고려할 필요가 있다.■ 김현호:
사무실과 공장의 구분 자체가 없어 져 용도분리라는 산업입지의 기본이 변화된 상 황에서 일종의 패키지 모델이 적절한 대안이 될 수 있다고 본다. 해외에서는 어메니티(amenity) 라는 장소의 질이 기업입지와 관련된 중요한 요 소로 고려되고 있다는 점도 연구에서 고민할 필 요가 있다고 생각한다.■ 강병수:
미국 오스틴, 실리콘밸리 등 IT분야에 서는 공간적으로 집적시키기보다 원하는 곳에 입 지시키도록 하는 특별허가제(special permit)를활용하고 있다. 기업이 원하는 곳에 입지하려고 하는 특성은 도시형 산업에서 더 크게 나타날 것 으로 생각되는바, 이에 효과적으로 대응할 수 있 는 전략이 창조경제에 더 부합할 수 있지 않을까 생각한다. 또한 기업의 입지는 지자체의 세수와 직결되기 때문에, 도시권 단위에서의 산업입지 정책 추진은 지지체 간 세금공유제(tax sharing) 같은 기반이 정착되지 않으면 현실적인 추진이 어려울 것이다.
