기술혁신형 중소기업 육성을 위한 공공구매제도 개선방안

기술혁신형 중소기업 육성을 위한 공공구매제도 개선방안

Improvement strategies of public procurement market policy for fostering technology based innovative SMEs

최종화 ․ 이광호 ․ 서지영 ․ 김선지 ․ 이상훈 ․ 김병건

서지영❘과학기술정책연구원 연구위원 김선지❘과학기술정책연구원 연구원

외 부 연 구 진 이상훈❘한국조달연구원 선임연구위원 김병건❘한국조달연구원 부연구위원

연구자문위원 김대식❘한국조달연구원 선임연구위원

정책연구 2014-09 기술혁신형 중소기업 육성을 위한 공공구매제도 개선방안

2014년 12월 26일 인쇄 2014년 12월 30일 발행

發行人 ᅵ 송종국

發行處 ᅵ 과학기술정책연구원 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학･인프라동 5~7F Tel: 044)287-2000 Fax: 044)287-2068 登 錄 ᅵ 2003년 9월 5일 제20-444호 組版 및 印刷ᅵ 삼신인쇄

Tel: 02)2277-5538 Fax: 02)2285-6540

ISBN 978-89-6112-301-3 93320 정가: 6,000원

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박근혜 정부는 ‘창조경제’의 실현을 위해 혁신 중소기업 육성 및 창업 활성화 등을 지원하는 데 박차를 가하고 있으며, 시장 환경 개선 및 제도 개선에 주력하고 있다.

혁신형 중소기업 또는 초기 창업 기업이 보다 안정적인 환경에서 경영활동을 영위하기 위해서는 뛰어난 기술력과 참신한 아이디어에 기반한 제품 및 서비스의 개발 뿐 아니라, 이러한 상품의 거래가 가능한 시장의 조성 또한 중요하다.

그러나 우리나라는 대기업 중심의 수직 계열화된 산업구조로 인해, 대부분의 중소기업이 시장에서 독자적인 판로 개척에 어려움을 겪고 있다. 혁신 중소기업을 지원하고 창업을 보다 활성화시키기 위해서는 기술개발에 대한 지원과 함께 초기 정착을 위해 안정적인 판로확보에 대한 정책적 지원방안도 추진되어야 한다.

이에 본 연구에서는 기술혁신을 유도하는 한국의 공공구매정책이 시장에서 실효적으로 적용되고 있는지를 데이터에 기반을 두어 분석하였다. 또한, 현행제도를 해외사례와 비교분석함으로써 다층적 차원(전략, 정책, 조직 차원)에서 통합적으로 재조명하였으며, 이론적 측면에서 공공구매정책이 실제 제도화되는 과정에서 발생하는 효과상쇄현상을 규명하였다. 그 외 주요 추진제도 및 사업과 관련하여 기술혁신의 관점에서 공공구매정책의 추진방향을 제시하였고, 성과창출의 시너지 효과 발현을 위한 부처별 사업의 원활한 연계방안을 도출함을 통해 정책연구의 실효성을 높이기 위해 노력하였다.

본 연구의 결과물이 기술혁신형 공공구매정책의 체계가 확립되는 데 도움이 되기를 기대한다. 본 연구의 유용한 결과 도출을 위해 자문과 도움을 주신 연구원 내외 전문가들의 노고에 심심한 감사를 표한다. 끝으로 본 보고서의 내용은 저자 개인의 의견을 정리한 것으로 본 연구원의 공식 견해와 다를 수 있음을 밝혀둔다.

2014년 12월 과학기술정책연구원 원 장 송 종 국

요 약 ··· ⅰ

제1장 서 론 ··· 1

제1절 연구의 배경 및 필요성 ··· 1

제2절 연구의 목적 ··· 4

제3절 연구의 범위 및 대상 ··· 5

제4절 연구의 틀 및 방법 ··· 7

제2장 기술혁신형 중소기업 및 공공구매 현황 ··· 10

제1절 기술혁신형 중소기업 정의 및 현황 ··· 10

제2절 중소기업 공공구매 지원제도 현황 ··· 15

제3절 기술혁신과 공공구매의 역할에 관한 이론적 고찰 ··· 20

제3장 기술혁신형 공공구매제도 효과 실증분석 ··· 23

제1절 기술혁신형 공공구매제도 효과분석 개요 ··· 23

제2절 기술혁신조사를 통한 공공구매제도 효과 분석 ··· 24

1. 공공구매제도와 혁신성과 분석개요 ··· 24

2. 분석모형 ··· 25

3. 변수의 설정 및 데이터 구성 ··· 28

4. 실증분석 결과 ··· 31

5. 분석결과 요약 및 시사점 ··· 39

제3절 CGE 모형을 활용한 공공구매제도 파급효과 분석 ··· 40

1. 공공구매제도와 혁신성과 분석개요 ··· 40

4. 분석 결과 ··· 44

5. 분석결과 요약 및 시사점 ··· 48

제4절 우수제품 지정기업의 기술견인효과 분석 ··· 49

1. 우수제품 지정기업의 기술견인효과 분석 개요 ··· 49

2. 분석방법 ··· 51

3. 분석결과 ··· 53

4. 우수제품기업의 지정 전·후 기업 성장지표 변화추세 비교 ··· 66

5. 분석 종합 및 주요 시사점 ··· 70

제5절 실증분석 결과를 통한 시사점 ··· 72

제4장 기술혁신형 공공구매제도 현황분석 ··· 74

제1절 기술혁신형 공공구매제도 현황분석 개요 ··· 74

제2절 기술혁신형 중소기업 공공구매 지원제도 ··· 77

1. 직접구매 및 판로지원 ··· 77

2. 간접구매 및 판로지원 ··· 90

3. 직접구매 및 연구개발 연계 ··· 98

4. 간접구매 및 연구개발 연계 ··· 103

제3절 현황분석 결과를 통한 시사점 ··· 108

1. 정책방향성 ··· 110

2. 운영프로세스 ··· 114

3. 추진체계 ··· 116

제5장 기술혁신형 공공구매제도 해외사례 분석 ··· 119

제1절 기술혁신형 공공구매제도 해외사례 분석 개요 ··· 119

제2절 기술혁신형 공공구매제도 해외사례 ··· 120

3. European Commission(EC) ··· 125

4. 독일 ··· 127

5. 핀란드 ··· 128

6. 스웨덴 ··· 130

제3절 해외사례 주요특징 및 국내적용 시사점 ··· 134

제6장 분석결과 종합 및 정책제언 ··· 136

제1절 분석결과 종합 ··· 136

제2절 기술혁신형 공공구매제도 개선을 위한 정책제언 ··· 140

1. 기술혁신형 중소기업 제품의 공공수요 창출 ··· 141

2. 기획-R&D-사업화의 전과정 연계 체계 구축 ··· 143

3. 공급-수요 연계를 위한 프로세스 및 채널 확보 ··· 145

4. 공공구매시장 진입을 위한 운영원칙 및 평가방식 전환 ··· 148

5. 공공구매시장 가치제고를 위한 시장혁신 ··· 149

제3절 정책제언에 따른 추진체계 개선방안 ··· 151

1. 주요 법제도 개선사항 ··· 151

2. 공급-수요 연계관점의 법제도 개선사항 ··· 154

3. 기술혁신성 평가방식관련 법제도 개선사항 ··· 155

4. 구매조건부 신제품개발사업관련 법제도 개선사항 ··· 157

제4절 결론 및 향후 연구방향 ··· 158

참고문헌 ··· 161

부 록 ··· 169

CONTENTS ··· 173

<표 1-1> 국내 공공구매시장 및 기술개발제품 공공구매현황 ··· 3

<표 1-2> 기술혁신형 중소기업 현황 ··· 6

<표 2-1> 기술혁신형 중소기업 업체수 현황(’13년 10월 기준) ··· 11

<표 2-2> 이노비즈기업 공공조달 현황(’12년 기준) ··· 12

<표 2-3> 벤처기업 공공조달 현황(’12년 기준) ··· 13

<표 2-4> 구매지원제도 1: 기술개발제품 구매확대 ··· 16

<표 2-5> 구매지원제도 2: 중소기업제품 공공구매 확대 ··· 17

<표 2-6> 구매지원제도 3: 중소기업자간 건전경쟁 유도대책 ··· 18

<표 2-7> 구매지원제도 4: 구매행정 효율성 및 투명성 확보대책 ··· 18

<표 2-8> 기술혁신과 공공구매의 역할관련 선행연구 ··· 21

<표 3-1> 기술혁신조사 분석대상 항목 ··· 29

<표 3-2> 실증모형 변수 및 요약통계량 ··· 30

<표 3-3> 표본기업 전체 정부지원제도와 혁신성과의 이항로짓 분석결과 ··· 32

<표 3-4> 혁신기업 정부지원제도와 혁신성과의 이항로짓 분석결과 ··· 34

<표 3-5> 표본기업 전체 정부지원제도와 혁신성과의 다항로짓 분석결과 ··· 36

<표 3-6> 혁신기업 정부지원제도와 혁신성과의 다항로짓 분석결과 ··· 38

<표 3-7> 산업분류 구분 ··· 42

<표 3-8> 2010년 우수제품 공급금액 ··· 43

<표 3-9> 산업파급효과 분석 모형분류 ··· 44

<표 3-10> 공공구매의 GDP 상승효과 분석결과 ··· 44

<표 3-11> 공공구매의 기술진보효과 분석결과 ··· 45

<표 3-12> 우수제품지정기업(분석대상)의 특성 ··· 51

<표 3-13> 우수제품지정기업 현황 ··· 54

<표 3-14> 우수제품공급실적과 기업의 재무적 성장지표간 인과관계 분석 ··· 56

<표 3-15> 연구개발 투자수준별 성과 유도수준 분석 종합 ··· 65

<표 3-16> 우수제품지정 전후 연도별 매출증가율과 연구개발비 증감수준 비교·· 70

<표 4-1> 공공부문 구매규모 대비 조달청 비중 ··· 74

<표 4-4> 연도별 우수조달물품 지정 및 판로지원 현황(2013.12월말 기준) ··· 80

<표 4-5> 기술인증별 지정현황(2013.12월말 기준) ··· 80

<표 4-6> 분야별 지정현황(2013.12월말 기준) ··· 81

<표 4-7> 우선구매 대상 기술개발제품 ··· 82

<표 4-8> 기술개발제품 종류별 수(2014.1.6 현재) ··· 82

<표 4-9> 중소기업 기술개발제품 구매실적 현황 ··· 83

<표 4-10> 공공기관 형태별 중소기업 기술개발제품 구매 현황 ··· 84

<표 4-11> 연도별 인증신제품 구매실적 ··· 85

<표 4-12> 기관별 인증신제품 구매실적 ··· 86

<표 4-13> 기관별 의무구매 이행현황 ··· 86

<표 4-14> 품목별 의무구매 이행현황 ··· 87

<표 4-15> 최소녹색기준 공급실적 ··· 89

<표 4-16> 연도별 에너지/자원절감 효과 분석 ··· 90

<표 4-17> NET NEP 인증제도 내용 ··· 92

<표 4-18> 연도별 신기술(NET) 인증 현황 ··· 92

<표 4-19> 연도별 신제품(NEP) 인증 현황 ··· 93

<표 4-20> 성능인증 발급내역 ··· 95

<표 4-21> 마케팅이노베이션 지원사업의 지원조건 ··· 96

<표 4-22> 혁신제품의 발굴 및 선정절차 ··· 97

<표 4-23> 마케팅지원 사업연계 방안 ··· 98

<표 4-24> 지원과제 유형별 지원조건 ··· 100

<표 4-25> 구매조건부 신제품개발사업의 지원과제 및 구매발생 현황 ··· 101

<표 4-26> 구매실적조사 결과(2002년~2010년 누적) ··· 102

<표 4-27> 구매조건부 신제품개발사업의 참여 수요처 현황 ··· 103

<표 4-28> KOSBIR 시행기관 ··· 104

<표 4-29> 기관별 중소기업 R&D 지원비율 ··· 106

<표 4-30> KOSBIR 대상사업 선정기준(안) ··· 107

<표 4-33> 분야별 정부구매규모(조달청 발표) ··· 112

<표 4-34> KOSBIR 대상사업 선정기준(안) ··· 113

<표 4-35> 구매조건부 신제품개발사업의 참여 수요처 현황 ··· 115

<표 4-36> EU의 공공구매 수요발굴 및 사업기획 전담기관 예 ··· 117

<표 4-37> 기술혁신형 공공구매정책 추진의 근거법령 ··· 117

<표 4-38> 기술혁신형 공공구매정책 추진의 근거법령 ··· 118

<표 5-1> VINNOVA가 지원하고 있는 주요 PCP 프로젝트 ··· 131

<표 5-2> 스웨덴의 공공구매 관련 정책 ··· 133

<표 6-1> VINNOVA가 지원하고 있는 주요 PCP 프로젝트 ··· 142

<표 6-2> 기술혁신형 공공구매정책 추진체계 수립방안 ··· 151

<표 6-3> 중소기업기술혁신 지원단 설치 근거법령 ··· 152

<표 6-4> 조달청의 역할 확대에 따른 법령 개선(안) 사례 ··· 153

<표 6-5> 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 ··· 155

<표 6-6> 현행 계약예규 협상에 의한 계약 평가항목 및 배점한도 ··· 156

<표 6-7> 구매조건부 신제품개발사업 관련 법제도 개선안 ··· 157

<부표> 기술혁신형 구매지원제도별 인증자격 요약 ··· 169

[그림 1-1] 연구의 목적 ··· 5

[그림 1-2] 기업규모 및 정책유형에 따른 분석대상 ··· 6

[그림 1-3] 연구의 틀 ··· 8

[그림 2-1] 기술혁신형 중소기업 업체수 변화 추이 ··· 12

[그림 2-2] 중소기업 기술혁신을 위한 구매지원제도 세부현황 ··· 15

[그림 3-1] 기술혁신 공공구매제도 효과분석 접근방법 ··· 23

[그림 3-2] 기술혁신 공공구매제도 효과분석 분석개요 ··· 24

[그림 3-3] 분석모형 분류체계 ··· 27

[그림 3-4] 기술혁신조사 주요구성 ··· 28

[그림 3-5] 기술혁신 공공구매제도 파급효과 분석개요 ··· 40

[그림 3-6] CGE 모형의 주요특징 ··· 41

[그림 3-7] GDP 및 기술진보효과 분석결과 ··· 47

[그림 3-8] GDP 및 기술진보 제도비교 분석결과 ··· 48

[그림 3-9] 분석배경 및 분석대상 선정 ··· 50

[그림 3-10] 분석 방법 ··· 52

[그림 3-11] 연구개발비 투자수준별 기술혁신기업과 일반기업의 참여기회 및 공급규모 ··· 57

[그림 3-12] 연구개발비 투자 수준별 기술혁신기업과 일반기업의 구성비율··· 58

[그림 3-13] 기술혁신/일반기업의 우수제품 공급기회 ··· 58

[그림 3-14] 연구개발비 투자규모별 기술혁신기업과 일반기업의 공급규모 비교 59 [그림 3-15] 연구개발비 투자규모별 기업군의 산업별 분류현황 ··· 60

[그림 3-16] 기술혁신기업과 일반기업의 산업군별 분포현황 ··· 61

[그림 3-17] 연구개발 투자수준별 기술혁신 vs. 일반기업 우수제품 평균매출액 비교 ··· 61

[그림 3-18] 분석차원 및 분석요소 분류 ··· 63

[그림 3-19] 우수제품 지정 전·후 재무적 성장성 지표비교 ··· 67

[그림 3-20] 우수제품 지정 전·후 경영 안정성 비교 ··· 68

[그림 4-2] 기술혁신형 중소기업 공공구매제도 분석관점 ··· 77

[그림 4-3] KOSBIR 시행기관 지원 실적(’98~’13) ··· 105

[그림 4-4] KOSBIR사업 판로지원 방안 ··· 108

[그림 4-5] 국내외 기술혁신형 공공구매제도의 경향성 분석 ··· 110

[그림 4-6] 부처별 기술혁신형 공공구매관련 제도·사업의 인증자격 ··· 116

[그림 5-1] SBIR 프로그램의 구조 ··· 121

[그림 5-2] SBRI 시행현황 ··· 125

[그림 5-3] PCP-PPI 개요 ··· 126

[그림 5-4] Smart Procurement Program의 발전경로 ··· 129

[그림 5-5] 스웨덴의 pre-commercial procurement ··· 132

[그림 6-1] 분석의 종합시사점을 통한 정책대안 도출과정 ··· 137

[그림 6-2] 독일의 지속가능한 공공구매 ··· 142

[그림 6-3] SBIR 프로그램의 구조 ··· 143

[그림 6-4] PCP-PPI 개요 ··· 144

[그림 6-5] Contract Finder 활용방식 ··· 146

[그림 6-6] Innovation Launch Pad 운영과정 ··· 146

[그림 6-7] 스웨덴 VINNOVA의 조직운영 체계 ··· 147

[그림 6-8] Tekes의 조직운영 체계 ··· 148

요 약

1. 배경 및 필요성

연구의 필요성 및 배경

세계적인 경기침체 상황에서 각국은 새로운 경제모델을 구상 중에 있으며 우리 나라도 창조경제 달성을 위한 기술혁신형 중소기업의 육성을 위해 노력하고 있음 - 혁신형 중소기업의 활성화를 위해서는 제품 및 서비스의 개발도 중요하지만

이러한 상품이 거래될 수 있는 시장의 조성 역시 매우 중요한 요소로 작용 - 하지만 공공구매의 정책적 중요성과 지원수단으로서의 효용성이 높음에도

불구하고, 혁신을 위한 공공조달의 역할에 대한 심도 있는 논의가 미흡 - 그러므로 혁신 중소기업을 지원하기 위해서는 기술개발에 대한 지원뿐만

아니라 초기 정착을 위한 안정적 판로 확보에 대한 정부 차원의 정책적 지원 방안이 필요함

연구의 목적

본 연구에서는 기술혁신형 중소기업의 육성을 위해 공공구매정책의 개선방안을 제시하고자 하며 이를 위한 세부적인 연구의 목적은 다음과 같음

[그림 1] 연구의 목적

연구의 범위 및 대상

본 연구에서는 기술혁신형 중소기업을 대상으로 기술혁신을 촉진하는 목적으로 수행되는 공공구매제도 및 사업을 분석대상으로 정의함

- 기술혁신형 중소기업이란, ‘다른 중소기업보다 기술혁신의 성과가 우월한 기업’의 차원에서 이론적으로 정의됨 (Kim et al., 1993, Hicks and Hedge, 2005)

- 제도적 관점의 기술혁신형 중소기업은 ‘이노비즈기업’, ‘벤처기업’과 같은 자격인증 취득기업으로 한정할 수 있음

[그림 2] 국내 제도적 관점의 기술혁신형 중소기업의 정의

연구의 틀 및 방법

본 연구는 크게 연구의 목적 달성을 위해 다음과 같은 세 단계로 수행됨 - 첫 번째는 공공구매제도의 기술혁신효과 실증분석을 수행하는 단계로서

기술혁신의 과정에 공공구매가 실효적 효과를 가지는지에 대한 검증을 수행 - 두 번째는 우리나라의 공공구매제도 현황을 분석하고 해외사례와 비교

함으로써 개선방향 도출

- 세 번째는 앞선 분석과정을 통해 도출된 시사점을 바탕으로 기술혁신형 공공구매정책의 방향성 및 정책제언을 제시

연구자

(연도) 개 요 결론 및 시사점

Dalpe, R.

(1994)

케이스 분석을 바탕으로 혁신에 대한 공공조달의

역할을 정의

․ 공공조달이 산업혁신을 이끌어 내기 위해서는 공공 분야 사용자의 기술적 역량, 리스크를 줄이기 위한 조달주문 금액 확보, 공공구매에 대한 니즈와 요구조건의 충족 관계가 중요함

Phillips, W.

(2004)

수요자와 공급자간의 상호작용을 통해 기술적인 변화가 어떻게 일어나는가

․ 공공조달을 통하여 기술성이 상호작용으로 공유될 수 있고 그것이 혁신을 유도한다는 결론

․ 또한 이를 위한 시스템 프로세스를 잘 갖추는 것이 매우 중요함

Edler, J.

et al.

(2007)

공공조달이 왜, 그리고 어떠한 조건을 가질 때 혁신을 유도할

수 있는가

․ 공공조달이 혁신을 유도하기 위해서는 4가지(부서 간의 통합적인 상호작용, 민간 수요와의 연결, 공공수요와 공급능력을 같은 선상으로 연결, 조달 사슬의 활성화) 조건이 전제되어야 함

Potts, J.

(2009)

공공서비스의 효율은 무엇이며 민간서비스와 공공이 다를 때

어떻게 효율이 발생하는가

․ 공공에서는 효율을 추구하지 않고 혁신을 야기할 수 있는‘Good Waste’를 비용적인 이유로 제거 하기에 혁신이 일어나기 어려움

Edquist,C.

et al.(2012)

혁신을 위한 공공조달에 대한 정의

․ 사례 분석 결과, 공공구매가 점진적 혹은 급진적 이든 혁신에 기여함

[그림 3] 연구의 틀

2. 주요 분석 및 결과

1) 기술혁신을 위한 공공구매정책 선행연구 고찰 요약

기술혁신을 위한 공공구매정책의 활용은 ‘공공구매가 기술혁신을 유도하는가’의 차원에서 ‘기술혁신형 공공구매(PPI: Public Procurement of Innovation)’로 개념화되며 주요 연구를 요약하면 다음과 같음

<표 1> 기술혁신과 공공구매의 역할 관련 선행연구

기술혁신형 공공구매와 관련해서 유럽을 중심으로 오랜기간 연구가 추진 되었으며 이를 통해 도출한 시사점은 다음과 같음

통합적 상호작용을 위한 통제력 확보

- 공공구매의 특성이 다양한 기능을 수행하는 정부기관을 통합적으로 연결 해야 한다는 특성을 반영하고 있다는 의미

- 수요기관과의 연계성과 기술개발제품을 생산하는 공급기업간의 연계채널의 중요성 또한 함의

민간수요와 연계를 통한 지속력 확보

- 정부가 공공구매정책의 추진하는 방향을 직접적 수요에 머물 것이 아니라 적극적인 기술혁신제품의 거래의 활성화를 위해 민간시장과의 연계를 추진하는 중계자로써의 역할수행이 필요함을 의미

- 정부기관이 가지는 공신력, 안정적 담보제공능력, 재정능력을 활용하여 민간 투자연계, 민간수요연계를 추진할 필요를 제기

수요와 공급의 기대가치 수준 일치

- 공급기업은 기술혁신을 지속하기 위해 보다 높은 가격, 금전적지원과 기타 지원에 대한 기대를 내포하고 있고 수요기관은 예산의 한계성, 품질보다는 적정한 가격, 공공구매를 통해 각종 편익발생을 추구

- 상호간에 기대가치의 수준을 일치시키기 위한 역할을 정부기관에서 적절히 수행해야 함을 의미

수요와 공급의 상호작용 시스템의 구비

- 수요와 공급의 연계를 위해 정보의 중앙집중화, 상호전달을 위한 논리적 체계와 절차 및 물리적 혹은 전자적 플랫폼의 구축 등이 필요함을 제기

2) 기술혁신형 공공구매제도 실증분석 결과 요약

공공구매제도의 기술진보효과

기술혁신형 중소기업 지원제도 중 조세제도와 공공구매제도의 GDP 상승과 기술진보 효과를 비교 분석하여 보면, 장기적인 관점에서 공공구매제도가 기술진보 측면에서 적합한 효과를 달성하는 것으로 분석됨¹⁾

- 조세지원제도와 공공구매제도의 CGE(Computable General Equilibrium) 모형에 기초한 GDP 상승효과는 유사하게 발생

- 기술진보(TFP)효과²⁾는 초기에 조세지원제도가 높은 효과를 보이다가 체감 하는 형태를 보이는 반면, 공공구매제도는 지속적으로 효과가 체증하는 것 으로 분석

[그림 4] CGE 모형을 활용한 공공구매제도 파급 효과

조세지원제도와 비교 - GDP

4 25%

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

-10%

3.5

2.5

1.5

1 2 3

조세지원제도와 비교 - 기술진보(TFP)

2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050

sce_procure sce_tax TFP(sce_procure) TFP(sce_tax)

2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050

벤처기업과 이노비즈기업의 공공구매 참여비교

벤처기업과 이노비즈기업의 규모를 비교하면 벤처기업이 기업 수 측면에서 약 1.6배 수준에 해당하나, 공공조달 참여업체는 이노비즈기업이 약 4.5배 수준 - 벤처등록업체 약 2만 8천개 중 공공조달에 참여한 기업은 2천 6백여개로 약

9.4%만이 공공구매시장에 진입(이노비즈기업의 경우 70.3%)

- 즉 이노비즈기업이 등록기업 수가 상대적으로 더 적음에도 불구하고, 공공 조달에 참여한 비중은 월등히 높은 것으로 나타남

1) 2010년 산업연관표와 2010년 우수제품지정제도 구매실적 금액을 활용하여 CGE(Computable General Equilibrium) 모형에 기반한 분석을 수행하였으며, 조세지원제도의 투입의 경우 우수제품지정제도의 구매실적과 동일하게 설정 2) 총요소생산성(TFP: Total Factor Productivity)이란 노동생산성뿐 아니라 근로자의 업무능력, 자본투자금액,

기술도 등을 복합적으로 반영한 생산 효율성을 의미하며, 흔히 기술혁신을 의미함

- 공공구매시장의 안정지향적 특성과 벤처기업이 가지는 혁신지향적 특성의 상충과정과 각 인증의 지원정책 차이에서 발생한 결과로 개선이 필요함

<표 2> 벤처기업과 이노비즈기업 특성 비교

구 분 벤처기업 이노비즈기업

등록기업 수 28,193개 17,298개

공공조달 참여 기업 수

2,662개 (9.4%)

12,162개 (70.3%) 공공조달 납품

규모 1조 5,103억원 5조 9,440억원

등록요건

• 벤처투자기관 투자 5천만원 이상 기업

• 연구개발비 5천만원 이상 기업

• 기보 기술성평가 우수기업

• 중진공 대출승인 기업

• 창업 3년 이상 중소기업 대상

• 기술성평가를 통한 등급별 업체 지정 ※ 기술성평가요소: 기술혁신능력, 기술

사업화능력, 기술혁신경영능력, 기술 혁신성과

지원정책

(구매관련) -

• (판로) 조달청 물품구매 적격심사, 기술 개발제품우선구매, 중소기업자간 경쟁 제도 가점

자료: 중소기업중앙회 공공구매종합정보망(www.smpp.go.kr) 2012년 관련 내용 재구성

기술혁신형 공공구매제도와 조달청 우수제품시장

우수제품시장에 등록된 제품의 업종별 매출분포를 살펴보면 주로 상용물자 중심

- 조달청에서 운영하고 있는 우수제품시장은 기술혁신형 공공구매의 대표적 사례이며 공급 실적은 2013년 기준 약 1조 9천억원 수준임

- 건설환경과 사무기기(합계 52.7%)가 전체 공급실적의 절반에 해당하며, 매출 건수 순위로 볼 때에도 사무기기(1위), 건설환경(2위)으로 나타나고 있음 - 첨단제조에 속하는 과기의료 및 정보통신의 경우 합계 5.5% 수준으로 우수

제품시장에서 차지하는 비중이 매우 낮아 혁신지향적 제품군의 판로지원에 한계를 가짐을 시사함

기술혁신형 제품의 실효적 공급기회

혁신기업³⁾과 일반기업의 공급기회 비교 측면에서는 매출액 대비 연구개발비 비중 3.5%이상 구간에서 혁신기업의 실제적 공급기회가 일반기업 대비 낮게 나타남 - 우수제품시장의 등록기업은 매출액 대비 연구개발비 비중이 3.5%를 넘는

高혁신 혹은 첨단기술분야에 실질적 수요가 부재함을 추정할 수 있음 - 매출액 대비 연구개발비 비중이 3.5% 이상 기업군의 경우 우수제품지정

평가과정에서 혁신성을 인정받아 시장에 진입(등록)할 확률이 높으나 실제 수요와 연결은 미흡함을 시사함

[그림 5] 기술혁신/일반기업의 우수제품 공급기회

우수제품시장 등록업체의 지정 후 재무지표 변화

우수제품시장에 참여한 기업의 참여전후시점에서 주요 재무지표를 분석한 결과 우수제품시장의 등록이 경영안정성에 도움을 준 반면 연구개발측면 에서는 효과가 부재한 것으로 분석됨

- 2012년 지정년도(y)를 기준으로 볼 때 매출액 증가율은 전년 대비(y-1) 증가 하여 공공구매 매출이 매출액 증가율, 순이익 증가율, 재고 회전율에 기여한 것으로 추정⁴⁾

3) 본 분석에서 정의한 혁신기업은 우수제품지정 과정에서 인정된 인증 중 NEP, NET, EPC, GR, 녹색인증에 해당하는 핵심 5대 인증을 취득한 기업을 의미하며, 해당 인증의 취득기업은 본 인증의 근거로 다수의 특허를 보유하고 있음

- 주목할 점은 2012년 지정년도(y)를 기준으로 매출액 대비 연구개발비의 비중이 약 3.5% 수준에서 약 2.5% 수준으로 큰 폭의 변화

- 이는 인증취득을 통해 기술력을 검증받은 기업은 공공구매시장 진입에 우위를 점할 수 있으며, 일단 진입한 후에는 연구개발에 투입한 비용을 정상화하는

‘Lock-in 현상’⁵⁾을 보이는 것으로 추정

[그림 6] 우수제품 실적-지정전후 분석

35 4.5

4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 90

80 70 60 50 40 30 20 10 0 30 25 20 15 10 5 0

2008 2009 2010 2011

y-1 y y+1

y-1 y y+1

y-1 y y+1

y-1 y y+1

2012 2013

2008 2009 31.80 24.21

35.01 81.39

17.22 23.45

23.62 29.15

26.50 22.62 26.53 40.55

51.77

66.45

3.71 3.52 3.89

2.66 2.73

7.05 9.11

15.07

5.79

2010 2011 2012 2013

2008 2009 2010 2011 2012 2013

2008 2009 2010 2011 2012 2013

순이익 증가율 재고 회전율

매출액 증가율 매출액 대비 연구개발비

3.49

국내 기술혁신형 공공구매제도 실증분석을 통한 시사점

첨단제조 분야의 공공수요의 부재

- 기술혁신형 기업의 생산제품이 가지는 특성과 공공구매시장이 가지는 특성 간의 충돌로 일어나는 현상이 원인으로 가격 및 기업신인도를 중요하게 고려하는 공공시장에서 첨단제조분야의 수요가 크지 않음을 의미함

4) 총 2008~2013년까지 6년간 우수제품시장에 등록된 기업을 대상으로 조사하였으며, 2008~2010년까지 재무 지표데이터의 변동은 글로벌 금융위기 등 대외적 변수에 영향을 받은 것으로 추정

5) ‘Lock-in 효과(자물쇠 효과)’의 통상적 의미는 기존의 제품 및 서비스보다 더 뛰어난 것이 나와도 이미 투자 된 비용이나 기회비용, 혹은 복잡함이나 귀찮음으로 인해 타 제품 및 서비스로 옮겨가지 못하게 되는 현상을 의미하나, 이 글에서의 ‘Lock-in 현상’은 사전적 의미로서 ‘가두다, 감금하다’의 측면에서 공공구매시 장에 진입한 기업이 연구개발 노력을 줄이고 이윤 최적화하는 현상을 의미함

- 정부의 일반상용물자 수요 외 별도의 기술혁신제품 구매촉진을 위한 수요 형성 대안의 필요를 시사함

고혁신기업군의 공공시장 참여대안 미흡

- 상대적으로 경영안정성을 확보하고 상용물자중심의 생산제품군에 해당하는 이노비즈기업의 공공구매참여가 高혁신성을 특성으로하는 벤처기업에 비해 월등히 높은 것으로 나타남

- 이노비즈 및 벤처기업의 선정기준 및 지원혜택을 살펴보면 벤처기업의 경우경영안정성 보다는 혁신성에 초점을 두고 있으며 지원혜택면에서도 판로지원과 관련해서 대안이 미흡하여 개선이 필요함

인증 중심의 평가로 인한 참여기업의 ‘Lock-in현상’ 발생

- 공공구매시장의 진입전까지 연구개발비 투자를 강화하다가 진입후 연구 개발비를 줄이고 이윤극대화차원의 경영행태를 보이는 현상을 지칭하는 용어로 정의

- 이러한 이유로 공공구매시장이 기업의 기술혁신을 지속적으로 유도하지 못하고 오히려 공공시장에서 졸업한 후 민간시장 내에서 경쟁력을 확보 하지 못하는 폐해를 발생시킬 우려

3) 국내외 기술혁신형 공공구매제도 현황분석 결과 요약

국내 기술혁신형 공공구매제도 현황조사

본 연구에서는 국내 기술혁신형 공공구매제도의 분석을 위해 지원제도의 직간접성과 정책유형을 기준으로 다음과 같이 유형화하여 분석대상을 정의 하였음

- 중소기업 지원제도 중 기술혁신형 공공구매에 해당하는 제도를 우선적으로 고려 - 또한 연구개발관련 제도중에서 구매를 연계하는 차원에서 추진중인 제도 혹은

사업의 일부의 경우 수요-공급연계차원에서 고찰할 필요가 있어 분석에 반영

구분 제도명 개요 특징 소관 부처

직접 판로 지원

우수조달 물품 지정

제도

조달물자의 품질향상과 중소․

벤처기업의 판로를 지원하기 위하여 성능ᆞ기술 또는 품질이 뛰어난 물품을 우수 조달물품으로 지정하여 판로를 제공

y MAS제도의 일환으로 우수품질 제품의 별도 시장형성

y 구매의 강제조항이 없으며 시장에 등록하는 형태로 품질관리 y 인증중심 기술성평가 체계를 가짐 y 중기청, 산업부 인증허용을 통한

관련제도 연계

조달청

기술개발 제품 우 선 구매 제도

중소기업이 개발한 기술개발 제품을 공공기관에서 우선 구매토록 함으로써, 기술개발 제품 판로지원 및 중소기업 기술개발 의욕을 고취하는 제도

y 공공기관의 중소기업 물품구매액의 10%이상을 기술개발제품으로 구매 하도록 규정

y 기술인증, 품질인증, 연구개발성공 제품 등을 대상으로 추진

중소 기업청

신제품 (NEP) 의무구매

제도

기술개발의 실용화를 촉진하고 신기술제품의 사업화 성공을 지원하기 위해 인증을 부여하는 제도

y 공공기관 구매품목 중 NEP인증 취득 제품을 대상으로 20%이상을 구매하도록 규정

y 의무화 규정이 신설(‘06)되었으나 실적수준은 목표에 미달

산업 통상 자원부

<표 3> 기술혁신형 공공구매제도 개요 및 특징 [그림 7] 기술혁신형 공공구매제도 유형화

위의 유형화에 따른 분석대상제도에 대한 현황조사를 우선적으로 실시 하였으며 이를 요약하면 다음과 같음

구분 제도명 개요 특징 소관 부처

최소녹색 기준제품 구매제도

조달청 물품구매 계약 시 환경 기준을 규격에 반영하고 해당 기준을 충족하는 제품만 계약을 체결하여 공급하는 제도

y 대상제품을 매년 지정하여 기준 규격 충족제품을 구매하도록 규정 y 친환경, 에너지분야에 특정되어 있는

제도

y 품목을 지정하는 방식으로 제도 운영의 유연성 한계

조달청

간접 판로 지원

신기술 및 신제 품 인증 제도

국내 최초의 기술개발제품을 인증하고 보험가입을 지원함 으로써 제품의 초기 판로를 지원하는 제도

y 인증을 통해 공공구매시장 진입의 자격을 부여하는 형태

y 주요 공공구매관련 제도의 우선 구매 및 가점 등의 혜택 제공

기술 표준원

성능인증 및 보험

제도

중소기업 기술개발제품에 대해 인증을 부여함으로써 공공 기관이 우선 구매하도록 지원 하는 제도

y 중소기업 기술개발제품의 납품이력 부재로 인한 신뢰성 미흡을 보완 y 인증 및 보험을 통해 구매담당자의

기술혁신제품 구매의욕 고취

중소 기업청

마케팅 이노베이

션 프로그램

아이디어 창업 및 기술개발을 통해 생산된 제품의 판로개적을 지원하는 사업

y 혁신제품의 판로개척을 위해 선정된 제품에 대해 시범점포, 판촉홍보, 해외진출을 지원

y 공공구매시장 연계방안이 미흡한 상태이며 현재 시범사업중

중소 기업청

직접 연구 개발 연계

구매 조건부 신제품 개발사업

기술개발제품의 구매연계를 통해 중소기업 기술개발 비용을 지원하고 안정적 판로 확보를 지원하는 사업

y 중기청 공고를 통해 수요를 사전 조사하고 민간수요에 대한 참여를 허용하고 있음

y 국방, 건설분야를 중심으로 사업 추진중

중소 기업청

간접 연구 개발 연계

중소기업 기술혁신 지원제도

대규모 R&D예산을 운영하는 정부 및 공공기관이 일정비율 이상 중소기업에 대한 R&D 지원에 할당하도록 하는 제도

y 의무비율에 따라 주요 정부 및 공공기관의 국가연구개발비를 중소 기업에 지원

y 연구개발 성공제품에 대한 구매 연계방안이 미흡

중소 기업청

국내 기술혁신형 공공구매제도 현황분석을 통한 시사점

중소기업을 위한 기술혁신형 공공구매제도 현황분석을 위해 본 연구에서는 정책방향성, 운영프로세스, 추진체계의 관점에서 세부적인 분석관점을 정의 하여 현행제도의 문제영역을 도출하였음

[그림 8] 기술혁신형 중소기업 공공구매제도 분석관점

위 분석관점을 기준으로 본 연구에서 정의한 9개 기술혁신형 공공구매제도를 대상으로 특성을 분석하였으며 주요 시사점은 다음과 같음

- 방향성 제시를 위해 후술예정인 주요 공공구매관련 선도국의 사례와 비교 분석을 수행

중소기업 보호정책차원의 정책방향성으로 인한 기술혁신유도효과 한계 - 우리나라는 관련제도의 추진이 기술개발제품을 생산하는 중소기업의 판로를

공공구매를 통해 확보함으로써 중소기업을 보호하는 차원의 정책경향이 강하여 기술혁신관점에서의 제도 재조망 필요

기존수요를 통한 공공구매를 추진하는 경향으로 수요확보 한계

- 정부수요물자를 중심으로하는 기존의 수요는 품질보다는 가격을 중심으로 하고 있으며 안정적 공급을 우선시하고 있어 미개발제품에 대한 수요를 선제적으로 제시하지 않는 경향

완성품 중심의 공공구매를 대상으로 선정하는 경향

- 수요기관의 직접수요물자를 중심으로 공공구매를 추진하는 경향으로 인하여 연구개발과정과 연계한 공공구매보다 현존하는 완성품 중심의 구매경향을 가지므로 혁신적 제품의 개발을 촉진하는데 한계

민간참여를 통한 촉진적 공공구매정책의 추진 미흡

- 구매조건부 신기술개발사업에서 정부의 직접적 수요외 민간수요를 병행하여 조사함으로써 민간수요부분의 기술개발과제를 추진하고 있어 공공부문에서 민간의 수요를 충족하는 제품을 연구개발과정부터 시작한다는 중요한 의미를 가짐

제도명 개요 특징 소관 부처

【미국】

Small Business Innovation Research Stage3

중소기업의 기술력 향상을 목적으로 연방연구기관 예산의 2.5%를 중소기업 R&D에 할당하는 제도

y 3단계로 구성되며 3단계에서 SBA가 주관하여 판로지원을 적극적으로 수행

y 3단계에서 SBIR에 참여하지 않은 다른 정부기관으로부터 자금지원이 가능하도록 허용

SBA

<표 4> 주요선도국의 기술혁신형 공공구매제도 개요 및 특징

- 하지만 일부 대기업중심의 참여만이 활성화 되어 있을 뿐이며, 주요 사업화 과제의 분야 역시 건설, 국방 등에 한정되어 있어 보다 광범위적으로 확대될 필요

기술혁신성 평가방식 및 지표의 개선 필요

- 우리나라의 기술혁신형 공공구매제도 대부분이 기술인증 및 품질인증에 기반하여 기술혁신성을 평가하는 구조의 문제가 존재

- 인증이 가지는 연구개발의 지속성 저해, 제품별 인증의 지속적 취득과정 에서 발생하는 비용비효율, 공공구매시장별 요구인증의 체계화 미흡등의 문제점에 대한 대안이 요구

공공서비스 기획체계의 분산 및 비정형화

- 유럽선도국과 가장 큰 차이를 보이는 이슈로써 앞서 제시한 기존수요를 중심으로 중소기업의 시장보호차원의 공공구매정책을 추진하는 경향 - 공공영역의 구매필요성은 공공서비스에 따라 새롭게 발생될 여지가 충분히

있으며 이러한 공공서비스의 기획을 주도하는 기관 혹은 조직이 연구개발을 포함한 공공구매계획을 체계적으로 추진할 필요

해외 기술혁신형 공공구매제도 사례조사

본 연구에서는 기술혁신형 공공구매 현황분석을 통해 도출된 시사점의 지향점을 파악하기 위해 기술혁신형 공공구매를 선도적으로 추진하고 있는 주요국가의 사례를 분석하였으며 이를 요약하면 다음과 같음

제도명 개요 특징 소관 부처

【영국】

Making Government Business Accessible

to SMEs

중소기업을 대상으로하는 중 앙정부의 지출(직접+ 간접)을 전체 지출의 25%로 상향 함으로써 중소 기업 지원을 확대 하는 전략계획

y Contract Finder 구축 y Pre-Qualification 축소 y Mystery Shopper 활용 y Innovation Launch Pad 운영

CCS

【EU】

Procurement of Innovation

Platform

공공구매 혁신을 위해 상용화 이전구매와 상용화 이후 구매 혁신을 목적으로 수립된 EU의 전략계획

y PCP(상용화이전구매) 및 PPI (상용화이후구매혁신)으로 구분하여 가이드라인 마련

EC (EIP)

【독일】

Sustainable Procurement

Initiative

지속가능한 공공구매를 통한 기술혁신 및 공공 서비스 수준향상을 목표로 하는 전략 계획

y 연방정부 및 지자체를 포함하여 연방정부의 가이드 라인에 따라 대규모 공공구매 사업을 기획 및 실행

FMI (Procurement

Office)

【핀란드】

Tekes Smart Procurement

Program

공공서비스의 생산성과 효율성 제고를 위해 신기술과 혁신에 바탕을 두고 있는 중소기업 제품의 공공구매를 추진하는 사업

y 혁신을 우선적으로 고려하고 있으며 EU의 가이드라인을 모태로 PCP, PPI차원으로 진행 y 민간자본의 참여를 활성화하고

공공서비스의 창출을 통한 공공구매 수요를 확보

TEKES

【스웨덴】

Pre-commercial Procurement Call

공공구매를 통한 사회 혁신을 목적으로 연구개발 과정부터 공공서비스를 혁신 하기 위한 기술을 발굴 및 구매하는 사업

y 혁신을 지향하고 있으며 EU의 가이드라인을 따르고 있음 y 대규모 공공서비스의 혁신을

위한 기업의 아이디어를 제안 받아 사업을 결정

VINNOVA

해외 기술혁신형 공공구매제도 사례분석 시사점

앞서 살펴본 기술혁신형 공공구매관련 주요 선도국의 사례를 분석한 결과로 도출된 시사점은 다음과 같음

공공서비스 기획을 통한 신수요 창출 필요

- 주로 유럽국을 중심으로 혁신형 공공구매를 추진하는 방식으로써 본래의 목적은 공공서비스를 통한 국민의 효용확대를 목적으로 공공구매를 수단적 으로 활용하는 방식

- 이는 새로운 대규모 공공수요를 창출하고 새로운 기술개발을 촉진하는 효과를 발생시킬뿐 아니라 기술혁신, 고용확대, 기업활력증진 등의 사회 경제전반의 선순환적 효과를 달성할 수 있는 대안임

명확한 수요연계 및 연계채널 구축이 필요

- 수요를 우선적으로 발굴 및 창출하고 이를 위한 공급의 방법을 고민하는 유럽식 추진방식에 해당하며 필요시 연구개발 추진

- 제품이 존재하면 선정하여 구매하며, 개선이 필요하면 정부기관이 중재하여 기업간 기술을 교류하거나 공동으로 제품을 개발하여 공공시장에 함께 납품하도록 하는 방식으로 유연한 사업운영 구조를 갖춤

수요전달 프로세스의 다변화 필요

- 공공영역에서 수요를 제공하고 이를 제공할 공급기업이 참여하는 방식을 탈피하여 공급기업이 수요기관의 필요를 충족하는 기술과 제품을 역제안 하고 이를 수용하는 방식의 추진을 고려할 필요가 있음

- 또한 지방자치단체 및 기타공공기관 등의 소규모 공공수요에 대한 수집 및 제공 플랫폼을 운영하는 등의 다양한 수요전달프로세스의 구상이 필요함 기술혁신성 평가관련 검증체계가 엄격하게 구성

- 기술혁신성 평가를 실효적으로 수행하고 이해관계자가 이 결과를 신뢰할 수 있어야 미개발제품에 대한 공공구매추진에 대한 위험부담을 감소시킬 수 있음 - 공공구매시장의 평가방식 개선을 통해 신뢰성을 우선적으로 향상시키는

것은 이후 민간시장으로의 자연스런 이향과정의 활성화에도 중요한 요소임 민간자본 참여를 통한 시장연계 활성화

- 공공구매를 주도하는 정부기관을 통해 민간펀딩 및 수요자 참여를 적극적 으로 추진하여 수요 다변화 및 공공시장 졸업 후 민간이양의 연속성 확보 필요

공공구매관련 기확괸리 조직체계의 확립

- 유럽의 주요사례국에서는 소위 ‘혁신청’의 개념을 도입하여 수요와 공급, 연구개발과정을 추진하는 기능조직의 연계성을 확보

- 또한 미국 등의 국가에서는 공공구매를 기획하는 조직의 권한을 강화하여 연구개발, 상용화, 구매 등의 주요 업무를 추진하는 관련기관의 연계를 주도

3. 정책제언 및 추진방안

분석결과의 종합 및 정책적 시사점

앞선 분석의 과정을 통해 본 연구에서는 다음과 같은 시사점을 도출하였으며 이를 통해 5개 분야의 정책제언을 제시하고자 함

[그림 9] 분석의 종합시사점을 통한 정책대안 도출과정

1. 기술혁신형 중소기업 제품의 공공수요 창출

(기존 제품 대체) 기존 제품의 대체수요(예: 형광등 LED)를 통해 기술혁신 제품의 수요를 창출

- 현행 ‘최소녹색기준제품 우선구매제도’ 등과 같이 혁신을 추구하는 제품 으로의 기존 제품 대체 차원의 제도를 분야별로 확대

(新수요 창출) 과기의료·정보통신과 같은 첨단제조 분야의 경우 실수요가 부재한 상태임을 감안하여 새로운 공공서비스 발굴과 연계하여 新수요의 창출 추진 - 첨단제조의 경우 공공구매시장 등록과는 별개로 수요 부재로 인해 매출

발생이 저조하므로, 이를 타개하기 위한 공공분야 신사업 발굴 추진 - 사회 전반의 수요 요구에 따른 공공서비스 기획 및 이에 따른 기술혁신제품

수요의 창출 프로세스 정립

* EC(European Commission) : PCP(Pre-Commercial Procurement) 단계에서 공공서비스 발굴을 통해 기존 제품으로 충족되지 않는 영역의 공공구매를 R&D 단계에서부터 추진

* 스웨덴 : ‘대규모 수도관 PE-Pipe 교체사업’, ‘ITS 교통시스템 개선사업’ 등 공공서비스 영역의 新수요를 발굴하고 공공구매를 통해 R&D 단계에서부터 혹은 이미 개발된 혁신제품의 구매를 진행

2. 기획-R&D-사업화의 전과정 연계 체계 구축

(지원대상 다변화) 기술혁신형 중소기업 연구개발 지원의 과정에서 사회적 니즈가 크지만 리스크가 높아서 민간 주도의 실행이 어려운 대상과 주제도 지원대상에 포함

* EC(European Commission) : PCP(Pre-Commercial Procurement) 단계의 경우 사회적 니즈에 기반한 高위험 연구개발을 공공구매 과정에 포함 (제도연계 강화) 현재 중소기업 기술혁신을 위한 연구개발투자 확대 측면의

제도적 취지를 제고하여 ‘기획’ 및 ‘사업화’에 이르는 연구개발 전후단계 지원방안 강화

- 현재 KOSBIR 제도를 운영하고 있으나 미국의 SBIR에서 추구하고 있는 기획-R&D-사업화의 연속선상의 지원체계 구축 측면에서 개선

3. 공급-수요 연계를 위한 프로세스 및 채널 확보

(공급-수요 연계채널 확보) 물품목록체계에 기초한 정형화된 조달물자 공고 체계의 유연성 확보와 이를 지원하기 위한 논리적, 전자적 채널 확보 - 새로운 공공서비스의 창출에 따른 니즈(needs) 파악과 공급연계와 관련된

채널 구축

* 영국 : ‘Contract Finder’를 통해 정부 및 공공기관에서 진행하고자 하는 계약을 작은 규모까지 포함하여 제공하여 중소기업의 공공구매 참여 확대 (수요 역제안 프로세스 구축) 공공제품 및 서비스 수요자가 아닌 기술적 니치 (Niche)와 시장성에 민감한 공급자의 수요 역제안 프로세스 구축

- 기술혁신 유도를 위한 공공구매 관점에서의 수요발굴 체계 확보 필요

* 영국 : ‘Innovation Launch Pad’를 운영하여 정부서비스 관련 혁신적 아이디어를 가진 기업의 제안을 수집하고 멘토링을 통해 구체화하여 경쟁에서 선발된 기업에게 공급기회를 제공

(혁신형 공공수요 기획기관 운영) 사회적 니즈에 기반한 공공서비스의 기획과 이에 따른 기술혁신 및 제품개발, 그리고 사업화를 담당하는 전담기관 설치

* 스웨덴 : ‘VINNOVA’를 통해 사회적 니즈가 존재하는 공공서비스의 발굴과 이에 따른 공공구매사업의 기획 및 운영을 추구

* 핀란드 : ‘Tekes’를 통해 ‘Tekes Smart Procurement Program’을 운영하여 혁신적 기술개발과정에 참여하는 기업과 수요기관의 연계 및 펀딩 과정 등을 주도

* 독일 : ‘Competence Centre for Sustainable Procurement’를 설치하여 공공구매를 원하는 수요기관의 컨설팅 서비스 제공, 정보 제공을 위한 웹 플랫폼 운영

4. 공공구매시장 진입을 위한 운영원칙 및 평가방식 전환

(거래중심 전환) 현재 공공구매시장의 등록 중심 운영원칙을 거래 중심으로 전환

- 업종의 특성을 고려하여 첨단제품군과 같은 공공수요가 낮은 업종의 차등적 공공구매 방안 마련

- 등록요건 완화를 통해 진입장벽을 낮추고 기술적 혁신성, 시장성 등을 고려하여 시장에서 실거래가 발생할 수 있는 방식으로 전환

(기술성평가 개선) 인증에 기반한 기술능력평가 방식을 업종을 고려한 기술능력 평가로 전환

- 인증에 기반한 기술성평가 개선을 통한 ‘Lock-in 현상’ 최소화

- 첨단제조업 등에 대한 업종 高혁신성이 요구되는 분야를 고려한 기술능력평가 개선

5. 공공구매시장 가치 제고를 위한 시장혁신

(불합리한 규제 개선) 공공구매시장의 안정성 및 신뢰성 확보를 위한 제도적 유연성 제고

- 유연성이 떨어지는 조달목록체계 개선을 통한 새로운 품목의 등록 및 진입 용이성 확보

- 중소기업을 고려한 소규모 입찰 건의 행정소요시간(Leadtime) 단축방안 마련

* 영국 : ‘Pre Qualification Questionnaire’ 축소를 통해 중소기업의 공공 구매시장 참여를 확대하고 있으며, 또한 Fast-Track을 운영하여 시급성이 요구되는 기술개발 혹은 제품구매에 대처

(모니터링 체계 구축) 공공구매시장의 변칙적 운영발생과 관련하여 모니터링 체계를 구축하여 시장의 안정성과 품질 제고

- 지속적인 공공구매시장 확대 과정에서 품질저하 문제를 점검하기 위한 모니터링 체계 확보

* 영국 : ‘Mystery Shopper Scheme’을 활용하여 공공구매시장에 참여하는 기업의 애로사항 신고가 가능한 채널을 운영

(공신력 있는 경험 제공) 공공구매시장의 외적 신인도 제고를 통해 참여 기업 에게 공신력 있는 참여이력 제공 수준 달성

- 공공구매시장의 기술혁신 품질 제고를 통한 신인도 확보 및 브랜드가치 제고 방안 마련

* 핀란드 : ‘Smart Procurement Program’의 경우 기술혁신기업의 공공구매 연계를 통해 본 프로그램에 참여한 경험이 민간자본의 유치 등에 공신력 있는 참고(Reference) 이력으로 활용되고 있음

정책제언에 따른 법제도 검토사항

본 연구의 정책제언은 총 5가지 영역으로 제시되었으며 정책제언의 실효적 실행을 위해 공통적인 개선 필요사항은 다음과 같음

공공시장수요의 조사 및 분석 강화

공공수요에 기반한 중소기업 혁신기술의 발굴 및 구매연계 공공수요에 기반한 기술개발제품의 상용화 이전 원천기술 확보

개선 필요사항의 달성을 위해서는 개선사항을 반영할 소관법이 달라지기 때문에, 위 개선필요사항의 수행주체를 검토할 필요가 있으며 이에 따른 방안은 다음과 같음

<표 5> 기술혁신형 공공구매정책 추진체계 수립방안

구 분 추진주체 내 용 장·단점

제1안

중소기업청 (중소기업기술혁신

지원단)

전반적 중소기업기술혁신지원 제도의 주체인 중소기업청이 그 기능을 확대

·(장점) 중소기업 연구·개발 추진체계의 일원화로 정책 집행력 극대화

·(단점) 공공수요 연계에 미흡

제2안 중소기업청+

조달청

중소기업청의 연구개발정책 지원기능과 더불어 공공 수요에 대해 실무적 노하우를 지닌 조달청의 적극적 역할 견인

·(장점) 공공수요 연계 강화

·(단점) 중소기업 연구·개발 추진체계의 분산화로 정책 집행력 약화

제3안 별도 전담기관

설치

공공서비스 기획 기능을 중심으로 요구되는 연구개발, 제품 등의 수요를 관련부처와 연계하여 구매조달 추진

·(장점) 공공구매정책 중심 운영

·(단점) 권한 이양등 책임과 역할 관련 정비과정 필요

- 1안의 경우 현재 중소기업기술혁신 지원단을 운영하고 있어, 관련 법제도적 차원이 정비되어 있는 상태임이며 3안의 경우 보다 장기적인 차원에서 추진해야 하는 방안에 해당

- 또한 공공구매관련 정책추진에 있어서 공공수요에 대한 실무적 이해도가 높은 조달청의 참여가 중요하므로, 본 연구에서는 2안에 해당하는 중소기업청과 조달청의 연계추진방안을 중심으로 법제도적 검토사항을 제시함

중소기업청과 조달청 연계추진과 관련하여 중소기업청의 경우 관련한 법적 근거가 중소기업 기술혁신 촉진법 상에 마련되어 있으나 조달청의 경우 현행 법령상 앞서 제시한 개선필요사항에 대한 추진근거가 미흡

이를 위해 조달사업에 관한 법률 제3조(조달사업의 범위)조항을 다음과 같이 개정할 필요가 있음

<표 6> 조달청의 역할 확대에 따른 법령 개정안

개정안 (조달사업 범위 확대) 제3조(조달사업의 범위)

4. 공공시장수요의 조사·분석

5. 공공수요에 기반한 중소기업 혁신기술의 발굴 및 기획과 수요기관·공급처의 연계 6. 공공수요에 기반하여 추가적 연구·개발이 필요한 중소기업 혁신 기술의 확보

7. 제1호부터 제3호까지에 규정된 내용의 사업으로서 다른 법령에서 조달청장이 할 수 있거나 하도 록 규정한 사업

제5조(계약의 특례)

② 조달청장은 공공수요에 기반하여 중소기업으로 하여금 1차적 기술을 추가적으로 연구·개발을 발전시킨 제품을 대통령령이 정하는 방법으로 우선적으로 고려하여 구매할 수 있다.

③ ∼ ⑤ (현행 제2항부터 제4항까지와 같음)

또 다른 법제도 검토의 관점은 기술혁신성 평가방식의 개선 차원으로 기획 재정부 계약예규상 협상에 의한 계약체결 기준 의 개정이 필요함

- 국가를 당사자로하는 계약에 관한 법률 시행령 43조에서 기술혁신형 기술개발사업과 관련하여 협상에 의한 계약을 추진할 수 있도록 하고 있음

개정안

④ (신설) 시행기관의 장은 구매조건부 신제품개발을 위한 중소기업 기술혁신을 적극적으로 지원하여 야 한다.

⑤ (개정) 시행기관의 장은 매년 대통령령으로 정하는 기한까지 해당 연도의 기술혁신 및 기술혁신을 통한 구매조건부 신제품개발 지원계획과 전년도의 지원실적을 중소기업청장에게 통보하여야 한다.

- 협상에 의한 계약체결 기준 에 의한 평가항목에서 재무구조 경영상태, 수행실적 등이 요구되고 있어 신생 기술혁신 중소기업을 위한 계약특례가 필요한 측면이 있어 개선이 필요

마지막으로 구매조건부 신제품개발사업의 활성화를 위해 중소기업 기술혁신 촉진법 상의 근거규정의 마련이 필요

- 동법 13조 4항관련 기술혁신지원계획과 전년도 지원실적 통보관련 조항을 중소기업의 기술혁신촉진을 위해 사업을 적극적으로 추진하는 것으로 개정

<표 7> 구매조건부 신제품개발사업 관련 법제도 개선안

연구의 의의 및 기대효과

본 연구의 도출결과는 다음과 같은 의의를 가짐

- 이론적 측면에서 공공구매정책이 실제 제도화되는 과정에서 발생하는 효과 상쇄현상을 규명

- 주요 추진제도 및 사업과 관련하여 기술혁신의 관점에서 공공구매정책의 추진방향 제시

- 성과창출의 시너지효과 발현을 위한 부처별 사업이 원활히 연계방안의 제시 본 연구의 분석과정에서 도출된 결과들을 종합적으로 살펴볼 때 주요 추진제 본 연구를 통해 기술혁신을 위한 공공구매에 대한 정책수단으로서의 가치가 제고되길 기대함

향후공공구매시장 참여를 바탕으로 민간시장으로의 이양과 관련한 정책방안과 공공구매시장의 구매력 향상을 위한 공공서비스 활성화 방안에 대한 연구 등을 추진을 통해 보다 통합적 정책으로 발전될 필요가 있음

* 본 보고서의 요약은 ‘최종화의 기술혁신형 중소기업 제품의 혁신지향적 공공구매 방안(STEPI INSIGHT 제143호, 2014.6.1)’을 보완하여 작성하였음

제1장 서 론

제1절 연구의 배경 및 필요성

전 세계적인 경기침체 분위기는 새로운 성장의 모멘텀을 확보하기 위한 노력들로 이어지고 있으며, 성장을 통한 경제안정은 국가차원의 핵심 아젠다이자 정책적 지향점이 되고 있는 현실이다. 특히 새 정부 출범이후 경제 활성화 방안으로 추진하고 있는 ‘창조경제’ 실현 노력들은 기존의 경제 및 산업 체제를 보다 혁신적인 방향으로 전환시키는 동력으로 작용하고 있다. 창조경제는 경직된 경제구조를 개선하고 새로운 성장동력을 지속적으로 발굴하는 등 기존체제의 혁신을 의미하는 것으로 해석할 수 있으며, 정부는 창조경제를 실현시키기 위해 혁신 중소기업 육성 및 창업 활성화 등을 지원하는데 정책을 마련하고 있다. 하지만 혁신형 중소기업 또는 초기 창업 기업이 보다 안정적인 환경에서 경영활동을 영위하기 위해서는 뛰어난 기술력과 참신한 아이디어에 기반 한 제품 및 서비스의 개발도 중요하지만 이러한 상품이 거래될 수 있는 시장의 조성 역시 매우 중요한 요소로 작용한다.

한편, 국내의 산업구조는 대기업 중심의 수직계열화 된 특성이 강하며, 대다수의 중소기업은 시장에서 독자적인 판로 개척이 상대적으로 어려운 구조를 보이고 있기 때문에, 대기업의 하청 또는 계열사로 편입되거나 영세한 규모로 시장의 독립적인 지위를 확보하는 경향이 주로 나타난다. 그러므로 혁신 중소기업을 지원하고 창업을 보다 활성화시키기 위해서는 기술개발에 대한 지원뿐만 아니라 초기 정착을 위한 안정적 판로확보에 대한 정부차원의 정책적 지원방안도 매우 중요한 과제이다.

그러나 민간 시장의 경우 시장경제 원리에 따른 정부의 개입은 자칫 산업의 경쟁력 약화나 공정성 등에서 좋지 않은 영향이 나타날 수 있으므로 보다 신중한 접근이 필요하며, 직접적인 판로지원 정책보다는 시장진입을 위한 기반 조성 등의 간접적인 지원방안에 초점을 맞추는 것이 타당할 것으로 보인다.

이러한 관점에서 볼 때 공공조달이 가지는 역할과 중요성은 매우 크다고 볼 수