개발제한구역 제도의 변천과정
류경진 국토교통부 녹색도시과 사무관 ([email protected])
최근 기후변화, 포스트코로나 등 전 지구적 환경변화에 따라 공원, 녹지와 같은 생태공간 의 가치가 상승하고 있다. 이러한 추세에 따라 대도시의 허파로 기능하는 개발제한구역 을 미래세대를 위한 포용적 공간으로 바라보는 시각이 증가하고 있다. 반면, 개발제한구역 을 보존이 아닌 체계적으로 활용하는 측면에서 보는 시각이 있다. 즉, 4차 산업혁명 등 새 로운 산업의 메가 트렌드에 대응하는 직 · 주 근접의 부지로서, 또는 서민 주거안정을 위한 저렴한 공공주택 공급을 위해 남겨두는 유보적 공간으로 보는 시각도 공존하고 있다. 이러 한 다양한 시각은 지난 50년간 개발제한구역의 정책방향을 설정하는 데 소중한 의견으로 수렴되었고, 향후 미래세대와 현세대가 개발제한구역이 주는 편익을 공유할 수 있도록 하 는 밑거름이 될 것이다.
이에 개발제한구역 제도가 도입된 지 반세기가 지난 이 시점에서 도시의 무질서한 확산 을 방지하고, 과거 50년간 도시민의 자연환경 보전을 위해 노력했던 정부의 노력, 특히 운 영과정에서 다양한 시각이 정책에 반영되어 개선되는 과정 등을 시대별로 살펴봄으로써 향후 제도의 나아갈 방향을 설정할 시점이다.
우리나라의 개발제한구역은 1960년대부터 시작된 산업화, 도시화로 서울을 비롯한 중추 도시의 무분별한 팽창, 그로 인한 교통 · 주택 · 환경 문제를 해결하고, 국가 안보적 여건 등 의 시대적 상황에서 출발하였다. 정부는 영국의 그린벨트(green belt) 제도, 일본의 근교 지대(近郊地帶)와 시가화조정구역(市街化調整區域) 제도를 참고하여 1971년에 「도시계획 법」을 개정하고 개발제한구역 제도를 도입하였다.
1971년 7월 서울, 인천, 성남 등 수도권을 시작으로 1977년 4월 전라남도 여천, 여수까 지 총 8차례에 걸쳐 지정하였고, 1개 특별시, 6개 광역시, 35개 시, 21개 군, 49개 구에 걸쳐 총면적 5397㎢로서 전 국토의 5.4%를 차지하였다. 총 14개 도시권역으로서 도시 팽창의 우려가 있는 수도권, 부산권, 대전권, 대구권, 광주권, 울산권 등 7개 대도시 권 역과 도청 소재지, 공업도시와 자연환경 보전이 필요한 도시로 춘천, 청주, 전주, 여천,
머리말
제도 도입기
(1971∼1979년)
제477호 2021 July 개발제한구역 지정 및 해제 현황(최초 → 2020년)
진주, 제주 등 7개 중소도시 권역이 지정되었다.
당시 개발제한구역은 구 「도시계획법」 상 구역의 하나로, 개발제한구역을 새로 지정하거 나 변경 또는 해제하기 위해서는 「도시계획법」 이 정 하는 절차에 따라야 했다. 시장 · 군수가 입안하고, 건설부 장관은 관계지방의회 의견수렴 후, 중앙도 시계획위원회의 의결을 거쳐 지정하도록 되어 있었 지만, 현행 법률과 같이 구체화된 절차는 아니다.
주민 의견을 수렴하는 절차가 규정되어 있지 않았 고, 일시에 많은 지역을 지정하면서 한정된 시간 안 에 제한된 인력 등으로 충분한 조사 및 검토를 하지 못했다. 그 결과, 하나의 대지 또는 한 마을이 개발 제한구역으로 양분되는 사례가 발생하는 등 주민들 의 기본권 행사에 제약이 발생하였다.
이 시기는 개발제한구역 제도를 도입하면서 제도 의 취지를 달성하기 위해 정부의 강력한 의지에 따 라 엄격한 집행을 전개한 시기라고 할 수 있다. 개 발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경이
<표 1> 개발제한구역 지정 현황
자료: 국토교통 통계누리(https://stat.molit.go.kr); 국토연구원 내부자료.
지정 연혁(8차 지정)
구분 시기 지정지역
1차 1971. 7 수도권 내측
2차 1971. 12 수도권 안양지역, 부산권 3차 1972. 8 수도권 외곽지역, 대구권
4차 1973. 1 광주권
5차 1973. 3 제주권
6차 1973. 6
도청 소재지 (대전권, 춘천권, 청주권, 전주권) 울산권, 마산·진해권, 충무권, 진주권
7차 1977. 12 수도권 반월
(시화 산업단지)지역
8차 1977. 4 여천권
<그림 1> 서울특별시 개발제한구역 현황도(1972년)
자료: 서울역사박물관(https://museum.seoul.go.kr).
수도권 1,567㎢→1,401㎢
대전권 441㎢→424㎢
광주권 555㎢→512㎢
창원권 314㎢→297㎢
부산권 597㎢→412㎢
울산권 284㎢→269㎢
대구권 537㎢→515㎢
청주권 180㎢→0㎢
전주권 225㎢→0㎢
여수권 88㎢→0㎢
제주권 83㎢→0㎢
통영권 30㎢→0㎢
진주권 203㎢→0㎢
춘천권 294㎢→0㎢
대도시권 중소도시권
엄격히 규제되었다. 일부 초 · 중 · 고등학교, 보건진료소 등 필수 입지시설이 허용되고, 건 축물의 증축 규모가 완화되는 등 일부 제도개선이 이루어졌지만, 개발제한구역 내 행위자 들의 사용권과 수익권을 강력하게 규제하는 정책 등이 시행된 시기였다.
이 시기는 개발제한구역의 지정 또는 해제가 이루어지지 않고 기존 구역이 그대로 유지되 면서 강력한 규제와 함께 소폭의 조정이 이루어진 시기로, 큰 제도적인 변화가 없었던 시 기였다. 대통령 선거 때마다 개발제한구역 관련 이슈가 등장하였고 정부가 바뀔 때마다 제 도개선방안이 제시되었다는 것이 이 시기의 가장 큰 특징이다. 특히 1993년 개발제한구역 전역에 대한 실태조사를 통해 주민의 생활편익과 공공사업 추진을 위해 소폭의 규제완화 가 추진되었고, 1995년 본격적인 지방자치제 실시 이후 개발제한구역 내 규제완화 요구는 급격하게 증가하였다.
정부는 시민들의 의견을 수렴하여 14차례에 걸쳐 규제완화를 추진하였지만 개발제한 구역의 신규 지정이나 해제 등 구역의 조정은 전혀 이루어지지 않았다. 이러한 개발제한 구역의 엄격한 유지로 인해 도시는 개발제한구역을 넘어 주요 간선로를 따라 비지적 확산 (leapfrogging expansion)이 나타나기도 했다. 특히 1990년대 초반 개발제한구역 외측에 인접하여 건설된 분당, 일산 등의 1기 신도시는 2000년대 중반 이후 수도권 개발제한구역 내측 지역을 해제하여 건설된 위례신도시 및 주택지구 입지와 비교할 때, 기반시설 설치비 용, 서울로의 통근통행 억제라는 측면에서 대도시권 성장관리 관점에서는 다소 아쉬운 부 분이 보인다.
당시 개발제한구역이 완화되거나 해제될 것이라는 근거 없는 소문이 계속되었고, 그때 마다 정부는 개발제한구역에서의 불법행위 단속을 엄격히 실시하였다. 이를 위해 정부는 구역 내 10㎞마다 2명의 감시원을 배치하고, 개발제한구역을 관리하는 공무원도 업무를 소 홀히 하면 엄중 문책하며, 적발된 불법 건축물은 강제로 철거하였다. 그러나 정부의 의도 와는 달리 단속인력의 절대적 부족으로 불법 건축물에 대한 단속은 쉽지 않은 상황이었다.
한편, 구역 지정 당시부터 거주자 등 개발제한구역 지정의 직접적인 피해 당사자들은 제 도에 대한 위헌심판 청구소송을 제기하기 시작했다. 당시 서울고등법원은 「도시계획법」 제 21조 규정은 위헌이 아니라고 결정(1989년 8월)하였지만, 주민들은 계속해서 헌법재판소 에 위헌심판 청구소송을 제기하였다. 주민들의 소송이 지속되자 1991년 건설부는 개발제 한구역 내 토지 및 가옥소유자의 토지이용상태 등을 파악하기 위한 실태조사에 나섰고, 1993년 김영삼 정부 이후 제도개선을 통해 축사허용면적 및 주택증축 규모 확대, 공공체 육시설 허용 등 주민생활불편 해소를 위한 다양한 방안을 마련하였다. 그러나 주민들은 개 발제한구역의 전면 해제 또는 완전한 보상 등을 지속적으로 요구하였다. 결론적으로 정부 는 구역 내 많은 주민들과 토지소유자들의 재산권 보호와 생활여건 개선을 위해 전면적인 제도개선 필요성에 직면하게 되었다.
제도 유지기
(1980∼1997년)
제477호 2021 July
개발제한구역 해제가 제15대 대통령 선거의 쟁점으로 대두된 것은 당시 새정치 국민회의 의 김대중 총재가 1997년 7월 2일 대한상공회의소를 방문한 자리에서 “우리나라는 남한만 해도 전체 면적의 60%가 산이라 더 이상 그린벨트가 필요한지 환경영향평가를 실시해 봐 야 하며, 평가결과에 따라 필요 없는 지역은 해제하고 필요한 지역은 그린벨트로 묶되 국 가가 지가증권을 발행해서 사들여야 한다”라고 언급한 데서 비롯되었다. 이후 국민의 정부 가 출범함에 따라 개발제한구역 제도개선협의회 구성, 실태조사, 제도개선 용역, 제도개선 시안 발표, 개선 시안에 대한 영국 도시 · 농촌계획협회(TCPA)의 평가용역, 공청회, 헌법 재판소의 헌법 불합치 판결, 제도개선방안 확정, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특 별조치법」 제정, 7대 대도시권 개발제한구역 조정기준안 발표 등 개발제한구역 해제에 대 한 본격적인 작업이 속도감 있게 진행되었다.
1999년 7월 발표한 제도개선방안은 기본적으로 개발제한구역 제도의 큰 틀은 유지하되 필요한 경우에는 구역을 해제한다는 절충적인 입장이었다. 개발제한구역으로서 제 기능을 하지 못하는 지역에 대해서는 민원해소 차원에서 구역을 조정하고, 구역으로 남게 되는 지 역에 대해서는 지정 목적에 맞게 철저히 관리하되 주민 재산권이 과도하게 제약되지 않도 록 생활여건 개선과 합리적인 보상대책도 마련하고자 하였다.
개발제한구역의 조정은 전면해제와 부분해제로 구분해서 추진되었다. 도시의 무질서 한 확산과 환경훼손 우려가 적은 춘천시, 청주권 등 7개 중소도시권은 친환경적인 도 시기본계획을 수립하여 2003년 10월 진주시와 통영시를 마지막으로 총 1103㎢에 달하 는 개발제한구역을 모두 해제하였다. 한편 시가지 확산압력이 높고 환경관리의 필요성
제도 변화기 (1998∼2007년)
<그림 2> 개발제한구역 제도개선방안 발표 관련 기사(1999년 7월 22일자)
자료: 매일경제 1999.
이 큰 수도권, 부산권 등 7개 대도시권은 ‘선계획 - 후해제’ 원칙에 따라 구역조정 이전 에 객관적인 환경평가와 도시계획을 실시해서 자연환경을 최대한 보전하고, 불가피한 경우에도 체계적으로 개발될 수 있도록 하였다. 특히 인접한 2개 이상의 도시와 주변 지역을 포함한 광역도시권의 장기 발전방향을 제시하는 광역도시계획을 세워 부분적 으로 조정하도록 하였고, 광역도시계획을 수립하는 경우에는 환경평가결과 보전가치 가 낮은 4 · 5등급지를 중심으로 ‘조정가능지역’을 설정하여 단계적으로 개발제한구역을 해제토록 하였다.
또한, 개발제한구역으로 존치되는 지역을 지정 목적에 맞게 철저히 관리하기 위해 광역 권별로 5년 단위의 ‘개발제한구역 관리계획’을 수립하도록 하였다. 과거의 단편적인 행위 규제와 단속이 아닌 보전과 이용에 관한 종합적인 관리체계를 확립하는 것이 핵심이었다.
관리계획은 광역도시계획 성격의 계획으로서, 단편적인 시설물 입지에 관한 계획이 아니 라 개발제한구역의 체계적 관리를 위한 정책방향을 제시하는 계획이다. 또한 구역 내 시설 입지를 간접적으로 제한하기 위하여 구역 내 토지형질변경 또는 건축물의 허가를 받은 자 에 대하여 훼손 부담금을 부과하도록 하였다.
구역 내 주민불편 해소를 위해서 인구밀집지역(집단취락)을 시 · 도지사가 광역도시계획 과 별도로 우선 해제할 수 있는 제도를 마련하였고, 2008년까지 1813개소의 집단취락이 해제되었다. 개발제한구역으로 존치되는 20호 미만의 취락은 ‘집단취락지구’로 지정하여 건축규제를 완화하였으며, 구역 지정 당시부터 소유하고 있는 토지를 종래의 용도로 사용 할 수 없는 토지소유자의 토지를 매수하는 토지매수, 생활편익 · 복지증진 성격의 주민지 원사업 등 재산권 보상을 위한 다양한 제도를 마련하였다.
이 시기는 과거 30여 년간 유지되었던 제도의 틀을 대대적으로 변화시킨 시기라고 특 정할 수 있다. 특히 개발제한구역의 지정근거가 되어온 「도시계획법」이 보상규정 미비로 1998년 헌법불합치 판정을 받음에 따라 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치 법」이 제정되면서 구역 주민들의 재산권 보장과 생활불편을 해소하는 등 민주적 가치를 제 도에 도입하였고, 동시에 환경적 가치를 객관화하여 도시의 계획적인 성장을 도모했다는 것에 의의가 있는 시기이다.
2000년대 초반 대폭적인 구역조정에도 불구하고 지자체와 국회로부터 지역경제 활성화 와 고용창출을 위한 성장공간으로서 개발제한구역을 추가 해제하자는 요구가 지속되었 다. 또한, 주택가격 상승에 따라 서민을 위한 저렴한 주택의 공급지로서 도시에 근접한 개 발제한구역이 우선적으로 거론되었다. 이에 정부는 2008년 개발제한구역의 제도개선방 안을 마련하여 도시적 활용이 필요하면서도 보전가치가 낮은 일부 지역은 수요를 기반으 로 부분적 추가 해제를 허용하였다. 다만, 구역을 해제하는 경우에도 개발제한구역의 최 소폭을 2㎞에서 5㎞로 확대하고, 해제대상지역 내에 주택 · 공원 · 녹지의 비율을 정하는
제도 정착기
(2008년∼현재)
제477호 2021 July
등 체계적인 해제를 유도하였다. 또한, 2016년 지역적 특성을 반영한 체계적인 해제를 위 해 30만㎡ 이하의 중 · 소규모 해제 권한을 지자체로 위임하여 해제와 개발에 소요되는 기 간을 단축하였다.
한편 정부는 존치되는 구역에 대해서는 보다 체계적인 관리를 위해 지속적으로 노력하 였다. 불법행위에 대해서는 원상회복 규정을 신설하고, 이행강제금을 도입하여 제재의 실 효성을 도모하였으며, 이와 동시에 시설물의 증축, 건축물 설치기준 완화 등 주민들의 생 활불편 해소를 위해 각종 규제를 완화하였다. 또한 개발제한구역의 환경적 가치를 높이 기 위해 구역을 해제하는 경우 해제면적의 10∼20%에 해당하는 면적만큼 해제지역 주변 의 건축물, 축사 등을 공원 또는 녹지로 조성하는 ‘개발제한구역 훼손지 복구제도’를 도입 하였다. 더불어, 시설이 밀집된 훼손지 내의 토지소유자가 훼손지의 30% 이상을 공원 또 는 녹지로 조성하여 기부채납하는 경우, 창고를 설치할 수 있도록 허용하는 제도를 2020 년까지 한시적으로 도입하였다.
<그림 3> 전국 개발제한구역 현황(2020년 말 기준)
수도권
전국
부산권
자료: 국토교통부 개발제한구역 현황도(2020년 12월 말 기준).
개발제한구역 현황도 개발제한구역 현황도
수도권(서울, 경기, 인천)
개발제한구역 현황도
부산권(부산, 경상남도)
최근에는 해제사업에 대한 공영개발 원칙을 강화하고 있는 추세이다. 특수목적법인을 통해 민간자본이 해제사업에 참여하는 경우에는 민간투자 비율을 총 지분의 50% 미만으 로 제한하고, 초과이익이 발생할 때에는 공익적 활용방안을 제시하도록 했다. 경제자유구 역과 친수구역의 임대주택 비율을 10%에서 35%로 상향하고, 산업단지의 임대주택 비율도 10%에서 20%로 상향하였다. 또한 구역계 정형화를 위해 불가피하게 해제대상지에 환경 적 보전가치가 높은 지역이 포함되는 경우에는 동일한 면적만큼 공원 · 녹지로 추가 조성 하도록 하였다.
이 시기는 제도의 기본틀 아래에서 2000년대 초반에 마련된 ‘선계획 - 후개발’의 원칙이 유지되고 정착되는 시기라고 할 수 있다. 대규모의 전면적 해제는 이루어지지 않지만, 도 시의 인구 · 산업 · 교통 · 토지이용 등 경제적 · 사회적 여건과 도시확산 추세, 자연환경 여 건 등을 종합적으로 고려하여 명확하고 투명한 기준에 따라 해제 및 시설 입지를 허용하는 것을 특징으로 하고 있다.
<표 2> 개발제한구역 지정 및 해제 현황(2020년 12월 말 기준)
지역명 정보 구분 정보 구분
당초 지정 해제면적 현재면적 지정 고시일
계 5,397 1,568 3,829
대도시 4,294 465 3,829
수도권 서울시, 인천시, 경기도 등 21개 시군 1,567 166 1,401 1971. 7. 30. ~ 1976. 12. 4.
부산 부산시, 양산시, 김해시 일부, 울산시 일부 597 185 412 1971. 12. 29.
대구 대구시, 경산시, 칠곡군, 고령군 536 21 515 1972. 8. 25.
광주 광주시, 나주시, 담양군, 화순군, 장성군 554 43 512 1973. 1. 17.
대전 대전시, 공주시, 계룡시, 금산군, 연기군, 옥천군, 청원군 일부 441 17 424
1973. 6. 27.
울산 울산시 283 15 269
창원 창원시, 함안군, 김해시 일부 314 18 296
중소도시 1,103 1,103 -
춘천 춘천시, 홍천군 294 294 -
1973. 6. 27.
청주 청주시, 청원군 일부 180 180 -
전주 전주시, 김제시, 완주군 225 225 -
진주 진주시, 사천시 203 203 -
통영 통영시 30 30 -
여수 여수시 87 87 - 1977. 4. 18.
제주 제주시, 북제주군 82 82 - 1973. 3. 5.
자료: 국토교통 통계누리(https://stat.molit.go.kr)
제477호 2021 July
지난 50년간 개발제한구역은 시대적 요청에 따라 점진적 또는 급진적으로 제도를 개선해 왔다. 그럼에도 불구하고 도시의 무질서한 확산 방지와 도시민의 자연환경 보호라는 큰 가 치는 훼손되지 않도록 유지하였다. 실제로 도시는 원형의 도시형태 내에서 압축적으로 성 장하였고, 환경평가 1· 2등급지가 1999년 2553㎢에서 2019년 3009㎢로 증가하는 등 도시 주변에 양질의 녹지를 확보하는 데에 크게 기여하였다.
제도 도입 초기 주민 재산권에 대한 고려 부족, 경직된 구역 관리로 인한 일부 비효율적 인 도시계획이 있었지만, 이러한 시행착오는 향후 제도운용에 있어서 개발제한구역을 바 라보는 다양한 관점들을 열린 시각으로 바라보아야 할 필요성을 제시한다.
맺음말
국토교통 통계누리. https://stat.molit.go.kr
권용우, 변병설, 이재준, 박지희. 2013. 그린벨트: 개발제한구역 연구. 서울: 박영사.
김중은, 이성원, 김다윗, 김태환, 김동근, 임지영, 윤정중 외. 2017. 광역적 도시공간구조를 고려한 개발제한구역 중장기 관리방안 연구. 세종: 국토연구원.
매일경제. 1999. 7개 도시권 그린벨트 전면 해제, 7월 22일자.
서울역사박물관. https://museum.seoul.go.kr
윤정중, 이덕복, 김륜희, 박신원, 최대식, 지은주. 2011. 개발제한구역 40년: 1971-2011. 과천: 국토해양부.
참고문헌
