7.3
경제구조조정에 따른 민자유치 제도개선 방안
New Initiatives in Private Participation in Infrastructure under the Economic Restructuring
이규방․김민철
1998. 12․184면․기본연구(98-27)
제1장 서론
제2장 인프라 민간투자 현황
제3장 인프라 시설에 대한 민간투자의 문제점 제4장 최근의 구조조정과 민간투자
1. 구조조정에 따른 민간투자 여건 변화 2. 구조조정기의 민간투자의 의의 제5장 외국의 사례
1. 대상사업 선정 2. 사업추진체계 3. 정부보장 4. 수익률 보장 5. 위험분담
6. 기금의 활동 현황 7. 전담기구
제6장 개선방안
1. 대상사업 발굴과 선정 2. 사업추진방식
3. 투자수익 보장 4. 적절한 위험분담 5. 정부지원
6. 전담기구
7. 국제 투자기금 및 인프라 기금 활용 방안
1. 연구의 배경 및 목적 1) 연구의 배경 (1) 높은 물류비용
한국의 인프라시설은 개도국들의 평균적인 수준에도 크게 미달하는 수준으로 인프 라시설의 부족문제가 심각한 상황이다. 국가 전체의 물류비가 국내총생산(GDP)의 16.5%(’97년)로서 미국(10.5%)과 일본(8.8%)의 1.5배 내지 2배에 달한다.
2)( 인프라 투자재원 부족
인프라 시설에 대한 지속적인 투자가 절실함에도 불구하고 투자재원은 매우 부족 한 실정이다. 97년 말 외환위기 이후 더욱 나빠진 거시경제 및 조세 수입 여건 등을 통해 인프라 투자수요와 가용재원 규모를 추정해 본 결과 향후 5년 동안 정부재정에 의한 가용 투자재원은 최소 30조원에서 최대 50조원 정도가 부족할 것으로 추정된다.
3)( 저조한 민간투자
기존의 인프라 민간투자(민자유치) 제도는 그 역할을 제대로 수행하고 있지 못하였 다. '95년부터 현재까지 민자유치기본계획을 통해 총 45개 사업, 37조 8천억원 규모의 민자유치 대상사업이 선정되었으나, 이 중 사업시행자가 지정된 사업은 총10건(착공 5건)에 불과해 사업추진이 당초의 기대에 크게 못 미치고 있다. 외자유치 실적도 알 스톰(ALSTOM)사가 인천신공항 철도공사에 지분투자하기로 한 것이 전부이다.
2) 연구의 목적
(1) 인프라시설에 대한 민간투자의 문제점은 외환위기를 겪기 이전부터 꾸준히 제 기되어 왔다. 계속해서 문제점으로 제기됨에도 불구하고 여전히 고쳐지지 않고 있는 문제점을 규명하고 그에 대한 개선책을 제시하여 기존 사업과 신규사업을 포함한 인 프라 민간투자 사업의 원활한 추진을 도모한다.
(2) 경제구조조정 과정에서 새롭게 변화한 환경에서도 인프라 민간투자가 원활히 이루어 질 수 있도록 제도를 개선하고 인프라 부문에 대한 외국인의 투자를 촉진하 기 위한 제도적 보완 장치를 마련한다.
2. 인프라 민간투자의 문제점 1) 대상사업 선정상의 문제점
경직적인 1․2종 시설구분과 사전타당성 조사를 하지 않거나 하더라도 매우 형식 적이라는 점이 사업 선정상의 문제이다. 그리고 정치적인 이유로, 혹은 재정사업으로 추진하는 데 예산이 부족하다는 이유 등으로 민간투자 사업으로 선정되는 경우가 많 으며 대개 지나치게 큰 규모의 많은 사업이 민간투자 사업으로 선정된다는 것이다.
2) 사업추진 체계상의 문제점
(1) 복잡한 사업추진체계는 수익률 체계의 복잡성과 함께 민간투자 사업의 불투명 성을 높이는 주요한 요인으로서 특히 정부 내부의 의사처리 과정이 길게 소요된다는 점으로 인해 민간투자사업의 효율성이 떨어지게 된다. 사업 선정과 사업자 선정을 좀 더 공개적으로 또한 공정한 평가 규칙에 의해 처리해야 한다. 특히 체계적인 입찰체 계를 가지고 있지 못하다는 점은 특혜 시비를 불러오거나 사업 전반에 대한 불확실 성을 증대시킴으로써 부정적인 영향을 끼친다.
(2) 민간제안은 제도는 있으나 실효성이 없어서 현재까지 민간제안에 의해 추진된 사업은 전무하다. 무엇보다도 민간제안을 적극적으로 수용하겠다는 정부의 의지가 부 족했고 또한 국내의 민간투자자 역시 사업을 발굴할 만한 역량을 갖추고 있지 못하 다. 그러나 향후 인프라민간투자 사업의 중요한 개선 방향은 민간제안의 활성화에 두 어야 한다. 외자유치를 위한 수단을 제공하기 위해서가 아니라 민간의 창의와 효율을 실질적으로 인프라 투자 사업에 활용하기 위해서이다. 단순히 사업비를 절감하는 차 원에서 민간의 창의와 효율을 유도하는 차원이 아니고 사업발굴과 시공비용이나 공 기의 감축 그리고 운영의 효율화 등 민간투자 사업 전반에 걸쳐서 보다 적극적인 차 원에서 민간제안을 활용해야 하나 이를 위한 준비가 되어 있지 않다.
3) 수익률체계와 위험분담
(1) 수익률 역시 많은 문제점을 안고 있다. 현재의 수익률 체계는 시설에 따른 특성 을 감안하지 않고 일률적으로 사업자 이윤 10%로 정해져 있다. 수익률이 무상사용기 간 산정공식에 의하여 사후적으로 결정됨으로써 사전적으로 명확하게 드러나지 않아 불확실성을 가중시키는 요인이 되고 있다. 또한 수익률 제시 수준이 너무 낮아 외국 인들의 투자를 유인하기에는 부족하다. 또한 사업자의 자금조달 노력을 반영하고 있 지 못하여 투자자에게 금융비용을 최소화하고자 하는 유인을 주지 못하고 있다.
(2) 위험분담에 있어서는 기본적으로 위험분담의 규칙이 없어서 정부가 부담해야
할 위험과 사업자가 부담해야 할 위험이 뒤바뀌어 있다. 시공에 따른 공사비의 초과 등에 대해 사후 정산방식을 택함으로써 시공에 따른 위험을 정부가 모두 부담하고 있으며 운영수입은 80%만을 보장하고 있어서 실질적인 보장책이 되지 못한다. 민간 의 창의와 효율을 자극할 수 있는 수단은 적절한 위험분담이다. 그러나 공사비를 사 후정산하고 부대사업에 대한 제한을 두며, 조기완공에 따른 인센티브 제도가 없고 재 정지원 규모를 사전에 고시하지 않아 민간의 창의와 효율을 유도하고 있지 못하다.
또한 IMF 구제금융 이후 중요해진 환위험 완화를 위한 제도적 장치가 전무하다.
4) 정부의 지원체계상의 문제점
전담기구의 부재는 사업의 원활한 추진을 더욱 어렵게 만들고 있다. 또한 의제처리 및 일괄행정서비스(one stop service)도 제대로 이루어지고 있지 못한 상황이다. 정부 의 자세는 기본적으로 소극적이며 보수적이었고 민간투자 사업을 비즈니스 딜로 이 해하기보다 정부공사와 같은 방식으로 이해함으로써 불필요한 감사를 실시하는 등의 비효율을 낳았다.
3.경제구조조정과 민간투자 여건의 변화 1) 금융구조조정
금융구조조정의 과정에서 BIS 자기자본 비율의 규제를 받게 되었고 금융기관들은 위험가중치에 따라 여신관리를 엄격하게 제한하고 있다. 인프라민간투자 역시 위험가 중치가 높게 책정돼 있어서 금융기관들의 대출을 기대하기 어려운 상황이다. 경제전 반에 걸친 부실이 금융기관의 부실로 전이되면서 대규모의 부실채권이 발생하였고 금융기관들의 여신건전성 분류도 강화되었다. 민간투자 사업은 사업초기에 결손이 발 생할 가능성이 많아 금융기관들의 대출 기피나 이자율 상승을 야기할 것이다.
2) 기업구조조정
기업구조조정을 위하여 계열사간 상호 채무보증을 금지하고 부채비율 축소를 강제 하고 있다. 채무보증 금지로 인하여 그 동안 대규모 기업 집단에 의해 주도적으로 추 진돼 오던 인프라 민간투자 사업은 큰 타격을 입게 되었다. 부채비율 축소 역시 마찬 가지이다. 사업초기와 운영초기까지도 타인자본 의존도가 높을 수밖에 없는 것이 민 간투자 사업의 속성이기 때문에 사업의 특성과 이로 인한 현금흐름상의 특징을 감안
하지 않은 일률적인 부채비율 축소 조치는 인프라 민간투자를 어렵게 만들고 있다.
4. 구조조정기 민간투자의 의의
경제구조조정기를 맞이하여 인프라민간투자는 인프라시설 구축을 통한 국가 경쟁 력 확보라는 기본적인 의의 외에 총수요 확대를 통한 거시경제의 부양과 고용증대 그리고 장기 외자 유입을 통한 환율안정 등에서 새로운 위상정립이 필요하다. 부차적 으로는 프로젝트 파이낸싱과 선진금융상품의 도입과 활용기법의 전수 그리고 사업타 당성 분석 능력 배양을 통하여 민간투자 사업뿐만 아니라 경제전반에 걸쳐 긍정적인 영향을 줄 수 있다.
5. 인프라 민간투자 활성화 방안
1) 개선책으로는 1․2종 시설구분을 폐지하여 가능한 모든 인프라시설에 대하여 민 간투자가 가능하도록 하고 민간투자 전담기구나 사업성 평가 전문용역회사 등을 통 하여 사전 사업타당성 분석을 의무화함으로써 정치 논리에 의한 사업들이 민간투자 사업으로 선정되는 것을 사전적으로 차단해야 한다.
2) 복잡한 사업추진 체계를 개선하기 위해서는 입찰(경매)방식을 개선해야 한다. 입 찰과정의 비효율은 시설 사용자에게 전가되어 비용을 유발하고 그 비용이 칠레의 경 우 전체적인 비효율 비용 중에서 1/3을 차지한다는 사실을 확인한 바 있다. 그 예로 써 최저가현재가치 경매방식이라는 제도를 소개하였다.
3) 다양한 사업 특성을 수용할 수 있는 사업추진 체계를 정립하기 위해서는 관련된 조세체계를 정비하여 특정한 사업방식을 유도하고 있다는 인식을 심어주지 않는 것 이 중요하다. 기부채납부가세에 0세율을 적용하는 등의 조치가 취해진다면 운영기간 중의 부가가치세에 대한 감면과 같은 조치도 병행되어야 한다.
4) 민간투자 사업이 활성화되기 위해서는 그만한 수익성이 보장되어야 한다. 그리 고 민간투자 사업의 수익성을 제고하기 위해서는 사업선정 방식부터 인프라 기금의 운용까지 다양한 제도적 보완이 뒤따라야 한다. 먼저 사전타당성 분석 과정을 거쳐 민간투자 사업이 선정되어야 하고 현재 무상사용기간 산정 공식을 통해서 결정되는 수익률 수준이 사전적으로 명확히 드러나야 하며 정부의 재정지원 수준 역시 사전적 으로 제시되어야 한다. 또한 홍콩의 사례에서와 같이 수익률을 조정해 줄 수 있는 기 금의 설립 등도 병행되어야 할 것이다. 물론 입찰 방식을 잘 구축하여 적절한 수익률
을 제시하는 사업자를 선정하는 것도 중요하다. 최적의 사업자 선정은 운영기간 중의 사용료 조정이나 재협상 등 불필요한 절차를 간소화시켜 주므로 수익률을 안정적으 로 만들어 줄 것이다.
5) 수익률과 함께 중요한 것은 위험에 관한 대처방식이다. 매년 전년도 물가상승 등을 감안한 사용료 조정을 허용하고 시설수입변동위험조정기금(가칭)을 통해 조정한 다. 그리고 기존시설의 현금흐름을 활용하는 방안도 있다. 기존시설과 신규사업을 묶 어서 추진함으로써 현금흐름의 평활화가 가능해진다.
6) 환위험은 스왑거래를 통해 완화할 수 있으며 또한 환율 변동을 사용료에 반영하 는 체계를 통해서 완화시킬 수 있다. 그러나 가장 바람직한 것은 외국인 투자자들 스 스로 완화의 방안을 찾도록 유도하는 것이다. 국내의 금융기관들이 파생금융상품에 대한 노하우가 제대로 축적되어 있지 않은 상황이므로 외국인 투자자들이 파생금융 상품 등을 이용하여 환위험을 헷징할 수 있는 기법을 더 잘 알고 있기 때문이다.
물론 환위험을 완화시켜줄 수 있는 제도적 장치를 마련하는 일은 반드시 선행되어 야 한다. 환위험과 사업 전반의 위험과 관련하여 풋옵션 거래를 허용함으로써 민간투 자자들에게 위험을 완화할 수 있는 선택 대안을 제공하여야 한다. 풋옵션을 허용하는 것 역시 단순히 제도적으로 허용하는 것 못지 않게 풋옵션의 가격을 결정하는 협상 과정에서 필요한 구체적인 기법과 정보의 수집 작업이 병행되어야 할 것이다. 지나치 게 낮은 가격으로 풋옵션을 판매하여서 인프라 민간투자 사업이 국부의 유출 경로가 되어서는 안되기 때문이다.
7) BIS 자기 자본 비율 규제에 있어 실질적으로 문제가 되는 것은 위험가중치이다.
따라서 정부가 인프라 민간투자 사업에 대하여 보증을 하거나 인프라 기금이 이를 보증하는 방법을 통하여 위험가중치를 낮추는 방안을 모색해야 한다. 실질적으로 매 수청구권과 풋옵션과 같은 제도적 장치가 제대로 작동한다면 인프라 민간투자 사업 의 위험가중치를 낮추는 요인으로 작용할 것이다.
8) 민간투자의 원활한 추진을 위해서는 전문적 지식과 능력을 갖춘 전담기구의 설 치가 이루어져야하며 정부도 보다 적극적인 자세를 가져야한다. 예를 들면 정부는 인 프라에 대한 민간투자 사업에 보증을 서는데 그치지 말고 대주단 구성을 적극적으로 알선하거나 국제기금의 보증 프로그램을 활용할 수 있도록 국제기금 등과의 접촉을 알선하는 등의 역할을 적극적으로 수행해야 할 것이다.
