점유형태에 대한 두 노선 : 자가주의와 임차주의

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중간 계층의 점유형태에 대한 정책 방향은?

현재 우리나라의 계층별 주거복지 정책을 보면, 소득 2분위 또는 3분위 이하 계층과 소득 6분위 또는 7분위 이상 계층에 대한 정책 방향은 비교적 명확하다.

이른바 저소득계층이라고 하는 소득 2분위(또는 3분위) 이하 계층에 대해서는 공공임대주택 공급과 주택바우처 제공을 통해 주거안정을 이루고¹⁾, 소득 6분위(

또는 7분위) 이상 계층에 대해서는 자력으로 자가를 보유하여 여기에 거주하도록 함으로써 주거안정을 이루겠다는 정책 목표가 뚜렷하다. 즉, 저소득계층의 경우 임차주의로 나가고, 고소득 계층의 경우 자가주의로 나가겠다는 정책 방향이 명확하게 존재하는 것이다.

그러나 중간 계층의 경우, 그 방향성이 다소 불명확하다. 대략적으로 보면 소득 3분위와 4분위 계층에 대해서는 공공임대주택을 공급해 주거나 저리의 전세자금을 융자해 주어 주거안정을 꾀하고, 소득 5분위 내지 6분위 계층에 대해서는 저리의 주택구입자금 융자나 저렴한 신규분양주택 공급을 통해 자가를 촉진하는 것으로 되어 있다. 산술적으로 보면, 중간 계층도 절반은 자가주의로, 그 나머지 반은 임차주의로 나가는 것처럼 보이지만 그 경계는 분명하지 않다.

한 나라의 주거복지 정책방향(자가주의로 가느냐 아니면 임차주의로 가느냐)은 크게 보아 중간 계층을 어떤 점유형태로 유도하느냐에 따라 달라진다. 중간 계층을 자가로 유도한다면 해당 국가는 자가주의 정책방향을 가진 국가가 되고, 중간 계층을 임차로 유도한다면 해당 국가는 임차주의 정책방향을 가진 국가가 된다.

우리나라의 경우 중간 계층의 점유형태에 대한 정책 방향은 정권의 성격에 따라 다소 차이가 있기는 하지만, 노무현 정부를 제외하고는 대체적으로 자가 주의를 추구하였던 것으로 보인다. 그러나 이런 생각은 그저 지레짐작에 불과 할 뿐, 실제로 ‘우리는 중간 계층의 자가 촉진을 정책 목표로 삼고 있다’고 공개 적으로 선언한 경우는 없었던 것 같다. 반면, 노무현 정부에서는 ‘우리는 임차주 의를 추구한다’는 점을 비교적 분명하게 밝혔다. 이런 정책 방향에 따라 소득 끝나지 않은 논쟁

바람직한 주택 점유형태와 사회복지 시스템

이 용 만

한국주택학회장

1) 저소득계층의 경우, 공공임대주택 공급이 충분하지 않다 보니 그 동안 정부지원에 사각지대가 존재했 었는데, 지난 2013년 4월 1일 발표된 정부대책에서 주택바우처 도입이 확정되면서 저소득계층의 주거 안정망은 대체적으로 그 얼개가 완성되었다고 볼 수 있다. 주택바우처 제도는 주로 민간임대주택 거주 자를 대상으로 삼는다.

봄호_ 2013. 04 VOl. 01부동산시장 조사분석KRIHS 국토연구원

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5분위, 6분위 계층에까지도 공공임대주택을 공급하고자 하였다. 이런 정책 방향 때문에 중형 공공임대주택을 공급하기도 하였고, 공공분양주택의 공급을 대폭 줄이기도 하였다.

그렇다면, 현 정부는 중간 계층의 주거복지에 대해 어떤 방향을 지향하고 있는가? 아직 이에 대한 명확한 방향 제시는 없는 것으로 보인다. 어떻게 보면, 아직 전체적인 큰 그림 이 안 그려져 있다고 할 수도 있고, 이전 정부가 그랬듯이 명확한 노선 표명 없이 기존의 방향을 그대로 따르는 것일 수도 있다.

중간 계층의 점유형태에 대한 정책 방향은 그 나라의 주거점유의 형태뿐만 아니라 사회 복지의 형태까지도 결정할 수도 있기 때문에 단순하게 생각할 문제가 아니다. 최근에 논쟁이 되고 있는 자산기반복지(asset-based welfare) 시스템의 핵심은 자가(home ownership)가 늘어나면 사회복지를 위한 지출을 줄일 수 있다는 것이다. 물론 이런 주장에 대한 반대 주장도 만만치 않은 만큼, 중간 계층의 점유형태로 어떤 방향으로 이끌어나갈 것인가에 대한 첨예한 논쟁이 필요하다고 할 수 있다.

점유형태에 대한 두 노선 : 자가주의와 임차주의

점유형태를 둘러싼 두 노선은 북미와 서유럽을 대표로 하여 오랫동안 경쟁해왔다.

이 중에서 자가주의를 대표하는 북미, 그 중에서도 특히 미국은 자가 소유를 아메리칸 드림(American Dream)이라고까지 부르면서 강력하게 자가주의를 추구한 나라이다.

저렴한 주택담보대출과 자가 소유에 우호적인 조세 체계(재산세 지출비용과 주택담보 대출 이자비용의 소득공제, 자가 거주 주택에 대한 양도세 감면 등)는 자가를 촉진하는 주요 수단이었다. 반면, 네덜란드, 스위스, 스웨덴 등은 공공임대주택을 대량으로 공급하여 중산층조차도 공공임대주택에 거주할 수 있도록 한 임차주의의 대표적인 국가들이다.

두 노선의 경쟁은 사회경제적으로 자가가 바람직하냐, 임차가 바람직 하냐는 논쟁을 불러왔다. 자가주의를 대표하는 미국에서는 오래 전부터 자가소유가 갖는 사회적, 경제적 편익에 대한 다양한 논 증이 벌어졌다. 많은 학자들은, 자가 소유가 개인에게는 정신적 만족감과 자부심, 그리고 육체적 건강을 제공하고, 지역에는 안정 성과 쾌적성, 그리고 활발한 사회참여 및 높은 교육성과를 가져

인포그래픽스부동산시장 변화와 진단심층분석정책과 시장지역 아파트 시장 동향지금 세계 부동산시장은?부동산시장 연구 동향

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오며, 경제적으로는 자가 가구의 자산축적을 촉진한다는 점을 자가 소유의 장점으로 설명 하고 있다.

그러나 자가주의에 대한 비판도 만만치 않다. 미국만 하더라도 자가소유 촉진을 위한 조세감면의 혜택이 고소득층에 집중된다는 비판이 있다. 특히 임차주의를 옹호하는 학자 들은 자가주의가 주거소비의 불평등을 높인다고 보고 있다. 자가 소유가 일반화되면, 자가 소유가 어려워서 공공임대주택에 거주하는 저소득층과 자가 소유 계층이 명확하게 구별 되어 계층 간 단절이 심화된다는 것이다. 그래서 스웨덴의 사회학자인 Kemeny(1980)는 자가주의를 ‘잔여적인 임대차 시장 체제(residual rental market system)’라고 불렀다²⁾. 또 미국식 자가주의를 염두에 둔 비판이기는 하지만, 자가 소유가 주택을 상품화하여 주거의 과소비를 가져오고, 자가용 이용을 일반화하여 에너지를 과다하게 사용하는 등의

2) Kemeny, J., "Home Ownership and Privatisation", International Journal of Urban and Regional Research, Vol.4, No.3, 1980, pp.372-388

편익 내용 선행연구들

사회적 편익

개인에 미치는 편익

만족감

- 주택과 정원을 가꾸는 것에서 만족감

- 주택 소유로부터 성취감

Rossi and Weber(1996), Galster(1987), Lam(1985) 등

정신적

건강 - 자부심(self-esteem), 타인과의 비교 등에 의한 정신적 건강

Rohe and Stegman(1994), Rossi and Weber(1996), Clark(1997)

육체적

건강 - 주택의 질과 환경이 좋아 육체적

으로 건강 Baker(1997), Greene and Ondrich(1990)

사회에 미치는 편익

지역의

안정성 - 주거이동이 빈번하지 않아, 지역

사회안정 Rohe and Stewart(1995)

지역의 매력

① 지역사회에 활발하게 참여 - 지역사회 현안에 대한 정치적

참여

- 지역사회에 대한 자원봉사와 후원

DiPasquale and Glaeser(1999), Baum and Kingston(1984), Cox(1982), Engelhardt etc.(2010)

② 지역의 높은 교육성과 - 안정된 지역에서는 청소년의 관찰과 통제가 유리하여 교육 성과가 높음.

Green and White(1997), Boehm and Schlottman(1999), Haurin, Parcel and Haurin(2000)

③ 지역의 쾌적성

- 양호한 주택관리로 지역쾌적성 높음

Galster(1983), Harding, Miceli and Sirmans(2000)

경제적 편익 자산

축적

- 주택구입 저축, 원리금상환, 주택가격 상승 등을 통한 가계의 자산증대

Di, Belsky, and Liu(2007), Toussaint and Elsinga(2009) 자가 소유(home ownership)의 사회적 및 경제적 편익

출처 : 이수욱 외, 저소득층 주거안정과 내 집 마련을 위한 정책방안 연구(세부과제보고서), 국토연구원, 2010, p. 131에서 인용

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부작용이 있다고 보고 있다. Kemeny(1980)를 비롯한 일단의 사회학자들은 바람직한 점 유형태로 ‘통합된 임대차시장 체제(integrated rental market system)’를 들고 있는데, 저소득층뿐만 아니라 중간소득층까지도 공공임대주택(또는 정부에 의해 통제되고 있는 민간임대주택)에 같이 거주하면서 공적 연금에 의해 노후의 주거소비를 보장받는 시스템이 사회적으로 바람직한 것으로 판단하고 있다.

서유럽의 변화와 자산기반복지

사회적 평등을 중요시 여기는 사회민주주의(social democracy) 이념이 강했던 서유럽의 경우, 통합된 임대차 시장체제에 의한 임차주의가 주요한 정책방향이었다. 정부가 저렴한 공공임대주택을 대량으로 공급하거나 민간임대주택시장을 통제하여 임대료를 저렴하게 유지해 나가는 방식이 일반적이었다. 또 나라에 따라서는 스위스처럼 자가 소유에 대해 강력한 조세부담을 부과하여 자가 소유를 억제하는 나라도 있었다.

이런 서유럽의 노선은 1980년대 들어 변화하기 시작하였다. 서유럽 각국에서 중산층들이 조금씩 자가 소유를 늘려가면서, 공공임대주택의 공실이 늘어나고 또 일부 공공임대주택 단지들이 슬럼화 되면서 공공임대주택을 유지하고 관리하기 위한 비용이 계속 늘어나고 있었다. 그리고 공적 연금에 대한 재정지출이 늘어나면서 각국 정부들은 공공서비스의 효율화를 꾀하지 않을 수 없었다.

그래서 공공임대주택을 임차인에게 불하하고, 공적 연금의 수혜 폭을 줄이기 시작하 였는데, 그 선두에 선 것은 영국이었다. 영국의 공공임대주택 불하정책(Right to Buy)과 공적 연금 축소 정책은 서유럽의 여타 국가로 확산되어 나갔다³⁾.

이런 서유럽의 변화에 이론적 근거로 등장한 것이 Sherraden(1991)의 자산기반복지 개념이다⁴⁾. Sherraden(1991)은 저소득층에 대한 소득보조정책은 저소득층을 영원히 빈곤으로부터 벗어나지 못하게 한다고 보았다. 저소득층에 소득을 보조해 주기보다는 저소득층이 자산을 보유하도록 함으로써 자산을 축적하게 하고, 이를 기반으로 자신의 노 후를 스스로 책임지게 해야 한다고 보았다. 이때 저소득층이 보유하도록 도와주어야 할 자 산의 유형으로 주식이나 채권 등과 같은 금융상품도 있지만 주택이 핵심적인 유형이었다.

서유럽에서는 동아시아, 그 중에서도 싱가폴을 자산기반복지의 대표적인 롤모델로 보았다. 높은 자가보유율, 공적 연금이 약하더라도 주택을 매개로 한 가족주의 시스템이 자산기반복지의 좋은 모델이라고 본 것이다.

3) 잘 알려져 있다시피, 공공기관을 민영화하고, 이들 기관들이 제공하던 서비스의 공급을 시장의 자유경쟁 에 맡기는 정책은 1980년대 이후 전세계를 휩쓸었고 이는 이른바 신자유주의라는 정치·사회·경제적 사 조를 만들었다.

4) Sherraden, M., Assets and the Poor : A New American Welfare Policy, 1991

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5) Castles, F. G., "The Really Big Trade-Off: Home Ownership and the Welfare State in the New World and the Old", Acta Politica, 33(1), 1998, pp.5-19

6) 최근에 이와 관련된 실증분석이 시도되고 있다. 대표적인 예가 Doling, J. and N. Horsewood, "Home Ownership and Pensions: Causility and the Really Big Trade-Off", Housing, Theory and Society, 28(2), 2011, pp.166-182

자산기반복지 개념은 자가보유율과 공적 연금 지출 비율간의 부의 상관관계(negative correlation)가 보고되면서 더욱 논쟁거리가 되었다. Castles(1998)는 OECD 각국의 자가 보유율과 공적 연금 지출비율 간에 부의 상관관계가 있다는 것을 발견하였는데⁵⁾, 그 인과 관계는 분명하지 않았다. 높은 자가보유율 때문에 공적 연금 지출비율이 낮은 것인지, 아니면 공적 연금 지출비율이 낮기 때문에 자가보유율이 높은 것인지 불분명한 것이다⁶⁾. 공적 연금은 노후를 대비한 강제저축의 일종이다. 젊을 때 자신의 노후(또는 현재의 노 령층)를 위해 공적 연금 형태로 저축을 해놨다가, 늙어서 소득이 없을 때 연금을 받아 생 활을 하는 시스템인 것이다. 후자의 인과관계를 주장하는 쪽은, 공적 연금 지출비율이 낮 으면, 개인들은 자신의 노후를 위해 각자 별도의 저축수단을 생각하게 되는데 자가 보유 가 그런 수단의 하나이라는 것이다. 반면, 전자의 인과관계를 주장하는 학자들은 자가 보 유율이 높게 되면 공적 연금의 필요성이 낮아질 뿐만 아니라 젊었을 때의 소비여력이 많 지 않아 공적 연금을 위한 조세 증가에 반발을 하기 때문에 공적 연금의 지출비율이 낮아 진다는 것이다.

어찌 되었든 이 둘 간의 상관관계는 점유형태에 대한 정책 목표가 사회복지시스템과 무 관하게 결정되기 어렵다는 것을 보여준다.

끝나지 않은 논쟁 : 하우스 푸어의 등장

2007년부터 시작된 세계금융위기는 자산기반복지시스템을 다시 되돌아보게 하는 계기 가 되었다. 과다한 주택담보대출로 가계부채가 팽창하는 가운데 갑자기 다가온 세계금융 위기로 각국의 주택가격이 큰 폭으로 하락하면서 자산보다 부채가 많은 가계가 속출한 것 이다. 자산기반복지시스템은 자산가격이 올라야 작동하는데, 자산가격이 하락하면 오히 려 레버리지 효과(leverage effect)에 의해 순자산이 급격히 축소되면서 가난한 사람을 양 산하는 시스템이 되는 것이다.

그래서 ‘통합된 임대차시장 체제’를 여전히 이상적인 점유형태로 보는 그룹 쪽에서는 자산기반복지시스템이 한계에 도달하였다고 공격하고 있다. 자산기반복지시스템의 롤모델이라고 믿었던 동아시아조차 주택가격이 하락하여 하우스 푸어가 양산되고, 가족 주의의 해체로 주택에 의존한 노후생계가 불확실하게 되었다는 것이다. 주택가격이 하락 하지 않아도, 자가 보유는 ‘자산은 많지만 소득은 없는(asset rich, income poor)’는

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7) 이에 대한 최근 논의로 Doling, J. and R. Ronald, "Home Ownership and Asset-Based Welfare", Journal of Housing and the Built Environment, 2010, DOI 10.1007 등이 있다.

노년층을 양산한다고 믿는다⁷⁾.

물론 이에 대한 반대 논리도 있다. 주택가격의 하락은 경기순환에 따라 있을 수 있는 것 이라서 장기적인 가격추세를 보아야 하고, 역모기지대출과 같은 금융상품이 ‘자산은 많지만 소득은 없는’ 노년층 문제를 해결할 수 있다고 보는 것이다.

현재 우리나라에서도 공개적이든 공개적이지 않든, 의식적이든 의식적이지 않든 간에 두 노선에 대한 서로 다른 생각들이 학자들이나 정치인들 사이에 자리 잡고 있는 것으로 보인다. 자가 보유에 근거한 자산기반복지시스템이 바람직하다고 믿는 사람이 있는가 하면, 주거의 평등을 위해 ‘통합된 임대차 시장 체제’와 함께 확대된 공적 연금시스템을 갖추어야 한다고 믿는 사람도 있다.

이 두 노선의 갈등은 알게 모르게 최근의 각종 주택시장 안정화 대책을 둘러싼 논의와도 연결되어 있는 것으로 보인다. 자가 보유를 촉진하는 것으로 정책 방향이 잡혀 있었다면 좀 더 강력한 자가 촉진 정책이 주택시장 안정화 대책에 스며들었을 것으로 보이지만, 다른 한편에서는 그런 정책이 가진 자를 위한 정책으로 사회적 평등을 해친다고 보는 사고가 있기 때문에 주택시장 안정화 대책은 현상유지적인 타협의 산물이 될 수 밖에 없는 것으로 보인다.

바람직한 점유형태에 덧붙여 사회복지 시스템과 관련된 논의는 아직도 많은 논증을 필요로 하고 있다. 최근의 하우스 푸어 문제는 자가 보유에 기반한 자산기반복지시스템에 대한 도전을 가져오고 있고, 이것은 주택정책에 대한 근본적인 틀을 어떻게 가져가야 할 것인가에 대한 고민을 해야 한다는 점을 보여준다. 중간 계층에 대해 자가주의를 추구할 수도 있고, 임차주의를 추구할 수도 있다. 또 그 중간으로서 자가와 임차 모두에게 동등한 지원을 하여 시장에서 스스로 결정하도록 할 수 있다. 장기적으로 볼 때 무엇이 좀 더 사회 적으로 바람직한 방향인가는 아직 확증되어 있지 않다. 이런 점에서 최근의 하우스 푸 어 문제는 어떤 주택점유 정책을 펴야 하는가에 대한 논의를 사회복지시스템과 연관지어 학술적, 실증적, 실천적으로 해야 한다는 점을 다시 한 번 각성시켜 주었다고 할 수 있다.