Grundsatz des Parlamentsvorbehalts als Inhaltskontrolle über Ermächtigungsgesetz in Hinsicht auf Grundrechtsprüfung 저자 (Authors) 김해원 Kim, Hae-Won 출처 (Source) 공법학연구 16(2), 2015.5, 85-104 (20 pages)
Public Law Journal16(2), 2015.5, 85-104 (20 pages)
발행처 (Publisher)
한국비교공법학회
Korean Comparative Public Law Association
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부산대학교 164.125.86.171
수권법률에 대한 수권내용통제로서 의회유보원칙
기본권심사를 중심으로
-1)김 해 원*
≪차 례≫
Ⅰ. 시작하는 글 Ⅱ. 의회유보원칙의 규범적 의미 Ⅲ. 위임금지사항과 위임가능사항의 분별기준 Ⅳ. 기본권심사구조에서 의회유보원 칙의 위치 Ⅴ. 법률에 의한 규율과 의회유보원칙 Ⅵ. 마치는 글Ⅰ. 시작하는 글
입법권자인 국회는 법률로써 자신이 보유하고 있는 입법권을 일정한 경우에 타 기관
에게 수권할 수 있다고 하더라도,
1)수권내용과 관련하여 무제약적인 처분권한을 갖고
있는 것은 아니다. 왜냐하면 입법기관으로서 국회 스스로 정립해야할 핵심사항(혹은 본
질적 사항)이 아무런 통제 없이 타 기관으로 이관되어 이에 대한 규율정립권이 실질적
으로 국회 아닌 타 기관(즉, 피수권기관)에 의해 행사된다면, 이는 국회 스스로가 헌법으
로부터 부여받은 입법권을 내팽개침으로써 “입법권은 국회에 속한다.”라고 규정하고 있
는 헌법 제40조의 의미(특히, “국가의사의 근본적 결정권한이 국민의 대표기관인 의회에
있다고 하는 의회민주주의의 원리”
2)에서 비롯되는 국회중심의 입법원칙)를 잠탈한 것
* 전남대학교 법학전문대학원 부교수, 법학박사. 1) 이와 관련하여 검토되어야 할 헌법적 쟁점에 대해서는 김해원, 기본권관계에서 “대통령을 수반으 로 하는 정부”에게 입법권을 수권하는 법률에 대한 권한법적 통제 - 수권법률제정권자의 피수권 기관 및 피수권규범 특정에 관한 헌법적 통제를 중심으로 -, 법학논총 35-1, 2015, 119쪽 이하 참 조. 2) 헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 643-644쪽.이며, 나아가 입법기관으로 설계되지 않은 피수권기관으로 하여금 국회의 기능을 갈음
케 하는 계기를 마련한다는 점에서 헌법상 권력분립원칙 및 (실질적) 법치주의와도 부
합되지 않기 때문이다.
3)따라서 헌법 제37조 제2항에 근거하여 기본권관계를 “법률로
써” 규율하려는 국회는 규율내용과 관련해서는 무엇보다도 헌법 제40조에 주목하여 자
신이 스스로 직접 정립해야 할 위임금지(Delegationsverbot)사항 - 즉, 법률에 의한
(durch Gesetz) 규율이 관철되어야 하는 사항(법률직접적 규율사항) - 과 피수권기관에
게 입법위임할 수 있는 사항 - 즉, 법률에 근거한(auf Grund eines Gesetzes) 규율이 가
능한 사항(법률간접적 규율사항) - 을 분별한 다음, 수권법률을 정립함에 있어서 위임금
지사항이 수권내용에 포함되지 않도록 해야만 한다. 그런데 입법권자인 국회의 기능 확
보 및 국회중심의 입법원칙을 실질적으로 구현하려는 의도에서 위임금지사항과 위임가
능사항의 분별을 통하여 국회(의사결정)권한을 통제해야 한다는 헌법적 요청을 학설과
판례는 일반적으로 ‘의회유보원칙(Grundsatz des Parlamentsvorbehalts)’ 혹은 ‘본질성
이론(Wesentlichkeitstheorie)’이란 용어로 포착하고 있는 바,
4)5)국회의 입법권 수권행위
3) 홍석한, 위임입법의 헌법적 한계에 관한 고찰 - 헌법재판소의 위헌심사기준에 대한 분석 및 평가 를 중심으로 -, 공법학연구 11-1, 2010, 219쪽; 방승주, 법률유보와 의회유보: 헌법실무연구회 제 89회(2008. 11. 14) 발표문, 헌법실무연구 10, 박영사, 2009, 17-18쪽: “[…] 입법위임이 무제약적으 로 이루어지게 되는 경우, 의회가 의회로서의 기능과 권한을 상실하게 될 수 있다는 것이다. 따라 서 이러한 의회유보원칙은 의회의 입법권한을 유지하게 하는 데 그 목적이 있다고 할 수 있으며, 결국 민주주의원리에 그 기반을 두고 있는 것이다. […] 의회유보원칙의 기능은 이와 같이 의회기 능이 행정부로 송두리째 이관되지 못하도록 하게 하는 데에도 그 목적이 있다고 볼 수 있다.” 4) 한수웅, 본질성이론과 입법위임의 명확성원칙, 헌법논총 14, 2003, 578-582쪽; 송동수, 중요사항유 보설과 의회유보와의 관계, 토지공법연구 34, 2006, 103-110쪽; 박영도, 의회유보․행정유보의 의 미와 입법적 시사점, 월간 법제, 2010. 12, 84-85쪽; 이명웅, 입법원칙으로서 법률유보․의회유 보․비례의 원칙, 월간 법제, 2004. 11, 10-11쪽: “[…] 위임입법이 불가피하지만, 법률에 골격만 정해놓고 중요한 모든 내용을 행정부가 정하도록 한다면 이는 법률유보원칙을 사실상 형해화 시 키는 것이 된다. 따라서 위임입법을 허용하면서도 어떻게 법률유보원칙의 본질을 훼손하지 않을 것인지의 문제가 부각되며, 여기서 특정 사안은 위임할 수 없고 직접 입법부가 법률로써 규정하 여야 하는 최소한의 내용을 ‘의회유보’라는 개념으로 강조하게 되었다.”; 헌재 1999. 5. 27. 98헌바 70, 판례집 11-1, 643쪽; 헌재 2009. 2. 26. 2008헌마370 등, 판례집 21-1(상), 309-310쪽; 한편 1976 년 Oppermann 교수의 논문에서 최초로 사용된 본질성이론/중요사항유보설(Wesentlichkeitstheorie) 이란 용어는(Vgl. T. Oppermann, Gutachten C, in: Verhandlungen des 51. Deutschen Juristentages, 1976, Bd. Ⅰ, S. C 51.), 1990년 Josefine Mutzenbacher사건(BVerfGE 83, 130 (152))을 통하여 독일연방헌법재판소에 의해서도 명시적으로 언급되기 시작했다. Vgl. T. Oppermann, Die erst halb bewältigte Sexualerziehung, in: JZ, 1978, S. 289; F. Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof(Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd.3, 2.Aufl., 1996, Rn. 39; BVerfGE 47, 46(55); BVerfGE 83, 130(152).5) 한편 기본권관계에 있어서 의회유보원칙과 법률유보원칙을 분별하지 않거나, 법률유보원칙의 한 내용으로서 의회유보원칙을 언급하는 경우가 많다(예컨대, 헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집
를 심사함에 있어서 요청되는 수권내용(수권사항)에 관한 헌법적 통제의 요체는 다음
두 가지 사항을 규명하는 문제로 집약되고 있다: ⅰ) 의회유보원칙(혹은 본질성이론)의
규범적 의미 및 활용방식, ⅱ) 위임금지사항과 위임가능사항의 분별기준(즉, 과연 무엇
이 타 기관의 규율정립권에 예속되지 않고 반드시 의회에게 유보되어야 하는 사항 혹은
반드시 의회 스스로 정립해야할 입법의 본질적 사항에 해당하는가?).
본 글에서는 위 두 가지 문제를 집중적으로 검토함으로써 ‘입법권을 수권하는 국회의
법률정립행위(수권법률 정립행위)에 대한 헌법상 통제기준(심사기준)’이라는 중요성에
도 불구하고 그 동안 구체적 문제에서 간과되어 왔거나 피상적으로 언급, 혹은 본격적인
검토가 드물게 행해져왔다는 의심
6)으로부터 자유롭지 않은 의회유보원칙을 새로운 관
11-1, 643쪽: “헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있으며, 법치주의는 행정작용에 국 회가 제정한 형식적 법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용의 하나로 하고 있다. 그런데 오늘날 법률유보원칙은 단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니 라, 국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권실 현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질 적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까지 내포하는 것으로 이해하여야 한다(이른바 의회유 보원칙).”). 물론 의회유보를 “위임금지로서의 법률유보”로 인식하거나(이부하, 헌법유보와 법률 유보, 공법연구 36-3, 2008, 216쪽), “형식적 의미의 법률에 근거하는(auf Grund eines Gesetzes) 것만으로도 충분히 실현되는 ‘넓은 의미의 법률유보원칙’은 반드시 형식적 의미의 법률에 의하도 록(durch Gesetz) 요구하는 ‘좁은 의미의 법률유보원칙’인 의회유보원칙을 포함한다.”라고 이해할 수도 있겠지만(이준일, 사회보장 영역에서 법률유보원칙 - 의회유보원칙을 중심으로 - , 사회보 장법학 3-1, 2014, 8-9쪽), 적어도 기본권심사와 관련해서는 가능한 한 법률유보원칙과 의회유보 원칙을 엄격히 분별하는 것이 바람직하다고 생각된다. 왜냐하면 우선 양자는 주목하고 있는 지점 및 헌법상 근거가 상이할 뿐만 아니라 - 기본권관계에 개입하는 국가행위에 대한 법률적 근거마 련에 주목하고 있는 법률유보원칙의 대표적 근거는 무엇보다도 헌법 제37조 제2항(특히, “법률로 써 제한할 수 있으며”)이라고 할 수 있는 반면에, 행정입법으로 위임금지에 초점을 맞추고 있는 의회유보원칙은 헌법 제40조의 해석으로부터 도출되는 원칙으로 이해된다(방승주, 앞의 글, 16-18쪽, 21-23쪽; 한수웅, 앞의 글, 569쪽; 이준일, 앞의 글, 17쪽; 박진완, 위임입법․인간다운 생 활을 할 권리, 고시계 58(4), 2013, 49쪽; 헌재 1998. 5. 28. 96헌가1, 판례집 10-1, 509, 515-516쪽). - , 무엇보다도 국가행위를 통제하기 위한 심사기준으로서 양자를 각각 활용하여 심사의 정밀성 과 합리성을 높이기 위해서는 양자의 분별이 전제되어야 하기 때문이다. 이러한 맥락에서 수권내 용에 관한 헌법적 통제로서 위임금지에 주목하고 있는 의회유보원칙(혹은 본질성이론)과 위임가 능사항을 위임하는 방식(즉, 수권방식)에 관한 헌법적 통제인 포괄위임금지원칙을 동일한 심사기 준으로 이해하고 있는 견해(한수웅, 앞의 글, 636쪽) 또한 비판되어야 할 것으로 생각된다(포괄위 임금지원칙에 관해서는 지면 관계상 추후 다른 논문을 통해서 밝히도록 한다). 6) 헌법재판소 홈페이지 헌법재판정보에서 ‘의회유보’를 검색어로 설정하여 발견할 수 있는 판례는 겨우 27개에 지나지 않으며, 이들 중에서 의회유보원칙에 부합되지 않는다는 취지로 적극적 판단 이 행해진 것은 단지 4건 ― ① 한국방송공사법 제35조 등 위헌소원사건(헌재 1999. 5. 27. 98헌바 70, 판례집 11-1, 633-652쪽), ② 도시및주거환경정비법 제8조 제3항 등 위헌소원사건(헌재 2011. 8. 30. 2009헌바128‧148(병합), 판례집 23-2(상), 304-322쪽), ③ 도시및주거환경정비법 제2조 제11 호 나목 등 위헌소원사건(헌재 2012. 4. 24. 2010헌바1, 판례집 24-1(하), 38-48쪽), ④ 안마사에점에서 정리하고자 한다(Ⅱ, Ⅲ). 그리고 기본권심사와 관련하여 의회유보원칙이 갖고
있는 심사구조 상의 체계적 위치를 확인하여 의회유보원칙이 어떤 구조와 단계 속에서
언제 다루어져야하는 심사기준인지를 고찰한 다음(Ⅳ), 추가적으로 국회의 ‘입법권 수권
행위가 아닌, 법률정립행위’ ― 즉, ‘법률에 근거한(auf Grund eines Gesetzes) 규율이 아
니라, 법률에 의한(durch Gesetz) 규율 ―
7)와 관련하여 의회유보원칙이 문제될 수 있는
경우를 간단히 언급하도록 한다(Ⅴ). 이러한 연구는 궁극적으로 국가행위(특히, 국회의
수권법률 정립행위)를 통제하는 헌법적 차원의 판단 기준(심사기준)인 의회유보원칙이
헌법적 논증과정에서 보다 합리적이고 설득력 있으면서도 효과적으로 활용되는데 기여
하기 위함이다.
Ⅱ. 의회유보원칙의 규범적 의미
우선 의회유보원칙은 ‘관철되느냐, 관철되지 않느냐’의 양자택일의 선택을 일률적으
관한 규칙 제33조 제1항 제1호 등 위헌확인사건(헌재 2006. 5. 25. 2003헌마715, 2006헌마368(병 합), 판례집 18-1(항), 112-133쪽) ― 이 확인될 뿐이다(http://search.ccourt.go.kr/ths/pr/ selectThsPr0101List.do, 검색어: 의회유보, 검색일: 2015. 4. 15.). 뿐만 아니라 이러한 4건들의 판 단에서도 헌법재판소는 의회유보원칙과 법률유보원칙 혹은 의회유보원칙과 포괄위임금지원칙을 명료하게 분별하지 않고 서로를 뒤섞어서 논증하고 있다(헌재 2011. 8. 30. 2009헌바128‧148(병 합), 판례집 23-2(상), 320-322쪽; 헌재 2012. 4. 24. 2010헌바1, 판례집 24-1(하), 48쪽: “그렇다면 사업시행인가 신청시 요구되는 토지등소유자의 동의정족수를 정하는 것은 국민의 권리와 의무의 형성에 관한 기본적이고 본질적인 사항으로 법률유보 내지 의회유보의 원칙이 지켜져야 할 영역 이다. […] 따라서 사업시행인가 신청에 필요한 동의정족수를 자치규약에 정하도록 한 이 사건 동의조항은 법률유보 내지 의회유보원칙에 위배된다.”; 헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 646쪽: “[…] 이상과 같은 이유로 이 법 제36조 제1항은 법률유보원칙(의회유보원칙)에 어긋나는 것이어서, 헌법 제37조 제2항과 법치주의원리 및 민주주의원리에 위반된다 아니할 수 없다.”; 헌 재 2006. 5. 25. 2003헌마715, 2006헌마368(병합), 판례집 18-1(항), 121-122쪽(윤영철‧권성 재판관 의 의견): “[…], 이 사건 규칙조항이 위임근거로 삼고 있는 의료법 제61조 제4항이 비맹제외와 같 은 기본권과 관련된 본질적인 사항을 하위법규에 입법위임을 한 것은 의회유보원의 원칙(법률유 보원칙)에 위배되는 것임을 지적한 바 있다. 즉 의료법 제61조 제4항은 안마사의 자격인정에 필 요한 사항은 보건복지부령으로 정한다고 위임을 하면서도 위임사항에 관하여 구체적인 범위를 전혀 정한 바가 없다. […] 그렇다면 의료법 제61조 제4항은 하위법규에 입법을 위임하면서 아무 런 기준과 범위를 설정하지 아니한 것이어서 포괄위임을 금지한 헌법 제75조에도 위반된다.”). 이 러한 사례들은 결국 헌법재판소가 의회유보원칙을 피상적으로 이해하고 있거나, 의회유보원칙 에 관한 본격적인 검토를 주저하고 있음을 보여주는 것이라 하겠다. 7) 법률에 근거한 규율과 법률에 의한 규율의 분별에 관해서는 김해원, 기본권심사에서 형식적 헌법 적합성심사에 관한 연구 ― 법률에 의한(durch Gesetz) 규율을 중심으로 ― , 헌법학연구 21-1, 2015, 244-249쪽.로 요구하는 규칙(Regel)적 성격의 규준이 아니라, 구체적인 경우에 형량을 통해서 대립
되는 가치들 - 특히, 국회입법권의 실질적 보장과 형식적 보장 - 상호 간의 조화로운 실
현을 꾀하고 있는 헌법적 차원의 원칙(Prinzip)이란 점에 대해서는 의문이 없어 보인
다.
8)왜냐하면 의회유보원칙의 근거조항인 헌법 제40조(“입법권은 국회에 속한다.”)로부
터 한편으로는 (국회의 광범위한 의사결정권한의 통제를 통한 국회입법권의 실질적 보
장에 주목하여) 위임가능사항의 무분별한 확대가 초래할 국회입법권의 형해화에 저항해
야 한다는 당위적 요청을 도출할 수 있겠지만, 동시에 다른 한편으로는 (헌법문언의 표
현 및 형식적 입법권자로서 국회가 갖는 위상에 주목하여) 위임금지사항의 분별없는 확
대로 인해서 야기될 수 있는 국회의 자율적인 의사결정권한의 축소를 경계해야 한다는
당위적 요청 또한 함께 끌어낼 수 있기 때문이다.
9)따라서 의회유보원칙이란 심사기준
을 활용하여 국회의 권한을 통제함에 있어서는 국회가 자신의 과제와 기능을 고려치 않
고 자의적으로 입법권한을 타 기관(특히, 대통령과 행정부)으로 무분별하게 이관하고 있
지는 않은지에 관한 면밀한 검토 못지않게, 민주화된 입법권자가 갖고 있는 정당한 위임
입법권한에 대한 신뢰와 존중 또한 간과해서는 안 될 것인 바,
10)결국 의회유보원칙의
8) 이러한 점에서 기본권심사기준으로서 의회유보원칙은 일종의 탄성공식이라고 할 수 있겠다. 원 칙(Prinzip)과 규칙(Regel)의 분별에 관해서는, R. Alexy, Theorie der Grundrechte, Nomos, 1985, S. 75f. 9) “입법권은 국회에 속한다.”라고 규정하고 있는 헌법 제40조는 한편으로는(형식적 차원에서는) 입법권자인 국회가 ‘어떤 사항을 규율할 것인지’, 그리고 규율하는 경우에도 ‘규율사항을 직접 정립 할 것인지’ 혹은 ‘규율사항의 정립을 타 기관에게 넘겨주는 방식으로 정립(Rechtsetzungsdelegation) 할 것인지’ 등에 관해서 광범위한 결정의 자유(Entscheidungsfreiheit)를 보유하고 있다는 주장 의 근거로 활용될 수 있겠지만, 다른 한편으로는(실질적 차원에서는) 국회는 헌법을 통해서 부 여받은 자신의 입법권한을 실질적으로 행사해야만 하는 의무를 부과 받고 있다는 점에 주목하 여 입법권위임과 관련된 국회의 결정권한(판단재량)을 축소(die Entscheidungsfreiheit des parlamentarischen Gesetzgebers über Rechtsetzungsdelegationen einzuschränken)해야 하는 근 거로서도 이해될 수 있다(Vgl. M. Kloepfer, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, in: JZ, 1984, S. 690.). 이러한 관점에서 본다면 위임금지사항과 위임가능사항의 분별을 통해서 국회입 법권의 실질적 보장을 꾀하고 있는 의회유보원칙(혹은 본질성이론)은 기본적으로 입법권자인 국회로 하여금 헌법(제정권력)으로부터 수권 받은 입법권을 스스로 직접 행사하도록 하는 의무 를 부과함으로써 입법권을 수권하고자 하는 국회의 의사결정권한을 제한한다는 의미를 특별히 부각시키고 있는 헌법원칙으로 이해될 수 있겠지만(한수웅, 앞의 글, 582쪽 참고), 이러한 의회 유보원칙을 지나치게 엄격한 잣대로 적용하면 자칫 입법자의 형성의 자유가 훼손될 소지가 있 으며, 나아가 의회유보원칙을 활용해서 입법권을 통제하는 사법기관에 의해 의회입법형성의 자 유가 좌우될 가능성 또한 염두 해야 할 것으로 사료된다(방승주 앞의 글, 19쪽). 10) 방승주, 앞의 글, 19쪽 참조; 관련하여 한수웅 교수의 다음과 같은 지적 또한 주목된다(한수웅, 앞의 글, 608쪽): “입법권의 위임은 입법자의 지위와 기능을 약화시키는 것이 아니라, 입법자의 업무를 경감하여 입법자가 공동체의 중요한 정치적 결정에 전념케 함으로써 입법권의 의미 있 는 사용을 가능하게 하는 것이다. 행정입법은 의회의 입법을 대체하는 것이 아니라, 정치적으로준수여부에 관한 판단은 헌법 제40조에 근거하여 국회가 보유하고 있는 두 지위, 즉 ‘실
질적 입법권자로서의 지위’와 ‘형식적 입법권자로서의 지위’ 상호 간의 긴장관계 속에서
개별적․구체적으로 행해지는 형량을 통해서 얻어질 수 있는 것이라 하겠다. 헌법재판
소도 또한 “국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다
는 요구, 즉 의회유보 원칙”의 준수여부와 관련하여 “입법자가 형식적 법률로 스스로 규
율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적인 사례에서 관
련된 이익 내지 가치의 중요성, […] 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐”이란
점을 분명히 밝히고 있다.
11)Ⅲ. 위임금지사항과 위임가능사항의 분별기준
1. 분별의 필요성
그런데 국가행위를 평가․통제하는 심사기준으로서 의회유보원칙(혹은 본질성이론)
은 구체적․개별적 사안에서 형량이란 방식으로 활용될 수 있는 헌법원칙이란 점
12)에
서 위임금지사항과 위임가능사항의 분별 또한 일률적으로 정할 수 없고 구체적․개별적
상황 속에서 행해질 수밖에 없을 것인 바, 일반적으로 무엇이 ‘위임금지사항’이라고 뚜
렷하게 제시하는 것은 거의 불가능해 보인다. 실제로 여러 문헌에서 위임금지사항을 입
법자인 의회가 스스로 결정해야할 “중요한 것” 혹은 “본질적인 것” 등과 같은 모호하고
동어반복적인 표현으로 갈음하고 있다는 점을 고려할 때, 의회유보원칙(혹은 본질성이
론)은 정밀성과 객관적 기준이 결여된 “공허한 공식” 혹은 “허구적 이론”이라는 비판으
로부터도 자유롭기 어려운 측면이 있다.
13)하지만 우리가 ‘입법권의 형해화’ 혹은 ‘위임
결정되어야 할 사안이 아닌 전문적․기술적 세부사항의 규율을 통하여 입법자의 업무를 경감하 고자 하는 것이다. 따라서 입법영역에서의 입법자와 행정부 사이의 과제배분은 불가피하며, 다 만 입법권의 위임과 관련된 위험(입법권의 포기)을 방지하여 입법자의 책임과 기능을 확보하는 것이 중요하다.” 11) 헌재 2009. 2. 26. 2008헌마370 등, 판례집 21-1(상), 309쪽; 같은 취지의 판례들로는 헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 644쪽헌재 2008. 2. 28. 2006헌바70, 판례집 20-1(상), 261쪽 참조. 12) 이러한 점에서 의회유보원칙은 일종의 유동적 공식이라고 할 수 있겠다.13) Vgl. R. Herzog, Gesetzgebung und Einzelfallgerechtigkeit, in: NJW, 1999, S. 26; H.-J. Papier, Der Vorbehalt des Gesetzes und seine Grenzen, in: Götz/Klein/Stark, Die öffentlcihe Verwaltung zwischen Gesetzgebung und richterlicher Kontrolle, 1985, S. 43; 이부하, 앞의 글, 216쪽; 송동수, 앞의 글, 110쪽; 의회유보원칙을 신념의 문제로 이해하는 견해로는 김연태, 자금
입법의 완전한 금지’를 받아들일 것이 아니라면, 위임금지사항과 위임가능사항의 분별을
지도할 수 있는 일반적 규준을 제시하고 그러한 규준들이 활용되는 구체적 사례들의 축
적에 기초한 귀납적 유형화를 통해서라도 심사기준으로서 의회유보원칙이 의미를 갖도
록 하려는 시도는 계속되어야 할 것인 바,
14)심사기준으로서 의회유보원칙을 구체화하
고 그 도구성을 부여하려는 여러 시도들
15)은 존중되어야 마땅하다.
2. 분별기준으로서 국회의 기능적 특성
다만 헌법 문언의 분명한 표현으로 헌법상 의회(국회) 스스로 결정해야할 사항(즉, 위
임금지사항)이 무엇인지가 명확하게 확인될 수 있는 경우가 아니라면,
16)결국 헌법해석
조성에 있어서 법률유보, 안암법학 4, 1996, 415쪽. 14) 위임금지사항과 위임가능사항의 분별을 지도할 수 있는 일반적 규준 마련이 좌절된다는 것은 다른 한편으로는 의회가 스스로 규율해야할 중요사항 혹은 본질적 내용이 무엇인지를 구체적 사안에서 종국적으로 판단․심사해야하는 사법기관(특히, 헌법재판소)을 통제할 수 있는 이론적 도구의 상실을 뜻하기도 하는 바, 결국 의회유보라는 개념도구가 실질적으로는 사법부유보로 변질될 우려가 있다. 관련하여 특히 김민호 교수는 다음과 같은 지적을 하고 있다(김민호, 법률 유보의 한계와 위임입법, 공법연구 28-4(2), 2000, 215쪽): “결국 본질성론은 의회로 하여금 본질 적 사항을 결정하도록 함으로써 의회의 전속적 권한을 강조하였지만, 사실은 의회의 책임을 사 법부에 전가해 버리는 결과를 초래한 것이다.” 15) 위임가능사항과 위임금지사항의 분별기준을 제시함으로써 의회유보원칙의 규율범위를 한정하 려는 국내외의 시도들에 대한 소개 및 분석은 특히 박영도, 앞의 글, 89쪽 주 17); 한수웅, 앞의 글, 594-605쪽 참고. 16) 사실 “(명시적으로) 헌법이 직접 입법자에게 규율하도록 한 경우”에 해당하는 사항에 대해서는 위임이 허용되지 않는다는 주장(특히 이명웅, 위임입법의 위헌심사기준 및 위헌결정사례 분석, 저스티스 96, 2007, 73쪽)은 지극히 당연하고 타당하다. 그러나 우리 헌법상 헌법이 ‘직접’ 입법 자에 의해서 규율되어야 한다고 명시하고 있는 규정은 존재하지 않고, 헌법은 다만 특정 사항들 을 (필요적) 법률유보사항으로 규율하고 있을 뿐이다. 그런데 이러한 규율의 경우에도 헌법의 명시적 표현 내지는 문언을 통해서 위임금지사항과 위임가능사항을 분별하거나 뚜렷한 분별기 준을 제시하는 것은 쉽지 않아 보인다. 왜냐하면 우리 헌법이 (필요적) 법률유보사항을 언급하 면서 사용하고 있는 대표적인 문언의 표현방식은 “법률로 정(한다)” - 헌법은 다음과 같은 사항 은 “법률로 정(한다)”라고 명시하고 있다: 헌법 제2조 제1항 “국민이 되는 요건”․제21조 제3항 “통신․방송의 시설기준과 신문의 기능을 보장하기 위하여 필요한 사항”․제23조 제1항 “(재산 권의) 내용과 한계”․제31조 제6항 “교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본 적인 사항”․제32조 제2항 “근로의 의무의 내용과 조건”․제32조 제3항 “근로조건의 기준”․제 35조 제2항 “환경권의 내용과 행사”․제41조 제2항 “국회의원의 수”․제41조 제3항 “국회의원 의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항”․제59조 “조세의 종목과 세율”․제61조 제2항 “국정감사 및 조사에 관한 절차 기타 필요한 사항”․제67조 제5항 “대통령의 선거에 관한 사 항”․제74조 제2항 “국군의 조직과 편성”․제79조 제3항 “사면․감형 및 복권에 관한 사항”․제 85조 “전직대통령의 신분과 예우”․제90조 제3항 “국가원로자문회의의 조직․직무범위 기타 필요한 사항”․제91조 제3항 “국가안전보장회의의 조직․직무범위 기타 필요한 사항”․제92조 제 2항 “민주평화통일자문회의의 조직․직무범위 기타 필요한 사항”․제93조 제2항 “국민경제자문 회의의 조직․직무범위 기타 필요한 사항”․제96조 “행정각부의 설치․조직과 직무범위”․제 100조 “감사원의 조직․직무범위․감사위원의 자격․감사대상공무원의 범위 기타 필요한 사 항”․제101조 제3항 “법관의 자격”․제102조 제3항 “대법원과 각급법원의 조직”․제105조 제4 항 “법관의 정년”․제107조 제3항 “행정심판의 절차”․제110조 제3항 “군사법원의 조직․권한 및 재판관의 자격”․제113조 제3항 “헌법재판소의 조직과 운영 기타 필요한 사항”․제114조 제 7항 “각급 선거관리위원회의 조직․직무범위 기타 필요한 사항”․제117조 제2항 “지방자치단체 의 종류”․제118조 제2항 “지방의회의 조직․권한․의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항” 등 - 와 “법률이 정(하는 바에 의하여)” - 헌법 은 다음과 같은 사항들은 “법률이 정(하는 바에 의하여)” 규율되는 것으로 명시하고 있다: 국가 의 재외국민보호의무(제2조 제2항)․공무원의 신분과 정치적 중립성(제7조 제2항)․정당에 대 한 국가의 보호 및 정당운영에 필요한 자금보조(제8조 제3항)․국선변호인제도(제12조 제4항)․ 체포 또는 구속을 당한 자의 가족 등에 대한 통지제도(제12조 제5항)․선거권(제24조)․공무담 임권(제25조)․청원권(제26조 제1항)․재판절차진술권(제27조 제5항)․형사보상청구권(제28조) ․국가배상청구권(제29조 제1항)․범죄피해자국가구조청구권(제30조)․교육을 받게 할 의무(제 31조 제2항)․교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 및 대학의 자율성(제31조 제4항)․최저임 금제(제32조)․국가유공자/상이군경 및 전몰군경의 유가족에 대한 우선적 근로기회부여(제32조 제6항)․공무원인 근로자의 근로3권 주체성(제33조 제2항)․주요방위산업체에 종사하는 근로자 의 단체행동권(제33조 제3항)․생활능력이 없는 국민에 대한 국가의 보호(제34조 제5항)․납세 의 의무(제38조)․국방의 의무(제39조)․국회의원이 겸할 수 없는 직(제43조)․국회 정기회 절 차(제47조 제1항)․국회 비공개회의 내용의 공표(제50조 제2항)․법률이 정한 탄핵소추대상자 (제65조)․대통령권한대행과 관련된 국무위원의 순서(제71조)․대통령의 국군통수(제74조 제1 항)․대통령의 계엄선포(제77조 제1항)․비상계엄이 선포된 경우 할 수 있는 특별한 조치(제77 조 제3항)․대통령의 공무원 임면(제78조)․대통령의 사면/감형 또는 복권(제79조 제1항)․대통 령의 훈장/영전 수여(제80조)․대통령이 겸할 수 없는 직(제83조)․대법원에 둘 수 있는 대법관 이 아닌 법관(제102조 제2항)․대법관의 연임(제105조 제2항)․법관의 연임(제105조 제3항)․심 신상의 장해로 인한 법관의 퇴직(제106조 제2항)․헌법소원에 관한 심판(제111조 제1항 5호)․ 헌법재판관의 연임(제112조 제1항)․정당 또는 후보자에게 부담시킬 수 있는 선거에 관한 경비 (제116조 제2항)․광물 기타 중요한 지하자원 등에 대한 채취/개발 또는 이용에 대한 특허(제 120조 제1항)․불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영(제121조 제2항)․국토의 효율적이고 균형있는 이용/개발과 보전을 위하여 과하는 제한과 의무(제122조)․소비자보호운 동(제124조) 등등 - , 그리고 “법률로써” - 헌법이 “법률로써” 규율하도록 명시하고 있는 사항들 은 다음과 같다: 지적재산권자의 권리보호(제22조)․공공필요에 의한 재산권의 수용/사용/제한 등의 경우에 행해지는 보상(제23조 제3항)․기본권제한(제37조 제2항) 등 - 라고 할 수 있는데, 이러한 세 가지의 경우(즉, “법률로 정(한다)”, “법률이 정(하는 바에 의하여)”, “법률로써”) 모두 다 문리적으로는 해당 법률유보사항이 ‘법률에 의한(durch Gesetz) 규율이 관철되어야 하는 경 우(즉, 법률직접적규율사항 내지는 위임금지사항)’ 뿐만 아니라, 동시에 ‘법률에 근거한(auf Grund eines Gesetzes) 규율이 가능한 경우(즉, 법률간접적규율사항 내지는 위임가능사항)’로도 해석될 수 있기 때문이다. 따라서 설사 국회에 의해 창설된 (임의적) 법률유보사항을 규율하는 경우에 비해서 헌법에 근거가 마련된 (필요적) 법률유보사항을 규율하는 법률을 심사함에 있어 서 의회유보원칙이라는 심사기준이 보다 엄격하게 활용될 수 있다고 하더라도, 헌법에 근거를
을 통해서 위임금지사항과 위임가능사항의 일반적 분별기준을 제시하고, 이에 기대어
구체적으로 분별을 시도해야할 것인 바, 이와 관련해서는 무엇보다도 권력분립원칙과
함께 민주적인 정책형성과정에 있어서 국회가 갖는 기능적 특성이 주목되어야 할 것으
로 생각된다.
17)왜냐하면 특정 규율내용이 (다른 기관에 의해 정립된 규범 - 예컨대, 대
통령령․총리령․부령 등 - 에 의해 규율되어서는 안 되고) 오직 국회 스스로에 의해서
직접 규율되어야 한다는 주장을 가장 설득력 있게 할 수 있는 헌법해석상의 결정적 근
거는 바로 타 기관과 구별되는 국회의 기능적 특성
18)과 국회입법절차가 갖고 있는 ‘공
개성’ 및 이를 통한 ‘이익조정기능’이기 때문이다.
19)따라서 법률유보사항들 중에서 헌법
현실에서 일반적․추상적․정책형성적 성격이 특별히 주목되고 공개성(혹은 여론환기
성)․정치쟁점적 중요성(혹은 이익조정기능) 및 법적 안정성에 대한 요청이 강하게 요
구되는 사항일수록 - 즉, 국회입법절차에서 규율되어야 할 필요성이 높으면 높을수록 -
국회가 스스로 직접 규율해야하는 위임금지사항이라고 평가되어야 하겠지만,
20)국회에
서 조정된 이익/갈등관계를 구체적으로 표현하거나 단순절차형성적․세부적․지엽적
성격이 강하면서 헌법현실의 변동에 따라 미래지향적으로 신속․기민하게 대응해야할
필요성이 큰 사항들은 상대적으로 국회입법절차의 장점을 살리기가 어렵다는 점
21)에서
원칙적으로 행정권력기관에게 입법위임할 수 있는 사항(위임가능사항)으로 분류될 수
있을 것으로 생각된다.
22) 둔 법률유보사항 그 자체가 위임금지사항과 위임가능사항을 분별할 수 있는 기준을 제시하는 것은 아니라고 해야 할 것이다. 이러한 점에서 결국 우리 헌법에서 위임금지사항과 위임가능사 항을 분별하는 문제는 헌법문언을 통해서 손쉽게 확인될 수 있는 것이 아니라, 헌법해석을 통해 서 규명되어야 하는 까다로운 문제라고 할 수 있겠다. 17) 즉, 국회 스스로가 규율해야할 중요사항(혹은 본질적 사항)인지 여부는 국회와 다른 국가기관 간의 기능․권한법적 관계에서 검토되어야 한다는 것이다. Vgl. BVerfGE 68, 1(86); 박영도, 위 임입법에 관한 연구, 한국법제연구원, 1999, 430쪽; 한수웅, 앞의 글, 597쪽; 조태제, 법률의 유보 원칙 - 본질성이론에 근거한 의회유보를 중심으로 - , 한양법학 1, 1990, 25쪽: “의회유보의 타 당근거와 그 적용범위는 의회법률의 기능, 의회의 헌법상 지위 및 그 이행능력 등을 종합적으로 고려하여 결정되어야 할 것이다.” 18) 관련하여 무엇보다도 상대적으로 우월한 민주성․투명성․다원성․정치성 등을 언급할 수 있겠 다. 특히 한수웅 교수는 기능적 관점에 의한 권력분립원칙에 기초하여 다음과 같이 적시하고 있 다(한수웅, 앞의 글, 597쪽): “의회유보의 요청은 헌법상 權限․機能秩序에 비추어 의회가 그 구 성이나 기능, 절차에 있어서 공동체의 중요한 결정을 내리기에 가장 적합한 국가기관이라는 데 그 근거를 두고 있다.” 19) 이에 관한 상세한 논증은 한수웅, 앞의 글, 594-599쪽. 20) 위임금지사항으로 평가함에 있어서 주목되어야 하는 의회의 기능 내지는 특성은 특히, 박영도, 앞의 글(주 4), 85-87쪽; 헌재 2004. 3. 25. 2001헌마882, 판례집 16-1, 454쪽. 21) 국회입법절차의 장점을 살리기 어려운 구체적 예들은 한수웅, 앞의 글, 602-604쪽. 22) 실제로 앞서 언급한 바와 같이 위임금지사항과 위임가능사항이 무엇인지를 일률적으로 언급할3. 기존 견해와 판례의 태도에 대한 비판
그런데 학설과 헌법재판소는 기본권심사에서 의회유보원칙이라는 심사기준을 활용하
여 심사대상인 수권법률의 위헌성 여부를 판단함에 있어서 위임금지사항과 위임가능사
항을 분별하는 기준으로 헌법상 권력배분원리와 민주적인 정책형성과정에 있어서 국회
가 갖고 있는 기능적 특성에 기초하여 제안될 수 있는 ‘국회입법절차에서 규율되어야 할
고도의 필요성’이라는 관점 외에도 규율대상과 관련된 ‘기본권적 중요성’이라는 관점을
함께 활용하고 있다.
23)24)25)하지만 기본권적 연관성과 중요성을 갖지 아니한 국가행위
수 없는 바, 결국 위임금지사항과 위임가능사항의 분별과 관련해서는 유동적․탄력적 기준을 제 안할 수밖에 없을 것이다. 다만 이렇게 제시된 유동적․탄력적 기준을 기초로 해서 헌법현실에 서 구체적․개별적으로 위임금지사항을 특정하고 확인하는 노력은 행정입법이 남발되고 있는 우리 헌법현실에서는 매우 중요하면서도 시급한 문제라고 생각된다. 따라서 헌법현실에 존재하 는 법률하위의 각종 규범들이 규율하는 사항들 중에서 의회유보 대상(위임금지사항)에 속하는 것이어서 법률로의 전환이 필요한 구체적 사례들 - 즉, 의회유보원칙 위반 사례들 - 을 분류하 는 방대하고도 실증적인 연구가 체계적으로 진행될 필요가 있을 것이다. 이러한 문제의식으로 는 송동수, 앞의 글, 116-117쪽. 23) 예컨대, 한수웅, 앞의 글, 600쪽: “[…], 기본권의 실현에 있어서의 중요성, 즉 기본권적 중요성도 의회유보의 범위를 판단하는 일차적 기준이다. 그렇다면, 의회유보의 규율대상을 확정하는 중요 한 기준은 무엇보다도 ‘규율대상의 기본권적 중요성’과 의회절차의 공개성과 이익조정기능에 비 추어 ‘입법절차에서 규율되어야 할 고도의 필요성’으로 요약될 수 있다.”; 헌재 2004. 3. 25. 2001 헌마882, 판례집 16-1, 454쪽: “[…], 적어도 국민의 헌법상 기본권 및 기본의무와 관련된 중요한 사항 내지 본질적인 내용에 대한 정책 형성 기능만큼은 주권자인 국민에 의하여 선출된 대표자 들로 구성되는 입법부가 담당하여 법률의 형식으로써 수행해야 하지, 행정부나 사법부에 그 기 능을 넘겨서는 안 된다(헌재 1996. 10. 31. 93헌바14, 판례집 8-2, 422, 432 참조). 국회의 입법절 차는 국민의 대표로 구성된 다원적 인적 구성의 합의체에서 공개적 토론을 통하여 국민의 다양 한 견해와 이익을 인식하고 교량하여 공동체의 중요한 의사결정을 하는 과정이며, 일반국민과 야당의 비판을 허용하고 그들의 참여가능성을 개방하고 있다는 점에서 전문관료들만에 의하여 이루어지는 행정입법절차와는 달리 공익의 발견과 상충하는 이익간의 정당한 조정에 보다 적합 한 민주적 과정이기 때문이다. 그리고 이러한 견지에서, 규율대상이 기본권적 중요성을 가질수 록 그리고 그에 관한 공개적 토론의 필요성 내지 상충하는 이익간 조정의 필요성이 클수록, 그 것이 국회의 법률에 의해 직접 규율될 필요성 및 그 규율밀도의 요구정도는 그만큼 더 증대되는 것으로 보아야 한다.” 24) 기본권관련사항은 헌법 제37조 제2항에 의해서 법률유보사항이라고 할 수 있지만, 그렇다고 하 여 기본권관련사항이 바로 의회유보사항이 된다고는 할 수 없다. 왜냐하면 헌법 제37조 제2항에 근거하여 법률유보로 규율되어야 할 사항은 ‘법률에 의한(durch Gesetz) 규율’이 관철되어야 하 는 사항(의회유보사항, 즉 위임금지사항) 뿐만 아니라, ‘법률에 근거한(auf Grund eines Gesetzes) 규율’이 가능한 사항(피수권기관에게 입법위임할 수 있는 사항, 즉 위임가능사항)까지 도 포함하고 있기 때문이다.25) 경우에 따라서 헌법재판소는 의회유보원칙의 준수여부를 판단하지 않거나 혹은 이를 위임의 필 요성이란 개념으로 대체함으로써 의회유보원칙이라는 헌법적 통제장치를 무력화시키는 만행을
를 찾아보기 어려운 오늘날의 헌법현실에서 ‘기본권적 중요성’이란 관점은 위임금지사항
과 위임가능사항의 분별기준으로서 실질적 의미를 갖기 어려울 뿐만 아니라, 무엇보다
도 기본권심사에서 ‘기본권적 중요성’에 관한 본격적인 판단은 형식적 헌법적합성심사가
아닌, 실질적 헌법적합성심사(특히, 비례성심사)를 통해서 규명될 사항이란 점에서, 아직
심사되지 않은 실질심사의 판단을 선취하여 이를 형식심사의 기준으로 활용한다는 점에
서 비판되어야 할 것인 바, (형식적 헌법적합성심사의 한 과정으로서 검토되는) 의회유
보원칙의 준수여부를 판단하는 기준으로서 규율대상의 기본권적 중요성이란 요소는 제
거되어야 할 것이다.
26) 저지르기도 한다. 예컨대, 살처분한 가축의 소유자에게 지급해야할 보상금을 대통령령으로 정하 도록 위임하고 있는 구 가축전염병예방법 제48조 제1항의 위헌여부가 문제된 사건(헌재 2014. 4. 24. 2013헌바110, 판례집 26-1(하), 95쪽)에서 헌법재판소는 이 사건 보상금 금액이 국회입법절 차에서 규율되어야만 할 것인지 여부(즉, 위임금지사항인지 혹은 위임가능사항인지 여부)에 관 해서는 아무런 검토도 하지 않은 채, 단지 “살처분 보상금의 금액은 살처분으로 인한 경제적 가 치의 손실을 평가하여 결정되어야 하는 등 기술적 측면이 있고, 소유자의 귀책사유, 살처분 보 상금의 지급 수준에 따른 소유자의 방역 협조의 경향, 전염병의 확산 정도, 당해년도의 가축 살 처분 두수, 국가 및 지방자치단체의 재정 상황 등을 고려하여 그때 그때 탄력적으로 정하여질 필요가 있다. 이와 같이 살처분 보상금의 구체적 금액을 법률에서 일률적으로 정하는 것보다는 행정부에서 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 구체적 금액을 정하도록 하는 것이 적정한 보상을 위하여 더 효과적일 수 있다. 그러므로 살처분 보상금의 금액을 대통령령으로 정하도록 위임할 필요성이 인정된다.”라는 판단을 한 다음, 바로 심판대상법률조항에서 나타난 입법위임 방식(수권방식)에 관한 검토 - 즉, 포괄위임금지원칙의 준수여부에 관한 검토 - 를 행하고 있을 뿐인 바, 결국 헌법재판소는 합리적 논증 없이 의회유보원칙의 준수여부에 관한 검토를 위임의 필요성여부에 관한 검토로 변질시켜버렸다. 26) 실제로 구체적 사례해결에 있어서 의회유보원칙의 준수여부에 관한 판단이 ‘기본권적 중요성’이 란 관점에서 설명되기 어렵다는 점은 의회유보원칙과 관련하여 대표적인 판례라고 할 수 있는 ‘한국방송공사법 제35조 등 위헌소원’사건에서도 확인된다(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70, 판례집 11-1, 633쪽 이하, 644-646쪽). 즉 이 사건에서 헌법재판소는 의회유보원칙을 “헌법상 보장된 국 민의 자유나 권리를 제한할 때에 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법자가 법률로써 스스로 규율하여야 할 것”을 의미하는 것으로 이해하면서도, 정작 방송수신료가 자체가 기본권 제한의 본질적인 사항에 해당하는지 여부에 관해서는 본격적인 논증을 행하고 있지 않다(이러한 헌법 재판소의 태도에 대한 본격적인 분석과 비판은 특히 이욱한, 한국방송공사법 제35조등 위헌소원 판결에 관한 소고, 사법행정 45-4, 2004, 17쪽, 21쪽: “헌법재판소는 본 사안에서 방송의 자유에 대한 논증없이 의회유보위반으로 방송수신료금액책정의 위헌성을 도출함으로써 논리의 비약이 라는 비난과 더불어 방송영역에서의 법률유보 내지 의회유보에 대한 오해를 유발시켰다는 비판 을 면하기 어려울 것 같다.”). 그리고 위임금지사항과 위임가능사항의 분별 내지는 의회유보의 범위를 판단하는 기준과 관련하여 ‘규율대상의 기본권적 중요성’이란 관점을 제시하고 이를 특 별히 강조하고 있는 한수웅 교수조차도 ‘기본권적 중요성’이란 개념이 갖고 있는 불확실성 및 한 계를 노골적으로 지적하면서, ‘기본권적 중요성’이란 관점이 ‘의회에서의 공개토론을 통한 이익 조정의 필요성’이란 관점에 의해 보완되어야 함을 지적하고 있다(한수웅, 헌법학, 법문사, 2011, 241쪽). 필자는 이러한 한수웅 교수의 견해에서 한 걸음 더 나아가 의회유보(혹은 위임금지사항)Ⅳ. 기본권심사구조에서 의회유보원칙의 위치
변화무쌍한 헌법현실에서 특정 기본권에 대해 감행된 국가행위가 합헌적인 기본권제
한인지 혹은 위헌적인 기본권침해인지 여부를 검토하는 활동인 기본권심사는 크게 다음
과 같은 두 단계로 행해진다: ① [제1단계] 문제되고 있는 기본권으로 규율될 수 있는
생활영역(기본권보호영역)에 대한 잠정적 확인, ② [제2단계] 심사대상인 국가행위(기본
권침범)에 대한 정당성심사.
27)이때 기본권심사 제2단계에서 행해지는 정당성심사 또한
‘제한영역(Schranken-Bereich)’ ― 심사대상인 국가행위(기본권침범)의 허용성 내지는
헌법적 근거를 검토하는 영역으로서 헌법유보와 법률유보가 문제된다. ― 과 ‘제한의 한
계영역(Schrankenschranken-Bereich)’ ― 허용된 기본권침범에 대한 헌법적합성심사 ―
이라는 두 차원으로 구분된다.
28)그리고 정당성심사의 두 번째 차원(즉, 제한의 한계영
역)에서 행해지는 헌법적합성심사 역시 다음과 같은 두 단계로 검토되는 것이 합리적이
다: ① 형식적 헌법적합성심사 ― 기본권침범의 실질적 내용을 담아내고 있는 형식이 헌
법상 ‘정당한 권한 있는 자의 정당한 권한 범위 안’에서 ‘정당한 절차’에 따라 ‘헌법이 요
구하고 있는 형태’로 정립되어 있는지 여부에 관한 검토(즉, 기본권침범의 권한․절차․
형태와 관련된 헌법적합성심사),
29)② 실질적 헌법적합성심사 ― 기본권적 보호법익(기
본권의 인적․물적 구성요건)에 주목해서 헌법이 마련해두고 있는 각종 심사기준들(특
히, 비례성원칙, 본질내용침해금지, 평등원칙, 법치국가적 요청 등등)의 준수여부에 관한
검토.
30)31) 의 범위를 판단함에 있어서 애당초 ‘기본권적 중요성’이란 관점이 제거되는 것이 논증의 실질적 측면에서도 논증의 형식적 측면에서도 바람직할 것으로 생각한다. 따라서 의회유보원칙의 준수 여부는 ‘국회입법권한 및 국회의 기능과 국회입법절차의 특수성’이란 관점에 집중해서 판단되어 야 할 것이다. 27) 이에 관해서는 김해원, 기본권의 잠정적 보호영역에 관한 연구, 헌법학연구 15-3, 2009, 283쪽. 28) 이에 관해서는 김해원, 방어권적 기본권의 정당성 심사구조, 공법학연구 10-4, 2009, 30-31쪽. 29) 이에 관한 상세한 논의는 김해원, 앞의 글(주 7), 237쪽 이하. 30) 실질적 헌법적합성심사의 구조에 관해서는 김해원, 앞의 글(주 28), 37-50쪽 참조. 31) 기본권심사를 3단계(“구성요건-제한-정당화”)로 구축하면서, 기본권제한의 허용성을 “제한단계” 에서 다루고, “정당화단계”에서는 침범의 헌법적합성만 다루는 견해도 있다(이준일, 기본권논증 체계의 새로운 구성, 고시계 626, 2009, 6쪽 이하.; 같은 사람, 헌법학강의, 홍문사, 2008, 422-424 쪽.). 하지만 어떤 조치의 규범적 근거에 관한 물음은 해당 조치의 정당성 판단의 중요한 기준이 며, 기본권의 정당성심사는 항상 침범근거에 관한 물음에서 출발해야 하므로(S. G. Kielmansegg, Kielmansegg, Die Grundrechtsprüfung, in: JuS 48(1), 2008, S.26), 기본권 제한의 허용성도 정당성심사의 내용으로 이해되어야 할 것이다. 방어권적 기본권의 심사를 3단계(보호 영역-침범-정당성)로 구성하고 있는 독일의 다수견해도 정당성심사단계에서 ‘기본권제한의 허 용성’과 ‘합헌성(헌법적합성)’을 함께 다룬다(R. Schmidt, Grundrechte sowie Grundzüge der그런데 헌법 제40조에서 비롯되는 의회유보원칙은 형식적 헌법적합성심사에서 행해
지는 심사대상인 국가행위(특히, 국회에 의한 기본권침범행위로서의 법률정립행위)에
대한 권한법적 차원에서의 헌법적 통제와 밀접한 관련을 갖고 있는 심사기준이다. 즉,
기본권관계를 “법률로써” 규율하려는 국회가 법률에 법률하위입법권자가 개입할 수 있
는 근거를 마련하는 방식 ― 이른바, 법률에 근거(auf Grund eines Gesetzes)한 기본권
침범 ― 을 선택한 경우, 母法인 (수권)법률과 子法인 법률하위규범 간의 권한위임관계
(수권관계)를 정서하고 있는 수권법률(母法)에 대한 권한법적 차원에서의 수권내용통제
기준이 바로 의회유보원칙이라는 것이다. 왜냐하면 앞서 언급한 것처럼 의회유보원칙은
입법권자인 국회의 기능 확보 및 국회중심의 입법원칙을 구현하려는 의도에서 위임금지
사항과 위임가능사항의 분별을 통하여 수권내용과 관련된 국회의사결정권한을 통제해
야 한다는 헌법원칙이기 때문이다.
32)따라서 기본권심사구조상의 체계적 위치와 관련하
여 기본권심사 [제2단계] 중에서 ‘제한의 한계영역(Schrankenschranken-Bereich)’에 위
치하는 의회유보원칙은 ‘제한영역(Schranken-Bereich)’에서 검토되어야 하는 법률유보
원칙과는 뚜렷하게 구별된다. 뿐만 아니라 의회유보원칙은 국회의 입법권 수권행위를
검토함에 있어서 행해지는 수권내용에 관한 헌법적 통제라는 점에서 수권법률에 대한
권한법적 차원의 통제라는 측면에서 공통점을 갖고 있긴 하지만, 피수권기관 및 피수권
규범의 특정과 관련된 헌법적 통제에 주목해서 행해지는 헌법 제75조 및 제95조의 해석
을 둘러싸고 벌어지고 있는 예시설과 열거설의 대립 및 수권방식에 관한 헌법적 통제인
소위 포괄위임금지원칙과도 분별되는 심사기준이라고 하겠다.
33)Verfassungsbeschwerde, Dr. Rolf Schmidt, 10. Aufl., 2008, S.45f.,; B. Pieroth/B. Schlink, Die Grundrechte. Staatsrecht Ⅱ, C.F.Müller, 24. Aufl., 2008, S.3, 59ff.; R. Zippelius/T. Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, C.F.Beck, 32. Aufl., 2008, S.204.; H. Sodan/J. Ziekow, Grundkurs Öffentliches Recht, C.H.Beck, 2. Aufl., 2007, S.195.; V. Epping, Grundrechte, Springer, 3. Aufl., 2007, S. 11, 16.). 32) 헌법적 차원의 원칙으로서 의회유보원칙에 관해서는 위 목차 Ⅱ. 참조. 33) ‘母法인 (수권)법률에 대한 형식적 헌법적합성심사’에서 다루어져야 할 권한법적 관점에서의 검 토는 ｢심사대상인 법률(보다 정확히는 법률제정권자)이 ‘누구’에게(被授權機關) ‘어떤 법률하위 규범’의(被授權規範) 정립을 수권하고 있으며, 이러한 수권은 ‘어떤 사항’에 대하여(授權內容) ‘어 떤 방식’으로(授權方式) 이루어지는가?｣라는 물음에 주목해서 행해지는 헌법적합성 심사로 전개 된다. 이에 관해서는 김해원, 앞의 글(주 1), 120쪽.
Ⅴ. 법률에 의한 규율과 의회유보원칙
일반적으로 의회유보원칙은 입법권을 수권하는 법률(수권법률)에 대한 위헌성심사와
관련해서 검토되어야할 헌법적 차원의 심사기준으로 주목되고 있지만,
34)입법권관련 수
권사항을 담고 있지 않은(즉, 입법권수권과 무관한) 국회의 법률정립활동 ― 즉, 법률에
의한(durch Gesetz) 규율 ― 에서도 간과되어서는 안 될 것으로 생각된다. 왜냐하면 만
약 국회가 규율하려는 내용의 본질적이고도 핵심적인 사항을 누락한 채 일정한 법률을
정립했다면, 이는 결국 법률의 의미를 해석하여 구체적으로 집행해야 하는 처분권자(행
정기관) 및 구체적 분쟁과정에 무엇이 ‘법’인지를 선언해야할 사법권자(법관)에 의해서
해당 법률의 중요사항(혹은 본질적 사항)이 개별적‧구체적으로 형성되어 버릴 가능성이
높아짐을 뜻하며, 그 결과 입법권자(국회)의 역할이 실질적으로 처분권자(행정기관)이나
사법권자(법관)에 의해 대체됨으로써 헌법상 권력분립원칙 및 국회중심의 입법원칙에
대한 심각한 훼손을 초래할 수 있기 때문이다.
35)36)Ⅵ. 마치는 글
이상의 논의들을 통해서 국회 입법활동에 대한 헌법적 차원의 심사기준으로서 활용되
어야 하는 의회유보원칙이 보다 섬세하고 정교하게, 그리고 체계적으로 활용될 수 있는
계기가 될 수 있기를 기대하면서, 지금까지 논의한 내용들의 결론을 간추려 정리하는 것
으로 글을 갈무리한다.
(1) 의회유보원칙은 국회중심입법원칙을 실질적으로 구현하려는 의도에서 위임금지
34) 요컨대 위임금지사항과 위임가능사항의 분별기준으로서 등장하는 것이 바로 의회유보원칙이다. 이와 관련해서는 특히 위 목차 Ⅲ. 참조. 35) 김해원, 앞의 글(주 7), 255쪽. 36) 물론 의회유보원칙에 위반한 국회의 법률정립으로 인해서 해당 법률의 본질적이고도 중요한 사 항이 누락되어 결국 법문의 의미가 불명확하게 되었다는 점에 주목한다면, 대체로 이러한 경우 에는 실질적 헌법적합성심사 - 특히, 법치국가원리에서 비롯되는 명확성원칙의 준수여부에 대 한 검토 - 과정에서도 그 위헌성 여부가 통제되어야할 것이다. 하지만 실질적 헌법적합성심사에 서 검토되는 ‘명확성원칙’의 판단기준은 ‘기본권주체의 입장에서 해당 법문이 명확한지 여부’라 면, 형식적 헌법적합성심사에서 행해지는 권한법적 통제과정에서 주목되어야하는 법문의 불명 확함의 문제는 해당 법률을 구체적인 경우에 해석/적용해야할 ‘국가기관의 입장에서 명확한지 여부’라는 점에서 근본적인 차이가 있을 것으로 생각된다. 이에 관해서는 김해원, 앞의 글(주 7), 255쪽 주 32).사항과 위임가능사항의 분별을 통하여 국회의 법률정립권한을 통제하기 위한 헌법적 차
원의 심사기준인 바, 의회유보원칙에 따라서 국회의 법률정립권한을 통제함에 있어서는
무엇보다도 국회입법권의 실질적 보장과 형식적 보장 상호 간의 조화로운 구현을 고려
해야한다.
(2) 의회유보원칙의 헌법적 근거는 헌법 제40조(“입법권은 국회에 속한다.”)라고 할
수 있는 바, 헌법 제37조 제2항 “법률로써”에서 비롯되는 기본권관계에서의 법률유보원
칙과는 분별되어야 한다.
(3) 기본권심사에서 의회유보원칙은 정당성심사의 두 번째 차원(제한의 한계영역)에
서 가장 먼저 행해져야할 형식적 헌법적합성심사 중, 권한법적 차원에서의 헌법적 통제
기준이라는 의미를 갖고 있다. 따라서 의회유보원칙은 정당성심사의 첫 번째 차원(제한
영역: 기본권침범의 헌법적 근거/허용성)과 관련된 심사기준으로 활용되는 법률유보원
칙과는 구별된다.
(4) 의회유보원칙의 구체적 활용을 위해서는 무엇보다도 국회의 기능적 특성에 주목
해서 위임금지사항과 위임가능사항의 분별을 시도하는 것이 바람직하다.
(5) 위임금지사항과 위임가능사항의 분별기준으로서 기존의 학설과 판례가 언급해오
고 있는 “규율대상의 기본권적 중요성”은 폐기되어야 한다. 왜냐하면 “규율대상의 기본
권적 중요성” 여부는 결국 실질적 헌법적합성심사를 통해서 규명될 사항이란 점에서, 아
직 심사되지 않은 실질적 헌법적합성심사의 결론을 미리 선취하여 ‘형식적 헌법적합성
심사의 한 부분으로 행해지는 의회유보원칙의 준수여부’를 위한 판단기준으로 활용하는
것은 비논리적이기 때문이다.
(6) 의회유보원칙은 일반적으로 국회의 법률정립행위와 관련해서 ‘법률에 근거한 규
율’을 심사대상으로 하는 경우에 주로 문제되겠지만, ‘법률에 의한 규율’이 심사대상인
경우에도 간과되어서는 안 될 것이다.
참고문헌
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[외국어 문헌]
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<국문요약>
본 글은 ‘입법권을 수권하는 국회의 법률정립행위(수권법률 정립행위)에 대한 헌법상
통제기준(심사기준)’이라는 중요성에도 불구하고 그 동안 소홀하게 취급되었던 의회유
보원칙을 새로운 관점에서 주목한 다음, 기본권심사와 관련하여 의회유보원칙이 갖고
있는 심사구조 상의 체계적 위치를 확인하여 의회유보원칙이 어떤 구조와 단계 속에서
언제 다루어져야하는 심사기준인지를 논하였다. 이러한 연구는 궁극적으로 국가행위(특
히, 국회의 수권법률 정립행위)를 통제하는 헌법적 차원의 판단 기준(심사기준)인 의회
유보원칙이 헌법적 논증과정에서 보다 합리적이고 설득력 있으면서도 효과적으로 활용
되게끔 하는데 기여하기 위함이다.
본 연구의 결론은 다음과 같이 요약될 수 있겠다: (1) 의회유보원칙은 국회중심입법원
칙을 실질적으로 구현하려는 의도에서 위임금지사항과 위임가능사항의 분별을 통하여
국회의 법률정립권한을 통제하기 위한 헌법적 차원의 심사기준인 바, 의회유보원칙에
따라서 국회의 법률정립권한을 통제함에 있어서는 무엇보다도 국회입법권의 실질적 보
장과 형식적 보장 상호 간의 조화로운 구현을 고려해야한다. (2) 의회유보원칙의 헌법적
근거는 헌법 제40조(“입법권은 국회에 속한다.”)라고 할 수 있는 바, 헌법 제37조 제2항
“법률로써”에서 비롯되는 기본권관계에서의 법률유보원칙과는 분별되어야 한다. (3) 기
본권심사에서 의회유보원칙은 정당성심사의 두 번째 차원(제한의 한계영역: 기본권침범
에 대한 헌법적합성심사)에서 가장 먼저 행해져야할 형식적 헌법적합성심사 중, 권한법
적 차원에서의 헌법적 통제기준이라는 의미를 갖고 있다. 따라서 의회유보원칙은 정당
성심사의 첫 번째 차원(제한영역: 기본권침범의 헌법적 근거)과 관련된 심사기준으로 활
용되는 법률유보원칙과는 구별된다. (4) 의회유보원칙의 구체적 활용을 위해서는 무엇보
다도 국회의 기능적 특성에 주목해서 위임금지사항과 위임가능사항의 분별을 시도하는
것이 바람직하다. (5) 위임금지사항과 위임가능사항의 분별기준으로서 기존의 학설과 판
례가 언급해오고 있는 “규율대상의 기본권적 중요성”은 폐기되어야 한다. 왜냐하면 “규
율대상의 기본권적 중요성” 여부는 결국 실질적 헌법적합성심사를 통해서 규명될 사항
이란 점에서, 아직 심사되지 않은 실질적 헌법적합성심사의 결론을 미리 선취하여 형식
적 헌법적합성심사의 한 부분으로 행해지는 의회유보원칙의 준수여부를 위한 판단기준
으로 활용하는 것은 비논리적이기 때문이다.
주제어: 의회유보원칙, 법률유보원칙, 헌법 제40조, 위임금지, 위임가능, 수권법률
<Zusammenfassung>
Grundsatz des Parlamentsvorbehalts als Inhaltskontrolle
über Ermächtigungsgesetz in Hinsicht auf
Grundrechtsprüfung
37)
