연구 담당 김종선︱부연구위원︱연구 총괄, 사업 유형별 특성, 성과제고 및 M&E 방안 지성태︱부연구위원︱국내사례분석 최용욱︱연구원︱해외사례분석 최민정︱연구원︱국내사례분석 연구보고 R822 농업분야 ODA 기술협력사업의 성과제고 방안 등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2017. 10. 발행인︱김창길 발행처︱한국농촌경제연구원 우) 58217 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500 인쇄처︱동양문화인쇄포럼 I S B N︱979-11-6149-088-5 93520 ∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다. 무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다. 이 도서의 국립중앙도서관 출판예정도서목록(CIP)은 서지정보유통지원시스템 홈페이지(http://seoji.nl.go.kr)와 국가자료공동목록시스템(http://www.nl.go.kr/kolisnet)에서 이용하실 수 있습니다. (CIP제어번호 : CIP2018000473)
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머 리 말
기술협력사업은 개도국의 역량개발을 위한 중요한 수단이며, 특히 농업 분야 기술협력사업은 개도국의 식량 안보와 농업 생산성을 증대시키는 데 아주 중요한 역할을 담당하고 있다. 그러나 국제사회에서는 기술협력사업 의 효과성에 대한 문제점이 지속적으로 제기되고 있으며 이를 해결하기 위 한 다양한 방안들이 필요하다는 점에서, 이 연구는 우리나라 농업분야 기술 협력사업의 성과 제고를 위한 사업 추진 전략과 모니터링 및 평가(M&E)방 안을 제시하고자 하였다. 국내외 기술협력사업의 추진 사례를 분석한 결과, 농업분야 기술협력사 업의 성과를 높이기 위해서는 개도국의 주인 의식과 적극적인 참여, ODA 사업의 전문성 제고, 기술협력사업의 연계와 융합, 그리고 사업의 기획 단 계를 강화한 M&E 체계 구축이 필요한 것으로 나타났다. 이를 바탕으로 농 업분야 기술협력사업을 기획하고 시행하는 담당자들에게 실질적인 도움이 될 수 있도록 구체적인 성과 지표와 M&E 방법을 제시하고자 하였다. 연 구과정에서 우리나라의 농업분야 기술협력사업 추진 사례뿐만 아니라 호 주, 일본, FAO, OECD 등의 주요 공여국과 국제기구의 기술협력사업 추진 사례가 큰 도움이 되었다. 기술협력사업의 성과는 단기간에 가시적으로 나타나지 않기 때문에 협력 대상국과의 유기적인 협력 관계가 필요하며, 이 연구에서 제시된 추진 전략 과 방안을 토대로 사업의 발굴 및 기획 단계에서부터 지속적인 사업의 모 니터링과 평가(M&E)가 요구된다. 심층 면담에 기꺼이 도움을 준 농진청, KOICA, KDI 등 사업 수행 기관 의 담당자와 연구 자문을 제공해주신 여러분에게 감사를 드린다. 2017. 10. 한국농촌경제연구원장 김 창 길iii
요 약
연구 배경 ○ 남남협력과 원조효과성 등에 대한 국제사회 논의에서 개도국의 역량개 발을 위한 기술협력(Technical Cooperation)의 중요성이 강조됨. ○ 그러나 주요 공여국과 국제기구 사업시행 기관들의 기술협력 효과성에 대해서 여러 문제점들이 지적되고 있음. - 기술협력사업은 전반적으로 공급자(공여국) 위주로 진행되며, 협력대 상국의 주인의식(ownership)과 참여 수준이 미흡 - 공여국 사업수행기관의 인적, 제도적 역량이 부족 - 사업의 기획과정에서 협력대상국의 요구를 충분히 반영하지 못하고 각 주체의 역할 분담과 기대효과가 불분명 - 사업의 이행과정에서의 모니터링과 결과에 대한 효과성 평가가 미흡 ○ 우리나라 농업분야 기술협력사업의 성과 제고를 위해 기술협력사업의 유형별·사업단계별 추진전략과 모니터링 및 평가(M&E) 방안을 제시하 고자 함. 연구 방법 ○ 이 연구에서는 우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형별 특성, 주요 공여국의 농업분야 ODA 기술협력의 효율성 분석, 국내외 기술협력사 업의 추진 및 평가 사례, 성과 제고를 위한 기술협력사업 추진 방향 및 전략, M&E 방안 등의 내용을 다루고 있음. ○ 주요 연구방법으로 국내외 관련 연구보고서와 사업평가 보고서 등의 문 헌자료 분석과 국내 사업담당자를 대상으로 심층 면담조사를 실시하였음.iv - 기술협력사업의 유형과 특성을 파악하기 위해 농림축산식품부 『2017 년도 무상원조 시행계획서』 내 83개 사업의 개요서를 분석하였음. - 국내의 기술협력사업추진 사례를 분석하기 위해 6개의 사업사례를 선정하고 관련 자료 검토와 더불어 사업시행기관의 업무 담당자와 심충면담을 실시하였음. - 주요 공여국 및 국제기구의 사업 추진 사례는 관련 기관의 보고서와 연구 자료를 분석하였음. 우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 ○ 우리나라는 ODA사업을 8개의 유형으로 구분하고 이 중 초청연수, 장 학지원, 봉사단 파견, 기타기술협력 등 4개 유형을 기술협력의 범위에 포함시키고 있으며, 개발컨설팅은 별도의 유형으로 구분되어 있음. - 농업관련 부처(농식품부, 농진청, 산림청)에서 추진하고 있는 다양한 형태의 기술협력사업을 포괄하지 못함(2017년 기준 농업관련 부처의 83개 사업 중 7개 사업만 기술협력에 포함). - 개도국의 농업인과 공무원의 역량강화를 위한 하드웨어(영농훈련센 터, 연구시설 등) 및 소프트웨어(전문가 파견, 연수 등) 지원 사업 등 투자 관련 기술협력사업(IRTC)은 기술협력이 아닌 프로젝트 유형에 포함되어 있음. ○ 이 연구에서는 우리나라 농업분야 기술협력사업을 3가지 유형(개발컨 설팅, 교육·훈련, 기술협력 프로젝트)으로 구분하였음. - 2017년 농업관련 부처의 83개 ODA사업 중 43개 사업이 기술협력사 업으로 구분되며, 이 중 27개의 사업이 ‘개발컨설팅 유형’에 포함. - ‘개발컨설팅 유형’은 대부분 개도국의 농업인과 공무원의 역량강화와 제도개선을 위해 공동연구와 전문가 파견 등을 통한 기술전수 및 컨 설팅 사업을 추진 - ‘기술협력 프로젝트’사업은 현행의 ODA유형 분류에 없는 새로운 기 술협력사업 유형으로서 시설물의 공정률과 완성도 등의 성과관리뿐
v 만 아니라 인적·제도적 역량강화의 성과관리까지 추진할 수 있음. - 현행의 유형분류 기준에 ‘기술협력 프로젝트 유형’을 포함시킬 필요 가 있음. 농업분야 기술협력사업의 효율성 분석 ○ OECD/DAC 주요 공여국 15개국의 2011~2015년 ODA 예산 투입현황 과 협력대상국의 농업부가가치 자료를 이용하여 예산 투입의 효율성과 규모효율성을 분석하였음. CCR 모형과 BCC 모형을 이용하였음. ○ 캐나다, 덴마크, 프랑스, 한국, 네덜란드 등은 BCC 효율성은 높지만, CCR 효율성은 낮은 것으로 분석되었음. 이 국가들의 경우 부분적으로 는 예산투입이 효율적으로 운영되지만 예산규모에 비해 전체적으로는 비효율적으로 운영되고 있다는 것을 의미함. - 미국과 영국은 CCR, BCC 모형에서 모두 최빈개도국 대상의 농업부 문 ODA 예산 투입의 효율성이 낮은 것으로 나타났음. 이 국가들의 경우 투입예산의 규모에 비해 협력대상국의 농업 부가가치가 높아지 지 않았다는 것을 의미함. ○ 규모효율성 분석결과 우리나라는 규모에 대한 수익(Return to Scale)이 감소하는 것으로 나타났음. 즉, 농업 부문 ODA 예산 투입 규모를 확대 한 비율만큼 협력대상국의 농업부가가치 증가율은 이에 미치지 못한다 는 것을 의미함. ○ 우리나라는 예산투입의 효율성이 낮기 때문에 호주나 스페인과 같이 효 율성이 높게 나타난 국가들의 농업분야 ODA 예산집행체계, 기술협력 사업 추진 방법 등을 검토할 필요가 있음. 또한 농업분야 ODA 기술협 력사업의 예산규모를 확대하기보다는 예산투입의 효율성을 제고할 필 요가 있음.
vi 농업분야 기술협력사업의 국내외 사례 분석 ○ 국내 사례 분석은 농업분야 기술협력사업 유형(개발컨설팅, 교육·훈련, 기술협력 프로젝트)별로 농업관련 부처(농식품부, 농진청)와 KOICA, KDI에서 추진한 6개 사업을 대상으로 심층 면담과 자료 검토 등을 통 해 사업추진 과정의 문제점을 분석하였음. 해외의 사례는 호주, 일본, FAO의 사업추진 절차, 사업추진 내용 등을 검토하였음. <국내 농업분야 기술협력사업 추진 사례 문제점과 개선방향> ○ 국내 사례 분석 결과, 기술협력사업 추진 과정에서 협력국의 참여 부진, ODA사업 전문성 미흡, 지속가능성 및 성과확산의 제약, 사업관리 및 성과 측정의 한계 등의 문제점이 있는 것으로 나타났음. 이러한 문제점 을 바탕으로 협력국의 사업 참여도 및 책무성 제고, 농업분야 기술협력
vii ODA 사업의 전문성 제고, 연계·융합사업 발굴 및 추진, 모니터링 및 평가(M&E) 체계 강화 등의 기술협력사업 추진방향을 설정하였음. ○ 주요 공여국과 국제기구의 기술협력사업 추진 사례분석을 통해 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있었음. ① 기획 단계에서 협력국의 상호 부담을 전제 조건으로 함으로써 책무 성과 참여도 제고 ② 기술협력사업의 장기적인 심화과정을 통해 개인 및 조직 역량을 강화 ③ 사업관리와모니터링강화를위해사전역량평가(CapacityEvaluation)와 Actionplan수립을의무화 ④ 사업 기획 단계를 강화하여 사업 추진 과정에서 발생할 수 있는 시 행착오와 위험 발생을 최소화 농업분야 기술협력사업의 성과제고를 위한 추진방향과 전략
viii ○ 개도국의 사업 참여도와 책무성 제고 - FAO와 호주의 사례와 같이 사업 기획 단계에서 개도국의 역할에 대 해 구체적으로 협의하여 협정서(Record of Discussion 등) 체결 시 이 를 명문화 - 사업 기획 단계에서 사업결과 활용계획서를 작성하고 사업 완료 이 후까지의 지속적인 모니터링을 정례화 - 개도국 측의 사업 책임 및 담당 조직 구성을 의무화하고 협정서 내용 에 이를 포함 ○ 농업분야 기술협력 ODA사업의 전문성 제고 - 연구개발 및 기술전수 등 기술협력이 필요한 다양한 농업분야의 전 문지식과 기술협력 경험이 풍부한 전문가의 풀을 구축하고 이를 사 업시행기관과 공유 - 농식품부 ‘글로벌농림협력위원회’의 기능과 역할을 확대하여 관련 전 문가 풀(Pool), 개도국의 인적 네트워크, 개도국의 정책·제도 현황, 사 업 수행 경험, 사업 모니터링 및 평가지표와 방법 등을 공유 - 농진청 KOPIA센터의 네트워크, 인적자원, 시설, 농업기술연구 역량 등을 활용하여 기술협력사업의 전문성을 제고 ○ 기술협력사업의 연계 및 융합사업 발굴 및 추진 - ‘교육·훈련 유형’과 ‘개발컨설팅 유형’의 기술협력사업을 연계 또는 융합하여 개도국의 개인, 조직, 정책·제도적 역량강화를 달성 - 이를 토대로 ‘기술협력 프로젝트 유형’의 사업과 연계 또는 융합하여 보다 효과적으로 농업의 생산성이나 소득증대의 목적을 달성함으로 써 기술협력사업의 성과를 제고 - ‘기술협력 프로젝트’사업으로 축적된 개인·제도적 역량과 시설 및 기 자재를 바탕으로 농업의 현대화, 상업화 등을 목적으로 추진되는 ODA 프로젝트사업과 연계함으로써 농업분야 ODA사업의 성공가능 성과 효과성을 제고
ix - 개별 사업의 단계적 확대도 고려할 수 있음. ‘개발컨설팅 유형’의 경 우, 1단계에서는 공동연구를 통해 정책 및 제도 수립(또는 개선)의 방 향 설정, 2단계에서는 개도국의 정책 및 제도 수립(개선)을 위한 지 원, 3단계에서는 수립된 정책 및 제도를 실제 추진할 수 있도록 지원 <기술협력과 프로젝트 사업의 연계·융합 사이클> ○ 모니터링 및 평가체계 강화 - 기술협력사업의 시행기관 내에 개별사업의 목적과 특성에 맞는 성과 모형 및 지표 개발, 지속적인 사업 모니터링 및 평가를 담당하는 전 담조직 및 인력을 배치 - 일본과 호주의 사례와 같이 사업 발굴 및 기획단계에서 다양한 검토
x 과정을 거치게 함으로써 사업 시작 이전에 사업의 완성도를 높임. 농업분야 기술협력사업 성과제고를 위한 M&E 방안 ○ 농업분야 기술협력사업 성과제고를 위한 추진전략과 M&E 모형을 바탕 으로 사업유형별, 추진단계별로 M&E 영역, 성과지표, 자료수집 방법을 제시하였음. ○ 2017년 KAPEX 사업을 대상으로 성과지표를 시범 적용하였음. <농업분야 기술협력사업 성과제고를 위한 M&E 모형> ○ 기술협력사업 담당자가 연구결과로 제시된 성과지표를 활용하여 실제 M&E를 기획하고 추진하기 위한 시사점을 제시하였음. - 기술협력사업의 목적과 사업내용, 예상 산출물과 성과물 등이 사업마
xi 다 상이한 경우가 많기 때문에 개별 기술협력사업의 특성에 맞는 성과 지표와 자료수집방법을 신중하게 선택하고 구체적인 세부지표를 선정 - 사업의 성과지표와 M&E 방법은 기획 단계에서 명확히 수립되어야 하며, 사업 진행 단계와 완료 이후 단계에서도 지속적으로 M&E가 이루어져야 함. - 사업담당자의 경험과 협력국과의 인적 네트워크 관계는 기술협력사 업의 M&E를 위해 매우 중요한 요소임. 따라서 정성적인 지표 구성 및 평가방법 또한 반드시 필요함. ○ 향후 ODA사업 평가 전문가의 의견수렴과 실제 사업의 적용을 통해 기 술협력사업의 성과지표와 M&E 방법이 보다 구체화되고 실용화될 필 요가 있음.
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ABSTRACT
Implementation Strategy for Enhancing Outcomes of
ODA Technical Cooperation Projects in the
Agricultural Sector
Backgrounds & Purpose of Research
The technical cooperation projects in the agricultural sector are an im-portant means for agricultural capacity development in developing countries in terms of achieving the goal of 'poverty eradication and hunger relief' of SDGs (Sustainable Development Goals). In addition, technical cooperation projects play an important role in enhancing food security and productivity in developing countries. Therefore, in order to enhance outcomes of techni-cal cooperation projects in the agricultural sector, we should find the prob-lems and solutions by analyzing the implemented projects in Korea; agri-cultural technology development and research, education and training for stakeholders (public officials, farmers, public employees, etc.) and policy consulting.
To enhance outcomes of technical cooperation projects, this study is 1) to identify the types and characteristics of the technology cooperation proj-ects in the agricultural sector, 2) to examine the (domestic/overseas) cases of the technical cooperation projects and 3) to suggest implementation strategy for each project type and implementing phase.
Method of Research
This study mainly focuses on the agricultural technical cooperation proj-ects which are promoted by the Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs (MAFRA). In order to analyze different type of projects, the study also includes the agricultural technical cooperation projects which have been implemented by other ministries. As a main research method, this study analyzed literature data including preliminary researches and project
xiii evaluation reports, and conducted in-depth interviews with project manag-ers of the project executing agencies. In order to identify the types and characteristics of agricultural technical cooperation projects, this study re-viewed the project outline of ‘the Implementation Plan of Grant Aid 2017’ by MAFRA. Related evaluation documents and research data were utilized for the analysis of overseas cases of project implementation and evaluation.
Research Results and Implications
This study classifies the technical cooperation projects in the agriculture sector in Korea and examines characteristics by types. Korea's agricultural technical cooperation projects can be divided into three types (development consulting, education/training, projects for technical cooperation). Of the 83 ODA projects by MAFRA in 2017, 43 projects are included in technical cooperation projects, of which 27 projects are included in the development consulting type.
The efficiency of technical cooperation projects in the agriculture sector by the major donor countries is analyzed by statistical analysis. As a result of ODA project efficiency analysis for the least developing countries, Australia, France, Italy and Spain are the countries executing the most effi-cient budgets in 2015. However, Korea has a relatively low efficiency rate compared to the budget input ratio, which was 64%. In addition, given the efficiency of the budget scale, it was 85% in Korea, indicating that the budget of the ODA project was relatively not reasonable.
This study also identifies the problems and implications of project man-agement through case analysis by type of technical cooperation projects in the agricultural sector in Korea. Based on this, in chapter 6, it suggested the direction for enhancing the technical cooperation project outcomes. As a result of the case study, it was found that there were problems such as inadequate participation of partner countries, lack of expertise in ODA projects, constraints on sustainability and promoting outcomes, limitations on project management and outcome measurement in the process of techni-cal cooperation projects in agriculture. Therefore, it is necessary to improve the accountability of partner countries and the expertise of ODA projects for technical cooperation in agriculture, to identify and promote linkage and convergence projects, and to strengthen the monitoring and evaluation
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(M&E) system.
The cases of technical cooperation projects between major donors and international organizations are reviewed. As a result, the implications are as follows: ① increasing accountability and participation in the planning stage by making the mutual responsibility of the partner countries as a precondition; ② strengthening individual and organizational capabilities through deepening technology cooperation projects in the long term; ③ ca-pacity evaluation and establishing action plans to strengthen project man-agement and monitoring; and ④ strengthening the project planning stage to minimize trial and error and risk that may occur during the project im-plementation process.
As a result, this study suggests the direction and strategy for enhancing the outcomes of technical cooperation projects. ① It is imperative to estab-lish the role of developing countries and conduct monitoring to enhance utilizing the project results and regularization of monitoring, and organize the projects in the developing countries. ② In order to improve the ex-pertise of technical cooperation ODA projects in the agriculture sector, it is necessary to establish and share an expert network by agriculture sector, to organize and operate technical cooperation councils, and to actively uti-lize KOPIA centers. ③ It is necessary to identify and promote the linkage and convergence projects of technology cooperation projects, and expand projects for technology cooperation. ④ It is important to strengthen the M&E system by arranging the dedicated team organization and personnel of the technical cooperation projects and strengthening the planning stage of the projects. Moreover, M&E indicators and methods for each type of technology cooperation are presented to be utilized by implementing agencies.
Researchers: Kim Jongsun, Ji Seongtae, Choi yongwoog, Choi Minjung Research Period: 2017. 1 ~ 2017. 10
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차 례
제1장 서론 1. 연구의 필요성과 목적 ···1 2. 연구의 범위와 방법 ···3 3. 선행 연구 검토 ···4 4. 주요 연구 내용 ···9 제2장 우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성 1. 기술협력사업의 유형과 사업 추이 ···11 2. 우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 ···14 3. 농업분야 기술협력사업의 유형별 특성 ···18 제3장 주요 공여 국가별 농업분야 기술협력사업의 효율성 분석 1. 효율성 분석 목적 및 방법 ···25 2. 효율성 분석 결과 ···28 제4장 국내 농업분야 기술협력사업의 추진 및 평가 사례 1. 국내 농업분야 기술협력사업의 추진 사례 ···37 2. 국내 농업분야 기술협력사업의 평가 사례 ···60 제5장 주요 공여국의 기술협력사업 추진 및 평가 사례 1. 해외의 기술협력사업 추진 사례 ···72 2. 해외의 기술협력사업 모니터링 및 평가 사례 ···88 제6장 농업분야 기술협력사업의 성과 제고 방안 1. 기술협력사업 성과 제고를 위한 기본 추진 방향 ···99 2. 사업 추진 단계별 성과 제고 방안 ···108xvi 3. 농업분야 기술협력 유형별 성과 지표 및 M&E 방법 ··· 111 4. 개발컨설팅 유형의 성과 지표 시범 적용 ··· 120 제7장 요약 및 결론 ···127 부록 1. 주요 공여국별 기술협력 효율성 분석 모형 ···131 2. 주요 공여국별 기술협력 효율성 분석 결과 ···136 3. 주요 공여국별 기술협력 관련 ODA 지출 동향(2010~2015) ··· 142 4. 국내 기술협력 사례 분석 대상 사업 개요 ··· 144 참고문헌 ···149
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표 차례
제2장 <표 2-1> 주요국의 기술협력사업 지출액 변화 추이(2010~2015) ··· 13 <표 2-2> 우리나라 ODA 유형별 사업 규모 (2017년 예산 요구액 기준) ···15 <표 2-3> 농업분야 기술협력사업의 유형 구분 기준 ···17 <표 2-4> 농업분야 기술협력사업의 유형별 사업 개요 ··· 18 <표 2-5> 농업분야 기술협력의 유형별 주요 사업 목적 ··· 19 <표 2-6> 농업분야 기술협력사업의 유형별 역량 강화 영역과 수단 ···19 <표 2-7> 농업분야 기술협력사업의 유형별 주요 사업 내용 ··· 20 <표 2-8> 농업분야 기술협력사업의 유형별 주요 사업비 구성 ··· 21 <표 2-9> 농업분야 기술협력사업의 유형별 산출물과 성과물 ··· 22 <표 2-10> 유형별 농업분야 기술협력사업의 성과 관리 계획 ···22 제3장 <표 3-1> 농업분야 기술협력사업의 효율성 분석을 위한 투입 및 산출 변수···27 <표 3-2> 효율성 분석을 위한 투입 및 산출 변수의 기술통계량 ··· 27 <표 3-3> 주요 공여국의 최빈개도국 대상 CCR 효율성 분석 결과 ·· 29 <표 3-4> 주요 공여국의 최빈개도국 대상 BCC 효율성 분석 결과 ·· 30 <표 3-5> 최빈개도국 대상 규모효율성 분석 결과 ···33 <표 3-6> 최빈개도국의 생산성 변화 분석 결과 ···35 제4장 <표 4-1> 국내 농업분야 기술협력사업 추진 사례 분석 대상 ··· 38 <표 4-2> 국내 농업분야 기술협력사업 추진 사례 분석(심층 면담) 주요 내용···38xviii <표 4-3> 개발컨설팅 기술협력사업 추진의 문제점 ···45 <표 4-4> CIAT사업 유형별 연수생 1인당 사업비(2011~2014) ··· 47 <표 4-5> 교육·훈련 기술협력사업 추진의 문제점 ···50 <표 4-6> 기술협력 프로젝트사업 추진의 문제점 ···53 <표 4-7> 국내 농업분야 기술협력사업의 평가 사례 분석 대상 ··· 60 <표 4-8> OECD DAC의 5대 평가 기준 ···61 제5장 <표 5-1> 해외의 기술협력사업 추진 및 평가 사례 분석 대상 ··· 71 <표 5-2> FAO의 기술협력사업 선정 기준 ···74 <표 5-3> FAO의 농업·농촌개발사업 성과 지표 ···76 <표 5-4> 일본 JICA AAKCP 프로그램의 평가 가이드라인 ··· 79 <표 5-5> ROMA의 M&E 영역별 평가 지표 및 평가 방법 ··· 92 <표 5-6> IOB의 핵심 능력(5CC)별 지표 구성 ···94 제6장 <표 6-1> 농업 분야별 관련 전문 기관 ···103 <표 6-2> 기획 단계의 농업분야 기술협력사업 추진 방안 ···108 <표 6-3> 진행 단계의 농업분야 기술협력사업 추진 방안 ···109 <표 6-4> 완료 단계의 농업분야 기술협력사업 추진 방안 ···110 <표 6-5> AusAID 역량 개발사업의 사업 추진 단계별 M&E 활동 사례·· 112 <표 6-6> 개발컨설팅 유형의 사업 기획 단계 M&E 방법 ··· 114 <표 6-7> 개발컨설팅 유형의 사업 진행 단계 M&E 방법 ··· 115 <표 6-8> 개발컨설팅 유형의 사업 완료 이후단계 M&E 방법 ··· 116 <표 6-9> 교육·훈련 유형의 사업 기획 단계 M&E 방법 ··· 116 <표 6-10> 교육·훈련 유형의 사업 진행 및 완료 이후 단계 M&E 방법 ···117 <표 6-11> 기술협력 프로젝트 유형의 사업 기획 단계 M&E 방법 118 <표 6-12> 기술협력 프로젝트 유형의 사업 진행 단계 M&E 방법 119
xix <표 6-13> 기술협력 프로젝트 유형의 사업 완료 이후 단계 M&E 방법·· 119 <표 6-14> KAPEX 사업의 평가 지표(시범 적용 예시) ··· 121 <표 6-15> 2017 KAPEX 우즈베키스탄 평가 결과 ··· 123 <표 6-16> 2017 KAPEX 네팔 평가 결과 ···124 부록 <부표 1> 저중소득국(LMIC) 대상 CCR 효율성 분석 결과 ··· 136 <부표 2> 고중소득국(UMIC) 대상 CCR 효율성 분석 결과 ··· 137 <부표 3> 저중소득국(LMIC) 대상 BCC 효율성 분석 결과 ··· 138 <부표 4> 고중소득국(UMIC) 대상 BCC 효율성 분석 결과 ··· 139 <부표 5> 저중소득국 대상 규모효율성 분석 결과 ··· 140 <부표 6> 고중소득국 대상 규모효율성 분석 결과 ··· 141
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그림 차례
제1장 <그림 1-1> 연구의 흐름도 ···10 제2장 <그림 2-1> 기술협력과 역량개발의 관계도 ···12 제4장 <그림 4-1> 국내 농업분야 기술협력사업 추진 사례 분석을 통한 성과 제고 방향 도출···59 <그림 4-2> 국내 농업분야 기술협력사업 평가 사례 분석을 통한 M&E 강화 방안 도출 ···70 제5장 <그림 5-1> CDRF의 역량개발 변화 과정에 대한 분석틀 ···89 <그림 5-2> CDRF의 역량 성과 평가 방법 및 과정 ···90 <그림 5-3> 기술협력(정책연구 사업)을 통한 기대 효과 도면화 (mapping) ···91 <그림 5-4> IOB의 역량개발 분석 프레임워크(5CC Framework) ··· 93 제6장 <그림 6-1> 농업분야 기술협력사업 성과 제고를 위한 기본방향 및 추진 전략···100 <그림 6-2> 기술협력사업과 프로젝트사업의 연계/융합 사이클 ··· 105 <그림 6-3> 농업분야 기술협력사업 성과 제고를 위한 M&E 모형 ·· 113xxi
약어표
(Abbreviations)
약어 전체 이름(영문) 번역(국문)
5CC 5 Core Capabilities Framework 5가지 핵심 역량 프레임워크 AAA Accra Agenda for Action 아크라 행동 계획
AAKCP Asia Africa Knowledge Co-Creating program 아시아-아프리카 지식 공유 창출 프로그램
AFACI Asian food and agriculture, technical cooperation
Initiative 아시아 농식품기술협력 협의체
AFFIS Agriculture, Forestry & Fisheries information
system 한국 농림수산정보센터
AusAID Australian Agency for International
Development 호주국제개발청
BCC Banker, Charness, Coope BCC모형 CCR Charnes, Cooper, Rho- des CCR모형
CDRF Capacity Development and Results Framework 역량개발 성과 프레임워크
CIAT Capacity Improvement & Advancement for
Tomorrow KOICA 역량개발 연수 사업 CPS Country Partnership Strategy 국별 협력 전략
CRS Creditor Reporting System 공여국 보고 체계 DEA Data Envelopment Analysis 자료포락분석
DEEP Development Experience Exchange Partnership KOICA 기술협력 개발컨설팅사업 DFAT Department Foreign Affairs and Trade 호주 외교통상부
DFID Department of International Development 영국 국제개발부 DMU Decision Making Unit 의사 결정 단위
ELLA Evidence and Lessons from Latin America 라틴아메리카에서의 증거 및 경험
FAO United Nations Food and Agriculture
Organization 국제연합 식량농업기구
FTC Free-standing TC 단독기술협력 GAP Good Agricultural Practices 우수농산물인증제도
IOB International Research and Policy Evaluation
Department 네덜란드 외교부 개발협력평가조사원 IRTC Investment-Related TC 투자 관련 기술협력
xxii
약어 전체 이름(영문) 번역(국문)
KAFACI The Korea-Africa Food and Agriculture
Cooperation Initiative 한-아프리카 농식품기술협력협의체
KAPEX Korean Agricultural Policy Experiences for Food Security
개도국 식량 안보를 위한 우리나라 농정 성과 확산사업
KDI Korea Development Institute 한국개발연구원 KOICA Korea International Cooperation Agency 한국국제협력단 KOPIA Korea Project of International Agriculture 해외농업기술개발센터 KSP Knowledge Sharing Program 경제발전경험 공유사업 M&E Monitoring and evaluation 모니터링 및 평가 MPI Malmquist productivity index 생산성 지수 ODA Official Development Assistance 공적 개발원조 ODI Overseas Development Institute 영국 해외개발연구소
OECD/ DAC
Organization for Economic Cooperation and Development / Development Assistance Committee
경제협력개발기구 개발원조위원회
PBA Program Based Approach 프로그램 접근법 PDM Project Design Matrix 프로젝트 설계 메트릭스 R&D Research and development 연구 및 개발 RBM Results-Based Management 결과 기반 사업 관리 ROMA Rapid Outcome Mapping Approach 성과 촉진 매핑 접근법 RTS Return to scale 규모 수익성
SIDA Swedish International Development Cooperation
Agency 스웨덴 국제개발협력청
SWAps Sector-Wide Approaches 범분야 접근법 TC Technical Cooperation 기술협력 TCP Technical Cooperation Program 기술협력 프로그램 UNDP United Nations Development Programme 유엔개발계획 VRS Variant Return to Scale 수익가변
1. 연구의 필요성과 목적
남남 협력(South-South Cooperation)과 원조 효과성(Aid Effectiveness)에 대한 국제사회의 논의에서 개도국의 역량개발을 위한 기술협력(Technical Cooperation)의 중요성이 강조되고 있다. 2005년 파리선언에서는 역량개발 (Capacity Development)이 공여국과 협력 대상국(개도국) 사이에서 가장 중요한 우선 사업들 중 하나로 제기되었으며, 2008 AAA(Accra Agenda for Action)문서에서는 기술협력이 역량개발을 위한 중요한 수단 중 하나 임을 언급하고 있다(Hradsky 2010; 한국국제협력단 2011b). 이에 따라 주요 선진 공여국들은 개도국의 역량개발을 위해 기술 지원, 전문가 파견, 교육 훈련 등의 기술협력사업을 추진해오고 있다. 2010~2015 년간 주요 공여국의 ODA 사업규모 대비 기술협력사업 비중을 보면, 영국 은 9.3%에서 25.3%로 크게 증가하였고, 독일은 42.6%에서 26.3%로 그 비 중이 크게 감소하였으나 기술협력사업의 지원 금액은 크게 변하지 않았다 (http://stats.oecd.org/Index.aspx: 2017. 10. 22.). 우리나라의 경우에도 같은 기 간 동안 프로젝트사업 원조는 74%에서 62.3%로 비중이 감소한 반면, 전문가 파견 및 기타 기술협력 등 기술원조사업과 개도국 유학생 및 연수생 지원사 업은 17.7%에서 18.4%로 증가하였다(www.odakorea.go.kr: 2017. 10. 5.). 그러나 개도국의 역량개발을 위한 기술협력의 중요성에도 불구하고 주요 공여국과 국제기구 사업 시행 기관들의 기술협력 효과성에 대해서 사업의
서 론
제
1
장
2 서론
전략적 기획과 이행, 수행 과정의 감독(monitoring), 결과에 대한 평가(evaluation) 등과 관련하여 다음과 같은 문제점들이 지적되고 있다. 첫째, 기술협력사업 은 전반적으로 공급자(공여국) 위주로 진행되는 경향이 많으며, 협력 대상국 의 주인의식(ownership)과 참여 수준이 미흡하다(Hradsky 2010; European Commission 2008). 둘째, 공여국 사업 수행 기관의 인적, 제도적 역량이 부족하다. 공여국의 현지 파견 전문가 풀(pool)이 부족할 뿐만 아니라, 현지 에 파견된 전문가들이 기술이전이나 컨설팅 등 개도국의 역량개발을 위한 업무보다는 주로 현지 사무소 내부의 업무에 투입되는 경우가 많기 때문이 다(Hradsky 2010; Cabral et al. 2010). 셋째, 사업의 기획 과정에서 협력 대 상국의 요구를 충분히 반영하지 못할 뿐만 아니라 각 주체의 역할 분담과 기대 효과가 불분명하고, 사업의 이행과정에서 모니터링과 결과에 대한 효 과성 평가가 미흡하다(Hradsky 2010; European Commission 2008).
국제사회뿐만 아니라 우리나라에서도 이러한 기술협력사업의 문제점들을 극복하기 위해 기술협력의 패러다임 전환에 대한 논의가 지속되고 있다. 즉, 기술협력의 패러다임은 기술 수준의 격차를 줄이기 위한 지식 또는 기술의 단순한 이전(기술협력 1세대, First generation of TC)을 넘어서 협력 대상국 의 책무성과 주인 의식(commitment and ownership)을 강조하는 형태의 역량 개발을 위한 기술협력(기술협력 2세대)으로 전환되어야 한다는 것이다. 또 한 기술협력 2세대의 패러다임에서 진일보하여 범분야 접근법(SWAps)과 파리선언 및 개발협력의 복합성(complexities)을 바탕으로 협력 대상국의 현 지 상황에 맞는 기술협력(기술협력 3세대)으로 전환되어야 한다는 주장도 이어지고 있다(Hradsky 2010; 이태주 외 2012). 농업분야의 기술협력사업은, SDGs(지속가능 개발 목표)의 ‘빈곤퇴치와 기 아해소’라는 목표 달성 측면에서 보면 개도국의 농업분야 역량개발을 위한 중요한 수단이며, 개도국의 식량 안보 및 생산성 증대를 위해 중요한 역할 을 담당하고 있다(임정빈 외 2012). 그러므로 우리나라에서 추진되고 있는 농업기술 개발 및 연구 지원, 관련 이해당사자(공무원, 농업인, 공공 기관 종사자 등)에 대한 교육 및 훈련, 정책 및 제도 개선을 위한 정책 컨설팅 등 농업분야에서 진행되고 있는 다양한 형태의 기술협력사업의 추진 실태와
서론 3 문제점을 분석하고 그 해결 방안을 모색함으로써 우리나라 농업분야 기술 협력사업의 성과를 제고해 나갈 필요가 있다. 이 연구의 목적은 우리나라 농업분야 기술협력사업의 성과 제고를 위해 기술협력사업의 유형별/사업 단계별 추진 전략과 모니터링 및 평가(M&E) 방안을 제시하는 것이다. 이를 위해 농업분야 기술협력사업의 유형과 특성을 파악하고 이를 바탕으로 국내외 기술협력사업의 추진 사례와 평가 사례를 검토하였다.
2. 연구의 범위와 방법
이 연구에서 우리나라 농업분야 기술협력사업은 농림축산식품부(농진청, 산림청 포함)에서 추진하고 있는 농업분야 기술협력사업(단독기술협력사업) 을 포함한다. 또한 국내 기술협력사업의 사례 분석을 위해 타 부처에서 추 진하고 있는 농업분야 기술협력사업을 포함한다. 주요 연구 방법으로 국내외 관련 연구 보고서와 사업 평가 보고서 등의 문헌 자료를 분석하였고, 국내 사업 담당자를 대상으로 심층 면담조사를 실 시하였다. 또한 농업분야 기술협력사업의 효율성 분석을 위해 외부(한국무 역경영학회)에 연구를 위탁하였다. 기술협력사업의 유형과 특성을 파악하 기 위해 농식품부의 ‘2017년도 무상원조 시행계획서’의 사업 개요서를 분 석하였다. 국내의 기술협력사업 추진 사례를 분석하기 위해 6개의 사업 사 례를 선정하고 관련 자료 검토와 더불어 사업 시행 기관의 업무 담당자와 의 심층 면담을 실시하였다. 해외 추진 사례는 관련 기관의 보고서와 연구 자료를 분석하였으며, 해외의 기술협력사업 M&E 사례는 KAPEX 평가 지 표 개발을 위한 사전 연구(김종선 외 2016) 내용을 요약하여 재구성하였다.4 서론
3. 선행 연구 검토
기술협력사업과 관련한 국내외의 선행 연구에 대한 검토는 기술협력에 대한 일반적 논의 부문, 기술협력사업의 성과 평가 부문, 평가모형 및 지표 개발 부문으로 나누어 제시하였다.3.1. 기술협력에 대한 주요 논의
Hradsky(2010)는 OECD/DAC의 지원을 받아 ‘역량개발을 위한 기술협 력’에 관한 다양한 이슈를 정리하고 2011년 부산총회의 논의 주제를 제시 하였다. 그는 기술원조의 효과성을 제고하기 위해 ‘역량개발을 위한 협력 국의 기술협력 노력’, ‘복합성의 이해를 통한 현실적인 기대 효과 설정’, ‘단순한 기술이전을 넘어선 기술협력’, ‘개도국 수요에 적합한 전략적 사업 추진 방식을 통한 기술협력 추진’, ‘분명한 역할 분담과 유연성(flexibility) 을 통한 효과적인 기술협력 추진’, ‘단편적 교육 및 훈련 지원을 넘어선 역 량개발을 위한 교육’ 등이 필요하다고 강조하였다. EC(2008)의 보고서에서는 기술협력사업의 문제점을 다음과 같이 제시하 였다. (1) 상당수의 기술협력사업이 공여 기관 중심적이며, 개도국의 참여 수준과 주인 의식(ownership)이 낮다. (2) 많은 개도국들은 혁신적 의제를 수행하기 위한 역량과 정치적 의지 및 리더십이 부족하다. (3) 개도국들은 기술협력사업 형태의 방식이 과연 적절하기는 한지, 혹은 어떠한 기술협력 형태가 적절한지를 평가하는 데 대한 관심이 부족하다. (4) 기술협력사업 의 필요성과 사업 설계 방식에 대한 이해가 부족하다. (5) 공여국 위주의 전문가 등을 활용하는 경향은 고비용을 초래한다. EC(2008)에서 제기한 이와 같은 기술협력사업의 문제점은 기술협력사업의 기획과 모니터링 및 사업 평가 시 고려되어야할 중요한 이슈이다.서론 5 OECD(2006)의 보고서에서는 국가 역량개발 분석 수준을 개인, 조직, 우 호적 환경으로 나누고 있으며, 이들은 체계적으로 상호작용을 하면서 서로 의 목표 달성 수준에 영향을 미친다고 강조하고 있다. 즉, 개인의 역량개발 수준은 소속된 조직의 역량에 영향을 받으며, 조직은 사회적 통념이나 권 력구조와 제도적 프레임워크 등 우호적 환경에 영향을 받고 있다고 주장하 였다. 따라서 기술협력을 통한 역량개발을 위해서는 개인과 조직의 역량 개선뿐만 아니라 사회 전반에 영향을 미치는 거버넌스 개선 및 동기부여 방안도 고려해야 한다고 주장하였다. Vallejo et al.(2016)의 연구 보고서는 역량개발을 위한 투자는 그 효과가 나타나는 과정을 측정하기 어렵기 때문에 투자 결과가 분명하게 드러나는 인프라 투자에 비해 그 결과를 인정받기가 어려운 한계가 있음을 지적하였 다. 또한 연수 사업을 통한 지식(혹은 기술) 전수는 충분히 효과적이지 않 으며, 연수 프로그램 내용 대부분이 현장에 거의 전달되지 않는다는 문제 점을 제기하였다. 따라서 역량의 변화와 그 변화가 가져오는 정책 효과를 측정하기 위해서는 역량개발의 다양한 층위와 변화의 측정 가능 여부 등을 고려한 새로운 접근법이 필요하다고 주장하였다. 박수영(2012)의 연구에서는 개발협력컨설팅사업의 개념과 범위를 세계 은행과 OECD 등의 분류 기준과 비교하여 제시하고 있다. 단독사업으로 추진되는 개발협력컨설팅사업은 단독기술협력(Free-standing TC: FTC)에 포함되어야 하며, 프로젝트 컨설팅 서비스(프로젝트 일부로 수행되는 컨실 팅)는 투자 관련 기술협력(Investment-Related TC: IRTC) 범위에 속해야 한다는 의견을 제시하였다.
3.2. 기술협력사업의 성과 평가 부문
이태주 외(2012)는 KOICA와 기획재정부(KSP) 등에서 추진하고 있는 기술협력사업의 현황 분석과 베트남의 사례(정책자문형 기술협력) 분석을6 서론 통해 기술협력사업의 발전을 위한 단계별 로드맵을 제시하였다. 기술협력 사업은 독자적인 사업방식이 아닌 프로그램 접근법(PBA), 섹터별 접근법 (SWAp), 국별협력전략(CPS) 등과 유기적으로 결합되어야 하며, 이를 위해 원조 전담 기관(KOICA)과 다양한 시행 기관과의 파트너십 구축이 필요함 을 강조하였다. 곽재성 외(2013)는 KOICA의 기술협력사업과 정책자문 및 개발조사 등 개 발컨설팅사업을 통칭하는 DEEP 프로그램(Development Experience Exchange Partnership)의 성과 및 한계점을 KOICA사업의 사례를 통해 검토하고 사 업 추진 과정의 내실화를 위한 개선 방안을 제시하였다. 또한 기술협력사 업에 대한 개념과 선진 공여국의 추진 사례를 함께 검토함으로써 기술협력 사업에 대한 이해와 관심을 높이는 데 기여하였다. 그러나 실제 사업의 성 과 관리를 위한 모형과 지표 등 구체적인 방안 제시가 다소 미흡하였다. 임정빈 외(2012)는 농촌진흥청에서 수행하는 농업기술협력사업(KOPIA, AFACI, KAFACI)의 현황을 분석하고, 이들 사업에 대한 결과기반관리 (Results-Based Management: RBM) 방식의 사업 평가 체계를 제시하였다. 이를 바탕으로 농진청의 KOPIA사업에 대해 시범 평가를 실시하였다. 그 러나 KOPIA의 단독기술협력사업에 대한 성과 평가만을 실시함으로써 기 술협력사업의 다양한 요소(전문가 파견, 정책자문, 개발조사, 초청 연수)별 성과를 파악하기 위한 평가의 틀을 제시하는데 한계가 있었다. 일본의 인도네시아 주조 산업 기술지원 프로그램의 효과를 분석한 연구 (Todo 2010)에서는 단발적이며 일반적인 내용을 다루는 ‘세미나’ 형태의 기술협력은 그 효과가 유의미하지 않는다는 결과를 제시하였다. 반면, 현 장수요에 맞는 구체적인 교육이나 자문이 이루어지는 훈련 프로그램과 전 문가 파견은 해당 업체의 실적을 높이고 역량을 키우는 데 유의미한 영향 을 미친다는 결과를 제시하였다. 기술협력 프로그램이 아프리카 정치 지형의 변화와 민주화에 미친 영향 을 분석한 연구(Gibson et al. 2015)에서는 세계은행이 전체 기술협력 지원 규모의 20%를 아프리카 국가에 지원한 1970년부터 1995년까지의 기간에 비해 기술협력 지원 규모가 32%로 증가한 1991년에서 1995년까지의 기간
서론 7 동안 아프리카의 정치적 자유화가 두드러지게 나타났다는 결과를 제시하 였다. 즉 전문가 파견, 제도 개선 지원, 교육 및 훈련 지원 등 무형의 자원 을 지원하는 기술협력사업의 규모가 클수록 프로젝트사업 등과 같은 정치 적으로 전용되기 쉬운 유형의 현금성 지원 규모가 상대적으로 줄어들게 되 면서 개도국의 부패 감소 등 사회 시스템 개선에 효과적으로 기여할 수 있 다고 주장하였다.
3.3. 평가모형 및 지표 부문
World Bank Institute(2012)은 역량개발사업의 평가에 적합한 평가 체계 (Capacity Development and Results Framework: CDRF)를 소개하면서 유 사 사업에 적용할 수 있는 가이드라인을 제시하였다. CDRF는 역량개발을 과정으로 인식하고 변화에 초점을 두고 있으며, 역량개발의 변화 과정에 대한 분석 틀을 제시하였다. 이러한 분석틀을 바탕으로 역량개발 변화 과 정의 구체적인 내용을 기술(Mapping the capacity development results chain)하고, 각 내용별로 체크리스트를 작성하며, 체크리스트별로 지표와 자료의 출처를 작성하는 등 변화의 논리적 흐름을 파악하도록 권고한다. 또한 CDRF는 역량성과를 측정하기 위해서 중간 역량성과 지표와 제도적 역량성과 지표로 구분한다. 중간 역량성과 지표를 통해 사업 결과로 인한 변화의 주도자(Change Agents)들의 역량(인식 개선, 지식과 기술 향상, 네 트워크 향상 등)을 측정하며, 제도적 역량성과 지표를 통해 중간 역량성과 지표의 개선으로 인한 제도적/조직적 역량(정책 도구의 효율성, 조직 운영 의 효과성 등) 개선의 정도를 파악할 수 있다.
UNDP(2007)의 역량 평가 보고서에서는 역량에 대한 평가(Capacity assessment) 의 개념을 “현재의 역량 수준을 분석하고 미래에 요구되는 역량수준을 달 성하기 위한 역량개발 전략을 수립하는 것”으로 정의하였다. 이에 따라 역 량개발 과정을 5단계로 구분하고 이를 순환적 과정으로 정의였다. 역량개
8 서론 발 과정의 1단계는 협력 대상국과의 사업에 대한 협의, 2단계는 역량 자산 (Capacity Assets)과 수요 파악, 3단계는 역량개발 전략 수립, 4단계는 역량 개발 전략 이행, 5단계는 역량개발 전략 이행에 대한 모니터링과 평가이다. 이러한 역량개발 전략은 제도 개혁, 리더십, 교육 훈련, 책임 의식 강화 등 다양한 분야에 적용될 수 있다. 허장 외(2014)는 ODA사업의 품질 제고를 위해 성과 관리 및 평가 제도 가 대형 프로젝트 사업 위주로 의무화되면서 농식품부의 국제농업협력사 업에 대한 내부 평가 지침을 제시하였다. 결과 중심의 논리모형과 다양한 형태의 평가 지표 및 평가 방법 등을 검토함으로써 농업분야 ODA사업의 평가를 위한 중요한 기본 방침을 제시하였다. 그러나 현행의 농업분야 ODA사업에 대한 평가 절차나 방법 등에 대한 문제점 분석이 미흡하였으 며, 프로젝트 사업의 종료 평가와 사후 평가에 대한 평가 지침 위주로 구 성되어 있다.
3.4. 선행 연구와의 차별성
기술협력사업의 일반적 논의와 관련된 선행 연구 모형 및 지표와 관련된 선행 연구는 이 연구의 목적 달성을 위한 많은 시사점을 제시하고 있다. 그러나 국내 기술협력사업의 평가와 관련된 선행 연구에서는 사업의 기획 및 진행 과정에 대한 모니터링보다는 사업 완료 이후의 결과물에 대한 종 료 평가(또는 사후 평가)에 초점을 두고 있다. 따라서 기술협력사업의 성과 제고를 위해 중요한 요소인 사업 진행 과정에 대한 모니터링 및 평가 (M&E) 방안 제시에 한계가 있다. 또한 기술협력사업의 장단기 효과(개인 과 정책의 역량 변화 등) 평가에 대한 검토가 이루어지지 못하였다. 더불어 대부분의 선행 연구에서는 개발컨설팅사업이나 초청 연수사업 등 단독기 술협력사업만을 다루고 있기 때문에 기술협력 요소(기술 교육 및 훈련 등)를 포함하고 있는 프로젝트사업 등 다양한 형태의 기술협력 유형을 고려하지서론 9 못한 한계가 있다. 따라서 이 연구에서는 농업분야 기술협력사업 유형 구분을 통해 새로운 형태의 기술협력사업을 포함하였다. 또한 기술협력사업의 궁극적인 목적인 개인과 제도의 역량 강화를 기술협력사업의 중요한 성과 영역에 포함시켜 성과 제고 방안을 제시하고자 하였다.
4. 주요 연구 내용
제2장에서는 우리나라 농업분야 기술협력사업의 특성을 살펴보고자 한다. 먼저 제1절에서는 선행 연구에서 제시한 기술협력의 개념을 바탕으로 이 연구에서 다루고 있는 기술협력을 정의하고 국내외 기술협력사업의 추이 를 살펴보았다. 제2절에서는 농업분야 기술협력사업을 유형화하였으며, 제 3절에서는 유형별 특성을 살펴보았다. 제3장에서는 주요 공여국의 기술협 력사업에 대한 예산 투입 대비 효율성과 예산 규모의 효율성을 분석하였다. 제4장에서는 국내 농업분야 기술협력사업의 추진 사례 분석을 통해 사 업 추진과 평가 과정에서 나타난 문제점을 사업 유형별로 분석하였다. 이 를 바탕으로 기술협력사업의 성과 제고를 위한 기본 방향과 시사점을 도출 하였다. 제5장에서는 주요 공여국의 기술협력사업 추진 사례와 평가 사례 를 검토하였다. 사업의 추진 단계별로 주요 공여국과 국제기구에서 추진하 고 있는 사례를 바탕으로 기술협력사업의 추진 전략과 M&E 방안 제시를 위한 시사점을 도출하였다. 제6장에서는 국내 기술협력사업의 추진 사례에 서 나타난 문제점과 해외 기술협력사업 추진 사례에서 도출된 시사점을 바 탕으로 농업분야 기술협력사업의 성과 제고를 위한 기본 방향 및 추진 전 략을 제시하였다. 또한 사업 추진 단계별 추진 방안과 기술협력 유형별 성 과 지표와 M&E 방법을 제시하였다.10 서론 <그림 1-1> 연구의 흐름도 농업분야 TC의 유형별 특성 TC의 사업 효율성 분석 국내 TC사업의 추진 사례 해외의 TC추진 및 M&E 사례 TC 성과 제고 방안 제시 농업분야 TC의 유형화 및 특성 (사업 목적, 사업 내용, 성과물 등) 주요 공여국의 기술협력사업 효율성 분석 (통계자료 분석) 사업 추진 과정에서의 한계점과 애로 사항 발굴 (사업의 유형별, 사업 추진 단계별 사례 분석) TC 성과 제고 방안 마련을 위한 해외 사례 검토 TC 성과 제고를 위한 기본 방향 및 추진 전략 제시 (사업 추진 단계별/유형별 추진 방안)
1. 기술협력사업의 유형과 사업 추이
1.1. 기술협력사업의 개념
역량개발(Capacity Development)은 사회 시스템의 목적을 달성하기 위해 개 인(그룹), 조직, 시스템(제도) 영역의 능력을 강화·지속시키는 과정(Stein-Erik et al. 2014)이며, 기술협력은 이러한 역량개발을 달성하기 위한 중요한 수단 이다(Hradsky 2010; 한국국제협력단 2011b). 기술협력(Technical Cooperation)의 개념은 프로젝트사업에 포함되는 단순 기술이전(skill transfer)의 범위에서 벗어나 개도국의 역량개발(Capacity Development)을 위한 교육․훈련, 전문 가 파견, 자문 등의 지원으로 그 범위가 확대되고 있다(Iwona et al. 2009; Hradsky 2010; European Commission 2008; Cabral et al. 2010).
우리나라의 경우도 마찬가지로 기술협력의 개념을 “기술 수준, 기술적 노하우 및 생산능력의 향상을 통한 인적자원 개발을 위한 지원 사업으로 규정하고 있으며, 교육 훈련, 전문가 파견, 정책 및 기술 자문, 조사 및 연 구 지원 등의 활동”이 이에 포함된다(www.odakorea.go.kr: 2017. 10. 5.). 우리나라 정부(국무조정실)는 초청 연수, 장학 지원, 봉사단 파견, 기타 기 술협력1 등 4개 유형을 기술협력의 범위에 포함시키고 있다. ‘정책자문과 1 기타 기술협력은 개발컨설팅, 초청 연수, 장학 지원, 봉사단 파견 이외의 기술
우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성
제
2
장
12 우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성
프로젝트 수행과 관련된 일체의 자문 활동’을 의미하는 개발컨설팅사업은 현재 별도의 ODA사업 유형으로 구분되어 있으나 기술협력의 하위 개념에 포함시킬 수 있다(이태주 외 2012; 박수영 2012).
이러한 기술협력은 독립적인 산출물을 생산하는 단독기술협력(FTC: Free-standing Technical Cooperation)의 범위에 포함되며, 프로젝트사업의 일환 으로 추진되는 교육·훈련 연수, 전문가 파견 등은 OECD/DAC 기준에 따 른 투자 관련 기술협력(Investment-related Technical Cooperation: IRTC) 범위에 포함된다(박수영 2012). <그림 2-1>과 같이 역량개발은 목적 변수 로서 기술협력의 상위개념이며, 개발컨설팅, 초청 연수, 기타 기술협력 등 은 기술협력의 하위 범주에 포함된다. 따라서 이 연구에서 정의하고 있는 기술협력은 단독기술협력(FTC)과 투자 관련 기술협력(IRTC)을 포함한다. <그림 2-1> 기술협력과 역량개발의 관계도 자료: 이태주 외(2015: 24), 재구성. 협력(국내외 워크숍 개최 등)을 포함한다(국무조정실 외 2016).
우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성 13
1.2. 국내외 기술협력사업 추이
우리나라 전체 ODA 총액 대비 기술협력사업의 비중은 2010년 11.3%에 서 2015년 15%로 증가 추세를 보이고 있다(<표 2-1> 참조). 지출액 규모 또한 2010년 2억 2220만 달러에서 2015년 3억 4670만 달러로 꾸준히 증가 하는 추세를 보이고 있다. <표 2-1> 주요국의 기술협력사업 지출액 변화 추이(2010~2015) 단위: 백만 USD(총 지출액 기준), % 구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015 한국 기술협력 222.2 (11.3) 237.4 (14.3) 282.9 (15.6) 297.4 (13.4) 335.7 (14.8) 346.7 (15.0) ODA 전체 1967.3 1665.2 1809.2 2226.8 2262.8 2311.7 일본 기술협력 2173.8 (12.4) 2263.0 (14.0) 2167.5 (12.5) 2013.0 (9.3) 1997.2 (12.2) 1971.4 (10.1) ODA 전체 17514.7 16185.9 17304.7 21581.7 16353.0 19517.6 미국 기술협력 1248.9 (4.2) 994.0 (3.4) 864.1 (3.5) 793.3 (2.8) 738.3 (2.6) 779.1 (2.6) ODA 전체 29413.5 29487.7 24961.3 27902.9 28362.4 29985.9 독일 기술협력 4778.7 (42.6) 4759.6 (38.0) 5359.6 (43.7) 5195.0 (36.9) 5222.8 (29.1) 4643.2 (26.3) ODA 전체 11229.9 12512.8 12252.9 14084.2 17960.3 17653.9 영국 기술협력 776.7 (9.3) 1211.5 (13.7) 1236.4 (13.8) 1503.4 (23.9) 1859.9 (21.7) 2294.4 (25.3) ODA 전체 8364.1 8814.7 8983.2 6291.6 8565.5 9069.8 주 1) ‘기술협력’에는 전문가 파견 및 기타 기술 지원, 장학금 및 수학 비용, 기술협력 프로젝트가 포함됨.2) 총지출(gross disbursement)액을 기준으로 하였으며, 괄호 안은 ODA 총액 대비 기술협력 비율을 나타냄.
14 우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성 독일과 영국의 경우 2015년 기준 기술협력사업의 비중이 20%대이며, 타 국가와 비교하여 상대적으로 높은 수준을 보이고 있다. 독일의 기술협력사업 지출액 규모는 큰 변화를 보이지 않고 있으나, 총 ODA 대비 사업 비중은 2010년 43%에서 점차 감소 추세를 보이면서 2015년에는 26%까지 낮아졌다. 영국의 경우 지출액 규모와 사업 비중 모두 증가 추세를 보이면서 2010년 7억 8천만 달러(9.3%)에서 2015년 22억 9천만 달러(25.3%)로 크게 증가하였다. 반면 미국의 경우 기술협력사업 지출액 규모뿐만 아니라 총 ODA 대비 기술협력사업의 비중이 지속적인 감소 추세를 보이면서 2015년에는 7억 8 천만 달러(2.6%)까지 낮아졌다. 한편 일본의 기술협력사업의 지출액 규모와 사업 비중은 20억 달러(10%) 수준을 꾸준히 유지하고 있다.
2. 우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형
2.1. 우리나라의 기술협력 유형 구분
우리나라 정부는 ODA사업을 8개 유형으로 구분하고 이 중 초청 연수, 장학 지원, 봉사단 파견, 기타 기술협력 등 4개 유형을 기술협력의 범위에 포함시키고 있다(국무조정실 외 2016). 개발컨설팅은 별도의 ODA사업 유형 으로 구분되어 있으나, OECD/DAC에는 단독기술협력사업(FTC)으로 분류 되어 보고되고 있다. 따라서 <표 2-2>에서는 개발컨설팅을 기술협력사업의 범위에 포함시켰다. 2017년도(예산 요구액 기준) 우리나라 전체 ODA사업 중 개발컨설팅을 포함한 기술협력사업의 비중은 18%를 차지하고 있으며, 프로젝트사업의 비중은 63.9%로 기술협력사업에 비해 상대적으로 높은 비중을 차지하고 있다(<표 2-2> 참조). 한편, 농업 관련 부처(농식품부, 농진청, 산림청)의 기술협력사업 규모는 148억 원으로 우리나라 전체 기술협력사업(4000억우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성 15 원)의 3.7%, 농업 관련 부처 ODA사업의 25.5%를 차지하고 있다. 농업 관 련 부처의 기술협력사업은 농진청에서 추진하고 있는 개발컨설팅사업 (KOPIA)이 대부분을 차지하고 있으며, 장학 지원 사업과 봉사단 파견 사 업은 추진하지 않고 있다. <표 2-2> 우리나라 ODA 유형별 사업 규모(2017년 예산 요구액 기준) 단위: 억 원, (%) 구분 전체 기술협력 프로 젝트 프로 그램 민관 협력 행정 비용 기타 1) 소계 개발 컨설팅 초청 연수 (장학 지원 포함) 봉사단 파견 기타 기술 협력 농업2) 581 (100.0) 148 (25.5) 138 (23.8) 5 (0.9) -5 (0.9) 420 (72.3) - -7 (1.2) 6 (1.0) 전체 22,234 (100.0) 4,000 (18.0) 1,030 (4.6) 1,348 (6.1) 1,215 (5.5) 407 (1.8) 14,211 (63.9) 812 (3.7) 462 (2.1) 388 (1.7) 2,361 (10.6) 주 1) ‘기타’에는 국제기구 분담금 등 다자성양자사업이 포함됨. 2) 농업 관련 부처(농식품부, 농진청, 산림청)의 사업. 자료: 관계 부처 합동(2016). “17년 국제개발협력 종합시행계획.”
2.2. 농업분야 기술협력사업 유형 구분
2.2.1. 농업분야 기술협력사업의 유형화 필요성
국무조정실 외(2016)의 ‘2017년 무상원조사업 시행 계획 작성 요령’에서 제시된 기술협력의 유형 구분(초청 연수, 장학 지원, 봉사단 파견, 기타 기 술협력)은 농업 관련 부처(농식품부, 농진청, 산림청)에서 추진하고 있는 다 양한 형태의 기술협력사업을 포괄하지 못하는 한계가 있다. 현행의 분류방 식에 따르면 농업 관련 부처의 초청 연수사업과 기타 기술협력사업만 기술 협력으로 분류되어 있어 농업분야 기술협력사업의 범위가 협소할 수밖에 없다. 즉, 2017년 기준 농업 관련 부처의 83개 ODA사업 중 7개의 단독기16 우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성 술협력사업(FTC)만 기술협력에 포함되어 있다. 또한 현행의 분류 방식에 따라, 개도국의 농업인과 공무원의 역량 강화 를 위한 하드웨어(영농 훈련 센터, 연구시설 등) 및 소프트웨어(전문가 파 견, 연수 등) 지원 사업 등 투자 관련 기술협력사업(IRTC)은 기술협력이 아닌 프로젝트 유형에 포함되어 있다. 따라서 농업분야 ODA 기술협력사업의 특성을 파악하고 이에 맞는 성과 제고 방안을 마련하기 위해서는 다양한 형태의 농업분야 기술협력사업을 포괄할 수 있는 보다 넓은 범위의 기술협력 유형 구분이 필요하다.
2.2.2. 유형화 대상 및 절차
농업분야 ODA 기술협력사업의 유형 구분을 위해 농업 관련 부처(농식 품부, 농진청, 산림청)의 ‘2017년 무상원조사업 시행계획(2016. 12.)’에 제 시된 83개 사업의 ‘사업 개요서’를 분석하였다. 각 사업별 사업 개요서에는 사업 개요(사업명, 예산, 사업 기간, 사업 유형, 목적), 사업 내용(건축, 기 자재, 전문가 파견, 초청 연수, 기타), 성과 관리(산출물, 성과물, 성과 지표, 평가계획), 사후 관리 계획 등의 항목이 포함되어 있다. 그 결과 다음과 같 이 43개 사업을 기술협력사업으로 분류하였다. ① 현행 유형별 기준에 따라 ‘개발컨설팅, 초청 연수, 기타 기술협력(워 크숍 등)’ 유형으로 구분된 사업을 기술협력사업으로 분류(31개 사업 이 이에 포함) ② 현행 유형별 기준에 따라 ‘프로젝트’ 유형으로 분류된 사업 중 사업의 주된 목적이 개도국의 농업분야 역량 강화를 위한 기술보급사업 등 인 경우 기술협력사업으로 분류(10개 사업이 이에 포함) ③ 현행 유형별 기준에 따라 ‘기타 유형’으로 분류된 타당성 조사와 사 후 평가 사업을 기술협력사업으로 분류(2개 사업이 이에 포함)우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성 17 농업분야 기술협력사업으로 분류된 43개 사업을 <표 2-3>의 기준에 따라 3개의 기술협력 유형(개발컨설팅, 교육·훈련, 기술협력 프로젝트)으로 구분 하였다. <표 2-3> 농업분야 기술협력사업의 유형 구분 기준 기술협력 유형 사 업 내 용 개발컨설팅 개도국의 농업 생산성 향상이나 제도 개선 등을 위한 연구 개발 및 컨설팅, 프로젝트 사업에 대한 타당성 조사, 사후 평가 등 교육·훈련 농업 관련 지식이나 기술 전수를 위해 국내에 초청하거나 현지에 전문가 파견, 국내외의 교육성 워크숍 개최 등 기술협력 프로젝트 개도국 농업인이나 관련 공무원의 역량 강화를 위한 시설(영농 센터, 실험실 등), 기자재, 정보 시스템 등 지원
2.2.3. 농업분야 기술협력사업의 유형별 사업 개요
새롭게 분류된 43개 농업분야 기술협력사업의 2017년 총 사업비는 186.9억 원(사업당 평균 사업비는 4.3억 원)이다. 농식품부에서 20개, 농 진청에서 21개, 산림청에서 2개의 기술협력사업을 수행하고 있다(<표 2-4> 참조). 농업분야 기술협력사업을 유형별로 살펴보면, 개발컨설팅 유형 으로는 27개 사업, 교육·훈련 유형 으로는 9개 사업, 기술협력 프로젝트 유형 으로는 7개 사업이 분류된다. 농진청은 개발컨설팅 유형 을 위주로, 농식 품부는 교육·훈련 유형 과 기술협력 프로젝트 유형 을 위주로 기술협력 사업을 추진하고 있다. 기술협력 프로젝트 유형 의 사업당 평균 예산이 5.6억 원으로 가장 큰 규모이며, 교육·훈련 유형 은 1.1억 원으로 가장 작 은 규모로 나타났다.18 우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성 <표 2-4> 농업분야 기술협력사업의 유형별 사업 개요 기술협력 유형 기관별 사업 수 ’17년 예산 (억 원) 합 계 농식품부 농진청 산림청 총 예산 사업당 평균 개발컨설팅 27 5 20 2 137.8 5.1 교육·훈련 9 8 1 - 9.6 1.1 기술협력 프로젝트 7 7 - - 39.5 5.6 합 계 43 20 21 2 186.9 4.3
3. 농업분야 기술협력사업의 유형별 특성
3.1. 농업분야 기술협력사업의 목적과 수단
<표 2-5>에서 제시된 바와 같이 농업분야 기술협력사업은 개인(농업인, 관련 공무원, 관련 전문가)과 제도(정책, 관련 시스템)영역의 역량 강화를 주된 목적으로 실시되고 있다. 이러한 목적 달성을 위해 정책 및 기술 연 구, 지식 및 기술 전수, 시설 및 기자재 지원 등의 수단을 활용하고 있다. 유형별 사업의 목적(역량 강화 영역)과 수단을 살펴보면(<표 2-6> 참조), 개발컨설팅 유형 은 개도국의 정책/제도/기술 역량과 농업인 등의 역량 강화를 주된 목적으로 정책 및 기술연구와 기술 전수를 시행하고 있다. 교육·훈련 유형 은 개인(농업인, 관련 공무원 및 전문가)의 역량 강화를 위해 지식 및 기술 전수를 주된 수단으로 활용하고 있으며, 기술협력 프 로젝트 유형 은 주로 개인의 역량 강화를 위해 인프라(시설 및 기자재) 지 원과 지식 및 기술 전수를 주된 수단으로 활용하고 있다.우리나라 농업분야 기술협력사업의 유형 및 특성 19 <표 2-5> 농업분야 기술협력의 유형별 주요 사업 목적 기술협력 유형 농업분야 기술협력의 주요 사업목적 개발컨설팅 ∙ 개도국의 정책 수립 및 추진 역량 강화(KAPEX) ∙ 주요 작목의 재배 기술 개발과 보급을 통한 농업 생산성 및 농가 소득 제고(KOPIA) ∙ 산림 경영 및 연구 기술 전수로 산림 생산성 증대(국제산림협력 ODA) 교육·훈련 ∙ 검역 전문가의 동·식물 검역역량 역량 제고(동식물 검역 검사 ODA) ∙ 관련 공무원의 가축질병 및 병해충 대응 역량 강화(동식물 검역 검사 ODA) ∙ 관련 공무원의 농식품 안전 관리 역량 제고(농산물 안전성 관련 ODA) ∙ 개도국 종자산업의 제도 및 기술 개선(종자산업 및 품종 보호 ODA) ∙ 관련 공무원의 축산물 이력제 정책 개발 역량제고(축산물이력제 교류협력) ∙ 정책 담당자의 축산물품질평가 정책 개발 역량 제고(축산물품질평가원) 기술협력 프로젝트 ∙ 영농 훈련 시설 지원과 기술 전수를 통한 농업 생산성 및 농가 소득 제고(국제농업 협력 ODA) ∙ 종자저장 시설 지원과 종자품질 인증기술 전수를 통한 제도 및 기술 역량 개선(종자산업 및 품종 보호 ODA) ∙ 농식품정보시스템 구축과 교육을 통한 개도국의 식량 안보 대응 능력 제고(AFFIS) <표 2-6> 농업분야 기술협력사업의 유형별 역량 강화 영역과 수단 단위: 사업 수, % 기술협력 유형 사업수 역량 강화 영역 수단 개인 (농업인, 공무원, 전문가 등) 국가 (농업기술, 정책/제도 등) 정책 및 기술 연구 지식·기술 전수 인프라 지원 (시설, 기자재) 개발컨설팅 27 (100.0) 22 (81.5) 27 (100.0) 27 (100.0) 25 (92.6) 0 (0.0) 교육·훈련 9 (100.0) 9 (100.0) 3 (30.0) 0 (0.0) 9 (100.0) 1 (10.0) 기술협력 프로젝트 7 (100.0) 7 (100.0) 3 (42.9) 0 (0.0) 7 (100.0) 7 (100.0) 합 계 43 (100.0) 38 (88.4) 33 (76.7) 27 (62.8) 41 (95.3) 8 (18.6) 주: 기술협력사업은 2개 이상의 역량 강화 영역과 수단을 가질 수 있음.
