농업 정책 및 시장의 변화와 다자무역개혁을 위한 시사점

농업 정책 및 시장의 변화와 다자무역개혁을 위한 시사점

◇ 본 보고서는 2001년 WTO 도하라운드 시작 이후 세계 농업 시장과 정책이 많이 변했으며, 이런 변화된 현재 농업정책 및 추가적인 개혁이 농식품 시장 등에 미치는 영향에 대해 분석 추진

◇ (시장의 변화) 농식품 생산 및 무역은 꾸준히 증가하였으며, 특히 중국, 브라질 등 개도국의 생산 및 무역 비중이 증가

ㅇ 가격 하락 추세가 2000년대 초반에 끝난 이후, 몇 번의 가격 폭등 (특히, 2007-8)을 거쳐 2010년대 들어 다소 하락 추세

◇ (농업정책의 변화) 2000년 이후 선진국과 신흥개도국간 농업지원의 수준과 성격이 수렴(convergence)

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* OECD 국가의 생산자지원추정치(PSE)는 감소한 반면에, 중국, 인도네시아 등 신흥국의 PSE는 크게 증가(17% 수준으로 수렴)

ㅇ 2007/8년 가격 폭등 사태 이후, 많은 국가에서 식량안보 강화 정책(투입재 보조, 공공비축 등) 및 수출제한조치 도입

◇ (농업정책개혁 영향 분석 및 시사점) 4가지 시나리오

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* 현재 정책(관세 및 국내지원 중심)이 없는 경우, 보편적인 일부 정책 개혁, 선진·개도국간 불균등한 무역 및 국내정책 개혁, 현재 추세 지속

ㅇ 현재의 농업 무역 및 지원정책이 없다면, 농식품무역은 증가하고, 생산은 실질적으로 변화가 없을 것이며, 가계소비는 대부분 지역에서 증가 - 현재의 정책은 글로벌 생산을 촉진하지 못하고 수요와 무역이

크게 증가하는 분야(낙농 및 육류)의 생산을 제약하고 있음 ㅇ 일부정책 개혁시에는 전체적으로는 효과는 미미하나, 개도국에

대한 효과는 선진국 개혁보다 개도국들의 개혁이 크게 영향

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* 전 세계적으로 개도국의 생산, 무역, 정책지원 등의 비중이 크게 증가하여 개도국에 미치는 혜택은 선진국 보다 개도국 개혁이 더 중요하게 연결됨

ㅇ 현재 정책 추세가 지속되면 전 세계 대부분 지역의 경제에 손실이 발생할 수 있으므로 우선 현재 정책조합이 더 강화되지 않도록 (lock-in) 하는 것이 필요

※ 출처: 동 자료는 2016.10.19일 발간된 Evolving Agricultural Policies and Markets:

Implications for Multilateral Trade Reforms 을 번역·요약한 것임

1. 서론

□ (배경) 2001년 WTO 도하라운드가 시작된 이후 세계 농업 시장과 정책이 많이 변했으며, 이런 변화된 현재 농업정책 및 추가적 개혁이 농업 생산, 무역 및 경제 전반 등에 미치는 영향에 대해 분석 추진 ㅇ 동 보고서는 세계시장의 변화와 함께, 주요 농업 생산지역 정책의

변화에 초점을 둠

ㅇ 문헌검토(정책변화 등)와 계량모델(영향)을 활용하여 분석함

□ (구성) 농식품 시장의 변화, 농업정책의 변화, 現 농업정책 및 개혁을 가정한 시나리오별

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* 시나리오는 크게 ⅰ)현재 정책의 완전 제거, ⅱ)선진․개도국 균등한 정책 개선,

ⅲ)선진․개도국 불균등한 정책 개선, ⅳ)현재 추세 지속(신흥국 농업보호·

지원 강화)로 구분

2. 농식품 시장의 주요 변화

◇ 2000년 이후 글로벌 농식품의 생산, 무역, 가격 등의 변화를 이전 10년(1990-2000)과 비교하여 설명

□ (생산) 농식품 생산은 꾸준히 증가하였으나, 생산 지역의 상대적 비중 및 중요성이 변화됨

ㅇ 2000년대 1인당 농업생산 증가율이 1990년대 대비 2배 수준 으로 상승(2000년대 연평균 농업생산증가율은 2.5% 수준)

- 생산 품목은 곡물중심에서 동물성단백질 생산이 증가하는 추세 (특히, 아시아 지역에서의 변화가 큼)

ㅇ 개도국 지역에서의 생산이 증가(특히, 아시아와 남미)하였으며, 선진국의 생산증가는 제한적이었음

<2000-2012 지역별 순(net) 농업생산 : 연간 성장률, 물량 기준, %>

□ (무역) 2000년대 이후 농식품 무역은 1990년대 보다 더 빠르게 증가하였고, 무역의 집중화정도도 완화

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* 농식품 수입 및 수출 상위 20개 국가들의 비중이 2000에서 2013년 사이에 5% 포인트 감소하였음

ㅇ 무역패턴의 측면에서 개도국간 거래(남남무역)가 증가^{(예, 2013년}

브라질 농식품수출의 24%가 중국에 집중됨)

<주요 농식품 수입국 : 2000년과 2013년 비교, 명목가치, %>

□ (가격) 2000년 이후 농식품 가격은 큰 변화를 겪었음

ㅇ 장기적으로 지속되었던 가격(실질) 하락이 2000년대 초반 끝나고, 몇 번의 가격 폭등(특히, 2007-8년)이 있었음

ㅇ 최근 들어, 농식품 가격이 안정화되었고, 생산성 증가 등의 영향 으로 점진적으로 하락하는 추세임(일부 품목 제외)

<실질 식품 가격(Real Food Price) 변화 - 점선은 해당기간 평균 수준>

3. 농식품 정책의 주요 변화

◇ 정책 변화는 WTO 농업협정의 구분방식인 시장접근(관세 중심), 국내보조, 수출경쟁의 틀을 참고하여 설명

□ (농업지원) 2000년 이후 선진국과 신흥개도국간 농업지원의 수준과 성격이 수렴(convergence)하는 경향

ㅇ OECD 국가의 생산자지원추정치(PSE)는 감소

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* OECD 생산자지원추정치(PSE) : (2000) 총농가수취액의 32% → (2014) 17%

<PSE 변화 - OECD국가와 신흥국가(명목 PSE 가치, USD billions)>

주) 1. 최소왜곡(least distortionary)은 생산과 비연계(decoupled)되고 투입재 및 생산량 과 관련되지 않는 지불금을 나타냄

2. 8개 신흥국 : 브라질, 중국, 콜롬비아, 인니, 카자흐스탄, 러시아, 남아공, 우크라이나

ㅇ 2007/8년 글로벌 가격 폭등 사태 이후, 많은 국가에서 식량안보를 강화하기 위한 정책을 도입함(투입재 보조, 공공비축 등)

□ (관세) 농식품 관세는 1994년 WTO 농업협정과 2000년대 확산된 많은 양자 및 지역단위 무역협정이 발효됨에 따라 낮아졌으나, 전체적으로 여전히 높은 수준임

<실행관세율(Applied agricultural tariff rates) 변화>

□ (수출분야) 수출보조는 상당 수준 감소했으나, 새로운 수출시장 개입 정책(수출제한 등)이 도입됨

ㅇ 2015년에 개최된 WTO 각료회의(MC 10)에서 농식품 수출보조를 중단하기로 결정(일부품목과 국가에 대해 유예기간을 부여)

ㅇ 2007/8년 가격 폭등 이후, 수출 국가들이 수출제한조치를 도입 하였고, 쌀, 밀, 식물성오일이 가장 크게 영향

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* 2007-2011년간 세 가지 품목 총 수출량의 21∼37%에 수출제한조치가 취해짐

4. 농업 무역 및 지원정책 개혁 시나리오별 영향 분석

<분석 방법 및 시나리오 설정>

□ 농업 무역 및 지원정책의 개혁에 대한 4가지 시나리오를 가정하여 각 상황별 농식품 시장 등에 대한 영향을 추정하고 중요한 분석 결과를 제시함

ㅇ 농업정책은 국경조치(관세, 쿼터, 수출세 및 수출보조)와 국내 지원정책(각종 보조, 세제감면 등)에 초점을 두어 분석

ㅇ 4가지 농업정책 상황(시나리오)은 현재 정책, 보편적인 일부 정책 개혁, 불균등한 무역 및 국내정책 개혁, 현재 추세 강화로 나눔

ⅰ) 현재 정책 : 현재 정책이 없다는 반사실적(counterfactual) 가정 (Without current polices)

ⅱ) 보편적인 일부 정책 개혁 : 모든 국가가 동일한 수준으로 일부 개혁 (Widespread partial policy reform)

* 선·개도국 관계없이 관세와 농업지원 수준을 50%씩 감축

ⅲ) 불균등한 무역 및 국내정책 개혁 : 선진국은 높은 수준으로 감축(50%)하고 개도국은 낮은 수준으로 개혁하는 것을 가정 (Uneven partial trade & domestic policy reform)

ⅳ) 현재 추세 지속 : 신흥 개도국은 관세와 지원수준을 높이는 반면에 나머지 국가는 현재 정책 수준을 유지(Policy drift)

가. 농업생산에 대한 영향 분석

□ 현재 정책이 없더라도 글로벌 농업과 식품 생산은 크게 변하지 않는

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* 현재 농업정책 없이 농업생산은 0.1% 감소, 식품생산은 0.7% 증가

ㅇ 지역별로는 중국, 일본, 인도, 멕시코, 러시아 등의 생산은 감소하고, 호주, 뉴질랜드, 미국, 브라질, 아르헨티나, 인니 등 생산은 증가 ㅇ 품목별로는 낙농품, 식물성 오일, 지방, 일부 육류 등은 증가하는

반면, 쌀, 밀, 양잠 등의 생산은 감소

<주요 품목별 생산 변화(%)>

□ 분석에 따르면, 식품 생산을 증대시키려는 기존의 무역 및 국내지원 정책들이 글로벌 시각에서 보면 목표를 달성하지 못하고 있음 ㅇ 일부 국가에서 생산을 위해 지원하는 정책은 전체 생산을 증가시

키기 보다는 다른 지역에서의 생산을 대체하고 있음

나. 농식품무역에 대한 영향 분석

□ 현재 농업정책의 조합은 글로벌 농업 및 식품 무역에 상당히 부정적 영향을 미치는 것으로 나타남

ㅇ 현재의 정책이 없다면, 농업 무역은 5.3%, 식품 무역은 9.7% 증가 할 것으로 나타남

ㅇ 또한, 현재 정책들이 중간재(intermediate)*의 무역을 상당히 제 한하고 있어 글로벌 가치사슬(GVC)의 발전을 제약하고 있음

* 예) 설탕은 최종재(final), 설탕 생산에 사용된 사탕수수는 중간재(intemediate)

<4가지 시나리오별 농식품 무역에 대한 영향>

□ (일본사례) 현재 정책조합이 없을 경우, 일본내 농업생산비 증가, 식품가격 하락으로 농식품생산은 크게 감소하고 수입 대폭 증가 ㅇ 다만, 국내 가격하락으로 일부 일본산 농식품의 경쟁력이 향상되어

수출 증가(현재, 수출량이 적기 때문에 상대적으로 증가율이 큼)

<현재 정책이 없을 경우, 일본 농식품분야 생산 및 무역 변화>

다. 가격에 대한 영향 분석

□ 전체적으로 보면, 농식품 무역 및 국내지원 정책들이 사라진다면 대부분의 농산물의 국제 가격은 상승할 것임(상승폭은 적음) ㅇ 다만, 일부 품목의 경우, 수출국의 수출세 폐지(오일작물) 등으로

가격 하락할 것으로 예상됨

<현재 정책이 없을 경우, 주요 농산물의 수출 및 국제가격 변화>

라. 소비 및 전체 경제에 대한 영향 분석

□ 현재 농업정책조합을 개혁한다면 많은 국가의 가구(households)의 혜택을 증가시킬 수 있음 (증가율은 낮음)

ㅇ 많은 국가에서 농식품 가격이 낮아지거나 농업에서 타 분야로 진출 하여 얻은 소득 등의 혜택이 그렇지 못한 경우

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* 예) 미국의 경우, 관세가 매우 낮은 상황이고, 국내 지원정책(식품원조 등)이 매우 중요하기 이것이 없으면 가계 소득이 감소함

ㅇ 농업정책의 개혁으로 인한 가구의 혜택은 세제 정책, 정부 지출 변화 등 후속 정책(특히, 분배정책)과 연결되어 있음

□ 정부가 농식품 시장에 개입하지 않으면 대부분 지역에서 경제 전체 생산(total production)이 증가하는 것으로 나타남(증가율은 낮음) ㅇ 일부 국가(호주, 뉴질랜드, 미국, 브라질 등)는 농업생산 증가로

전체 생산이 증가하나, 다른 지역(일본 등)은 농업에서 다른 분야로 재원 재분배로 이루어짐

<정책개혁으로 인한 효과 - 4가지 시나리오별>

4. 결론 - 정책적 시사점 및 한계

□ 현재의 농업정책(무역 및 국내 지원)의 조합이 무역, 후생 등에 부정적 영향

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* 기존 농업정책조합이 사라진다면, 농식품무역은 증가할 것이고, 농식품 생산은 실질적으로 변화가 없을 것이며, 가계소비는 대부분 지역에서 증가 추정

ⅰ) 더 진전된 개혁을 통해 모든 지역에서 추가적인 혜택이 가능

ⅱ) 글로벌 수요와 무역이 강하게 증가할 수 있는 분야(예, 낙농 및 육류)를 제약하고 있으며, 앞으로 생산비용이 증가할 수 있음

ⅲ) 현재 정책조합은 글로벌 생산을 촉진하지 못하는 측면이 있음

ⅳ) 상호 의존이 증가하는 상황(예, 남남무역 증가)에서 지역 및 세계 시장으로의 통합을 제약하는 것은 자국 시장 및 무역상대방에게 추가적 비용 부담 야기

Ⅴ) 현재의 정책이 없더라도 식품 가격의 인상은 크지 않을 것이기 때문에 저소득층에게 미치는 영향(식량구입 어려움)은 제한적

□ 기존 정책을 완전히 제거하는 것은 불가능하므로 대안으로 검토한 일부 정책개혁 또는 현재 추세 강화로 인한 시사점은 다음과 같음 ㅇ (부분 개혁) 일부정책 개혁시에 전체적인 효과는 미미하나, 개도국에

대한 효과는 선진국 개혁보다 개도국들의 개혁이 크게 영향을 미침 - 개도국들의 생산 및 무역에서의 비중 증가, 개도국간 거래 확대,

개도국의 정책지원 확대 등으로 개도국에 대한 효과는 이미 많은 개혁이 이루어진 선진국보다는 개도국의 개혁과 중요하게 연결됨 ㅇ (현재 추세) 현재 정책 추세가 지속되면 대부분 지역에서 경제

전체적으로 손실(losses)이 발생하기 때문에 우선 현재의 정책조합 에서 더 강화되지 않도록(lock-in) 하는 것이 필요

- 미흡한 다자무역개혁 합의가 지연되고 있는 상황에서 우선 lock-in에 합의하는 것이 더 가치가 있음

□ (한계) 본 보고서에서는 FTA 등에서 중요성이 증가하고 있는 비관세 장벽(검역, 안전, 표시제 등)은 고려하지 못하였으며, 현재 정책 들과 농촌발전, 동물복지, 환경성과 등과의 관계를 분석하지 못함

※ 작성자: 송남근 참사관(원소속: 농림축산식품부), southsong@korea.kr