선행 연구 검토 - 농업분야 ODA 기술협력사업의 성과제고 방안

기술협력사업과 관련한 국내외의 선행 연구에 대한 검토는 기술협력에 대한 일반적 논의 부문, 기술협력사업의 성과 평가 부문, 평가모형 및 지표 개발 부문으로 나누어 제시하였다.

3.1. 기술협력에 대한 주요 논의

Hradsky(2010)는 OECD/DAC의 지원을 받아 ‘역량개발을 위한 기술협 력’에 관한 다양한 이슈를 정리하고 2011년 부산총회의 논의 주제를 제시 하였다. 그는 기술원조의 효과성을 제고하기 위해 ‘역량개발을 위한 협력 국의 기술협력 노력’, ‘복합성의 이해를 통한 현실적인 기대 효과 설정’,

‘단순한 기술이전을 넘어선 기술협력’, ‘개도국 수요에 적합한 전략적 사업 추진 방식을 통한 기술협력 추진’, ‘분명한 역할 분담과 유연성(flexibility) 을 통한 효과적인 기술협력 추진’, ‘단편적 교육 및 훈련 지원을 넘어선 역 량개발을 위한 교육’ 등이 필요하다고 강조하였다.

EC(2008)의 보고서에서는 기술협력사업의 문제점을 다음과 같이 제시하 였다. (1) 상당수의 기술협력사업이 공여 기관 중심적이며, 개도국의 참여 수준과 주인 의식(ownership)이 낮다. (2) 많은 개도국들은 혁신적 의제를 수행하기 위한 역량과 정치적 의지 및 리더십이 부족하다. (3) 개도국들은 기술협력사업 형태의 방식이 과연 적절하기는 한지, 혹은 어떠한 기술협력 형태가 적절한지를 평가하는 데 대한 관심이 부족하다. (4) 기술협력사업 의 필요성과 사업 설계 방식에 대한 이해가 부족하다. (5) 공여국 위주의 전문가 등을 활용하는 경향은 고비용을 초래한다. EC(2008)에서 제기한 이와 같은 기술협력사업의 문제점은 기술협력사업의 기획과 모니터링 및 사업 평가 시 고려되어야할 중요한 이슈이다.

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OECD(2006)의 보고서에서는 국가 역량개발 분석 수준을 개인, 조직, 우 호적 환경으로 나누고 있으며, 이들은 체계적으로 상호작용을 하면서 서로 의 목표 달성 수준에 영향을 미친다고 강조하고 있다. 즉, 개인의 역량개발 수준은 소속된 조직의 역량에 영향을 받으며, 조직은 사회적 통념이나 권 력구조와 제도적 프레임워크 등 우호적 환경에 영향을 받고 있다고 주장하 였다. 따라서 기술협력을 통한 역량개발을 위해서는 개인과 조직의 역량 개선뿐만 아니라 사회 전반에 영향을 미치는 거버넌스 개선 및 동기부여 방안도 고려해야 한다고 주장하였다.

Vallejo et al.(2016)의 연구 보고서는 역량개발을 위한 투자는 그 효과가 나타나는 과정을 측정하기 어렵기 때문에 투자 결과가 분명하게 드러나는 인프라 투자에 비해 그 결과를 인정받기가 어려운 한계가 있음을 지적하였 다. 또한 연수 사업을 통한 지식(혹은 기술) 전수는 충분히 효과적이지 않 으며, 연수 프로그램 내용 대부분이 현장에 거의 전달되지 않는다는 문제 점을 제기하였다. 따라서 역량의 변화와 그 변화가 가져오는 정책 효과를 측정하기 위해서는 역량개발의 다양한 층위와 변화의 측정 가능 여부 등을 고려한 새로운 접근법이 필요하다고 주장하였다.

박수영(2012)의 연구에서는 개발협력컨설팅사업의 개념과 범위를 세계 은행과 OECD 등의 분류 기준과 비교하여 제시하고 있다. 단독사업으로 추진되는 개발협력컨설팅사업은 단독기술협력(Free-standing TC: FTC)에 포함되어야 하며, 프로젝트 컨설팅 서비스(프로젝트 일부로 수행되는 컨실 팅)는 투자 관련 기술협력(Investment-Related TC: IRTC) 범위에 속해야 한다는 의견을 제시하였다.

3.2. 기술협력사업의 성과 평가 부문

이태주 외(2012)는 KOICA와 기획재정부(KSP) 등에서 추진하고 있는 기술협력사업의 현황 분석과 베트남의 사례(정책자문형 기술협력) 분석을

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통해 기술협력사업의 발전을 위한 단계별 로드맵을 제시하였다. 기술협력 사업은 독자적인 사업방식이 아닌 프로그램 접근법(PBA), 섹터별 접근법 (SWAp), 국별협력전략(CPS) 등과 유기적으로 결합되어야 하며, 이를 위해 원조 전담 기관(KOICA)과 다양한 시행 기관과의 파트너십 구축이 필요함 을 강조하였다.

곽재성 외(2013)는 KOICA의 기술협력사업과 정책자문 및 개발조사 등 개 발컨설팅사업을 통칭하는 DEEP 프로그램(Development Experience Exchange Partnership)의 성과 및 한계점을 KOICA사업의 사례를 통해 검토하고 사 업 추진 과정의 내실화를 위한 개선 방안을 제시하였다. 또한 기술협력사 업에 대한 개념과 선진 공여국의 추진 사례를 함께 검토함으로써 기술협력 사업에 대한 이해와 관심을 높이는 데 기여하였다. 그러나 실제 사업의 성 과 관리를 위한 모형과 지표 등 구체적인 방안 제시가 다소 미흡하였다.

임정빈 외(2012)는 농촌진흥청에서 수행하는 농업기술협력사업(KOPIA, AFACI, KAFACI)의 현황을 분석하고, 이들 사업에 대한 결과기반관리 (Results-Based Management: RBM) 방식의 사업 평가 체계를 제시하였다.

이를 바탕으로 농진청의 KOPIA사업에 대해 시범 평가를 실시하였다. 그 러나 KOPIA의 단독기술협력사업에 대한 성과 평가만을 실시함으로써 기 술협력사업의 다양한 요소(전문가 파견, 정책자문, 개발조사, 초청 연수)별 성과를 파악하기 위한 평가의 틀을 제시하는데 한계가 있었다.

일본의 인도네시아 주조 산업 기술지원 프로그램의 효과를 분석한 연구 (Todo 2010)에서는 단발적이며 일반적인 내용을 다루는 ‘세미나’ 형태의 기술협력은 그 효과가 유의미하지 않는다는 결과를 제시하였다. 반면, 현 장수요에 맞는 구체적인 교육이나 자문이 이루어지는 훈련 프로그램과 전 문가 파견은 해당 업체의 실적을 높이고 역량을 키우는 데 유의미한 영향 을 미친다는 결과를 제시하였다.

기술협력 프로그램이 아프리카 정치 지형의 변화와 민주화에 미친 영향 을 분석한 연구(Gibson et al. 2015)에서는 세계은행이 전체 기술협력 지원 규모의 20%를 아프리카 국가에 지원한 1970년부터 1995년까지의 기간에 비해 기술협력 지원 규모가 32%로 증가한 1991년에서 1995년까지의 기간

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동안 아프리카의 정치적 자유화가 두드러지게 나타났다는 결과를 제시하 였다. 즉 전문가 파견, 제도 개선 지원, 교육 및 훈련 지원 등 무형의 자원 을 지원하는 기술협력사업의 규모가 클수록 프로젝트사업 등과 같은 정치 적으로 전용되기 쉬운 유형의 현금성 지원 규모가 상대적으로 줄어들게 되 면서 개도국의 부패 감소 등 사회 시스템 개선에 효과적으로 기여할 수 있 다고 주장하였다.

3.3. 평가모형 및 지표 부문

World Bank Institute(2012)은 역량개발사업의 평가에 적합한 평가 체계 (Capacity Development and Results Framework: CDRF)를 소개하면서 유 사 사업에 적용할 수 있는 가이드라인을 제시하였다. CDRF는 역량개발을 과정으로 인식하고 변화에 초점을 두고 있으며, 역량개발의 변화 과정에 대한 분석 틀을 제시하였다. 이러한 분석틀을 바탕으로 역량개발 변화 과 정의 구체적인 내용을 기술(Mapping the capacity development results chain)하고, 각 내용별로 체크리스트를 작성하며, 체크리스트별로 지표와 자료의 출처를 작성하는 등 변화의 논리적 흐름을 파악하도록 권고한다. 또한 CDRF는 역량성과를 측정하기 위해서 중간 역량성과 지표와 제도적 역량성과 지표로 구분한다. 중간 역량성과 지표를 통해 사업 결과로 인한 변화의 주도자(Change Agents)들의 역량(인식 개선, 지식과 기술 향상, 네 트워크 향상 등)을 측정하며, 제도적 역량성과 지표를 통해 중간 역량성과 지표의 개선으로 인한 제도적/조직적 역량(정책 도구의 효율성, 조직 운영 의 효과성 등) 개선의 정도를 파악할 수 있다.

UNDP(2007)의 역량 평가 보고서에서는 역량에 대한 평가(Capacity assessment) 의 개념을 “현재의 역량 수준을 분석하고 미래에 요구되는 역량수준을 달 성하기 위한 역량개발 전략을 수립하는 것”으로 정의하였다. 이에 따라 역 량개발 과정을 5단계로 구분하고 이를 순환적 과정으로 정의였다. 역량개

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발 과정의 1단계는 협력 대상국과의 사업에 대한 협의, 2단계는 역량 자산 (Capacity Assets)과 수요 파악, 3단계는 역량개발 전략 수립, 4단계는 역량 개발 전략 이행, 5단계는 역량개발 전략 이행에 대한 모니터링과 평가이다.

이러한 역량개발 전략은 제도 개혁, 리더십, 교육 훈련, 책임 의식 강화 등 다양한 분야에 적용될 수 있다.

허장 외(2014)는 ODA사업의 품질 제고를 위해 성과 관리 및 평가 제도 가 대형 프로젝트 사업 위주로 의무화되면서 농식품부의 국제농업협력사 업에 대한 내부 평가 지침을 제시하였다. 결과 중심의 논리모형과 다양한 형태의 평가 지표 및 평가 방법 등을 검토함으로써 농업분야 ODA사업의 평가를 위한 중요한 기본 방침을 제시하였다. 그러나 현행의 농업분야 ODA사업에 대한 평가 절차나 방법 등에 대한 문제점 분석이 미흡하였으 며, 프로젝트 사업의 종료 평가와 사후 평가에 대한 평가 지침 위주로 구 성되어 있다.

3.4. 선행 연구와의 차별성

기술협력사업의 일반적 논의와 관련된 선행 연구 모형 및 지표와 관련된 선행 연구는 이 연구의 목적 달성을 위한 많은 시사점을 제시하고 있다. 그러나 국내 기술협력사업의 평가와 관련된 선행 연구에서는 사업의 기획 및 진행 과정에 대한 모니터링보다는 사업 완료 이후의 결과물에 대한 종 료 평가(또는 사후 평가)에 초점을 두고 있다. 따라서 기술협력사업의 성과 제고를 위해 중요한 요소인 사업 진행 과정에 대한 모니터링 및 평가 (M&E) 방안 제시에 한계가 있다. 또한 기술협력사업의 장단기 효과(개인 과 정책의 역량 변화 등) 평가에 대한 검토가 이루어지지 못하였다. 더불어 대부분의 선행 연구에서는 개발컨설팅사업이나 초청 연수사업 등 단독기 술협력사업만을 다루고 있기 때문에 기술협력 요소(기술 교육 및 훈련 등)를

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